Васильєв О.В., Фісун К.А. (ред.) Менеджмент регіонального розвитку
Подождите немного. Документ загружается.
261
благополуччя. Використовування цієї методики дозволяє забезпечити порівняння
соціального розвитку окремих регіонів країни, визначити місце кожного з них по
універсальній шкалі. Інформаційна підтримка методики - Державний Комітет
статистики України, дані державних статистичних спостережень і систематичних
вибіркових обстежень домогосподарств.
Методика має окремі недоліки: обстеження домогосподарств проводяться
вибірково, що не дозволяє використовувати значну кількість запропонованих
показників для розрахунків на рівні адміністративно-територіальних одиниць
областей; дуже велика кількість показників утрудняє оцінку, дозволяє
визначити
тільки місце регіону за шкалою і не оцінює впливу показників
різних груп на
кінцевий
результат; не враховує економічний розвиток територій [9].
Жоден з вищенаведених методичних підходів не враховує всю
різноманітність діючих чинників на стан економіки території і не забезпечує
комплексну оцінку її розвитку. Для впровадження ефективної регуляторної
політики держави, направленої на забезпечення постійного збалансованого
функціонування регіональних систем, необхідна оцінка рівня соціально-
економічного розвитку регіону, яка дозволить диференціювати останні данні за
зниженням рівня життя, спадом виробництва.
Проблема оцінки рівня соціально-економічного розвитку залишається
однією з центральних в теорії і практиці державної регуляції територіального
розвитку оскільки від вибраних методів оцінки залежить економічний ефект
регуляції - дасть він позитивний результат або не досягне мети і погіршить
ситуацію.
Оцінити стан розвитку території необхідно з погляду економіки, фінансів,
соціального розвитку, екології, яка забезпечується чотирма групами відповідних
показників.
Основу інтегральної характеристики регіону складає економічний потенціал,
що характеризується величиною валової доданої вартості, абсолютними
розмірами виробництва життєво важливих видів продукції, вартістю ресурсів, які
витрачаються на виробництво. Він визначає загальні можливості регіону, його
економічну спроможність, від якої залежать всі інші аспекти регіонального життя
— соціальні, екологічні, фінансові.
Для оцінки економічного потенціалу важливе значення має визначення
питомої ваги прогресивних галузей промисловості, якісних параметрів і структури
основних виробничих фондів, здібності адаптації виробничих систем, до
використовування досягнень науково-технічного прогресу і тому подібне.
Економічний потенціал регіону визначається не тільки його ресурсними
можливостями, але і положенням регіону в загальноукраїнському економічному
просторі, його реальним впливом на стан останнього, міжгалузеву і територіальну
збалансованість, інтенсивністю зовнішньоекономічних зв'язків спроможністю
досягнення нової якості економічного зростання за рахунок розвитку ринкових
262
структур і малого бізнесу. Основним підсумковим показником використовування
виробничого потенціалу у регіонах є валова додана вартість..
Для оцінки економічного розвитку регіону пропонується використовувати
шість груп показників: виробничо-економічні, структурні, інвестиційні,
інституційних перетворень і розвитку підприємництва, зовнішньоекономічні,
науково-інноваційні (рис. 3.1.1)
Основна мета економічної діяльності полягає в забезпеченні високого
рівня
життя населення при належному захисті і збереженні навколишнього
природного
середовища. Оскільки прояви життєдіяльності людей і їх потреби
характеризуються різноманітністю і різноплановістю, то неможливо виділити
один універсальний показник для повної оцінки соціального розвитку.
263
Рис. 3.1.1 – Класифікація показників, що характеризують економічний розвиток регіону на 1 рівні управління
Показники економічного розвитку регіону
Виробничо-
економічні
Структурні Інвестиційні
Інституційних
перетворень і розвитку
підприємництва
Зовнішньоекономічн
і
Науково-
інноваційні
Місце регіону по
об'ємах
виробництва
валової доданої
вартості (ВДВ)
Виробництво
ВДВ на душу
населення
Сума фінансового
результату і
зарплати
на
одного зайнятого
у виробництві
Індекс
виробництва ВДВ
Індекс
виробництва
промислової
продукції
Індекс виробництва
сільськогосподарсь
кої продукції
Частина
регіону в
загальнодержав
ному
Частина
проміжного
споживання у
випуску
Частина
сільського
господарства в
загальних
об'ємах
виробництва
ВДВ регіону
Частина
промисловості
в загальних
об'ємах
виробництва
ВДВ
регіону
Частина регіону в
загальнодержавних
об'ємах
інвестицій в
основний
капітал
Індекс інвестицій в
основний капітал
Об'єм інвестицій в
основний капітал з
розрахунку на душу
населення
Частина регіону в
загальнодержавному
об'ємі
іноземного
інвестування
Індекс іноземних
інвестицій
Об'єм іноземних
інвестицій з
розрахунку
на душу
населення
Частина сукупних
інвестицій у ВВП
Частина продукції
підприємств
державної
форми
власності в
загальних об'ємах
виробництва
промислової
продукції
Частина продукції
сільськогосподарськ
их
підприємств
державної форми
власності
в
загальних об'ємах
виробництва
сільськогосподарсько
ї
продукції
Кількість малих
підприємства на 10
тис. жителів
Частина продукції
малих підприємств в
загальних об'ємах
виробництва
продукції
Частка регіону в
загальнодержавних
обсягах експорту
Частка експорту у
ВВП
Індекс експорту
Експорт на душу
населення
Частка регіону в
загальнодержавних
обсягах імпорту
Частка імпорту у
ВВП
Індекс імпорту
Імпорт на душу
населення
Частина загального
об'єму фінансування
науково-технічних
робіт у ВДВ
Частина зайнятих у
сфері науки в загальній
кількості зайнятих
Коефіцієнт зносу
основних фондів
Індекс впровадження
нових
прогресивних
технологічних процесів
Індекс освоєння
виробництва нових
видів продукції
263
264
Рис. 3.1.2 – Класифікація показників, що характеризують соціальний розвиток регіону на 1 рівні управління
Показники економічного розвитку регіону
Показник життєвого
рівня населення
Показник соціального
забезпечення
Показник
демографічної
ситуації
Показник життєвого
рівня населення
Грошові доходи на душу
населення
Середньомісячна зарплата
Середньомісячна пенсія
Співвідношення доходів і
прожиткового мінімуму на
душу населення
Коефіцієнт диференціації
грошових доходів
Рівень бідності
Індекс Джіні
Роздрібний товарообіг на
душу населення
Забезпеченість житлом на
душу населення
Забезпеченість лікарями на
одного жителя
Платні послуги на душу
населення
Забезпеченість лікарняними
ліжками на душу населення
Кількість місць в дошкільних
закладах на 100 дітей
відповідного віку
Кількість учнів денних
загальноосвітніх шкіл на 10
тис. жителів
Коефіцієнт злочинності
Кількість студентів вищих
учбових закладів на 10 тис.
жителів
Коефіцієнт
народжуваності
Коефіцієнт
смертності
Пр
иродний приріст
населення
Коефіцієнт дитячої
смертності
Очікувана
тривалість життя
Міграційне сальдо
Рівень зайнятості
Рівень офіційного безробіття
Рівень безробіття по
методології МОП
Демографічне навантаження
Навантаження
а на одн
е
вільне
робоче місце
264
265
Для цього необхідна сукупна система характеристик, показників і
параметрів, що в своїй єдності направлені на відображення стану задовільнення
суспільних потреб за їх окремими видами, оцінку рівня життєвих гарантій а
також умови формування і розподілу матеріальних, духовних благ і послуг в
країні. Для оцінки соціального розвитку регіону пропонується чотири групи
показників, приведені на рис. 3.1.2.
Рівень соціально-економічного розвитку регіону значною мірою залежить
від його фінансового стану. Об'єм функцій і завдань, встановлених на
регіональні органи влади, в основному залежить від їх фінансового
забезпечення. При цьому методологічно важливим моментом виступає не маса
фінансових ресурсів взагалі, а їх достатність для виконання функцій, які
покладаються
на місцеві органи влади. Для управління бюджетом і бюджетним
процесом
потрібна система абсолютних і відносних
показників, які могли б
характеризувати склад і структуру місцевих бюджетів, а також їх соціальну
результативність.
Оскільки функція управління динамікою бюджетного наповнення
вимагає знання інформації щодо потенційних можливостей регіону в аспекті
різних джерел фінансових ресурсів, час вимагає розрахунку таких показників,
як податковий потенціал, податкове навантаження, податкоспроможність.
Закономірно, що у разі впровадження їх в практику бюджетного процесу
потрібно буде визначати індекси цих показників.
Четверта група показників — екологічних — повинна оцінити
середовище незаселеного людиною (атмосферу, водні, земельні ресурси), яка
дозволить охарактеризувати екологічну безпеку території.
Кожна група показників може мати декілька підгруп. По кожній підгрупі
визначаються узагальнюючі показники, на підставі яких розраховується
комплексний показник для групи. Таким чином, для кожної з груп, які
розглядатимуться, буде отриманий комплексний економічний, фінансовий,
соціальний, екологічний показник, який дозволить сформувати інтегральний
показник соціально-економічного розвитку окремої території і порівняти її з
іншими територіями [5].
Пропонована методика передбачає типізацію і ранжирування регіонів
по
сформованій системі ключових показників економічного і соціального
розвитку. Доцільно виділяти чотири типи регіонів: регіони-лідери,
високорозвинуті, розвинуті і проблемні. Останні розділяються ще на два
підтипи — слаборозвинені і депресивні (табл. 1).
Подальший розвиток соціальної політики України і її регіонів перш за все
залежить від вдалої побудови системи її фінансування. Концептуально основні
аспекти фінансового забезпечення соціальної політики складають джерела
фінансування, методи формування джерел фінансування і напряму
фінансування.
Згідно світовій практиці, джерелами прямого і непрямого фінансування
соціальної сфери є:
- безпосередньо бюджетні витрати;
266
- "податкові витрати" у вигляді пільг, відшкодувань, відстрочень;
- особисті засоби і зобов'язання громадян;
- внески страховок до державних і недержавних фондів страховок;
- суспільні ініціативи - різного роду фонди і збори;
- кредити:
- надання державного майна для функціонування соціальної сфери,
використаному державної інфраструктури і т. п.
Табл. 3.1.1 - Класифікація регіонів України залежно від значення соціально-
економічних
показників
Типи регіонів Класифікаційні ознаки
1 тип - лідери По сукупності показників стан регіонів вище за
загальнодержавний рівень більш ніж на 30 %. Достатньо
розвинуто матеріальне виробництво і сфера послуг. Значний
об'єм приливу інвестицій, у тому числі іноземних, розвинуті
ринкові структури, достатньо розвинута соціальна сфера.
Темпи зростання економічних показників вище
загальнодержавних. Соціальні показники вище нормативних
2 тип –
високорозвинуті
Індустріальні регіони з розвинутим матеріальним
виробництвом, особливо промисловістю. По сукупності
показників стан регіонів вище за загальнодержавний рівень
більш ніж на 10 % ці регіони роблять значний внесок у
виробництво ВВП України, мають високий людський і
фінансовий потенціал.
3 тип- розвинуті Регіони з розвинутим матеріальним виробництвом як
промисловим, так і сільськогосподарським. Розвиток регіонів
характеризується сукупністю показників, значення яких
дорівнює середнєдержавному рівню або має відхилення на
±10%
4 тип -
проблемні
По сукупності показників стан регіонів гірше за
середнєдержавний рівень і відхилення від нього більш, ніж
на – 10%. Матеріальне виробництво не отримало достатній
розвиток. Дотаційна структура бюджету. Недостатній
фінансовий потенціал, у тому числі інвестиційний. Деякі
соціальні показники мають загрозу з погляду безпеки
держави. Потенційно депресивні.
Таким чином, незважаючи на те, що соціальна політика і система
соціального
захисту в Україні вже мають ряд особливостей, характерних для
країн західної
демократії, але вони ще не повністю задовольняють життєві
потреби
своїх громадян. Життєво необхідно переорієнтувати
вітчизняну
соціальну політику на активізацію чинників, які стимулюють високоефективну
і продуктивну працю і зростання на цій основі матеріального стану
і умов
267
життя українського народу. Всі наявні ресурси соціальної
політики треба
вкладати лише в розвиток її стратегічних
напрямів.
Також, одним з напрямів соціального розвитку так зване «замовлення
соціальних послуг». Під замовленням послуг розуміють процес розробки,
визначення технічних вимог, замовлення і контролю надання послуг
направлених на короткочасне і тривале задоволення конкретних потреб [2].
Замовлення - головна функція фінансуючих органів, яка включає:
- організацію і проведення конкурсів;
- переговори і висновки контрактів з постачальниками;
- оплату послуг, наданих державними і незалежними постачальниками.
Замовлення є безперервним циклом взаємодії з постачальниками і ревізії
їх діяльності, контролю дотримання стандартів і примусового забезпечення їх
виконання, оцінки, подальшої ревізії. Без такої регулярної ревізії надання
послуг було б несистематичним і неякісним, а стандарти – неврегульованими і
знехтуваними.
Мета цього процесу – фінансування послуг, які довели свою ефективність
та здатність швидко реагувати по вимоги сучасності, гнучкості і відповідності
потребам, для задоволення яких вони призначені.
Система замовлення соціальних послуг дозволяє забезпечити
оперативність і гнучкість послуг завдяки залученню на конкурсних умовах
приватного і волонтерського
секторів з відбором за критеріями ефективності
використовування
засобів і можливості швидко перебудуватися. Замовлення,
крім того, роблять надання
соціальних послуг і соціальний захист більш
прозорими, більш відповідальними, а головне - краще орієнтованими на
потреби
клієнта, тобто такими, які забезпечують виконання домовленостей між
постачальниками
послуг і їх споживачами.
До процесу замовлень входять сім взаємозв'язаних складових:
- систематичний аналіз потреб;
- стратегічне планування, направлене на стабільне задоволення потреб;
- організація і проведення тендерів;
- переговори і висновки контрактів з постачальниками;
- управління процесом виконання контрактів і їх адміністрування;
- моніторинг і інспекція;
- сертифікація.
Систематичний аналіз соціальних потреб виявляє собою
відправний пункт процесу замовлення, оскільки він дозволяє отримати перелік
необхідних послуг перед тим, як їх замовляти. Отримана інформація
покладається в основу стратегічного плану. Результати аналізу потреб
доповнюються даними контролю виконання контрактів, що дозволяє вести
систематичну роботу з оновлення існуючих і розробки подальших стратегічних
планів.
Стратегічне планування спирається на державні і місцеві пріоритети
соціальної політики (державну стратегію розвитку послуг, планові завдання
діяльності місцевих порад і т. ін.), а також на аналіз соціальних потреб
268
населення. Щоб уникнути дублювання функцій, запобігти пропускам в
обслуговуванні і найбільш раціонально використати обмежені засоби,
замовлення все більш часто організовують за з'єднаним принципом, коли
єдиний стратегічний і єдиний фінансовий плани регламентують роботу не
тільки відділу соціальних послуг, але і відділів освіти, працевлаштування
життєзабезпечення, охорони здоров'я. Стратегії замовлення визначають також,
який спосіб організації надання послуг – за рахунок власних ресурсів або із
залученням незалежного постачальника на умовах контракту – є оптимальним
для конкретної послуги.
Організація і проведення тендерів. Недержавні організації (НДО)
запрошують подати заявки на конкурс на надання послуг відповідно до
прийнятого технічного завдання і технічних вимог. Переможців
обирає
конкурсна комісія на основі критеріїв, які включають якість
послуг, фінансову
доцільність запропонованої конкурсантом програми
і можливість
постачальника виконувати вимоги щодо звітності
і контролю.
В країнах Європи діють конкурси трьох видів:
- тендер одного учасника: для спеціалізованих послуг і якщо інші
потенційні кандидати напевно не задовольняють конкурсні вимоги;
- тендер, обмежений 3 учасниками;
- відкритий тендер для всіх охочих.
Переговори і висновки контрактів. Відібрані переможці вступають в
період переговорів із замовником, під час якого сторони обговорюють і
погоджують технічні і фінансові питання. Досягнуті угоди покладаються в
основу контракту на надання послуг який юридично закріплює і регулює
контрактні відносини між замовником і виконавцем. Контракт містить також
перелік послуг, які надаються, вимог до показників діяльності постачальника,
відомості про спосіб оплати послуг і санкції за невиконання умов контракту
замовником і постачальником. Отже, контракт повинен містити чіткі відомості і
опис того, які послуги і в який термін надає постачальник, визначати стандарти
якості і спосіб контролю їх дотримання, приписувати спосіб оплати, чітко
прив'язаний до виконання вимог. Окремий пункт містить порядок усунення
непорозумінь і суперечок що виникли під час виконання контрактів. Контракт
містить в собі відомості і про порядок проведення таких важливих заходів, як
моніторинг і інспекція. Контроль надання послуг здійснюється на підставі
контракту: контракт – це інструмент, за допомогою якого замовник забезпечує
дотримання постачальником технічних вимог до послуг і обов'язкових
показників діяльності. Контроль є, крім того, джерелом інформації про якість і
ефективність наданих послуг, а також про відповідність результату вкладеним
засобам. Ці відомості є украй важливими: вони є джерелом інформації для
систематичного аналізу потреб.
Управління процесом виконання контрактів і їх адміністрування.
Контроль виконання домовленостей – важлива частина контрактних відносин
між виконавцем і замовником. Щоб відносини з часом не втрачали
ефективність, договірні документи повинні відображати зобов'язання всіх
269
сторін і всі зміни до контракту що виникли протягом його виконання. Контроль
виконання передбачає систематичне ведення і контроль договірної
документації, контроль витрат соціальної служби і виконаних нею робіт.
Сертифікація (шляхом реєстрації або ліцензування) відображає
процес, в результаті якого замовник (як правило, після проведення перевірки)
засвідчує, що претендент на постачання послуг є здатним надавати
послуги
відповідно певним стандартам. Реєстрація, яка відповідає
положенням щодо
ліцензування, як правило, є передумовою
отримання контракту. Ліцензія
звичайно видається
на обмежений термін і для продовження її дії вимагає
проведення заходів контролю і інспекції.
3.1.2 Місцеве самоврядування і система надання соціальних послуг
населенню
Зараз в Україні набуває поширення ситуація, при якій керівні структури області
або населеного пункту замовляють і фінансують пряме надання соціальних
послуг недержавним організаціями, приватними підприємствами, існуючими
державними соціальними закладами шляхом укладення контракту, а не шляхом
субсидій і прямого фінансування або забезпечення монополії державного
сектору щодо надання послуг.
В межах тривалої програми підтримки розвитку інноваційних соціальних
послуг на місцевому рівні проект «Сприяння реформі соціальних послуг в
Україні» (СРСПУ) підтримує місцеві Групи розробки політики і практики
(ГРПП) в місті Харкові, Дергачах, Кам’янець-Подільскому і Красилові, а також
розширену Обласну дорадчу експертну групу (ОДЕГ-плюс ) обласного рівня в
Харкові, у справі замовлення соціальних послуг.
Протягом грудня в 2006 р. відповідними ГРПП і ОДЕГ-плюс було розроблені і
схвалені технічні умови, потім на рівні пілотних регіонів були поширені
технічні завдання тендеру з обмеженим доступом з відбору підрядчиків для
таких аспектів соціальних послуг:
На місцевих рівнях (місто, населений пункт і район) основну увагу
проекту СРСПУ надано розробці ряду стратегій розвитку соціальних послуг в
кожному з чотирьох пілотних регіонів проекту (Дергачивській район і місто
Харків в Харківській області, а також місто Кам'янець-Подільський і
Красилівській район в Хмельницькій області).
Стратегії розроблялися під керівництвом ГРПП на основі широких обговорень
в межах семінарів, влаштованих проектом СРСПУ, а також двосторонніх
зустрічей і дискусій між співробітниками проекту і зацікавленими сторонами
на місцях.
Метою цих стратегій являється створення бази для середньострокового
планування і розвитку збалансованого надання соціальних послуг в чотирьох
пілотних регіонах, а також засвідчення прихильності тим підходам до надання
послуг, які направлені на користувача, враховуючи системи і методи
270
управління випадками і пристосовувавши спеціалізовані підходи для
задоволення індивідуальних потреб.
Фундаментом для розробки місцевих стратегій була оцінка місцевих
потреб (“Аналіз потреб суспільства”), метою якої було, в комплексі з
адміністративною інформацією, забезпечити фактичну базу для розробки
політики. Такий аналіз потреб суспільства забезпечив основу, яка дозволила
ГРПП в чотирьох пілотних регіонах проекту СРСПУ (в місті Харкові,
Кам’янец-Подільскому і Красілові) визначити ряд пріоритетів і стратегій для
замовлення соціальних послуг і інших заходів. Метою аналізу було:
- привернути увагу до потреб і очікувань існуючих і потенційних
користувачів послуг, а також громадськості в цілому;
- зобразити існуючі позитивні відносини, які сприяють наданню послуг
місцевому населенню;
- визначити перешкоди і проблеми в цих відносинах (у тому числі і в
контактах з недержавними організаціями і організаціями на основі суспільства);
- забезпечити основу для потенційної активної співпраці і планування
заходів.
Висновки аналізу були в центрі уваги при визначенні ряду пріоритетних
сфер, які повинні бути включені до стратегічних планів, які готує кожна з
чотирьох ГРПП.
Слідом за визначенням пріоритетних сфер, які потребують особливої
уваги, і спільно з розробкою місцевих стратегічних планів, проект СРСПУ
підтримав ГРПП. В листопаді в 2006 р., після деякої затримки, почалася робота
над розробкою обласної стратегії в Хмельницькому, якою керує міжгалузева
група з реформування соціальних послуг і яка буде продовжена (в 3 підгрупах:
діти і сім'ї; інваліди; люди похилого віку) в прискореному режимі на основі
поточного місцевого досвіду.
Проекти міні-грантів, які передбачаються при реформуванні соціальної
сфери, сприяють створенню моделей надання інноваційних послуг на
місцевому рівні. За програмою міні-грантів (ПМГ) 40 проектів було
затверджено, оформлено контрактами і впроваджено в чотирьох пілотних
регіонах. При розробці проектів міні-грантів ключові критерії були зосереджені
на новаторстві і партнерстві в пріоритетних сферах, визначених процесами
стратегічного планування ГРПП.
Місцеві ГРПП в кожному з чотирьох пілотних регіонів проекту СРСПУ
визначили пріоритети фінансування. Пріоритети визначалися за наслідками
процесу аналізу потреб суспільства і відповідали ключовим питанням
стратегічних планів, які розробляються. Правила і принципи для ПМГ були
погоджені в процесі переговорів між місцевими ГРПП і командою проекту
СРСПУ і вони гарантують, що:
- ГРПП мають право визначати напрями інвестування міні-грантів,
гарантуючи належне використовування і виконання зобов'язань на місцях, за
наявності відповідної відповідальності;