Шаповалов Н.И. Право Европейских Сообществ

Подождите немного. Документ загружается.

органы Сообществ и Союза должны представить свои предварительные

сметы расходов в Комиссию для подготовки предварительного проекта

бюджета. Предварительный проект должен включать в себя

предполагаемые доходы и расходы, причем все расходы делятся на

расходы обязательные и факультативные. Не позднее 1 сентября

предварительный проект передается Комиссией Совету.

Квалифицированным большинством в 2/3 голосов Совет принимает

проект бюджета и направляет его в Европейский парламент. Этот проект

должен поступить в Парламент не позднее 5 октября года,

предшествующего исполнению бюджета. Если в течение последующих

сорока пяти дней Парламент одобряет представленный проект или если

он в течение этого срока не вносит изменений или предложений по

изменению, проект бюджета считается окончательно утвержденным.

Однако Парламент в течение резервированного срока может вносить

изменения в рассматриваемый проект или вносить предложения о

внесении изменений. Европейский парламент может вносить изменения

только в те статьи бюджета, которые определяют факультативные

расходы. В том, что касается обязательных расходов, право внесения

изменений Парламенту не принадлежит, он может только вносить

предложения об изменениях. Все поправки, вносимые Парламентом,

передаются в Совет. Совет после обсуждения с Комиссией и другими

заинтересованными институтами и органами в течение пятнадцати дней

должен принять решение о согласии или несогласии с поправками

Европарламента. В случае одобрения поправок Европарламента

Советом, проект бюджета считается одобренным

6364

После рассмотрения Советом проект бюджета вновь возвращается

в Европарламент, который в течение 15 дней квалифицированным

большинством в 3/5 голосов списочного состава депутатов должен

принять решение о внесении изменений или отклонении изменений,

внесенных Советом. Наконец, Европарламент может большинством в

2/3 голосов от своего списочного состава принять решение об

отклонении проекта бюджета в целом. В этом случае финансирование

Европейских Сообществ и Союза осуществляется в размере 1/12 от

суммы финансирования предыдущего года..

Разногласия Совета и Европарламента, в решении вопроса о том,

что должно быть отнесено к обязательным и необязательным расходам,

приводит к серьезным осложнениям при принятии нового бюджета. В

целях преодоления расхождений было заключено специальное

трехстороннее соглашение между Советом, Комиссией и

Поправки Европарламента в обязательные статьи расходов оформляются решением Совета,

принимаемым квалифицированным большинством голосов. При отсутствии такого прямого решения

о согласии предлагаемые поправки считаются отклоненными.

На практике за всю историю существования Сообществ и Союза проект бюджета ни разу не

одобрялся сходу.

Европарламентом, которое позволило несколько скорректировать

позицию отдельных институтов.

Изначально бюджет Европейских Сообществ формировался за

счет взносов государств-членов, точно также как в других

международных организациях. Однако начиная с 70-х годов порядок

формирования бюджета был коренным образом пересмотрен. В

соответствии с решением Совета от 21 апреля 1970 г. он стал

формироваться за счет так называемых собственных средств. Характер и

размер этих собственных средств устанавливается заранее, фиксируется

в нормативно-правовых актах и осуществляется независимо от позиции

отдельных государств-членов. Доходная часть бюджета слагается,

прежде всего, из таможенных пошлин на импортируемую в Союз

продукцию, из налога на импорт сельскохозяйственной продукции из

третьих стран, из отчислений от налога на добавленную стоимость,

исчисляемых в процентном отношении от общей суммы НДС,

взыскиваемых в каждом из государств-членов в отчетный период

Кроме того, существуют отчисления, вносимых каждым из

государств-членов в строго фиксированной пропорции к валовому

национальному продукту. Разница, возникающая между доходами,

поступающими автоматически, и расходами по бюджету, покрывается за

счет взносов, вносимых государствами-членами в процентном

отношении от их валового национального продукта. Причем, общая

сумма расходов, предусмотренных бюджетом, не может превышать

1,2% от валового национального продукта

13 октября 1998 г. вступило в силу специальное

межинституциональное соглашение, одобренное Комиссией,

Европарламентом и Советом, введшее в действие программу "Ажанда

2000", где закреплялся порядок формирования и исполнения бюджета на

1999 год и на ближайшие годы (2000—2006).

Распорядителем кредитов по бюджету выступает Комиссия.

Однако ее деятельность в этой области строго контролируется Советом,

Европарламентом и Счетной палатой, специализированным

контрольным органом..

Внешнеполитическая функция Европейских Сообществ

проявляется в том, что они, являясь субъектом международного права,

активно участвуют в международных отношениях. Сам факт

расширения и укрепления Сообществ, особенно после создания

Европейского Союза, свидетельствует о его высокой

внешнеполитической активности.

Согласно ст. В; н.н. ст. 2 Договора о ЕС внешнеполитическая

Процент отчислений от НДС устанавливается ежегодно и составляет немногим более одного

процента от национального НДС.

Согласно данным, приведенным в генеральном докладе о деятельности Европейского Союза за

1998 г., подготовленном Европейской Комиссией, общий бюджет Европейского Союза составил в

1998 г. 83 967,1 млн. экю (евро). Бюджет, утвержденный на 1999 г., равен 85 557,7 млн. экю (евро).

функция Европейских Сообществ выражается в утверждении их

самобытности на международной арене, в частности, путем проведения

общей внешней политики и политики безопасности. Учредительный

договор закрепляет за Советом и Комиссией полномочий по проведению

согласованных действий в рамках общей, внешней политики и политики

безопасности, в области экономики, а равно в интересах содействия

дальнейшему развитию Европейских Сообществ.

Однако и Совет, и Комиссия должны информировать Европарламент

о всех важнейших внешнеполитических акциях, что может являться

предметом обсуждения и дискуссий на его пленарных заседаниях. По

общему правилу подписание и одобрение международных договоров

требуют согласования с Европарламентом на основе консультативной

процедуры. Кроме того, целый ряд важнейших международных договоров,

включая договоры о присоединении, могут быть одобрены лишь после

получения положительного заключения Европарламента.

Сфера внешнеполитической функции Европейского Союза после

Маастрихтского и Амстердамского договоров значительно расширилась.

Общая внешняя политика и политика безопасности Европейских

Сообществ и Европейского Союза не требует принятия внутренних

нормативных правовых актов обязательного характера, исполнение

которых контролируется Судом ЕС. В рамках этой общей политики

согласовывается и координируется внешнеполитическая активность

Сообществ и Союза и разрабатывается общая позиция, которая позволяет

всем государствам-членам выступать единым фронтом при решении

международных проблем или занимать общую единую позицию в рамках

международных организаций или на международных конференциях.

По характеру деятельности, самой своей сути, ЕС активно

поддерживает довольно широкие и разнообразные международные связи»

Оно имеет право устанавливать дипломатические отношения с любыми

государствами и международными организациями

, правомочно

заключать договоры с третьими странами от своего имени

. В настоящее

время установлены дипломатические отношения между ЕС и более чем 104

государствами мира

, в том числе США, КНР, Японией и др. Все они

имеют своих полномочных представителей при ЕС, из них некоторые - в

ранге послов.

При проведении общей внешней политики и политики безопасности

государства-члены обязаны консультироваться, обмениваться необходимой

информацией и добиваться взаимного согласования своих позиций по

вопросам, представляющим общий интерес. Дабы не совершить действий,

которые наносят ущерб интересам Европейских Сообществ и Союза,

противоречат их целям и принципам или подрывают осуществления

Сообществами и Союзом общей внешней политики и политики

См. Протокол иммунитетов и привилегий статья 17.

См. Статьи 113, 114д 228,238 договора ЕЭС; ст. 101 договора Евратом; ст. 6 договора ЕОУС.

VisineF. Comment fonctionne l'Europe. - Bruxelles: Delta P.; РАС, 1979, p. 70.

безопасности. В соответствии с Амстердамским договором государства-

члены должны следовать общей стратегии внешнеполитической

деятельности. Она определяется Европейским Советом на основе

рекомендаций Совета. Осуществление этой стратегии возлагается на Совет,

который принимает решения, содержащие общую позицию Европейских

Сообществ и предписания государствам-членам относительно их

совместных действий. Совет определяет задачи, значение, а равно средства,

которые должны быть предоставлены государствами-членами в

распоряжение Союза для реализации совместных действий.

Национальная внешняя политика государств-членов не может

противоречить этой общей позицией. Существует особая процедура

принятия решений при формировании общей позиции. Прежде всего

решения в Совете в этом случае принимаются на основе принципа

единогласия, причем воздержание от участия в голосовании не

рассматривается как голосование "против". Решение по вопросам

процессуального характера принимается простым большинством голосов.

Государство-член в рамках Совета может сделать заявление о воздержании,

в этом случае решение не рассматривается как обязательное для данного

государства. Тем не менее оговорка не освобождает государство-член от

обязанности воздерживаться от любых действий, которые могут помешать

реализации общей позиции или совместным действиям.

В том случае, если решения Совета принимаются по поводу

совместных действий или по общей позиции основанных на общей

стратегии, выработанной и одобренной Европейским Советом, то такое

решение должно приниматься на основе квалифицированного большинства

в 2/3 голосов. Также принимаются решения о проведении совместных

акций или одобрении общих позиций. Исключением являются решения

военного характера или относящиеся к сфере обороны.

Право Европейских Сообществ, обязанное в значительной мере

своим происхождением международно-правовым установлениям,

сохраняет с последними тесную органическую связь. Создание

Европейского Союза еще больше укрепляют эту взаимосвязь, расширяя

сферу применения международно-правового регулирования,

адаптированного к особенностям и условиям Европейских сообществ и

Союза.

Тема 3. Совет ЕС

1. Роль и место Совета ЕС в системе органов ЕС.

2. Компетенция Совета ЕС.

3. Механизм принятия решений в Совете ЕС.

4. Виды правовых актов, принимаемых Советом ЕС, их

юридическая сила.

Роль и место Совета ЕС в системе органов ЕС

Факт расширения Европейских Сообществ повлиял в основном

только на состав институтов Сообществ, а их полномочия и сама

природа ЕС остались без изменений.

Важнейшим руководящим органом Сообщества является Совет

ЕС, главная функция которого - "обеспечение координации общей

экономической политики государств-членов и ...принятие решений

Совет ЕС является нормотворческим органом Европейских Сообществ.

Он принимает решения по большинству нормативных актов ЕС

заключает договоры с иностранными государствами и совместно с

Европарламентом принимает бюджет Сообществ. В Совете

представлены правительства всех государств-членов. В его основной

состав входят министры иностранных дел. Но их могут заменять при

рассмотрении ряда специальных вопросов министры, ведающие этими

проблемами. Если, например, на повестке дня стоят вопросы энергетики,

то Совет собирается в составе министров энергетики государств-членов

ЕС и т.д. Встречи министров иностранных дел часто именуются "общий

Совет" ("general Council"), а для встреч других министров в качестве

собирательного понятия используются термины "секторный" ("sectoral"),

"специализированный" ("specialised") или "технический" ("technical")

советы и в конкретных случаях - "сельскохозяйственный Совет",

"финансовый Совет" и т. д. Все заседания Совета проходят при

закрытых дверях.

Для того, чтобы избежать недоразумений, связанных с

множеством наименований, встречающихся в литературе, сам Совет в

1993 г. принял специальное решение, в котором определил, что

официальным наименованием института является Совет Европейского

Союза. Под таким наименованием он фигурирует во всех официальных

документах, и в этом же качестве он решает вопросы внешней политики

и политики безопасности и выступает с соответствующими заявлениями

по этим вопросам.

При этом председательство в Совете, по сложившейся практике,

осуществляется только министрами иностранных дел по очереди в

алфавитном порядке в течение шести месяцев. На срок своего

председательства государство-член назначает Председателя на все

заседания Совета и в другие органы Сообщества, где предусмотрено

представительство государств-членов

. В обязанности Председателя

входит созыв заседаний Совета ЕС, проведение заседаний, организация

голосования и подписание принятых на заседаниях актов. В обязанности

Договор о ЕЭС ст. 145, договор о Евратоме ст. 115, договор о ЕОУС ст. 26.

В этом случае принятие решений в Совете требуют одобрения простым большинством.

К этим органам относятся Европейский совет, Корепер, комитеты и рабочие группы Корепер и

Встречи представителей правительств государств-членов.

Председателя также входят общие функции по обеспечению нормальной

работы Совета.

Государство-член, осуществляющее председательские функции,

играет роль посредника в отношениях государств-членов и содействует

достижению компромисса. В вопросах внешней политики и политики

безопасности оно представляет Европейский Союз в отношениях с

внешним миром

. В последние годы наблюдается тенденция усиления

роли председателя на деятельность Европейских Сообществ.

Наряду с министрами в заседаниях Совета принимают участие

другие должностные лица. В работе Совета также принимает участие

представитель Комиссии.

Для осуществления технических функций Совет ЕС имеет

собственный Генеральный секретариат, состоящий из занятых на

постоянной основе сотрудников

. Структурно Генеральный секретариат

похож на аналогичную структуру Комиссии, хотя и гораздо меньше.

Генеральный секретариат состоит из генеральных дирекций,

возглавляемых Генеральным секретарем. В состав Генерального

секретариата входит юридическая служба.

Согласно учредительным договорам для обеспечения

непрерывности в деятельности Совета ЕС и подготовки его работы был

создан Комитет постоянных представителей государств - членов,

обычно называемый в соответствии с французской аббревиатурой

"Корепер" ("COREPER")

. Постоянными представителями являются

послы государств-членов в Сообществе, и в этом плане можно

рассматривать Комитет как “теневой Совет”, где представлены

государства-члены на более низком уровне, чем в Совете ЕС. Заседания

Корепер могут проходить в составе заместителей постоянных

представителей (Корепер 1) для решения вопросов технического

характера и в составе самих постоянных представителей (Корепер II) где

решаются более важные политические вопросы. Деятельность Корепер

обеспечивается большим количеством входящих в него комитетов и

рабочих групп, работающих в Брюсселе или непосредственно в

государствах-членах. Их штат состоит из служащих государств-членов.

Корепер играет важную роль в функционировании Совета.

Вопросы, подлежащие решению в Совете, сначала рассматриваются в

Комитете. Каждый член комитета работает в соответствии с

инструкциями своих правительств, поэтому в тех случаях, когда послы

приходят к единому мнению при решении какого-либо вопроса, оно

вносится в так называемый "лист "А" повестки дня Совета. Эти проекты

решений, как правило, одобряются без промедления Советом ЕС.

В случае необходимости оно пользуется помощью двух государств-членов, одно из которых

осуществляло председательские функции до него, а второе будет их осуществлять после него.

Ст. 151(2) Договора о ЕС, ñò. 30(2) Договора о ЕОУС и ñò. 121(2) Договора о Евратоме.

Ст. 151(1) Договора о ЕС, ст. 30(1) Договора о ЕОУС и ст. 121(1) Договора о Евратоме, ст 4

Договора о слиянии основных институтов ЕЭС 1965 года

Корепер проводит переговоры с Комиссией, если по его мнению

акт, предлагаемый Комиссией не может быть принят. На переговорах

предпринимаются попытки найти компромисс и убедить Комиссию

изменить этот акт в соответствии с позицией Корепер. Все это

свидетельствует о том, что Корепер фактически стал неотъемлемой

частью механизма принятия решений Советом и может рассматриваться

как продолжение самого Совета.

Компетенция Совета ЕС

Совет - неотъемлемая составная часть институциональной

системы Европейских Сообществ и Союза. Его статус и полномочия

определены непосредственно в ст. 145—154 н.н. ст. 202—210 Договора

о Европейском Сообществе и в договорах о Европейском Союзе. Совет -

это важнейший орган, который призван обеспечить согласование

национальных интересов государств-членов с выполнением задач и

целей, стоящих перед интеграционным объединением. Соответственно

Совет, будучи институтом Сообществ и Союза с одной стороны,

наделенный в силу своего положения ex officio правом принимать

решения, обязывающие Европейские Сообщества и государства-члены.

С другой стороны он является органом, в котором решения принимают

министры государств-членов, а значит при принятии решений не могут

не учитываться высшие национальные интересы государств-членов. Эта

двойственность положения Совета находит свое отражение в порядке

его формирования и функционирования.

Совет не знает единого или единообразного представительства.

Многообразие функций Совета и разнообразие решаемых им проблем и

вопросов вызывают необходимость созыва Совета на уровне наиболее

компетентных в той или иной области министров. Сложности

появляются тогда, когда государство-член имеет федеративное

устройство, а те или иные рассматриваемые вопросы, отнесены к

исключительному ведению субъектов федерации. При такой ситуации

каждый из субъектов федерации, как это было, напри мер, в Бельгии,

претендовал на представительство в Совете Европейского Союза.

Практика решения подобных проблем пошла по пути формирования

единой делегации государства-члена, в которой были представлены все

субъекты федерации. Количество проводимых заседаний Совета в

нормативных актах не фиксируется но, как правило, их число весьма

велико. Так, в 1998 г. было проведено 94 сессии Совета.

Совет ЕС наделен исключительно широкими полномочиями. В

обобщенном виде они изложены в статье 145 (н.н. ст. 202) Договора о

ЕС. Причем, формулировки, содержащиеся в Римских договорах, не

изменились в последующих актах. Однако, с принятием Единого

европейского акта, а затем с подписанием Маастрихтского и

Амстердамского договоров сфера ведения Европейских Сообществ и

Союза была заметно расширена, а соответственно изменилась и

компетенция Совета ЕС. В соответствии с учредительными договорами

Совет Европейских Сообществ координирует не только общую

экономическую политику, но и социальную сферу, куда следует отнести

занятость, здравоохранение, образование и т. д. Он ведает вопросами

финансовой политики, а также наделен полномочиями в сфере общей

внешней политики и политики безопасности, руководит

сотрудничеством в области борьбы с преступностью, обеспечивая

координацию действий полиции и сотрудничество в области

судопроизводства.

Он наделен правом принятия обязательных решений, а также

может делегировать полномочия по исполнению этих решений

Комиссии. Причем Совет сохраняет за собой право в случае, если он

сочтет это необходимым, непосредственно обеспечивать исполнение

принятых им решений.

Договор о Европейском Союзе предусмотрел возможность при

решении наиболее важных вопросов в финансово-экономической

области, созывать Совет ЕС на уровне глав государств и/или

правительств. Так, на заседании Совета, созванном на уровне глав

государств и/или правительств 3 мая 1998 г., было принято

исключительно важное решение о том, какие именно государства-члены

удовлетворяют условиям, необходимым для участия в Валютном союзе,

и готовы к введению с 1 января 1999 г. единой денежной единицы

Союза - евро.

Реализация полномочий Совета осуществляется через принятие

нормативно-правовых актов, обязательных к исполнению всеми

субъектами права Европейских Сообществ. Именно Совет принимает

наиболее важные и значимые обязательные решения. Было бы, однако,

неверным на этом основании сделать безоговорочный вывод о том, что

Совет является законодательным органом Союза. Участие в

законодательной процедуре принимают не только Совет, но и другие

институты, прежде всего Комиссия и Европейский парламент. Причем

одна из наиболее заметных тенденций эволюции законодательного

процесса состоит в возрастании роли Парламента, согласие которого все

чаще становится непременным условием принятия нормативно-

правового акта и его введения в действие.

Практика говорит о том, что в действительности Совет принимает

гораздо меньшее число обязательных нормативных актов, в том числе

общего характера, таких, как регламент и директива, нежели, например,

Комиссия. Согласно данным, приведенным в общем докладе о

деятельности Европейского Союза за 1998 г., Советом совместно с

Европейским парламентом на основе процедуры совместного принятия

решений были одобрены 26 директив, 7 решений и ни одного

регламента. Советом единолично были одобрены 202 регламента, 27

директив и 189 решений. За тот же период Комиссией были одобрены

773 регламента, 44 директивы и 537 решений. Уже одни эти цифры

позволяют сделать вывод о том, что Совет отнюдь не является

монополистом в деле принятия обязательных нормативно-правовых

актов. Более того, он заметно уступает в этой области, если не по

важности, то по количественным показателям, Европейской Комиссии

(из приведенных выше данных исключены акты, не публиковавшиеся в

Официальной газете — "Журналь офисьель").

Важными полномочиями наделен Совет cогласно статье J-3 (н.н.

ст. 13). Совет принимает решения в области определения и

осуществления общей внешней политики и политики безопасности,

опираясь на постановления Европейского Совета. Решения,

принимаемые Советом, обязательны для всех государств-членов. Совет

может также предложить Комиссии представить предложения, которые

необходимы для проведения общей внешней политики и политики

безопасности. Если государство - член Европейских Сообществ

сталкивается с серьезными трудностями при осуществлении совместных

действий, оно должно поставить в известность об этом Совет, который

должен найти соответствующее решение возникших проблем.

Разрабатываемая и принимаемая Советом общая позиция по

вопросам внешней политики и безопасности служит основанием для

осуществления национальных внешнеполитических акций и внешней

политики государств-членов.

Коммунитаризация Шенгенских соглашений наделила Совет ЕС

правом принятия нормативных правовых актов прямого действия,

обязательных для всех государств-членов в области визовой политики,

политики миграции и убежища.

Совет ЕС вправе принимать решения способствующие развитию

сотрудничества в области борьбы с преступностью, в частности, через

активизацию и поддержание деятельности Европола и его

сотрудничество с соответствующими национальными службами.

Сотрудничество полиций в рамках Европейского Союза

предполагает совместное осуществление оперативно-розыскных

действий, обмен информацией и сведениями, необходимыми для

эффективной борьбы с преступностью, сотрудничество в подготовке

кадров и обмен офицерами связи и подразделениями, равно как

взаимное использование оборудования и достижений в области

криминалистики, включая и совместное изучение и оценку методов и

техники следственных действий.

Совет ЕС способствует разработке директив и других нормативно-

правовых актов, определяющих общие для всех государств-членов

требования к уголовному законодательству по определению состава

преступлений и минимальных мер наказания.

Механизм принятия решений в Совете ЕС

Внутренний регламент Совета ЕС не устанавливают заранее

фиксированные дни проведения заседаний. Они созываются

председателем по его собственной инициативе, по просьбе одного из

государств-членов или по предложению Комиссии по мере

необходимости. Повестка дня заседаний определяется

председательствующим в Совете ЕС. Она включает, как правило, две

категории вопросов. Лист “А” содержит вопросы, которые были

полностью согласованы в предварительном порядке и не нуждаются в

проведении дополнительных обсуждений. Заранее достигнутый

консенсус фиксируется в протоколе Совета и скрепляется подписью

Председателя и Генерального секретаря.

Вторая часть повестки дня Совета ЕС - лист “В”, содержит

вопросы, которые предварительно не были согласованы.

При формировании повестки дня заседания |Совета ЕС не

включаются вопросы, требующие единогласного голосования, а

согласия не было достигнуто в ходе предварительных переговоров.

Вопросы, для решения которых требуется квалифицированное

большинство голосов, могут включаться в повестку дня даже при

отсутствии консенсуса. Однако любое государство-член может сделать

заявление об особой важности данного вопроса для национальных

интересов государства, что ведет к отказу Совета ЕС от принятия

окончательного решения большинством голосов.

Решения в Совете ЕС принимаются голосованием, в котором,

государства-члены имеют не одинаковое количество голосов. Система

голосования уходит от принципа равенства всех государств в

зависимости от численности населения. К тому же, при отсутствии

предложения Комиссии, решение Советом может быть принято

квалифицированным большинством в две трети государств-членов.

После присоединения к Сообществу Австрии, Финляндии и Швеции

было утверждено следующее распределение голосов: Германия,

Франция, Италия и Соединенное Королевство - по десять голосов,

Испания - восемь голосов, Бельгия, Греция, Нидерланды и Португалия -

по пять голосов, Австрия и Швеция - по четыре голоса, Дания

Финляндия и Ирландия - по три голоса, Люксембург - два голоса

Таким образом общее число голосов - восемьдесят семь, а

квалифицированное большинство составляет шестьдесят два голоса

В соответствии с учредительными договорами в Совете создана

сложная система голосования. По общему правилу для принятия

Visine F» Comment fonctionne l*Europe. - Bruxelles: Delta P.: РАС, 1979, p. 191.

Ст. 148 (2) Договора о ЕС).