Шаповалов Н.И. Право Европейских Сообществ

Подождите немного. Документ загружается.

решения достаточно простого большинства голосов

7879

. В определенных

случаях требуется квалифицированное большинство

. По некоторым

вопросам (например, принятие новых членов)

решения должны

приниматься единогласно

. После, так называемого,

"конституционного" кризиса 1965 года

8384

появился документ,

получивший в литературе название "Люксембургский компромисс",

согласно которому наиболее важные решения в Совете ЕС должны

приниматься на основе консенсуса. Консенсус, однако, применяется

очень редко, многие вопросы решаются квалифицированным

большинством или простым большинством голосов. Общее число

голосов - восемьдесят семь. Квалифицированное большинство

составляет шестьдесят два голоса. В случае принятия решения не по

предложению Комиссии существует дополнительное требование, что не

менее восьми государств-членов должны проголосовать "за".

Так было, скажем, в 1981 году, когда Совет предоставил крупный

заем японской фирме "Сони" для создания ее филиала в

Великобритании, против чего энергично выступала Франция

. В 1982

году Совет семью голосами "за", три "против" повысил цены на

сельскохозяйственные продукты, отвергнув право вето, которым

пыталась воспользоваться Великобритания, ссылаясь на

Люксембургский компромисс

Определенное значение для принятия решений в Совете

Евроепейских Сообществ имеют обычаи, представляющие собой

результат политической практики, основанные на реальностях

политической жизни. Государства пытаются достичь желаемого

посредством оказания влияния на другие государства-члены, либо

предлагая что-либо взамен. Подобный обычай получил название дать и

Ст. 148 ч. 1 договора о ЕЭС, ст. 118 ч. 1 договора о Евратоме.

Ст. 153 и 213 Договора о ЕС.

Ст. 148 ч. II договора о ЕЭС, ст. 118 ч. II договора о Евратоме, ст. 28 договора о ЕОУС.

Ст. О Маастрихтского Договора.

Однако наличие воздержавшихся членов Совета не препятствует принятию Советом актов,

требующих единогласия: Ст. 148(3) ЕС. Препятствием к принятию таких решений может быть

бойкот заседания одним из членов Совета, как это делала Франция во время кризиса 1965 — 1966 гг.

В соответствии с учредительными договорами третий этап развития Европейских Сообществ

начался 1 января 1966 года, на котором решения должны приниматься квалифицированным

большинством голосов. Однако Президент Франции генерал Де Голь не был готов это принять. С

середины 1965 г. Франция под различными предлогами, включая предстоящее начало применения

процедуры принятия решений квалифицированным большинством голосов, бойкотирова заседания

институтов Сообщества (так называемая политика "пустого кресла" ("empty chair" policy). Это стало

причиной кризиса в Сообществе, который был преодолен, только после встречи с пятью другими

членами Сообщества. Встреча состоялась в январе 1966 г. и ее результатом стало принятие

знаменитого "Люксембургского соглашения" ("Luxembouig Accoids").

Первоначально Франция была больше обеспокоена положением на рынках сельскохозяйственной

продукции, финансированием Сообщества и полномочиями Европейского Парламента по бюджету,

но затем расширила свои требования и включила в них отмену квалифицированного большинства

голосов при голосовании.

The Guardian, October 27, 1981.

The Financial Times, May 19, 1982.

взять (system of give and take). — "Мы проголосуем в Ваших интересах

по одному вопросу, если Вы поддержите нас по другому вопросу.”

Однако в практике деятельности Совета Европейских Сообществ

сложились и другие обычаи. Прежде всего угроза блокировать

продвижение в других, не связанных вопросах. Для усиления позиции

возможна угроза блокировать последующие заседания Совета и угроза

выхода. Тактика подобного рода не всегда эффективна. Бойкот либо

выход из состава сообществ могут нанести государству, против которого

они направлены, больший вред, чем остальным. По этим причинам такое

поведение используется государствами только в случае, когда под

вопросом их жизненные интересы. Такой обычай существует, однако

пределы его действия не определены.

В этих фактах находят отражение наднациональные тенденции

деятельности ЕС. Важнейшей среди них является стремление к

ограничению суверенитета государств-членов и образованию

надгосударственных органов и учреждений. В какой-то степени это

проявляется в передаче компетенции национальных органов государств-

членов общим международным органам Европейских Сообществ, в чем,

по мнению Хартли выражается организационно-правовая сущность

западноевропейской интеграции. Некоторые западные авторы

абсолютизируют принцип наднациональности применительно к ЕЭС. Но

при этом не берется в расчет, что учредительные договоры, на основе

которых действует Сообщество, носят международный характер и, стало

быть, наднациональность выполняет межгосударственную функцию.

"Законодательство Сообщества не подчиняет себе государства, - пишет

В.И.Кузнецов, - так как признание самого Сообщества зависит от

государств. Государства сами согласились создать сообщества,

наделенные определенной властью"

. В свою очередь профессор

Черниченко С.В. подчеркивает: "Так называемые надгосударственные

процедуры - тоже межгосударственные процедуры, поскольку они

создаются на основе межгосударственного договора или решения

межправительственной организации. Надгосударственными они

являются в том смысле, что рассматриваемые посредством их вопросы

по своей природе относятся к сфере внутренней компетенции

государств"

Надо отметить, что осуществление наднациональных тенденций

ведется институтами ЕС довольно гибко, с тем, чтобы по возможности,

избегать открытых противоречий между государствами-членами.

Существенная роль в этом принадлежит Совету ЕС и,

функционирующему при нем Комитету постоянных представителей

Кузнецов В.И. СЭВ и "Общий рынок" (правовые проблемы). М., Международные отношения, 1978,

с. 148.

Черниченко С.В. Борьба с нарушениями прав человека и международные процедуры. "Со в. гос.

право", № 1, 1980 г.

(COREPER), образованному в соответствии с положениями договоров

ЕЭС и Евратом

и подтвержденными Договором о слиянии основных

институтов ЕЭС 1965 года

. Комитет состоит из послов государств-

членов ЕЭС, аккредитованных при Сообществе и совместно

подготавливающих повестку дня предстоящего заседания Совета

Министров. Осуществляя подготовительную работу по повестке дня,

COREPER определяет в составе каких министров будет проходить

очередное заседание Совета Министров.

Виды правовых актов, принимаемых Советом ЕС,

их юридическая сила

Европейские Сообщества согласно ст. 189 Договора о Е|ЭС могут

принимать пять типов актов, которые принимаются Европейским

парламентом совместно с Советом ЕС, Советом ЕС или Комиссией ЕС.

К ним относятся:

1. Регламенты (regulations);

2. Директивы (directives);

3. Решения (decisions);

4. Рекомендации (recommendations);

5. Заключения (opinions).

Регламент - это нормативный правовой акт предназначен для

общего применения. Он носит императивный характер и подлежит

прямому применению во всех государствах-членах. Директивы и

решения в отличии от регламентов имеют обязательный характер только

для субъектов, которым они адресованы. Директивы могуг быть

адресованы только государствам-членам, но решения могут также

касаться частных лиц. В соответствии со ст. 189 Договора о ЕЭС

директива обязательна в отношении ожидаемого результата и сохраняют

за национальным правительством использовать методы, которые оно

считает оптимальными. С другой стороны, решение обязательно в

полном объеме для тех, кому оно адресовано. Рекомендации и

заключения не несут императивного характера

В Договоре о Евратоме ст. 161 закрепляется классификация,

аналогичная классификации Договора о ЕЭС. Однако ст. 14 Договора о

ЕОУС закерепляет иная система правовых актов: 1. Решения; 2.

Рекомендации; 3. Заключения.

Подобные различия создают неразбериху в применении терминов.

Ст. 151 договора о ЕЭС, ст. 121 договора о Евратоме

Ст. 4 договора о слиянии основных институтов ЕЭС 1965 года.

Они не порождают прав, на которые частные лица Moiyr ссылаться при рассмотрении дел в

национальных судах: Grimaldi, Case С-322/88, [1989] ECR 4407 (рага. 16 of the Judgement); однако

Суд EC констатировал, что даже "чистая рекомендация" должна быть принята во внимание

национальными судами, если она касается национальных мер, принятых для ее выполнения, или если

она предназначена для дополнения обязательных норм права Сообщества.

Рекомендации ЕОУС отличаются от рекомендаций ЕС и по сути

аналогичны директивам ЕС.

Подобная систем предусматривает функциональные различия для

каждого акта. Различия предполагают иерархию. Регламенты

обязательны для всех и подлежат прямому применению, находятся на

верху иерархической пирамиды. Решения ЕС занимают следующий

уровень. Они обязательны для ограниченного числа лиц, степень их

обязательности почти такая же, как у регламентов. Директивы в своем

применении ограничены, они обязательны только в связи с ожидаемым

результатом.

Место нормативного правового акта в системе определяется

Судом ЕС, который в раде случаев не принимал во внимание

формальное наименование акта, а исследовал его содержание.

Однако Суд ЕС отмечает, что ст. 189 Договора о ЕЭС не носит

исчерпывающего характера. Возможны иные правовые акты, имеющие

обязательный характер, которые не относятся ни к одной из

перечисленных в Договоре категорий. Подобные акты обычно

называются актами sui generis. Факт их существования был

констатирован при рассмотрении дела ERTA

(Европейского дорожно-

транспортного соглашения (European Road Transport Agreement).

Комиссия не согласилась с содержанием "резолюции" Совета ЕС и

обратилась в Суд за решением, соответствует ли процедура переговоров

праву Сообщества. Иск об аннулировании "резолюции" стал средством

решения данной проблемы.

Суд ЕС вынес решение, в котором материально-правовые вопросы

были решены в пользу Комиссии — это именно то, чего хотела

Комиссия.

Commission v. Council Case 22/70, 11971] ECR 263.

Тема 4. Комиссия Европейских Сообществ

1. Роль и место Комиссии ЕС в системе органов ЕС. Порядок ее

формирования.

2. Правовой статус Комиссии ЕС и ее компетенция.

3. Виды правовых актов, принимаемых Комиссией ЕС, их

правовая природа.

4. Процедура принятия решений Комиссией ЕС.

Роль и место Комиссии ЕС в системе органов ЕС. Порядок ее

формирования

В соответствии со ст. 4 Договора о ЕС, ст. 7 Договора о ЕОУС, ст.

3 Договора о Евратоме основными институтами Европейских Сообществ

являются: Комиссия, Совет, Европейский парламент, Суд ЕС и Счетная

палата

В соответствии с Договором об учреждении ЕОУС Комиссия

является высшим законодательным органом, однако в некоторых

случаях она должна получить согласие Совета. В соответствии с

Договорами об учреждении ЕС и Евратома она имеет законодательные

полномочия только в некоторых случаях, однако в этих случаях

Комиссия имеет право в полном объеме вводить правовые нормы

Более того в соответствии с решением Суда ЕС, когда Договор об

учреждении ЕС возлагает на Комиссию особую обязанность,

подразумевается, что Комиссия наделена полномочиями (включая

нормотворческие полномочия), достаточными для выполнения этой

задачи

. В контексте деятельности организации в целом Комиссия

наделяется компетенцией реализовывать нормы, установленные

Советом, при этом Совет может разрабатывать определенные

требования, которые должны выполняться при осуществлении этих

полномочий.

Комиссия представляет собой институт, где наиболее полно

проявляется и реализуется право Европейских Сообществ. Изначально

Комиссия ЕС создавалась как орган Сообществ, который будет

Счетная палата образована ранее, но получила статус института только в соответствии с

Маастрихтским договором. Друге органы также не имеют пока статус института - это:

Экономический и социальный комитет, Комитет регионов (оба комитета оказывают содействие

Совету и Комиссии), Европейская система центральных банков (ЕСЦБ), Европейский центральный

банк (ЕЦБ) и Европейский инвестиционный банк (ЕИБ). В соответствии с Маастрихтским договором

были созданы Комитет регионов, ЕСЦБ и ЕЦБ; остальные созданы ранее.

France, Italy and United Kingdom v. Commission, Cases 188-190/88,

(1982] ECR 2545 (paras. 4-7 of the judgment).

CM. Далее, France v.

Commission, Case C-202/88, (1991] ECR I — 1223; Spain v. Commission,

Cases C-271, 281, 289/90, 17 November 1992.

Germany v. Commission, Cases 281, 283-5, 287/85, [1987] ECR 3203 (para. 28 of the judgment). CM,

подробней, Hartley, "The Commission as Legislator under the EEC Treaty" [1988] ELRev. 122.

выражать интересы Европейских Сообществ и станет стержневым

институтом, обеспечивающим европейскую интеграцию. Место и роль

Комиссии Европейских Сообществ в системе институтов Европейских

Сообществ определяется ее компетенцией, аспектами ее деятельности,

которые можно свести к представлению предложений о политике

Европейских Сообществ, посредничеству между государствами-членами

с целью реализации этих предложений, координации национальных

политик государств-членов и контроль за реализацией политики

Европейских Сообществ. Для решения этих задач Комиссия

Европейских Сообществ должна иметь соответствующее

представительство государств-членов.

По состоянию на 1 декабря 1997 года Комиссия Европейских

Сообществ состоит из двадцати членов

, которые являются гражданами

государств-членов. Каждое государство-член представлено в Комиссии

ЕС как минимум одним, но не более двух граждан. Лишь пять самых

больших стран — Германия, Франция, Италия, Испания и Соединенное

Королевство — представлены в Комиссии двумя гражданами, все

остальные — одним.

Маастрихтский договор закрепил новую процедуру назначения

членов Комиссии. Впервые она была использована в 1995 году.

Правительства государств-членов, с общего согласия и одобрения

Европейского парламента, определяют кандидата на пост Председателя

Комиссии. Затем в том же порядке предлагают кандидатов в члены

Комиссии. Председатель и члены Комиссии, определенные таким

образом, утверждаются Европейским парламентом как институт

Европейских Сообществ

. После утверждения Европейским

парламентом Председатель и члены Комиссии назначаются при наличии

общего согласия правительств государств-членов. Члены Комиссии

назначаются на пять лет.

Каждое государство-член само определяет кандидата в члены

Комиссии. При выборе кандидатов правительства обычно учитывают

внутриполитическую ситуацию: например, Соединенное Королевство до

настоящего времени одного члена Комиссии всегда назначало от

лейбористской партии, а другого - от консервативной. Хотя государства-

члены назначают кандидатов в члены Комиссии ЕС, однако они не

могут их отстранить от должности. Комиссия ЕС в полном составе

прекращает действовать в случае вынесения Европейским парламентом

вотума недоверия

. Суд ЕС также может отстранить члена Комиссии от

В соответствии с частью 1 ст. 157 Договора о ЕС, частью 1 ст. 9 Договора о ЕОУС и частью 1 ст.

126 Договора о Евратоме Совет ЕС может изменить число членов Комиссии путем голосования на

основе принципа единогласия.

Ст. 158 Договора о ЕС, ст.10 Договора о ЕОУС и ст.127 Договора о Евратоме.

В соответствии с процедурой Европарламент должен либо утвердить весь список, либо его

отклонить целиком. Он не может не утвердить одного и утвердить всех остальных.

Ст. 144 Договора о ЕС, ст. 24 Договора о ЕОУС и ст. 114 Договора о Евратоме.

должности, если придет к выводу, что он не соответствует требованиям,

необходимым для выполнения обязанностей члена Комиссии ЕС, или

если он совершил серьезный проступок

100

. Учредительные договоры

предусмотрели пять оснований, по которым можно было отстранить

члена Комиссии Европейских Сообществ от должности. К ним

относится: смерть, истечение срока полномочий, индивидуальная

(добровольная) отставка, коллективная (принудительная) отставка

(вследствие вынесения вотума недоверия Европейским парламентом) и

обязательная отставка в результате решения Суда Европейских

Сообществ. За исключением вариантов 1 и 5 член Комиссии продолжает

выполнять свои функции до момента его замещения, что вытекает из ст.

159 Договора о ЕС, ст. 12 Договора о ЕОУС и ст. 128 Договора о

Евратоме.

Правовой статус Комиссии ЕС и ее компетенция

Члены Комиссии полностью независимы в выполнении своих

обязанностей, действуя в общих интересах Сообществ они не являются

представителями своих стран, а имеют статус международных чиновников

и обязаны быть независимыми при исполнении своих служебных

обязанностей. Об этом свидетельствуют положения Договоров,

закрепленных в части 2 ст. 157 Договора о ЕС, части 2 ст. 9 Договора о

ЕОУС и части 2 ст. 126 Договора о Евратоме.

Деятельность членов Комиссии Европейских Сообществ строится на

основе принципа независимости. При выполнении своих обязанностей они

не запрашивают и не принимают инструкций от какого бы то ни было

правительства или иного органа. Они воздерживаются от всяких действий,

несовместимых с их обязанностями. Каждое государство-член обязуется

уважать этот принцип и воздерживаться от попыток повлиять на членов

Комиссии при выполнении ими своих обязанностей.

Любое нарушение этих принципов может стать причиной

принудительной отставки члена Комиссии

101

. Это сделано для того, чтобы

предотвратить попытки лоббирования отдельных членов Комиссии ЕС

или Комиссии как института Европейских Сообществ правительствами

государств-членов либо частными структурами.

100

Ст. 160 Договора о ЕС, 12а Договора о ЕОУС и ст. 129 Договора о Евратоме. Суд Европейских

Сообществ начинает процедуру отстранения по ходатайству Совета Европейских Сообществ или

Комиссии Европейских Сообществ.

101

Член Комиссии Европейских Сообществ в течение всего срока своих полномочий не может

заниматься какой-либо деятельностью за вознаграждение или без него за исключением

преподавательской или иной творческой деятельности. Кроме того, он также должен соблюдать

щепетильность и осторожность в том, что касается согласия занять определенные должности или

получить определенные выгоды после прекращения своей деятельности в Комиссии Европейских

Сообществ. Нарушение этих требований влечет отставку, если лицо является членом Комиссии

Европейских Сообществ, либо лишения права на пенсию после завершения деятельности в Комиссии

ЕС.

Деятельность институтов Европейских Сообществ строится на

основе балансного механизма. Суть его в Европейских Сообществах в

том, что Комиссия, являясь независимой силой, не может выполнять

свои обязанности без сотрудничества с правительствами государств-

членов. Вследствие этого она учитывает национальные интересы, и одна

из ее самых важных задач — согласование политики отдельных стран-

членов и политики и целей Сообществ. Таким образом, даже если

Комиссия правомочна предпринимать действия независимо от Совета,

она уделяет особое внимание национальным интересам, чтобы избежать

конфликта с каким-либо государством-членом.

Каждый член Комиссии отвечает за один или несколько вопросов

в соответствии с распределением сфер деятельности. Распределение

сфер деятельности происходит по соглашению между самими членами

Комиссии при участии Председателя Комиссии ЕС, который в этом

играет ведущую роль.

Аппарат Комиссии структурно состоит из генеральных дирекций.

Каждая из них возглавляется генеральным директором, который

подчиняется соответствующему члену Комиссии. Генеральные

дирекции в свою очередь подразделяются на дирекции, возглавляемые

директором, а дирекции - на сектора, каждый из которых возглавляет

руководитель сектора. Существует также ряд специализированных

служб. Одна из них - Юридическая служба, которая обеспечивает

генеральным дирекциям консультации по правовым вопросам и

представляет Комиссию ЕС в юридических процедурах.

Решения по назначениям руководителей служб принимаются

самими членами Комиссии ЕС и частично основаны на принципе

пропорционального представительства каждого государства-члена.

Каждому члену Комиссии ЕС в его деятельности оказывает

помощь кабинет, состоящий из группы сотрудников, назначенных им

персонально и непосредственно ему подчиненных. Сотрудники кабинета

не обязательно являются сотрудниками Комиссии. Глава кабинета (Chef

de Cabinet), являясь правой рукой члена Комиссии, играет важную роль

в его деятельности. Главы кабинетов всех членов Комиссии,

координируя деятельность членов Комиссии ЕС, готовят заседания

Комиссии. Если главы кабинетов единодушны в отношении того или

иного вопроса, обычно их решение принимается Комиссией без

обсуждения. В какой-то степени это сходно с ролью Корепер при

принятии решений Советом Европейских Сообществ.

Для свободного осуществления функций Комиссии ЕС и других

институтов Европейских Сообществ должностные лица пользуются

иммунитетами и привилегиями, закрепленными правом Европейских

Сообществ

102

, самый важный из которых - иммунитет от судебного

102

Protocol on the Privileges and Immunities of the European Communities. Arts. 12 - 16. Этими

привелегиями и иммунитетами также пользуются члены Комиссии

преследования в государствах-членах в связи с действиями,

произведенными должностными лицами при выполнении ими

служебных обязанностей

103

, и освобождение от подоходного налога в

государствах-членах на заработную плату, получаемую ими в связи с

работой в институтах Сообщества

104

. Однако с должностных лиц

взимается специальный подоходный налог Сообщества с низкой

ставкой. Все иммунитеты и привилегии, которыми пользуются

должностные лица Сообщества, предоставляются им исключительно в

интересах Сообщества и соответствующий институт обязан

отказываться от иммунитета всякий раз, когда это не противоречит

интересам Сообщества

105

Процедура принятия решений Комиссией ЕС

В зависимости от видов решений, принимаемых Комиссией

существуют различные процедуры.

Все заседания Комиссии проходят при закрытых дверях, а

решения принимаются простым большинством голосов. Методика

принятия решений предусматривает так называемую "письменную

процедуру", в соответствии с которой проекты решений передаются

членам Комиссии, и в случае, если в течение определенного периода не

получено возражений, рекомендация считается принятой.

Существуют специальные процедуры, используемые Комиссией

при реализации норм, установленных Советом. Для сохранения

определенного контроля Совет обычно создает комитет, которому

Комиссия должна представлять проекты актов, которые планируется

издать. В эти комитеты входят представители правительств государств-

членов, а председательствует должностное лицо Комиссии. Функции

комитета носят исключительно консультативный характер: даже

отрицательное мнение комитета не влияет на полномочия Комиссии

Для дальнейшего уточнения процедур и систематизации таких

контрольных механизмов в Единый европейский акт было включено

положение, содержащее принципы и правила предусматривающие

принятие решений..

Вторая, так называемая, управленческая процедура (management

committee procedure).предусматривает необходимость представления

Комиссией комитету проект акта, на который последний представляет

свое заключение. Если Комиссия учитивает мнение комитета (либо если

103

Sayag v. Leduc (No. 1), Case 5/68, [1968] ECR 395.

104

Государства-члены при определении размера налога, взимаемого с супруга (супруги) не должны

принимать во внимание размер заработной платы должностного лица: Humblet v. Belgium, Case 6/60,

[1960] ECR 559.

105

Protocol on the Privileges and Immunities of the European Communities, Art. 18. CM. Weddel & Co. BV

v. Commission, Case C-54/90, 18 February 1992.

комитет не представляет мнения в течение установленного срока), акт

комиссии носит окончательный характер. Если Комиссия не учитывает

мнение комитета, акт все равно может быть принят, но в этом случае он

должен быть немедленно представлен в Совет.

Совет имеет право отклонить проект Комиссии без принятия

какого-либо своего акта. В этом случае вообще не будет принято

никакого документа.

Комиссия ЕС, является беспристрастным институтом Европейских

Сообществ, способным принимать решенния, с которыми правительства

государств-членов вынуждены соглашаться.