Васильєв О.В., Фісун К.А. (ред.) Менеджмент регіонального розвитку
Подождите немного. Документ загружается.
271
- міні-гранти являються конкретним відображенням пріоритетів,
визначених в проектах стратегічних планів місцевого рівня щодо соціальних
послуг;
- метою першого етапу було продемонструвати потенціал для інвестицій і
впровадження проектів через партнерство, а також змоделювати майбутні
заходи ЄС щодо структурного оновлення, які ставатимуть доступними для
України в процесі продовження переговоров з ЄС.
В грудні в 2006 р., в межах тривалої програми підтримки розвитку
інноваційних соціальних послуг на місцевому рівні, проект СРСПУ почав
експеримент за замовленням послуг в кожному з чотирьох пілотних регіонів,
щоб використовувати досягнення ПМГ. Замовлення послуг направлено на
розв’язання проблем в декількох пріоритетних сферах, визначених ГРПП
відповідно до розроблених місцевих стратегічних планів [10].
Очікується, що при розробці технічних умов, підрядчик і представники
Департаменту праці і соціального захисту (які надаватимуть всіляку допомогу
підрядчику) консультуватимуться з представниками відповідних організацій
(наприклад, Пенсійної фундації, територіальних центрів, НДО, інтернатів, і
тому подібне)
Результатом замовлення послуги стануть детальні технічні умови для
обласної бази даних з управління соціальними послугами, підтриманої
початком апробації інформаційної системи з питань управління, щоб
продемонструвати вдосконалені ефективні і результативні способи
використовування ресурсів, які торкаються соціальних послуг.
Зокрема, прийняті заходи:
- забезпечать прихильне відношення суспільства до створення
приймальних сімей;
- підвищать обізнаність суспільства об сутності приймальних сімей і їх
підтримку з боку держави;
- забезпечать інформацію про державні органи, відповідальні за
створення приймальних сімей;
- допоможуть створити якісні інформаційні пакети, які міститимуть
вичерпну інформацію про процедуру створення приймальної сім'ї і необхідні
для цього документи.
3.1.3 Адаптація зарубіжного досвіду надання соціальних послуг в
регіонах України
Як свідчить приклад Російської Федерації, замовлення має надійні позиції
в системі таких послуг, як життєзабезпечення і екологія.
Як і в Україні, замовлення соціальних послуг на контрактній основі не
заборонено федеральним законом, хоча деякі регіональні і місцеві уряди
відчувають себе невпевнено через відсутність законодавства, яке б відкрито
дозволяло таку діяльність, хоча б як основу для ухвалення нормативних актів
(безумовно обов'язкових), які регулюють процес складання контрактів.
272
Як свідчить досвід Великобританії і Росії, для успішного ходу контрактного
процесу необхідне виконання чотирьох умов (вони будуть обов'язковими також
і в Україні).
- передбачене і реалістичне фінансування.
- чесна і відкрита конкуренція.
- повнота положень контракту.
- набудована база і процедури контролю.
Передбачене і реалістичне фінансування. Особливістю початкового етапу
впровадження контрактної системи в Росії і Великобританії була постійна
недооцінка витрат на передбачені контрактом послуги. Наслідки для реалізації
контрактної системи були дуже негативними, адже держава не тільки
недооцінювала собівартість самих послуг, але і не забезпечувала місцеву владу
достатнім і стабільним потоком бюджетних засобів на виконання її нових
обов'язків [12].
Річ у тому, що до бюджету звичайно закладалися дані, самі по собі
ускладнені розбіжностями в способі представлення бюджету регіональною і
місцевою владою і навіть різними комітетами – представниками одного і того ж
владного рівня. Це особливо торкається бюджету адміністративно
господарських витрат.
Гірше того, якщо технічні вимоги до послуги в результаті ревізії змінювалися в
процесі виконання контракту, наявне фінансування часто було недостатнім,
щоб провести необхідні зміни. Спочатку контракти відображали цикл
планування річного бюджету відповідного органу замовлення. Проте, як
виявилося, подібні тимчасові рамки не здатні зацікавити потенційних
постачальників, які планують надавати послуги значно довше, ніж на рік.
Таке обмежене фінансування, коли кожні декілька місяців наступала
невпевненість, чи поступлять гроші взагалі, не говорячи вже про стабільність
об'ємів і своєчасності виплат, приводило не одне приватне підприємство від
інвестицій в значні невигідні витрати, необхідні для участі в цьому ринку. Крім
того, ця обставина відчутно гальмувала розвиток вільної конкуренції. У зв'язку
з цим в більшості тендерів впроваджений постійний трьохлітній контракт. Він
пропонує виконавцю фінансову передбаченість і передбачає щорічну перевірку
використовування засобів. У разі задовільності її результатів контракт
продовжують наступного року.
Чесна і відкрита конкуренція. Важливо, щоб умови суперництва були
прозорими для всіх потенційних виконавців контракту. Суперництво стимулює
творчий підхід і сприяє зменшенню собівартості послуг. Суперництво дає
також можливість піднімати рівень якості, збільшуючи перед кожним
наступним тендером технічні вимоги і мінімальні показники діяльності. Чесній
і відкритій конкуренції сприяє здорове ділове і нормативно-правове
середовище, яке створює рівність умов суперництва при мінімумі
контрстимулів. Від адміністрацій областей це може вимагати активної роботи з
недержавними постачальниками, направленої на те, щоб допомогти їм краще
відповідати вимогам конкурсного відбору.
273
Повнота положень контракту. При тому, що контракт не повинен
допускати помилкових тлумачень, він повинен залишати виконавцю достатньо
свободи для виконання передбачених їм мінімальних стандартів діяльності і
технічних вимог до послуг. Контракт повинен містити:
- точне визначення послуг, які планує надавати постачальник (повні
технічні вимоги на основі мінімальних стандартів діяльності; контингент
споживачів, яким адресована послуга; чіткі, показники для оцінки якості послуг
і досягнення показників діяльності);
- обов'язкові показники діяльності, які відображають кількість, якість і
своєчасність надання послуг;
- чітке визначення обов'язків і зобов'язань обох сторін, у тому числі
санкції для замовника і виконавця за їх невиконання;
- абсолютно чітке визначення того, чиїм обов'язком – замовника або
виконавця – є визначення контингенту одержувачів послуги. Замовник може
залишити за собою право проводити аналіз потреб окремих клієнтів перед тим,
як направити їх до виконавця тих або інших послуг. Такий підхід – корисний
інструмент контролю і нагляду при реалізації індивідуальних програм
допомоги. Замовник може перекласти на виконавця, якщо той має необхідний
досвід і базу, окрім надання послуг, також оцінку потреб, якщо для цього
неможливо залучити місцевих фахівців. Проведення оцінки потреб збільшує
вартість послуги мінімум на 30-40% і вимагає регулярних перевірок
замовником.
- чітка вказівка того, чи надаються передбачені контрактом послуги лише
новим клієнтам, чи охоплюють вони і вже існуючих;
- чітка вказівка звітної інформації, обов'язкової для представлення
виконавцем замовнику, зокрема, обов'язкового формату і періодичності
звітності;
- чітка вказівка порядку і функцій контролю і інспекції послуг,
передбачених контрактом. На початок виконання контракту орган-замовник
повинен мати необхідну базу для проведення контрольних заходів.
- пояснення порядку зважування по ступеню значущості контрольно-
ревізійних даних щодо управління фінансами, якості послуги, забезпечення
стабільного управління нею;
- порядок виконання суперечок між замовником і виконавцем;
- злагоджений бюджет і графік виплати виконавцю компенсації за
виконані зобов'язання за контрактом.
Набудована база і процедури контролю. В обов'язки замовника входить
періодичне проведення перевірок регулярного надання послуг не тільки на
предмет виконання технічних вимог відповідно до обов'язкових і злагоджених
стандартів, але і для того, щоб отримати інформацію про зміни в характері
потреб, характеристиці адресатів послуг і ін. Ця остання інформація є основою,
на якій відбувається розробка нових послуг і більш ефективних способів їх
надання. Замовник повинен вимагати від виконавців регулярної звітності про
274
хід виконання контракту, а контракт – містити опис структури, формату і
періодичності представлення звітів.
Право визначати структуру послуги і технічних вимог до неї на основі
раніше прийнятих мінімальних стандартів залишається за замовником. Технічні
вимоги суміщають в собі структурні стандарти (стандарти структури послуги:
кількості і кваліфікації кадрів, місцезнаходження, вимог до приміщень,
бюджетів) з функціональними (показники діяльності постачальника). Замовник
повинен мати необхідну базу для своєчасної реакції на надану виконавцем
інформацію і для інспекції (з попередженням і без нього) з метою перевірки
достовірності і адекватності наданої інформації.
Зрозуміло, що політичний діалог з питань європеїзації в сферах,
обкреслених в Плані дій Україно-Європейського Союзу (ЄС), - неоднорідний
процес, оскільки ЄС постійно проводить переговори по
різних
областях
політики і його повноваження змінюються залежно від масштабності
політичних сфер – від виняткових повноважень (наприклад, Внутрішній
Ринок ЄС) до обмежених повноважень щодо встановлення мети і рекомендацій
(наприклад, у сфері соціальної політики і соціального зближення. В контексті
все більшої уваги до організаційних підходів, переконань і соціальних значень,
першочерговому значенню для процесу перенесення реалій політики
придбавають такі три складові:
- формування політики – перебудова політики;
- втілення політики – інституціоналізація політики (завдяки конкретизації
формулювання національних політик, включених в інституційні норми і
практики);
- структуризація політики – розповсюдження політики, цінностей, норм (
з
допомогою дорадчих процесів).
В рамках Європейської політики сусідства і Плану дій УКРАЇНА-ЄС,
соціальні послуги, які обумовлені Законом «Про соціальні послуги» і іншими
законодавчими органами, не належать до механізмів, які підтримують
позитивну інтеграцію, оскільки не існує законодавчого органу ЄС, який
визначає способи, за допомогою яких можна управляти соціальними
послугами, або ж їх організовувати, хоча існують стратегічні кроки, які можуть
привести до змін статусу кво. Проте, соціальні послуги, в рамках інтеграції до
ЄС, залежать від механізмів, які зосереджують увагу на негативній інтеграції і
координації процесів пропозиції ідей. Тому завдання інтеграції соціальних
послуг можна розглядати через призму паралельних вимірювань:
- помірні (м'які) пропозиції ідей, які приводять до подібності основних
ідей, концепцій і позицій в політиках Європейського Союзу і України (тобто,
спадкоємство і інновація);
- жорсткі пропозиції ідей включають важливі складові програм і
реалізації (тобто, копіювання).
Метою розробки
і адаптації
такої
системи паралельних механізмів
до
українського середовища поняття «соціальні послуги» можна визначити таким
чином: стратегія, фінансові ресурси і практичні втручання, направлені на
275
розв’язування питань, пов'язаних з проблемами і потребами людей групи
ризику, які опинилися в складних життєвих обставинах соціального
виключення через позбавлення, розлучення, хворобу, насильство, фізичну або
розумову непрацездатність, похилий вік, і оптимізації соціальної цілісності.
Етап 1 Етап 2
Етап 3 Етап 4
Етап 5
Рис. 3.1.1 –- Етапи трансформації системи надання соціальних послуг
населенню
України при переході до країн ЄС.
Конкретні заходи щодо надання послуг конкретних в межах цього
визначення включають:
- огляд вдома;
- послуги вдома;
- мешкання в приймальній сім'ї і усиновлення;
- консультування і поради;
- послуги, які надаються в закладах інтернатного типу;
Застосування паралельного (twin-tracked) підходу до координації процесу
пропозиції ідей політики до соціальних послуг не виключає той факт, що
Європейський Союз може примусити уряди держав, які хочуть інтеграції з
Визначити
проблеми
,
які
вимагають
дій
.
Визначити
мету
,
цінності
і
завдання
,
пов
'
язані
з
розв
’
язанням
проблем
Скласти
перелік
і
розробити
важливі
шляхи
по
відношенню
до
розв
’
язання
проблеми
і
досягнення
мети
або
виконання
завдань
(
альтернативні
стратегії
,
програма
діяльності
або
політики
)
Потім
порівняти
результати
з
певною
метою
і
завданнями
Передбачати
і
оцінити
результати
кожної
стратегії
Вибирати
політику
або
стратегію
,
результати
якої
найбільш
відповідають
меті
і
завданням
Супроводяться
процесами
рефлексій
,
які
припускають
:
-
обговорення
і
висловлювання
критичних
зауважень
щодо
політики
;
-
розвиток
відносин
між
зацікавленими
сторонами
в
процесі
розробки
політики
;
-
проведення
оцінки
і
аналізу
питань
,
пов
'
язаних
з
соціальними
послугами
(
наприклад
,
соціальні
пільги
),
і
розв
’
язання
щодо
визначення
характерних
особливостей
політики
у
сфері
надання
соціальних
послуг
;
276
нормами і стандартами ЄС, прийняти стратегії і програми шляхом умовностей.
Тому при м'яких і важких перенесеннях, які включають шляхи фінансування
програми, розроблені відповідно до Європейського інструменту сусідства і
партнерства (ENPI/ЄІСП), домовленості щодо обміну досвідом між
державними службовцями і механізм обміну інформацією про технічну
допомогу в рамках Плану дій УКРАЇНА-ЄС, в процесі інтеграції соціальних
послуг увагу надається створенню інституційних і організаційних систем, які
відображають нормативні практики Європейського Союзу щодо соціальної
адаптації.
В контексті наближення соціальних послуг до норм і стандартів
Європейського
Союзу, Закон «Про соціальні
послуги»
забезпечує сприятливі
передумови для розробки і конкретизації документа з питань політики у сфері
соціальних послуг, який повністю враховує законодавство і, частково співпадає
з державним управлінням і управлінням державними витратами. Відповідно до
існуючих в Україні адміністративних систем визначення і розробка основних
питань інтеграції в Європейський Союз не є прямолінійним процесом. В ньому
задіяна велика кількість суб'єктів і агентств, які займаються питаннями
фінансування, управління і надання соціальних послуг. З метою усилити
політичний діалог в рамках внутрішньої політики України і політичний діалог
між Урядом України і Європейським Союзом безумовно п'ять надзвичайно
важливих етапів (рис. 3).
Ці п'ять етапів – не є лінійними і повинні супроводжуватися процесами
рефлексій, які передбачають:
- обговорення і вислів критичних зауважень щодо політики;
- розвиток відносин між зацікавленими сторонами в процесі розробки
політики;
- проведення оцінки і аналізу питань, пов'язаних з соціальними послугами
(наприклад, соціальні пільги), і рішення щодо визначення характерних
особливостей політики у сфері надання соціальних послуг;
- роз'яснення термінів і мовних засобів.
Визначення базових заходів щодо узгодження державної політики
соціальних послуг із законодавством
.
Щоб активізувати виникнення цих п'яти етапів і супровідних
рефлекторних процесів, необхідно визначити і конкретизувати основні заходи
щодо управління і стимулювання створення ефективної державної політики у
сфері соціальних послуг на підставі Закону «Про соціальні послуги». Наочно,
основні заходи можна розділити на законодавчі заходи і базові заходи
формування політики. В цілому ці основні заходи утворюють концептуальну
основу для визначення змісту і форми чинного законодавства і забезпечують
принципи для визначення кроків щодо активізації політичного діалогу з питань
створення державної політики у сфері надання соціальних послуг, яке наближає
інтеграцію до норм і стандартів ЄС. Основні заходи щодо створення політики і
законодавства показані в рис. 3.1.2 нижче, основні заходи процесу – в
рис. 3.1.3.
277
Рис.3.1.2 - Базове законодавство по формуванню політики і за поданням
соціальних послуг в Україні
Основний закон
Закони і підзаконні акти
Конституція
України
Закон
«
Про
державні
соціальні
послуги
і
державні
соціальні
гарантії
»
Державний
класифікатор
соціальних
стандартів
і
норм
Спеціальні
закони
про
дітей
,
людей
похилого
віку
і
людей
з
особливими
потребами
Закон
«
Про
соціальні
послуги
»
Рис. 3.1.3 - Основні заходи інтеграції політики соціальних послуг і
законодавчої бази
Основні заходи процесу Пояснення
Адаптація
і
розробка
Адаптація
зосереджує
увагу
на
кроках
,
необхідних
для
удосконалення
політичного
середовища
з
метою
створення
державної
політики
соціальних
послуг
,
яка
конкретизує
Закон
«
Про
соціальні
послуги
»;
гарантує
,
що
права
і
обов
'
язки
громадян
і
держави
чітко
визначені
;
сприяє
наближенню
до
норм
і
стандартів
ЄС
.
Досягнення
мети
Досягнення
мети
надає
увагу
конкретизації
політичної
мети
Закону
«
Про
соціальні
послуги
»;
визначення
мети
можна
досягти
в
контексті
сукупності
правових
норм
,
приведених
в
таблиці
1.1,
і
необхідних
заходів
,
щоб
забезпечити
відповідність
мети
політики
нормам
і
стандартам
ЄС
.
278
Основні заходи процесу Пояснення
Підтримка
і
стабільність
системи
Підтримка
і
стабільність
системи
зосереджує
увагу
на
оцінці
ступеня
узгодженості
Закону
«
Про
соціальні
послуги
»
з
сукупністю
правових
актів
,
приведених
в
таблиці
1.1,
і
визначенні
концептуальної
схеми
,
контексту
,
мети
державної
політики
у
сфері
надання
соціальних
послуг
.
При застосуванні вищезазначеної концептуальної основи до європеїзації
соціальних послуг і розробки відповідної державної політики у сфері надання
соціальних послуг необхідно враховувати, що чинне законодавство, в основному, -
це структура розпоряджень, дозволів і заборон щодо визначення прав і обов'язків
громадян, і обов'язку держави. Отже, чинне законодавство визначає закони і
підзаконні акти для систематизації керівних рішень в рамках державної політики у
сфері соціальних послуг, а також міжурядові відносини, системи норм в цій
особливій області соціальної політики. Проте, в умовах реформи принципи,
закріплені в чинному законодавстві, і їх взаємозв'язок із законами і підзаконними
актами можуть бути розрізненими. В контексті України ступінь розрізненості
заглиблюється через те, що питання нормоутворення і управління у сфері соціальних
послуг, які знаходяться в компетенції всіх галузевих міністерствах (тобто,
Міністерство праці і соціальної політики, Міністерство освіти і науки, Міністерство
охорони здоров'я і Міністерство у справах сім'ї, молоді і спорту) роздроблені. Крім
того, фінансова відповідальність за надання соціальних послуг, як безумовно в
Бюджетному кодексі, розділена між Міністерством фінансів і делегованими
повноваженнями областей, міст і районів.
Сукупність правових актів і підзаконних актів, показаних в таблиці 3.1.2, має
формальне відношення до розробки державної політики у сфері соціальних послуг,
але повинна, принаймні, теоретично, об'єднуватися з Основним Законом,
закріпленим в Конституції. Проте, враховуючи обов'язки органів управління щодо
управління і фінансування соціальних послуг і їх достатньо розрізнені особливості,
з'являються питання щодо видів пропусків, помилок, можливостей і загроз, які
існують в політичному середовищі з метою забезпечити ефективну реалізацію
Закону «Про соціальні послуги», і формуваннях державної політики у сфері
соціальних послуг. Головна увага зосереджена на розширенні масштабів і сфер
надання соціальних послуг на рівні суспільства, зменшенні залежності від надання
послуг в закладах інтернатного типу; встановленні моделі балансу надання
соціальних послуг.
279
Взаємозв'язок між факторами, задіяними в процесі формування політики і
законодавства і відправними точками процесу, можна зобразити в такій формі
(рис. 3.1.4).
На основі проведеного дослідження з досвіду застосування контрактної
системи в Росії і Великобританії головним для України стає перехід від прямого
надання соціальних послуг обласною владою і владою населених пунктів до
контрактної системи, який повинен бути ретельно спланованим, організованим і
реалізованим в темпі, який забезпечує безперервність існуючих послуг населенню.
Там, де перехід вимагає закриття діючих служб, необхідні тимчасові додаткові
витрати для покриття поточних витрат на створення нових служб замість тих, які
розформовуються. Ці витрати можна буде згодом повернути за рахунок заощаджень
після закриття неефективно працюючих служб.
Рис. 3.1.4-- Взаємозв'язок чинників, задіяних в процесі формування
соціальної політики
Відправні крапки
політики
Законодавство і
визначення
Інституційні ролі і
обов'язки щодо
Формулювання
політики і
законодавчої бази
Помилки у
взаємовідношеннях
між
законодавством і
політикою
Відправні крапки
процесу
Інтеграція
Адаптація і
розробка
Досягнення мети
Підтримка
і стабільність
системи
Розробка
державної
політики в сфері
надання
соціальних послуг і
стратегічних
напрямів
280
Не менше важливі і інші висновки. Досвід реалізації перших етапів
контрактної системи показав:
- щоб контрактна система відповідала реальним інтересам області,
необхідне чітке керівництво і чітко побудований процес ухвалення рішень.
- з накопиченням досвіду замовники швидко придбавають навики, які
оптимізують контрактний процес.
- ризики, знайдені в процесі реалізації контрактної системи слід чітко знати
і вживати заходів для їх подолання, яке є одним із завдань контролю за
виконанням контракту.
- існуючі механізми контролю, створені для контролю діяльності
державних установ, не відповідають вимозі швидкого підвищення якості
послуг.
- на перших етапах реалізації контрактної системи зміст контрактів і
технічні вимоги до послуг були дуже нечітким і не дозволяли проводити на їх
основі контроль показників діяльності, окрім показників використовування
засобів.
- в перших контрактах дуже велике місце відводилося фінансовій звітності,
тоді як контроль якості послуг звичайно ігнорувався.
- в перших контрактах увага була зосереджена на деталізації робіт і заходів
за поданням послуг, а не на впливі послуги на життя її адресата.
- погано визначалися вимоги до звітності, формат і періодичність звітності
виконавця.
- було погано визначено і реалізовано без необхідної послідовності
порядок і функції контролю і інспекції.
- якщо два або більше замовники обслуговують одну і ту ж групу клієнтів
(наприклад, соціальний захист, охорона здоров'я), в контрактах слід зазначити
переваги і можливості загального фінансування.
Нерідко до участі в тендерах допускалися лише недержавні організації, що
обмежувало права державних закладів місцевого рівня.
3.1.4. Методика
соціально-економічного розвитку регіону
Система соціальних послуг, яка існує сьогодні в Україні, малоефективна і
украй фрагментована. Дійсно, соціальні послуги надаються установами, які
знаходяться в підкоренні різних міністерств і відомств. Вони фінансуються
бюджетами різних рівнів, причому схеми фінансування істотно розрізняються
залежно від того, до системи якого розпорядника бюджетних засобів належить
та або інша установа.
Але одним з основних недоліків нинішньої системи соціальних послуг є
те, що головну увагу в ній традиційно надається фінансуванню існуючих
стаціонарних установ (інтернатів, дитячих будинків і т.д.). При цьому
практично ніхто всерйоз не займається оцінкою того, які саме соціальні