Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения

Подождите немного. Документ загружается.

Фактически такая линия поведения всегда характеризовала деятельность

Сообщества, хотя до настоящего времени она четко просматривалась лишь в

мероприятиях по охране окружающей среды. Сейчас она возведена в принцип

дополняемости и в данном качестве включена в новый договор, подписанный в

Маастрихте в декабре 1991 г.

Указанный момент крайне важен: с настоящего времени для ЕС и его членов

стало правилом осуществление действий на уровне Сообщества во всех сферах, где

эти действия дадут больший эффект по сравнению с деятельностью отдельных стран-

участниц. Данное правило должно стать основой всего законодательства Сообщества.

Наконец, отметим, что правило принятия решения квалифицированным

большинством внесло заметный вклад в упрощение процесса принятия нового

законодательства ЕС, что также способствовало развитию интеграционного процесса.

Приведем положения из материалов Европейского Сообщества и ЮНСИТРАЛ

(Комиссия Организации Объединенных Наций по международному праву) по

гармонизации и сближению законов, опубликованные в 1992 г. в упоминавшемся

сборнике по формированию правовых основ рыночной экономики. Сначала

выделяются законодательные методы. Они включают четыре вида актов с разным

объемом и характером правового воздействия.

Конвенция предназначена для унификации права в странах-участницах,

посредством установления международного обязательства, по которому они приводят

свое законодательство в соответствие с положениями конвенции. Для присоединения

государства к конвенции требуется его официальное заявление о желании стать

участником конвенции, направляемое, как правило, ее депозитарию.

Форма конвенции может использоваться, например, когда цель процесса

унификации состоит в замене правового режима, который сам по себе основывается

на конвенции. Конвенция обеспечивает высокую степень единообразия

законодательства участвующих государств. Конвенция в значительной мере

избавляет участвующие государства от необходимости изучения законодательства

друг друга, поскольку при подписании конвенции или присоединении к ней каждое

государство принимает международное обязательство по обеспечению соответствия

своего законодательства положениям конвенции. Некоторые конвенции позволяют

государствам-участникам делать оговорки к отдельным своим нормам; оговорка дает

государству возможность участвовать в конвенции без принятия на себя

обязательства соблюдать положение, в отношении которого была сделана оговорка.

Модельный закон характеризуется как правовой документ, который

рекомендуется государствам для принятия в качестве их национального закона. В

отличие от конвенции модельный закон не требует от принимающего его государства

уведомления органа, такого как депозитарий, или других государств, которые могли

принять его. Кроме того, государства могут при введении модельного

закона в свою правовую систему видоизменить или исключить отдельные его

положения. Поэтому степень унификации и степень определенности при применении

модельного закона будут более низкими, чем в случае конвенции. Однако модельное

право предоставляет больше гибкости государству привести текст закона в

соответствие со своими требованиями.

Применяется модельное положение для конвенции. Если несколько конвенций

имеют дело с определенным вопросом, по которому, как предполагается, требуется

унификация или модернизация, то может оказаться полезным принять модельное

положение конвенции.

Нельзя отрицать эффект, который дают рекомендации по за-конопроектной

работе. Ведь при необозримом правовом массиве может оказаться целесообразной не

выработка единого текста, а использование рекомендации по пересмотру

законодательных текстов. Такая рекомендация может предложить государству и

международным организациям пересмотреть соответствующие законодательство и

конвенции, принимая во внимание принципы и цели, устанавливаемые в

рекомендации. Осуществление такого пересмотра может повысить уровень

осведомленности о связанных с этим проблемах и трудностях и о необходимости

унификации, что может облегчить работу по унификации в будущем. Комиссия

приняла рекомендацию такого характера в 1985 г. с тем, чтобы стимулировать

пересмотр законодательных положений о доказательственной силе данных ЭВМ.

Особое внимание уделяется разъяснительному методу, когда может оказаться

полезным составление юридического руководства, текста, который предоставляет

разъяснения в отношении составления контракта, законотворческой или

нормотворческой работы. Непосредственная цель юридического руководства —

образовательная. Другая его цель заключается в стимулировании процессов

модернизации и гармонизации договорной практики и законов.

Стороны могут воспользоваться помощью юридического руководства, в

котором обсуждается ряд вопросов, лежащих в основе составления определенных

типов договоров, рассматриваются различные способы решения этих вопросов,

описываются смысл, преимущества и недостатки решений и рекомендуются

определенные решения. Юридическое руководство ЮНСИТРАЛ по составлению

международных договоров о строительстве промышленных объектов представляет

собой первый документ такого рода, разработанный Комиссией.

Годы существования Содружества Независимых Государств убеждают в том,

что институты Содружества служат гарантией правовой интеграции. Соглашение о

Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ — шаг вперед в этом

направлении. Оно отражает расширение и упорядочение сферы сотрудничества

парламентов государств — участников СНГ. Формирование Межпарламентской

Ассамблеи исходит из соглашения о координационных институтах Содружества,

заключенного в 1992 г.

Межпарламентскую Ассамблею нельзя рассматривать как директивный орган,

направляющий или сдерживающий деятельность национальных парламентов. Будучи

консультативным органом, Ассамблея является их детищем и предназначена для

оказания помощи в рассмотрении общих вопросов. В Соглашении

предусматриваются гарантии обеспечения "мягких" связей между Ассамблеей и

парламентами. Это — паритетные начала формирования, равенство прав и один голос

каждой делегации, примерный круг вопросов "общепарламентского значения",

рекомендательные документы, обращенные к национальным парламентам,

процедуры работы, исключающие какое-либо неравенство или давление. Комиссии

Ассамблеи, в том числе и по правовым вопросам, помогут каждому парламенту

влиять на деятельность Межпарламентской Ассамблеи и тем самым на ход реформ в

каждом государстве — участнике СНГ.

Развивая свое законодательство, каждое государство преследует, конечно, свои

цели. И поэтому на первых порах разорвавшиеся правовые связи затруднили не

только контакты, но и экономическую, социальную и иную деятельность. Резкие сбои

в производстве, поставках, в торговле, барьеры на пути культурных обменов, общие

экологические беды, интересы безопасности государств и их граждан потребовали

поиска путей сближения национальных законодательств. Стало ясно, что каждому

государству без этого не обойтись. Особенно это касается экономической сферы

жизни как приоритетной для каждого государства — участника СНГ.

Приняты сотни законодательных актов, содержащих новые правовые решения

экономических задач. И это — бесспорное достижение. Вместе с тем в достижении

стратегической цели — формирования единого экономического пространства —

законы помогают еще не в полной мере. При очевидности целого ряда общих

параметров рыночной экономики с ними не всегда совпадают юридические

параметры, содержащиеся в национальном законодательстве. Есть случаи нестыковки

законов в регулировании общих экономических процессов, разновременности

принятия, противоречий, неодинакового влияния на участников экономического

оборота, связанных естественными технологическими и кооперационными нитями.

Если сопоставить законы государств — участников СНГ о

предпринимательстве, акционерных обществах, товарных биржах, о банках,

инвестициях, о таможенном деле, то можно заметить и различия, которые едва ли

помогают схожим правовым решениям. Это и неодинаковый порядок регистрации и

реорганизации организаций и их субъектов, и несопоставимые таможенные

процедуры и документы, процедуры денежных и валютных расчетов.

Очевидны и потребности общих социальных параметров, соответствующих

складывающемуся единому рынку труда. Ведь массовая миграция трудового

населения нарастает. Более того, поддержание и гарантирование общего статуса

гражданина в соответствии с международными пактами о правах человека,

документами СБСЕ требует не отторжения, а сближения норм о гражданах.

16 сентября 1992 г. Межпарламентская Ассамблея государств — участников

СНГ приняла постановление "Об основных направлениях сближения национальных

законодательств государств — участников Содружества". Ассамблея одобрила

основные направления сближения национальных законодательств государств —

участников СНГ и обратилась к Верховным Советам (парламентам) и

Правительствам государств-участников с просьбой оказать содействие сближению

законодательств в целях обеспечения прав и свобод граждан, создания

благоприятных правовых условий для развития предпринимательства и

хозяйственной деятельности.

В соответствии с этим Ассамблея признала целесообразным осуществлять

сближение национальных законодательств по следующим направлениям:

— статус и общие условия деятельности предприятий и иных хозяйствующих

субъектов;

— правовое обеспечение общих энергетических систем и ядерной энергетики;

— правовой режим межгосударственных транспортных систем;

— условия межгосударственного движения товаров, финансовых средств и

общий порядок взаимных расчетов;

— таможенные правила и тарифы;

— основные условия перемещения рабочей силы и гарантии трудовых

социальных прав работников;

— условия и порядок межгосударственного информационного обмена;

— основные принципы рационального использования природных ресурсов и

экологической безопасности;

— внешнеэкономическая деятельность, включая иностранные инвестиции и

валютное регулирование;

— изобретения, открытия, промышленные образцы и товарные знаки.

Деятельность по сближению национальных законодательств рекомендуется

основывать на общих концепциях, проводить согласованно, обеспечивая по

возможности совмещение по времени принятия соответствующих актов.

С целью устранения противоречий между национальными законодательствами

намечено использовать такие формы работы, как:

рекомендательные (модельные) законодательные акты; взаимный обмен

информацией о принятых, а в необходимых случаях и о подготавливаемых

законодательных актах; совместное обсуждение законодательных вопросов;

рассмотрение вопросов сближения законодательства в координационных институтах

Содружества; научные конференции; рекомендации ученых о путях и способах

сближения законодательства. В случае обнаружения существенных различий в

законодательном регулировании Консультативное совещание Председателей

Верховных Советов (парламентов) определяет сроки и порядок подготовки

предложений по их преодолению. Модельный закон — новшество законотворчества

Межпарламентской Ассамблеи.

Об этом подробнее будет сказано ниже.

Сближение законодательств не может происходить стихийно и требует своего

механизма. Одним из его элементов стало соглашение о сотрудничестве в правовой

сфере, подписанное в Москве 27 февраля 1992 г. Председателями парламентов.

Стороны договорились регулярно обмениваться информацией о текущих и

перспективных планах подготовки проектов законодательных актов, подлежащих

рассмотрению в высших органах государственной власти сторон. Условлено в

порядке оказания правовой помощи обмениваться проектами законов и других

правовых актов. Намечено ежегодно в соответствии с согласованным графиком

проводить консультативные встречи с участием ведущих специалистов и ученых в

области государства и права для согласования и выработки общих направлений и

методологических подходов в законотворческой деятельности. Стороны признают

необходимость предотвращения и устранения противоречий в правовом

регулировании вопросов, представляющих общий интерес для сторон, и проведения

систематической работы по сближению их национальных законодательств.

Полезны договоренности о широком обмене обзорными, спра-вочно-

аналитическими и иными материалами, используемыми при подготовке

законопроектов и других правовых актов.

Стороны обязались способствовать проведению рабочих встреч, совместных

конференций, семинаров, научных консультаций, лекций, а также обмену

парламентскими и экспертными группами, ведущими специалистами в области права,

учеными и преподавателями, аспирантами, студентами и практическими работниками

для проведения совместной работы и исследовательской деятельности. Намечено

осуществлять сотрудничество в области подготовки, переподготовки и повышения

квалификации юридических кадров, в осуществлении совместных фундаментальных

и прикладных исследований. С целью решения этих вопросов будут проводиться

переговоры и консультации для заключения соответствующего соглашения.

Подтверждено намерение заключить соглашение о взаимном признании и

эквивалентности дипломов и других документов о юридическом образовании,

соответствующих ученых степеней и званий.

Большая работа по сближению национальных законодательств проводится в

рамках Межпарламентской Ассамблеи государств Содружества. Ее основой служат

развитие и согласование концепций развития законодательств, их отраслей, законов,

выработка подходов к общим законодательным решениям, рассмотрение вариантов,

возможных коллизий и последствий. Аналитическое сопоставление научных

концепций и объективная оценка информации позволяют избегать ошибок и

односторонних действий и находить приемлемые для государств-участников

варианты решений.

Создаются рабочие группы, проводятся консультативные семинары,

международные конференции, готовятся информационные обзоры по

законодательству. Совместно вырабатываются научно-

практические рекомендации. И можно с полным основанием сказать, что

теоретические усилия ученых-юристов стран СНГ уже приносят свои богатые плоды.

В сфере конституционного права актуальное значение для подготовки новых

конституций государств СНГ и их влияния на правовые системы имели

международная конференция о научных основах подготовки и принятия конституций

(март 1993 г.) и международный консультативный семинар "Соотношение

конституций и законодательства" (ноябрь 1994 г.).

Приведем Рекомендации международного консультативного семинара

"Соотношение конституций и законодательства".

Участники семинара, руководители и члены комитетов по законодательству

национальных парламентов, ведущие ученые-юристы стран Содружества

единодушно признали необходимость совместной работы по следующим

направлениям:

1) изучение и использование опыта включения конституционных положений в

текущее законодательство;

2) обеспечение демократического порядка принятия новых конституций — с

участием парламентариев, представителей исполнительной, судебной властей,

общественно-политических объединений и ученых;

3) обеспечение условий для прямого действия конституционных норм и

применения их в сферах управления, хозяйственной, социальной и судебной

деятельности;

4) закрепление в национальном законодательстве общепризнанных

международных принципов и норм о защите прав и свобод человека;

5) разработка и реализация программ приведения текущего законодательства в

соответствие с конституциями;

6) отражение в национальных конституциях специфики исторического

развития, культуры и правовых традиций государств — участников СНГ;

7) включение в систему национального законодательства актов

конституционного характера типа деклараций, договоров, соглашений, дополняющих

и развивающих ее (или заменяющих ее в переходный период).

Признано целесообразным:

а) осуществлять систематический анализ практики реализации

конституционных норм в "законодательных комплексах", толкования

конституционных норм с целью единообразного их применения, практики оценки

эффективности конституционных норм и законов;

б) опубликовать в "Вестнике МПА" основные доклады и выступления

представителей стран Содружества и принятые ими рекомендации;

в) материалы семинара довести до сведения очередной сессии

Межпарламентской Ассамблеи и направить в парламенты государств — участников

СНГ и научные юридические центры Содружества;

г) подготовить проект рекомендательного законодательного акта "О

нормативных правовых актах";

д) просить Постоянную комиссию МПА по правовым вопросам улучшить

взаимное информирование парламентов государств — участников СНГ о программах,

концепциях законодательной деятельности, о принятых законах;

е) подготовить издание "Межпарламентская Ассамблея государств СНГ".

В последние годы состоялись международные научно-практические

конференции и семинары по проблемам совершенствования уголовного

законодательства и борьбы с организованной преступностью на территории

государств — участников СНГ, создания новых гражданских кодексов и обсуждения

модельного ГК, охраны окружающей среды в государствах Содружества, бюджета в

федеральном государстве, местного самоуправления, формирования единого

образовательного пространства. В их материалах отчетливо видны как общие, в том

числе политические, экономические и социальные, аспекты, так и собственно

юридические аспекты — обзоры законодательных процессов, анализ применения

права, оценки проектов национальных и модельных законодательных актов, их

возможных коллизий и последствий действия.

Важно, что подобные научные материалы и рекомендации ложатся в основу

постановлений и модельных актов Межпарламентской Ассамблеи. И это укрепляет

научный потенциал таких документов.

Научно-правовые исследования в рамках СНГ сочетаются с развитием

теоретических и прикладных работ в научных центрах. В Институте законодательства

и сравнительного правоведения реализуется комплексная программа сравнительных

исследований законодательств государств — участников СНГ. Регулярно готовятся

информационно-аналитические обзоры по отдельным отраслям законодательства.

Проводятся научные конференции совместно с государственными органами и

научными институтами других стран. В Институте государства и права Академии

наук Украины и в Казахстане развернуты аналогичные исследования.

Созданы международные центры частного и публичного права. Отрадно

отметить совместные усилия государств СНГ и Межпарламентской Ассамблеи и

Европейского союза и Совета Европы. В рамках их общих и специальных программ

оказывается большая помощь консультативно-методического характера,

финансируются научно-практические разработки, организуются международные

семинары и конференции. Полезный правовой опыт и методические советы, деловая

поддержка, рекомендации экспертов дают хорошие результаты, но при непременном

условии учета специфики государств СНГ.

Мы уже вели речь о докладе Специальной проблемной группы по правовой

реформе в Независимых Государствах. Предыстория его такова.

Разработка правовой инфраструктуры, необходимой для функционирования

рыночной экономики в Независимых Государствах,

является самой крупной из задач, с которой сталкивались западные

специалисты, занимающиеся оказанием содействия в области правовой реформы.

Природа административно-командной системы требует изменения всей

государственной системы, переподготовки юридических кадров всех специальностей,

создания новых правовых институтов, призванных охранять демократический

порядок, полной переработки всего законодательного массива на новой

концептуальной основе, создания или существенной перестройки

правоприменительных институтов в сфере рыночных отношений, воспитания

юристов, глубоко понимающих роль права в условиях рыночной экономики,

деидеологизации существующих правовых и экономических структур и их глубокой

интеграции с внешним миром.

В апреле 1992 г. после предварительного изучения проблемы и по совместному

запросу Верховных Советов России и Украины Комиссией Европейских сообществ

была создана Специальная проблемная группа (Task Force) по правовой реформе в

Независимых Государствах, объединившая экспертов из Беларуси, Казахстана,

России, Украины и государств — членов ЕС. Члены Специальной проблемной

группы посетили Армению, Грузию, Кыргызстан, Туркменистан и Узбекистан с

целью сбора информации и изучения возможностей для сотрудничества в правовой

области. Главной задачей Специальной проблемной группы являлась разработка

стратегической программы Европейских сообществ по оказанию Независимым

Государствам содействия в следующих областях:

— достижение единообразия и согласованности основных юридических

понятий и терминов;

— систематизация и опубликование законодательства;

— разработка важнейших законодательных актов в области рыночной

экономики, отсутствующих в Независимых Государствах;

— пересмотр или замена законодательства "первого поколения", не

отвечающего требованиям рыночной экономики;

— создание программ обучения для юридических кадров всех специальностей;

— создание или совершенствование структур и механизмов, необходимых для

практического применения рыночного законодательства и (или) контроля за его

применением.

Кроме того, Специальная проблемная группа должна была установить, в какой

степени независимые государства готовы сотрудничать между собой в проведении

правовой реформы, и предложить пути углубления такого сотрудничества без ущерба

для права каждого государства самостоятельно определять направления и содержание

реформы.

Проведенная работа позволила подготовить доклад, который состоит из двух

частей. Часть I касается системного подхода к правовой реформе и определяет

лежащие в его основе принципы, намечает некоторые возможные проекты по

оказанию содействия в области правовой реформы и рекомендует среди них ряд

приоритетов, а также предлагает подробные рекомендации о том, как долж-

но быть организовано оказание содействия. Часть II содержит эмпирические

данные, на которых основываются рекомендации. Отметим еще один аспект

сближения национальных законодательств путем их заключения в правовую ткань.

Так бывает с "пестрыми нормами" в свободных экономических зонах. Например, в

китайском городе Сучжоу создан зарубежный индкстриальный парк. На его

территории, сданной в долгосрочную аренду, действуют законы Сингапура.

Весьма содержательна и полезна публикация методического характера "На

пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных

органов власти в новой Европе". Публикация подготовлена Европейской экспертной

службой на основе результатов осуществления проектов по программе "Тасис". В ней

содержатся рекомендации, таблицы, диаграммы, которые облегчают формирование

систем местного самоуправления в соответствии с Европейской хартией местного

самоуправления и с учетом опыта Западной Европы. Речь идет о реформе функций,

финансов, налогов, управления и т. п.

Совет Европы совместно с МИД Российской Федерации провел в Москве в

феврале 1994 г. Международную конференцию на тему "Федеративное устройство

Российской Федерации и реализация принципов плюралистической демократии,

правового государства и прав человека". Серия региональных семинаров по этой

проблематике намечена в 1996—1997 г.г.

3. Модельные законодательные акты

В последние десятилетия возрастает удельный вес нового вида правовых актов,

служащего цели правовой унификации. Речь идет о модельных (рекомендательных)

законодательных актах как более высокой степени унификации норм национальных

законодательств. Модельный закон есть законодательный акт рекомендательного

характера, содержащий типовые нормы и дающий нормативную ориентацию для

законодательства. Он не является обязательным для законодательных органов и

служит для них нормативно-ориентирующим стандартом. Модельные законы

различаются по видам: одни принимаются законодательным органом федерации для

ее субъектов, другие — межгосударственным объединением для государств-членов,

третьи — международными организациями в качестве правового образца, четвертые

— разрабатываются учеными-юристами и специалистами и носят доктринальный

характер.

И первое, что бросается в глаза, — это свойство модельных актов быть

своеобразным "мостом" между нормами международного и внутреннего права,

способность "вплетаться" в ткань названных нормативных систем.

Модельные законы непосредственно "впитывают" в себя принципы, нормы

международного права, "переводя" их в нормативно-концентрированном виде в

национальные законодательные акты.

Такая модификация облегчается тем, что немалая часть международно-

правовых документов структурируется ныне по объектам регулирования и в формах,

весьма близких к актам внутреннего права. Назовем, к примеру, Конвенцию о

свободе ассоциации и защите права на организацию, Кодекс поведения должностных

лиц по поддержанию правопорядка, Конвенцию о трудовых отношениях на

государственной службе, Основные принципы независимости судебных органов,

Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в

отношении несовершеннолетних, Европейскую хартию о местном самоуправлении (в

ст. 2 сделана отсылка к конституциям и законам государств).

Модельные законы отличаются, как отмечалось, по субъекту их принятия:

чаще всего это межпарламентские ассамблеи. Им свойствен рекомендательный

характер, не исключающий императивных норм, признаваемых в порядке

добровольных самообязательств. Содержание модельных актов — двоякое, поскольку

они могут содержать либо нормативную концепцию и общие принципы

регулирования в той или иной сфере, нормы-дефиниции, либо быть четко

структурированным правовым актом, выступающим в качестве "родительского"

нормативного образца, модели для "дочерних" актов национального законодательства

(с широким выбором правовых альтернатив). Иногда модельный закон лучше

принимать до, иногда после национальных актов.

А отсюда еще одно свойство: модельные законы получают силу в границах

того или иного государственного образования после принятия, признания и

одобрения их — в любом объеме — национальным парламентом.

Модельные законодательные акты имеют большую историю. Они возникают,

как свидетельствует зарубежный опыт, в федерациях, в рамках межгосударственных

объединений и в пределах регионов. В 1858—1859 гг. в Пруссии и Австрии

обсуждался вопрос об общегерманском Торговом кодексе. Содержание и формы

модельных актов различаются по масштабам возможного действия и субъектам,

которые их принимают, по степени влияния на законотворчество государств и

государственных образований.

Касаясь государств с федеративным устройством, сошлемся в качестве

классических на три примера из истории США. В 1952 г. был опубликован первый

официальный текст Единообразного торгового кодекса. В 1962 г. принят модельный

Примерный уголовный кодекс

, в 1980 г. — модельный Закон о предпринимательских

корпорациях. Это подвижные по содержанию и способам адаптации акты.

Так, Национальная конференция уполномоченных по унификации права

штатов (действует с 1892 г.) совместно с Американским институтом права в 1952 г.

подготовила первый официальный текст модельного Торгового кодекса. С 1954 г. он

стал действовать в штате Пенсильвания, к 1968 г. — еще в 48 штатах. С 1974 г. дейст-

См.: Примерный уголовный кодекс США. М-, 1969.