Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика

Подождите немного. Документ загружается.

221

быть не соответствующие международному договору понимание

и применение такого термина, не допускается.

В целях единообразного и правильного применения законода-

тельства в текст законопроекта вводятся правовые определения

используемых основных терминов для обеспечения смысловой

полноты содержания правовых норм и исключения двусмыслен-

ности в их толковании.

В законодательном тексте определения юридических терминов

должны быть краткими, обозначать существенные, качественные

признаки предметов, явлений, имеющие прямое отношение к их

юридической характеристике.

Юридическому понятию должно даваться в законе единствен-

ное определение, включающее признаки, существенные для при-

менения правовой нормы. Наличие в соответствующей области

законодательства нескольких, не совпадающих по содержанию

определений, недопустимо. Нормативная дефиниция необходима

также для понятий, которые должны пониматься с учетом целей

закона в более узком и существенно ином значении по сравнению

с общеизвестным, а также если термин широко не используется

в литературном языке.

Законодательные определения (дефиниции) могут быть сфор-

мулированы:

а) в виде самостоятельной статьи, помещаемой в начале закона

(основные понятия, используемые в настоящем законе);

б) посредством развернутой характеристики термина при

первом его упоминании в законе;

в) в скобках, после первого употребления термина;

г) с помощью тире или выражения «то есть».

Нельзя помещать определения терминов в преамбуле закона,

а также в примечаниях к статьям, в том числе и подстрочных.

Термины, используемые в законе, должны определяться в тексте

самого закона. Недопустимо помещение определений терминов

в иных актах, развивающих и конкретизирующих положения

закона.

Элементом законодательной техники является нормативная

структуризация текста закона. Имеется в виду четкая последо-

вательность операций. К ним следует отнести действия по вы-

работке композиции акта, установлению его составных частей,

формулированию названий (заголовков) правовых предписаний

(норм), использованию отсылок и других форм «юридических

связок», определению способов и порядка вступления акта в

силу, отмены и изменения других правовых актов.

§ 3. Юридические формулы

Tihomirov.indb 221Tihomirov.indb 221 22.12.2009 21:59:5722.12.2009 21:59:57

222

Глава 6. ЮРИДИЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

Весьма важен вопрос об отсылках в законодательстве. С их

помощью обеспечиваются системные связи между нормами и

актами. На практике, к сожалению, допускается немало ошибок

в определении видов отсылок. Сделаем по этому поводу следую-

щие пояснения.

Допустимы отсылки к нормам своего закона, когда нужно

обеспечить связь между его общими и конкретными, специаль-

ными положениями. Отсылки к правовым актам более высокой

юридической силы оправданы тогда, когда надо выявить право-

образующий источник данного закона. Возможны отсылки к

международным актам, ратифицированным и одобренным Рос-

сией и накладывающим на нее обязательства, требующие для их

исполнения принятия внутригосударственных актов. Отсылки к

актам низшей юридической силы оправданы тогда, когда необхо-

димо удлинить «правовую связь» и определить основания издания

нового закона или дать поручение принять подзаконный акт.

По своему объему отсылки могут быть сделаны к конкретному

закону в целом либо его части, к закону в широком смысле, к

законодательству. Они касаются как действующих, так и пред-

полагаемых правовых актов, причем во всех случаях нужно со-

блюдать «меру отсылок», не допуская ошибок в выборе их видов,

а также избыточности или игнорирования, недооценки.

Особое значение имеют формирование и использование спец-

ифического юридического языка — четкого, строгого и струк-

турированного. Это облегчает единообразное «технологическое»

построение текста правового акта и его понимание и применение.

И отрадно, что есть специальные работы по данному вопросу

Думается, на их основе нужно разрабатывать специфические

языковые правила для разных видов правовых актов — законов,

правительственных, ведомственных и локальных актов, технико-

юридических актов, международно-правовых актов. Тогда удается

реально упорядочить «оборот» и восприятие многообразных по

содержанию и форме правовых актов.

Подчеркнем главное — подготовка правового акта не являет-

ся механическим делом. Это сложный познавательный процесс

внутри всей правовой системы. Преодолению противоречий

может способствовать признание и использование юридических

Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Юридическая литература, 1991;

Шепелев А.Н. Язык права как самостоятельный функциональный стиль: Автореф.

дисс. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2002; Крюкова Е.А. Язык и стиль

законодательных актов: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003.

Tihomirov.indb 222Tihomirov.indb 222 22.12.2009 21:59:5722.12.2009 21:59:57

223

корреляций как отражение взаимовлияний и зависимостей.

Внешние корреляции характеризуют воздействия социальной

среды. Для всей нормативной системы это влияние ценностей,

сознания и поведения людей, действий или бездействия пу-

бличных и иных институтов, перемен политического курса и

социально-экономических изменений. Нормы не выступают как

неподвижные единицы, поскольку меняется отношение к ним и

соответственно реальный удельный вес в регулировании обще-

ственных отношений.

Внутри правовой системы действуют собственные корре-

ляции: а) роль закона ведет к снижению объема подзаконных

актов; б) сужение сферы госрегулирования влечет расширение

сферы локального нормотворчества; в) правовая децентрали-

зация уменьшает объем централизованного правотворчества;

г) соблюдение иерархии правовых актов позволяет правильно

использовать их для решения взаимосвязанных задач; д) заклю-

чение международных договоров исключает внутреннее право-

творчество вопреки их содержанию; е) преувеличенное внимание

публичных и иных институтов к подготовке и принятию актов

сопровождается недооценкой их реализации (особенно в низовых

звеньях); ж) нормы-принципы и нормы-цели имеют приоритет

перед другими нормами.

Использование подобных корреляций позволяет вводить

своего рода юридические формулы действий в правовой сфере и

исключать тем самым множество произвольных действий.

Особое значение имеет соблюдение требований к подготовке

концепции закона, установленных известным постановлением

Правительства РФ от 2 августа 2001 г., поскольку они обеспечива-

ют правильный выбор правовых целей и способов их достижения

и переход к новому «правовому состоянию». Иначе неизбежны

поверхностность и правовая инфляция.

Другая группа юридических ошибок охватывает технико-

юридические ошибки, связанные с неверными способами со-

ставления текстов правовых актов. В результате нарушается тре-

бование использования системы технико-юридических приемов

и затрудняется понимание, толкование и применение актов,

наконец, корректное юридическое общение между гражданами,

органами и организациями, наконец, государствами. В круг

юридико-технических ошибок включаются:

а) неверный выбор формы правового акта и соответственно

юридического способа решения вопросов;

§ 3. Юридические формулы

Tihomirov.indb 223Tihomirov.indb 223 22.12.2009 21:59:5722.12.2009 21:59:57

224

Глава 6. ЮРИДИЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

б) нарушение системных связей между материальными и про-

цессуальными нормами, разными частями правового акта;

в) произвольное использование юридических понятий и тер-

минов;

г) описательность и неумелое формулирование юридических

норм;

д) неправильное оформление проекта закона или иного

акта;

е) неверные способы ссылок и отсылок в тексте акта;

ж) несогласованные наборы юридических требований в разных

госорганах;

з) нарушение требований юридического языка;

и) неверное использование примечаний, приложений;

к) нарушение процедуры имплементации международно-пра-

во вых норм.

Приведенные типологии юридических ошибок не являются

итогом досужего занятия, поскольку служат прочным ориенти-

ром при подготовке проектов законов и иных правовых актов

и реализации принятых актов и гарантируют от возможных на-

рушений законности. Поэтому нужно изучать причины и виды

юридических ошибок и рассматривать их как возможное побочное

явление правотворчества и правоприменения.

Что целесообразно сделать? По нашему мнению, надо решить

комплекс вопросов. Нужно разработать и утвердить постановле-

нием Правительства РФ «Общие правила юридической техники»;

ускорить принятие федерального закона «О нормативных право-

вых актах», в котором должны быть базовые нормативные харак-

теристики правовых актов. Обновить Классификатор правовых

актов. Требуется ввести обучение государственных служащих и

депутатов основам юридической техники; расширить изучение

юридической техники в вузах. Будут полезны справочники и

пособия по данной тематике.

Институт законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации неоднократно готовил

рекомендации по подготовке и оформлению проектов федераль-

ных законов. Приведем их.

1. Как определить предмет и вид закона.

1.1. Подготовка и оформление проекта федерального закона

включает в себя ряд последовательно связанных между собой

процедур по его созданию, осуществляемому с использованием

правил и приемов законодательной техники.

Tihomirov.indb 224Tihomirov.indb 224 22.12.2009 21:59:5822.12.2009 21:59:58

225

1.2. Федеральные законы должны соответствовать общим

критериям законности правовых актов. К таким критериям от-

носятся:

1.2.1. Правомочность субъекта, принимающего акт. Право

принимать федеральные законы принадлежит только Государ-

ственной Думе как палате представительного и законодательного

органа — Федерального Собрания Российской Федерации;

1.2.2. Соответствие содержания акта, объему полномочий

субъекта. Имеется в виду объем законодательной компетенции

Федерации и ее субъектов согласно ст. 71 и 72 Конституции

Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Рос-

сийской Федерации.

Не допускается необоснованное расширение объема законода-

тельной компетенции за счет компетенции федеральных органов

исполнительной власти, а также предметов ведения субъектов

Российской Федерации;

1.2.3. Правильный выбор формы акта. Рекомендуется тща-

тельно оценивать возможный круг регулируемых отношений и

правильно выбрать форму закону (кодекс и др.) или подзакон-

ного акта;

1.2.4. Соблюдение установленной процедуры подготовки, при-

нятия и вступления акт в силу;

1.2.5. Последовательное развитие и конкретизация в акте

принципов и положений Конституции Российской Федерации;

1.2.6. Соответствие акта общепризнанным принципам и нор-

мам международного права, ратифицированным (одобренным)

международным договорам Российской Федерации. Речь идет о

международно-правовых актах, которые содержат нормы, при-

меняемые либо непосредственно, либо путем издания внутри-

государственных актов.

1.3. Предметом закона являются подлежащие нормативно-

правовому регулированию экономические, политические, со-

циальные и иные отношения.

1.4. Не все отношения подлежат нормативно-правовому ре-

гулированию в форме федерального закона. При определении

предмета федерального закона необходимо учитывать соотно-

шение законов и подзаконных нормативных правовых актов,

закрепленное Конституцией Российской Федерацией, и крите-

рии, характеризующие закон как акт высшей юридической силы.

К таким критериям следует отнести:

§ 3. Юридические формулы

Tihomirov.indb 225Tihomirov.indb 225 22.12.2009 21:59:5822.12.2009 21:59:58

226

Глава 6. ЮРИДИЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

1.4.1. Значимость и стабильность регулируемых общественных

отношений. Закон регулирует наиболее важные, устойчивые

общественные отношения;

1.4.2. Первичность нормативного регулирования отношений,

составляющих предмет отрасли права или отрасли законода-

тельства;

1.4.3. Соответствие содержания закона предметам ведения

Российской Федерации, закрепленным Конституцией Российской

Федерации, а также положениям федеральных конституционных

законов или федеральных законов, предписывающих регули-

рование соответствующих общественных отношений в форме

федерального закона.

1.5. Приступая к работе над законопроектом, важно всесто-

ронне оценить необходимость издания закона. В этих целях

рекомендуется:

1.5.1. Уяснить, имеется ли в действительности проблема,

требующая принятия законодательных решений на. федераль-

ном уровне, и каков при этом должен быть объем правового

регулирования;

1.5.2. Определить, является ли данное правовое регулирование

соразмерным преследуемым целям;

1.5.3. Четко уяснить существо предполагаемого правового

регулирования и цели, которые имеется в виду достигнуть из-

данием нового закона;

1.5.4. Определить место будущего закона в общей системе за-

конодательства, в отрасли, подотрасли законодательства и т.п.;

1.5.5. Если требуется принятие именно закона, необходимо

определить содержание конкретных его положений: иными сло-

вами, какие правила поведения (отношения) следует предписать,

разрешить или запретить и какие санкции ввести в случае на-

рушения закона;

1.5.6. Изучить действующие нормативные правовые акты

Российской Федерации по теме проекта либо решающие близкие

по содержанию вопросы; ознакомиться с практикой применения

действующих нормативных правовых актов;

1.5.7. Проанализировать предложения ученых, результаты

опроса общественного мнения и соответствующие статистиче-

ские данные;

1.5.8. Определить возможные последствия действия будущего

закона: экономические, политические, социальные, правовые,

экологические, демографические и др.;

Tihomirov.indb 226Tihomirov.indb 226 22.12.2009 21:59:5822.12.2009 21:59:58

227

1.5.9. Определить затраты материальных, финансовых и дру-

гих ресурсов, необходимых для реализации положений будущего

закона, а также оценить целесообразность таких затрат с точки

зрения ожидаемых результатов.

1.6. Федеральные законы могут готовиться в следующих

формах:

1.6.1. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции

Российской Федерации;

1.6.2. Федеральный конституционный закон;

1.6.3. Кодекс Российской Федерации — федеральный закон,

принимаемый по предметам ведения Российской Федерации, а

также по предметам совместного ведения Российской Федера-

ции и субъектов Федерации, обеспечивающий единообразное

регулирование и содержащий в систематизированном виде всю

или основную массу норм, регулирующих определенную сферу

общественных отношений;

1.6.4. Основы законодательства — федеральный закон, со-

держащий принципы и основные положения законодательного

регулирования определенной сферы общественных отношений,

подлежащие развитию и конкретизации в нормативных правовых

актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Основы законодательства принимаются по предметам совмест-

ного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

1.6.5. Общие принципы регулирования — федеральный закон,

принимаемый по предметам совместного ведения Российской

Федерации и субъектов Федерации. Общие принципы содержат

нормы-цели, определяют основные начала регламентации со-

ответствующей сферы общественных отношений, подлежащих

развитию и конкретизации в нормативных правовых актах Рос-

сийской Федерации и ее субъектов;

1.6.6. Федеральный закон (тематической направленности);

1.6.7. Федеральный закон о ратификации международного

до говора Российской Федерации.

1.7. Проект федерального закона может быть разработан в

виде:

1.7.1. Проекта нового федерального закона (если требуется

новое решение какого-либо самостоятельного вопроса или если

по одному и тому же вопросу имеется несколько нормативных

правовых актов);

§ 3. Юридические формулы

Tihomirov.indb 227Tihomirov.indb 227 22.12.2009 21:59:5822.12.2009 21:59:58

228

Глава 6. ЮРИДИЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

1.7.2. Изменений и дополнений действующих федеральных

законов;

1.7.3. Новой редакции (нового текста) действующего феде-

рального закона.

1.8. Текст закона должен способствовать наиболее полному и

правильному его пониманию теми лицами, которым адресован

закон, и соответствовать выработанным теорией и практикой

правотворчества правилам законодательной техники.

1.9. Следует стремиться к тому, чтобы новый федеральный

закон не противоречил ранее принятым и действующим законам,

если только его принятие не преследует цель изменить или от-

менить нормы действующего (ранее принятого) закона.

Далее поясняются этапы подготовки законопроектов, их рас-

смотрения, оформления.

Tihomirov.indb 228Tihomirov.indb 228 22.12.2009 21:59:5822.12.2009 21:59:58

Глава 7

ПРАВОВЫЕ АКТЫ — ГЛАВНЫЙ ЗАРЯД

ВОЗДЕЙСТВИЯ

§ 1. Природа и система правовых актов

системе правового регулирования важнейшее место занимают

правовые акты, поскольку именно в них выражен основной

интеллектуально-волевой «заряд» воздействия на поведение

людей и все виды их деятельности. Акты служат своего рода

опорной конструкцией этой системы, выражая официальный

характер регулирования в государстве и обществе, публичные

цели и механизм их достижения. Казалось бы, это скала и не

нужны какие-либо пояснения. И все же без них не обойтись для

формирования устойчивого правоотношения, правотворчества и

правоприменения — ведь акты служат «эстафетной палочкой» в

этом юридическом марафоне.

К сожалению, пока нет единообразного определения право-

вых актов как на практике, так и в науке. Задержка с принятием

Федерального закона «О нормативных правовых актах» пагубно

влияет на ситуацию. Приходится компенсировать отсутствие

общих понятий отдельными официальными характеристиками.

Государственная Дума Российской Федерации 11 ноября

1996 г. приняла в первом чтении проект федерального закона

«О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

12 мая 2004 г. законопроект Государственной Думой был

рассмотрен, но, к сожалению, отклонен и снят с дальнейшего

рас смотрения.

Понятие «нормативный правовой акт» также разъясняется

в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской

Федерации от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах,

возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров

о признании правовых актов противоречащими закону» (в ред. от

25 мая 2000 г.): «Под нормативным правовым актом понимается

изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то

органа государственной власти, органа местного самоуправления

Tihomirov.indb 229Tihomirov.indb 229 22.12.2009 21:59:5822.12.2009 21:59:58

230

Глава 7. ПРАВОВЫЕ АКТЫ — ГЛАВНЫЙ ЗАРЯД ВОЗДЕЙСТВИЯ

или должностного лица, устанавливающий правовые нормы

(правила поведения), обязательные для неопределенного круга

лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие

независимо от того, возникли или прекратились конкретные

правоотношения, предусмотренные актом».

Другое понятие «нормативного правового акта» дается в По-

становлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-

II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской

Федерации»: «Нормативный правовой акт — это письменный

официальный документ, принятый (изданный) в определенной

форме правотворческим органом в пределах его компетенции и

направленный на установление, изменение или отмену правовых

норм. В свою очередь, под правовой нормой традиционно пони-

малось общеобязательное государственное предписание постоян-

ного или временного характера, рассчитанное на многократное

применение». Министерством юстиции Российской Федерации

было рекомендовано федеральным органам исполнительной вла-

сти при подготовке нормативных правовых актов использовать

указанное постановление.

Напомним, что многообразие явлений жизни общества, госу-

дарства и гражданина порождает потребность в документирова-

нии разных видов деятельности и состояний. Нужны фиксация

и общезначимое удостоверение фактов, событий и состояний.

Документирование представляет собой запись по установленным

формам необходимой для управления и иных видов деятельности

информации. Документ как письменная форма, удостоверяющая

определенную информацию, является наиболее распространен-

ным ее носителем. Это законы, постановления, инструкции,

об ращения, письма, свидетельства, договоры, аттестаты, сер-

тификаты, лицензии и т.д. Правовые акты занимают в массиве

документов особое место.

Отметим прежде всего их публичное, официальное обозна-

чение в Конституции РФ. Так, в п. 1 ст. 15 Конституции РФ

использован термин «правовые акты», в п. 3 ст. 15, п. 6 ст. 76 —

«нормативные правовые акты», в п. 6 ст. 125 — «акты». Помимо

этого в Конституции РФ многократно упоминаются федеральные

конституционные и иные законы, указы и нормативные акты

Президента, договоры, постановления и распоряжения.

Понятие акта как правового акта является здесь родовым

понятием. Оно включает в себя такую разновидность, как нор-

мативные правовые акты, устанавливающие, изменяющие и

отменяющие правовые нормы. Все названные выше акты — за-

Tihomirov.indb 230Tihomirov.indb 230 22.12.2009 21:59:5822.12.2009 21:59:58