Вестник Института экономики РАН 2011 №03

Подождите немного. Документ загружается.

361

C. КОЗЛОВА,

кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник

Института экономики РАН

КАДАСТРОВАЯ ОЦЕНКА ЗЕМЛИ В РОССИИ:

НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ

В статье проанализирована методическая основа кадастро-

вой оценки земли в России. Представлены результаты срав-

нительного анализа продаж земли по кадастровой и рыноч-

ной оценке. Рассмотрены направления развития оценки

земли в России.

Ключевые слова: оценка земли, земельный кадастр, рынок

земли.

Сегодня ни у кого не вызывает сомнения необходи-

мость в оценке активов с точки зрения рыночной ситуа-

ции. Заинтересованными пользователями подобной инфор-

мации потенциально являются все участники экономических

отношений, включая предприятия и организации различных

форм собственности, государственные учреждения и физи-

ческие лица. Вопросы налогообложения, страхования, кре-

дитования, определения стоимости ценных бумаг, защиты

прав потребителей и многие другие должны решаться толь-

ко на основе сложившихся на текущий момент экономиче-

ских реалий.

Одной из сложнейших проблем в данной области явля-

ется оценка земли, так как в России долгое время земля не

имела стоимостной оценки. После 1917 г. земельные отно-

шения в России резко изменились. Одним из первых зако-

нодательных актов о земле был Декрет «О социализации

земли» 1918 г., которым была закреплена всенародная соб-

ственность на землю, трудовой характер землепользования,

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

362

учреждено равное право на пользование землей, исходя из

потребительско-трудовой нормы землепользования на зем-

лях сельскохозяйственного назначения. Положение «О соци-

алистическом землеустройстве и о мерах перехода к социа-

листическому земледелию» 1919 г. закрепило две основные

формы собственности на землю: государственную и коллек-

тивную. Одновременно с этим земля фактически переста-

ла являться объектом налогообложения и, соответственно,

объектом оценки. После национализации российское обще-

ство до времени внесения в 1990 г. поправок в Конституцию

РСФСР 1977 г. не знало права частной собственности на

землю. Земли без оплаты передавались от государства физиче-

ским и юридическим лицам в пожизненное, бессрочное поль-

зование.

С 1989 г. было принято большое количество нормативно-

правовых документов, в той или иной степени связанных с

осуществлением земельной реформы, предусматривающей

претворение в жизнь новых земельных отношений, формиро-

вание многоукладности землевладения и землепользования,

переход к рыночным отношениям. Принятие Конституции

Российской Федерации 12 декабря 1993 г. разрешило глав-

ный спорный вопрос в сфере земельных отношений: закрепи-

ло право частной собственности на землю и свободу распоря-

жения землей как одно из основных неотъемлемых прав чело-

века, охраняемых законом.

Начал формироваться земельный рынок в России, зем-

лепользование стало платным. 11 октября 1991 г. был принят

Закон «О плате за землю», который установил, что исполь-

зование земли в Российской Федерации является платным.

Формами платы за землю являются земельный налог, аренд-

ная плата, плата за временное пользование землей, плата за

приобретение земельных участков в собственность, плата за

приобретение права аренды земельных участков, компенса-

ционные платежи за потери сельскохозяйственного произ-

водства, плата за пользование земельным участком при уста-

новлении сервитута. На повестку дня остро встал вопрос

363

о стоимостной оценке земельных участков, вовлекаемых в

рыночный оборот.

Очевидно, что попытки дать так называемую экономи-

ческую оценку земле имеют под собой некую искусствен-

ную базу: земля и природные ресурсы не являются плодом

человеческого труда, поэтому для них не существует ника-

ких видов оценки, кроме рыночной стоимости. Все осталь-

ные виды оценки недостаточно обоснованны и могут быть

использованы в экономических расчетах в ограниченном

масштабе.

В то же время необходимо исходить из того, что рыноч-

ная цена зависит от большого количества факторов: соот-

ношения спроса и предложения на землю; экономической

ситуации в стране; земельного законодательства; местора-

сположения и размеров участка; рельефа и качества почвы;

климата; близости коммуникаций; возможности продажи

земли иностранцам и т.д. Неразвитость земельного рынка в

России, отсутствие достоверной информации по земельным

сделкам, отсутствие в течение длительного времени возмож-

ности апробировать различные методики рыночной оцен-

ки земли – всё это не позволяет выявить рыночную стои-

мость земли в полной мере. Как следствие этого в настоя-

щее время в России используют следующие основные виды

стоимости земли: рыночную, кадастровую и нормативную.

Применяются они в зависимости от того, для каких целей

будет использован земельный участок. Рыночная стоимость

земли применяется при сделках купли-продажи земли на

вторичном рынке, изъятии земель для государственных нужд,

внесении в уставный капитал организаций, сдаче в аренду и

т.д. Кадастровая стоимость земли применяется как базовая

при расчете земельного налога, арендных платежах, выку-

пе земли и т.д. Нормативная стоимость в настоящее время

применяется только в тех ситуациях, когда для земельного

участка не определена кадастровая стоимость, так как пол-

ный переход от нормативной стоимости к кадастровой пока

не осуществлен.

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

364

Основной оценкой земли в настоящее время в России

является кадастровая. Кадастровая оценка – это самосто-

ятельное направление оценочной деятельности, когда оце-

ниваются группы объектов с использованием специальных

методик и технологий. Целью кадастровой оценки являет-

ся определение стоимости всех земельных участков в гра-

ницах административно-территориального образования.

Кадастровая оценка относится к так называемой массовой

оценке – метод получения оценок стоимостных показателей

группы однородных объектов с использованием статистиче-

ской обработки рыночной информации

Кадастровая стоимость в методике оценки земель опре-

деляется по состоянию на определенную дату. Основой для

расчета данной стоимости является удельный показатель сто-

имости земли. Кадастровая стоимость участка земли опреде-

ляется с учетом площади участка земли, факторов его место-

положения, уровня рыночных цен и др. Методика оценки

земель позволяет рассчитать удельные показатели стоимости

земли в целом, а также по отдельным функциональным видам

использования.

Эксперты отмечают, что один из самых проблемных

вопросов – это вопрос соотношения кадастровой и рыночной

стоимости. Если разница государственной и рыночной оцен-

ки объектов недвижимости (к которым относятся и земель-

ные участки) окажется слишком большой, это создаст суще-

ственный стимул для коррупционной деятельности. Ведь

несмотря на единую систему коэффициентов, определяющих

кадастровую цену недвижимости, степень отличия этой цены

от сложившейся рыночной в разных регионах будет разной.

С целью исследования степени отклонения кадастро-

вой оценки земли от рыночной нами было проведено срав-

1. В отличие от массовой, индивидуальная оценка – это метод получения оценок рыночных сто-

имостных показателей одного или нескольких объектов, при котором анализируется вся воз-

можная совокупность рыночных факторов. Модели массовой оценки включают в себя больше

условий, поскольку они пытаются воспроизвести в себе рынок для одного или более вариантов

землепользования.

365

нение кадастровых и рыночных цен земель с/х назначения.

Был проведен расчет средних кадастровых цен по РФ (на базе

сведений об удельных показателях кадастровой стоимости

земель с/х назначения, утвержденных органами власти субъ-

ектов РФ). Произведена группировка площадей с/х земель

по группам в разрезе субъектов РФ в соответствии с требова-

ниями нормативно-правовых актов по кадастровой оценке

с/х земель на базе сведений о наличии и распределении с/х

земель по категориям и угодьям. К каждой группе земель был

применен свой средний удельный показатель кадастровой

стоимости земель с/х назначения по субъектам РФ; посчита-

на кадастровая стоимость земель с/х назначения в каждом

субъекте РФ. Определена средневзвешенная кадастровая сто-

имость в целом по РФ. Ее величина равна в настоящее время

1,45 руб./кв. м.

Сравнение средних рыночных и кадастровых цен на

государственные и муниципальные земельные участки вне

населенных пунктов, проданные гражданам и юридическим

лицам в 2008 г., показало, что самое большое различие в када-

стровых и рыночных ценах наблюдается при продаже в инди-

видуальное и дачное строительство, а также юридическим

лицам в целях промышленного и специального назначения.

Общая кадастровая стоимость проданных государствен-

ных и муниципальных земель вне населенных пунктов на тор-

гах в 2008 г. в целом по РФ в 2,2 раза меньше, чем их рыноч-

ная стоимость, и это указывает на недооцененность земель-

ных ресурсов в целом по России. Что касается продаж кре-

стьянским и фермерским хозяйствам, то здесь ситуация иная:

продажные цены ниже кадастровых за счет льгот для данной

категории землепользователей.

Произведенные расчеты позволяют сделать вывод о том,

что действующая методика кадастровой оценки не отражает

реальной ценности земли. И, на наш взгляд, одна из причин

этого в том, что в ней не в полной мере учитываются рыноч-

ные факторы, в том числе уровень спроса на земли в различ-

ных регионах. Оценка земель сельскохозяйственного назна-

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

366

чения изначально была разработана с учетом того, что этим

категориям земли исторически выдавались различные льго-

ты и дотации, так как они использовались только в сель-

ском хозяйстве. Данная оценка включает определение удель-

ных показателей кадастровой стоимости каждой из шести

групп земель и определение кадастровой стоимости земель-

ных участков, занятых сельскохозяйственными угодьями в

целях реализации положений ст. 79 «Особенности исполь-

зования сельскохозяйственных угодий» Земельного кодек-

са Российской Федерации. Однако ситуация меняется: спрос

на земли с/х назначения постоянно увеличивается не с целью

использования данной категории земли в сельском хозяйстве,

а для использования в личных, промышленных и иных целях.

В итоге, при дефиците бюджета, мы имеем недооценен-

ные собственные внутренние ресурсы. Поэтому необходимо

уточнение методики расчета кадастровой стоимости земли.

Во-первых, на наш взгляд, необходимо введение попра-

вочных коэффициентов не только для зон внутри субъекта

РФ, но и практически для каждого землепользователя. Тем

самым будет реализовываться дифференцированный подход

к использованию денежной оценки земли в зависимости от

целей ее использования.

Во-вторых, необходимо учитывать рыночные факторы.

Для этого целесообразно ввести в методику дополнительный

поправочный коэффициент – региональный коэффициент

потенциального спроса на землю.

Оценить реальную величину спроса на землю очень

сложно – земельный рынок имеет свои особенности, отли-

чающие его от прочих рынков и затрудняющие примене-

ние стандартных оценок спроса и предложения. Поэтому для

адекватной оценки ситуации на земельном рынке мы пред-

лагаем использовать коэффициент потенциального спроса,

рассчитанный на базе ранжирования регионов по уровню

земельно-инвестиционной активности.

Метод определения коэффициентов потенциального

спроса по регионам России построен на региональной ста-

367

тистике по сделкам на земельном рынке и показателях

инвестирования в регион. Показатель выбран на основании

проведенного корреляционно-регрессионного анализа ста-

тистических данных и выбора устойчивых значимых пар

показателей

Для расчета этого показателя нами была проведена

оценка взаимосвязи между уровнем развития земельного

рынка (мы оценивали посредством показателей, отражаю-

щих количество земельных сделок на рынках продаж, арен-

ды и прочих операций с земельными участками) и инвести-

ционной активностью. Взаимосвязь инвестиций и спроса

на землю выбрана не случайно. Развитие земельного рынка,

совершенствование земельных отношений, социально-

экономическая стабильность и правовая проработка про-

блем приводят, как показывает ситуация в развитых странах,

к росту инвестиционной привлекательности городов, регио-

нов. И наоборот: нерешенность земельных проблем отторгает

потенциальных инвесторов.

Что касается ситуации в России, то существуют основа-

ния предположить, что земельный фактор начинает играть все

большую роль в экономической и инвестиционной политике

регионов, и это подтверждается наличием развитых регионов

с высокими показателями взаимосвязей между инвестиция-

ми и активностью земельного рынка. Ввиду неоднородности

экономического пространства России анализ условий, способ-

ствующих инвестиционной активности, как правило, прово-

дится в разрезе регионов. Ранжирование регионов по интен-

сивности наличия или отсутствия таких взаимосвязей позво-

ляет выявить существующие проблемы и определить пути

совершенствования земельной и инвестиционной политики

как в целом по России, так и в разрезе регионов.

Ранжирование регионов по экономическим показате-

лям, влияющим на активность на земельном рынке, позволя-

ет определить уровень потенциального спроса на землю субъ-

ектов РФ для определения поправочных коэффициентов к

оценке земли.

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

368

Для оценки сложившихся в России взаимосвязей между

активностью на земельном рынке землепользователей и инве-

стиционной активностью нами с помощью корелляционно-

регрессионных статистических методов были проана-

лизированы взаимосвязи выбранных показателей во

всех субъектах РФ

Расчеты подтвердили, что существует зависимость между

показателями инвестиционной активности и земельными

показателями интенсивности вовлечения государственной и

муниципальной земли в оборот. Экономически это объясни-

мо: инвестирование связано с вовлечением в инвестицион-

ный процесс земельных ресурсов регионов РФ. Земля являет-

ся основой для реализации инвестиционного проекта (будь то

строительство или реконструкция) в реальном секторе эконо-

мики, имеет место приобретение целостных имущественных

комплексов.

Далее было произведено ранжирование регионов по

инвестиционно-земельной активности относительно средне-

российского уровня выбранных показателей.

Сформировано четыре группы регионов:

ВВ – высокий уровень земельных сделок и высокий уро-

вень инвестиционной активности;

ВН – высокий уровень земельных сделок и невысокая

инвестиционная активность;

НВ – невысокий уровень земельных сделок, но высокая

инвестиционная активность;

НН – низкий оборот земли и слабая инвестиционная

активность.

Для каждой группы утверждаются коэффициенты (1,

0,75; 0,5; 0,25), характеризующие потенциальный спрос на

землю, связанный с инвестициями.

Рассчитанный таким образом коэффициент и может

быть использован при кадастровой оценке земли, когда опре-

деляется базовая стоимость каждого земельного участка.

2. По данным Росстата за 2008 г.

369

На следующем этапе оценки земельного участка в базо-

вую стоимость каждого земельного участка (определенную

уже с учетом коэффициента потенциального спроса) вносят-

ся коррективы в виде различного рода поправок на его уни-

кальные пространственные и качественные характеристи-

ки. Эти поправки (коэффициенты) могут как повышать, так

и понижать исходную величину стоимости земельной соб-

ственности.

Каждый район должен иметь свою градацию и свои

коэффициенты, применяемые индивидуально для каждого

налогоплательщика. Налоговая система должна быть макси-

мально дифференцирована: для каждой муниципальной еди-

ницы использовать систему дифференциации кадастровой

стоимости земель.

Проблема кадастровой оценки в настоящее время акту-

ализировалась с новой силой, так как планируется переход к

налогу на недвижимость, который должен заменить собой

земельный налог и налог на имущество

. Новый налог будет

вычисляться с опорой на результаты оценки кадастровой сто-

имости. В этой связи вырастет интерес местной власти к объ-

ективной оценке земли, что скажется и на местном бюджете.

На сегодняшний день актуальными направления-

ми совершенствования системы учета и оценки земель-

ных участков являются: дальнейшая разработка и принятие

нормативно-правовой базы, в том числе обеспечивающей

введение в действие норм и правил создания и ведения госу-

дарственного кадастра недвижимости; формирование объек-

тов кадастрового учета; развитие института налоговой оценки

объектов недвижимости.

Общим результатом совершенствования системы оцен-

ки земли будут являться: активизация сделок на рынке земли

3. Минэкономразвития совместно с Росреестром готовит методику проведения массовой оценки

недвижимости. Федеральный стандарт оценки «Определение кадастровой стоимости объектов

недвижимости (ФСО № 4)» уже внесен в Министерство экономического развития и в ближай-

шее время должен быть утвержден. Также к нему должны быть разработаны стандарты и пра-

вила оценочной деятельности, утвержденные саморегулируемыми организациями оценщиков.

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

370

и иной недвижимости, создание благоприятного делово-

го климата и рост объемов инвестиций в реальный сектор

экономики под гарантии прав на недвижимость, принятие

эффективных решений по территориальному планирова-

нию и распоряжению земельными участками и связанными

с ними объектами недвижимости.