Шаповалов Н.И. Право Европейских Сообществ

Подождите немного. Документ загружается.

случае может быть достаточна их нотификация. Директивы вступают в

силу с даты их опубликования или нотификации. Это особенно важно в

связи с краткостью сроков исковой давности по искам об аннулировании

директив.

К третьему виду можно причислить "решения". Это специальные

акты, обладающие наиболее узкой сферой действия. Решения

регулируют специфические проблемы и принимаются в адрес

юридических и физических лиц. Как и два предыдущих вида актов, они

также являются обязательными для исполнения в странах-членах

Сообщества.

Кроме того, в ЕС принимаются другие акты, не имеющие

обязательной силы для субъектов, в адрес которых они обращены. Это

"рекомендации" и "мнения"

иногда в литературе встречается

нименование “заключения”. Они отражают в общих чертах задачи

текущей политики и определяют перспективы развития тех отраслей

экономики, в отношении которых они приняты.

Основным печатным органом, издаваемым Комиссией ЕЭС,

является "Journal officielle des communaute europeenn", основанным в

1958 году. Наряду с другими информационными материалами, он

публикует в серии "L" регламенты, директивы, решения, мнения,

рекомендации Комиссии и Совета ЕС, в серии "С" - проекты, резолюции,

декларации и т.д., которые находятся в стадии обсуждения в

Европейском парламенте, в серии "S" (дополнительной) - материалы о

деятельности других институтов Сообщества.

Невозможно переоценить ту роль, которую играет Суд Европейских

Сообществ в формировании и эволюции европейского права. Решения

Суда Европейских Сообществ носят прецедентный характер и

существенным образом влияют на европейскую правовую систему.

Судебная практика является гибким инструментом позволяющим

уточнить, а в ряде случаев и расширить предмет регулирования права

Европейских Сообществ, подтвердить принцип верховенства европейского

права и утвердить прямое действие норм европейского права, независимо

от формы его выражения. Положения и принципы, зафиксированные в

решениях Суда ЕС, нередко предшествуют и служат появлению

соответствующих положений в нормативно-правовых актах. Протокол о

пропорциональности и субсидиарности, приложенный к Амстердамскому

договору, содержит специальное постановление, подтверждающее, что

судебная практика Суда ЕС - одно из важнейших достояний Сообществ.

Больше того, он особо подчеркивает юридическую значимость и

действенность принципов взаимоотношения европейского и национального

права, закрепленных в практике Суда.

Международно-правовой характер права Европейских Сообществ

Под "мнением" понимается официальная точка зрения, выраженная Комиссией ЕС или Советом

ЕС.

В юридической литературе как отечественной, так и

западноевропейской достаточно часто встречаются термины “право

европейских сообществ”, “европейское право”. Основанием для

подобной оценки является достаточно широкая область регулирования,

императивный характер подавляющего числа норм права Европейских

Сообществ преимущественно "прямого действия", детально

разработанный механизм их принятия, их приоритет над нормами

внутреннего права государств-членов а также разветвленная правовая

система Европейских сообществ, основу которой образуют

учредительные договоры и принципы, содержащиеся в них. Подобная

правовая система весьма специфична, с одной стороны она сходна с

системой международного права, с другой стороны она похожа на

внутригосударственное право. Немалую роль в развитии "права

европейских сообществ" имеет практика Суда Европейских Сообществ.

За десятилетия, прошедшие с момента создания Европейских

сообществ, в рамках этих объединений сложилась достаточно четкая и

строгая система институтов, сформировалась правовая система

Сообществ, которая играла и продолжает играть исключительно важную

роль в обеспечении интеграционных процессов и жизнедеятельности

самих Сообществ.

Исследование правового статуса Сообщества показывает наличие

ряда черт, присущих международной организации. Вместе с тем,

Европейский Союз имеет некоторые черты, присущие государству. Ряд

авторов считает, что эти черты характерны для федерации, причем

федерализм, по мнению этих авторов, становится все более

определяющим в Европейском Сообществе

Однако, большинство западных юристов совершенно справедливо

рассматривают право Европейских Сообществ в качестве особой

правовой системы, отличной как от международного права, так и от

национального права стран-членов. Поскольку ЕЭС является

международной организацией регионального характера, важнейшей

характеристикой права Европейских Сообществ является его

наднациональность, которая проявляется в полномочиях органов ЕЭС

принимать решения обязательные не только в отношении государств-

членов, но и граждан и хозяйствующих субъектов. Об этом же

свидетельствует приоритетность права Европейских Сообществ перед

правом государств-членов. Это происходит благодаря отказу

государств-членов от части своего суверенитета в тех областях, которые

определены учредительными договорами Европейских Сообществ. Они

не только закрепили за органами Европейских сообществ право на

издание нормативных актов, но и обязали государства-члены не

Hartley, "Federalism, Courts and Legal Systems: The Emerging Constitution of the European Community"

(1986) Am. Jo. Comp. L. 229.

издавать акты, противоречащие целям Сообществ.

Ряд авторов считает, что главным в таких договорах является то,

что они составляют так называемое "первичное право" ЕС, выступающее

основой "вторичного (производного) права", воплощающегося в актах,

принимаемых органами Сообществ в пределах их компетенции,

определенной первичным правом. Основными источниками вторичного

права являются регламенты, директивы и решения, а также так

называемые "конвенционные акты", т. е. соглашения, заключенные

Сообществами с третьими странами или международными

организациями.

Маастрихтский договор в определенной степени закрепляет

правовую систему. Решения, принимаемые в рамках второй и третьей

опор Европейского Союза, являются обязательными для государств-

членов, но это не действующее право он не подвержено

юрисдикционному контролю со стороны Суда Европейских Сообществ.

В этом коренное отличие правового режима решений, принимаемых

Союзом в рамках второй и третьей опор, от актов Европейских

сообществ. Они носят скорее политический характер, а значит

обязательны для государств, которые эти решения одобрили. Споры по

такого рода решениям не могут быть обжалованы в судебном порядке,

урегулируются договорным путем. Обязательные нормативные акты, по

общему правилу, облекаются в конвенционную форму.

Трудно переоценить роль Суда Европейских Сообществ в деле

формирования права Европейских Сообществ. В соответствии с

учредительными договорами и сложившейся практикой Суд

Европейских Сообществ осуществляет толкование и применения норм

права ЕС независимо от иных учреждений. Он реализует функцию

надзора за соответствием актов Сообществ целям первичного права,

координирует и контролирует процесс имплементации права

Европейских Сообществ в правовой порядок государств-членов.

Юрисдикция Суда Европейских Сообществ является обязательной. Его

решения подлежат принудительному исполнению на территории

государств-членов точно также как решения национальных судов.

Одной из главных черт, присущих международной организации,

является форма принятия решений о сотрудничестве

межправительственными институтами на основе принципа суверенного

равенства государств-членов, при котором ни одно из государств-членов

не может быть принуждено к чему-либо без его согласия. Если решения

в организации принимаются простым большинством, они не более чем

просто декларации. Чтобы решения имели обязательный характер,

необходимо их одобрение каждым государством.

В то же время, органы Сообщества в значительной степени

автономны и единогласное принятие решений требуется только в

особых случаях. В соответствии с положениями учредительных

договоров Сообщество реально наделено существенными

полномочиями: право Сообщества является обязательным для

государств-членов, правительств стран-членов, хозяйствующих

субъектов государств-членов и (во многих случаях) для физических

лиц; его реализация обеспечивается национальными судами государств-

членов. Более того, Комиссия в определенных случаях обладает

полномочиями применять штрафные санкции в отношении компаний и

физических лиц, нарушающих право Сообщества. Решения Сообщества

приобретают обязательную силу после их принятия органами,

наделенными полномочиями в соответствии с Договорами, а не в связи с

тем, что эти решения были утверждены государствами-членами

. Эти

черты наглядно отличают Сообщество от обычной

межправительственной организации. Для характеристики этих черт,

применялся термин "наднациональные"

, сегодня для обозначения этого

качества применяется слово "федеральные".

По характеру деятельности, самой своей сути, ЕЭС активно

поддерживает довольно широкие и разнообразные международные

связи» Оно имеет право устанавливать дипломатические отношения с

любыми государствами и международными организациями

правомочно заключать договоры с третьими странами от своего имени

В настоящее время установлены дипломатические отношения между

ЕЭС и более чем 104 государствами мира

, в том числе США, КНР,

Японией и др. Все они имеют своих полномочных представителей при

ЕЭС, из них некоторые - в ранге послов.

Интересно, что элементы федерализма наиболее сильно выражены в судебной и правовой системе

Сообщества и слабее в области политики, включая такие важнейшие вопросы, как законодательная и

исполнительная власть, налогообложение, оборона и валютное регулирование: см. Hartley,

"Federalism, Courts and Legal Systems: The Emerging Constitution of the European Community" (1986)

Am. Jo. Comp. L. 229. С целью полного и детального изучения этого вопроса см. М. Cappelletti, М.

Seccombe, and J. Weiler (eds.), Integration Through Law (3 vols.) (1986).

CM. WEiler, "The Community System: the Dual Character of Supranationalism" (1981) I YEL 267.

См. Протокол иммунитетов и привилегий статья 17.

См. Статьи 113, 114д 228,238 договора ЕЭС; ст. 101 договора Евратом; ст. 6 договора ЕОУС.

VisineF. Comment fonctionne l'Europe. - Bruxelles: Delta P.; РАС, 1979, p. 70.

Тема 2. Система институционных органов ЕС

1. Международно-правовая природа системы органов ЕС.

2. Концептуальная основа создания системы органов ЕС.

3. Функциональное назначение институциональных органов ЕС.

Международно-правовая природа системы органов ЕЭС

Реализация юридической конструкции, закрепленной в Договоре о

создании Европейского Союза, возложена им на основные институты

Сообщества, которые по своему характеру являются уникальными: с

одной стороны, это институты международной организации и, значит,

являются международными, с другой стороны, они обладают рядом

национальлных черт. В соответствии со ст. 4 (н.н. ст. 7) Договора о ЕС

осуществление задач, возложенных на Сообщество, обеспечивается: —

Европейским парламентом, Советом, Комиссией, Судом ЕС, Счетной

палатой.

Основные институты Союза действуют в рамках полномочий,

закрепленных ст. 4 Договора о ЕС. Этот же Договор учредил Комитет по

экономическим и социальным вопросам для оказания консультационной

помощи Совету и Комиссии, а в 1977 г. Суд Аудиторов для проверки

финансовой деятельности институтов Союза, а также Европейский

Инвестиционный Банк, кроме того - Комитет постоянных

представителей. В 1988 г. в соответствии с Единым Европейским Актом

был создан новый суд — Суд первой инстанции.

Важным в европейской интеграции является то, что образование

Союза не только не привело к разрушению или перестройке

институциональной системы Сообществ, но, напротив, это привело к

дальнейшему ее совершенствованию. Маастрихтский, а несколько позже

Амстердамский договоры интегрировали в систему руководящих

органов Европейский Совет, институциализированный Единым

европейским актом (ЕЕА), предусмотрел формирование институтов,

связанных с созданием Экономического и валютного союза.

Концептуальная основа создания системы органов ЕЭС

С созданием и расширением Европейского Союза возникла

необходимость в определении и уточнении системы его институтов.

Маастрихтский договор содержит статью С (н.н. ст. 3), которая гласит:

"Союз располагает единой институциональной структурой,

обеспечивающей цельность и преемственность его деятельности,

осуществляемой во имя достижения поставленных целей, соблюдая и

приумножая достижения Сообществ".

В основу построении системы институтов Сообществ и Союза

государства-члены был положен измененный принцип разделения

властей и система сдержек и противовесов - принцип разделения

полномочий. Его основной целью является обеспечение

сбалансированного сочетания полномочий, принадлежащих

Сообществам и Союзу, с одной стороны, и государствам-членам — с

другой. Иначе говоря, основной задачей выступает сбалансированное

распределение полномочий, которое исключило бы возможность

чрезмерного усиления институтов Сообществ и Союза в ущерб

интересам национальных государств-членов и наделение институтов ЕС

и Союза такими полномочиями, которые позволили бы им обеспечивать

достижение задач и целей, обусловленных самой интеграцией.

Подобный подход к выявлению основных начал построения

институциональной структуры свидетельствует о том, что в основу

организации деятельности институциональной системы Европейских

Сообществ положен принцип разделения полномочий

. Этот принцип

нашел свое отражение в учредительных Договорах и других

нормативно-правовых актах, где также закрепляется принципы

пропорциональности и субсидиарности при создании институтов

Сообществ. Их суть состоит в том, что каждый из институтов Сообществ

и Союза наделяется только таким объемом полномочий, которые

необходимы для достижения поставленных целей. Принцип

субсидиарности позволяет сбалансировано и гибко распределять

полномочия. Благодаря ему интеграционные объединения могли бы

делегировать свои полномочия государствам-членам, если в

осуществлении этих полномочий Сообщества не нуждаются, и,

напротив, получить определенные полномочия от государств-членов,

если возникающие проблемы требуют совместных и объединенных

усилий участников интеграционного объединения.

Концепция распределения полномочий институтов Европейских

Сообществ исходила из необходимости закрепления компетенции

органов Сообществ, требуемой для достижения целей интеграции. Это

предполагало передачу в ведение Сообществ и Союза необходимых

суверенных прав государств-членов. Соответственно процесс принятия

решений институтами Сообществ носит межнациональный или

наднациональный характер, что требует строгого разграничения

компетенции не только между самими институтами сообществ, но и

сбалансирования интересов и потребностей интеграции и их совмещение

с национальными интересами государств —членов Союза.

В ходе развития Европейской интеграции четко прослеживаются

наднациональные и национальные тенденции, которые попеременно

сменяют друг друга. Говоря о Европейских Сообществах можно сказать,

что они дополняют друг друга. Так, от определенного компромисса

национального и наднационального при создании ЕОУС, до

О чем совершенно справедливо говорит Л.М.Энтин, правде он говорит о концепции. См.

подробнее: Энтин Л. М. Разделение властей. Опыт современных государств. М., 1997.

значительного “крена” в сторону наднационального в построении

институтов ЕЭС и Евратома.

В результате применения принципа сбалансированности

наднационального и межнационального сотрудничества и была

построена новая система институтов. В ее рамках одни институты

выступают выразителями и носителями наднационального начала,

таковыми являются прежде всего Европейский Совет и Совет

Европейского Союза (Совет). Другие выступают в качестве носителя

наднационального начала, к ним принадлежат Европейская Комиссия,

Европейский парламент и Суд Европейских сообществ. Таким образом,

в основе построения современной системы институтов Сообществ и

Союза лежит сбалансирование и сочетание начал межнационального и

наднационального сотрудничества, что, конечно, не исключает

возможность самого изменения этого баланса по мере эволюции Союза

и перехода к решению новых задач

В западной и отечественной литературе часто встречается деление

институтов Европейских Сообществ и Союза на институты

политического и неполитического характера. К политическим

институтам и органам Европейского Союза, по мнению авторов,

относятся Европейский Совет, Совет, Комиссия и Парламент, которые

принимают важнейшие решения, не единолично, а, по общему правилу,

совместно с другими институтами. Контроль за соблюдением этого

принципа организации и деятельности институтов возложен на Суд

Европейских Сообществ, обладающий надзорными полномочиями, и

может аннулировать любой нормативно-правовой акт, противоречащий

учредительным договорам, где закреплена компетенция институтов.

Учредительные договоры Европейских Сообществ и Союза

закрепляют систему принципов международно-правового характера, на

базе которых строится система институтов сообществ и Союза. К ним

относится: сбалансированное распределение суверенных прав

государств и вытекающих отсюда полномочий институтов, сочетание

национальных и наднациональных интересов в деятельности сообществ

и Союза, пропорциональность и субсидиарность полномочий

институтов сообществ и Союза. Кроме того, учредительные документы

закрепляют и целый ряд других, имеющих большое значение для

практики функционирования институтов. К их числу, в частности,

можно отнести коллегиальность при принятии решений. Например, все

ведущие институты Европейского Союза являются коллегиальными

органами и принимают свои решения большинством (простым или

квалифицированным) или единогласно.

Анализ нормативной правовой базы Европейских Сообществ и

Союза показывает общую тенденцию, проявившуюся в последнее время

в европейской интеграции. Она проявляется в усилении роли

Европарламента и судебной юрисдикции. Это в первую очередь нашло

свое отражение в расширении полномочий Европейского парламента,

что позволяют ему воздействовать на процесс принятия решений.

Особенно наглядно это проявилось в создании и применении процедуры

совместного принятия решений и процедуры совпадающего

положительного заключения.

Подобная тенденция свидетельствует о закреплении нового

принципа функционировании институтов Европейских Сообществ. Он

получил название “солнечного света” и направлен на расширение

открытости и прозрачности в деятельности институтов, повышение

элементов гласности, расширение доступа публики к материалам и

документам, а также повышения требований к мотивированности актов,

принимаемых институтами.

Функциональное назначение институциональных органов ЕЭС

Учитывая, что основополагающим принципом построения и

деятельности институтов Европейских Сообществ является принцип

распределения полномочий (а не разделения властей), то концепция

системы институтов строиться не на выявлении того, какой именно

институт является носителем законодательной, исполнительной и

судебной власти. Более точной представляется в данном случае

функциональная характеристика построения системы институтов

Европейского Союза, используемая многими исследователями. В этом

случае можно выделить такие функции институционального механизма

Европейского Союза, как функция учредительная, нормотворческая,

исполнительная, бюджетная, контрольная и внешнеполитическая.

Учредительная функция Европейских Сообществ и Союза

основывается на положениях учредительных договорах, предполагает

осуществление права на учреждение соответствующих структур. В ней

выражается суверенная воля государств-членов. О чем свидетельствует

ст. А; н.н. ст. 1, где говорится говорится о том, что Союз учреждается

высокими договаривающимися сторонами, а в качестве таковых

выступают государства-члены. Однако, учредительные функции

реализуются не только государствами-членами, но и институтами

Европейского Союза. Так, решения о подготовке новых учредительных

договоров, принимают Европейский Совет и Совет Европейского Союза.

В разработке проекта, в его подготовке к подписанию самым активным

образом участвует Европейская Комиссия. Решение об одобрении или не

одобрении выносится также Европейским парламентом.

Кроме того, структурные изменения в Европейских Сообществах

осуществляются в соответствии с процедурой, предусмотренной ст- 235

(н.н. ст. 338) Договора о ЕС, которая предполагает возможность

внесения изменений на основе единогласного решения, принимаемого

Советом по предложению Комиссии и после консультации с

Европейским парламентом.

Важнейшей является нормотворческая функция Европейских

Сообществ. У ряда авторов встречается наименование законодательная

функция, что представляется не совсем корректным. Законодательная

функция присуща исключительно законодательным органам

(парламентам). Нормотвеорческая же фунция Европейских Сообществ

закреплена за Советом Европейского Союза (принимает регламенты и

директивы), несколько по более узкому кругу вопросов - Комиссия и

Европейский центральный банк. Процедура принятия нормативных

правовых актов ЕС закреплена в учредительных договорах и достаточно

сложна. Правом нормотворческой инициативы пользуется прежде всего

Комиссия. Как правило, ее предложения принимаются Советом. Это,

конечно, не означает, что Совет должен автоматически следовать

предложениям Комиссии. Он обладает достаточно широкими

полномочиями, чтобы, правда, пользуясь принципом единогласия,

вносить изменения в предложения Европейской Комиссии или

принимать их самостоятельно.

Однако, в соответствии с учредительными документами, Совет

может принимать только те нормативные правовые акты, которые

одобрены Европейским парламентом. Все это свидетельствует о том,

нормотворческая функция осуществляется не только Советом, но и

другими институтами Союза, или во всяком случае осуществляется при

их непосредственном, а порой и решающем участии. Трудно

переоценить роль Суда Европейских Сообществ, которую он играет в

осуществлении институтами ЕС нормотворческой функции.

Полномочия Суда Европейских Сообществ по осуществлению надзора

на соответствие нормативных правовых актов Европейских Сообществ

или заключаемых международно-правовых актов учредительным

договорам позволяют Суду Европейских Сообществ решать вопросы о

применимости нормативного правового акта, а также давать толкование

нормативно-правового акта или отдельных его положений.

Следующая функция, которая закрепляется учредительными

договорами за институтами Европейских Сообществ, является

исполнительная функция. Исполнительная функция присуща

институциональной системе органов Европейских Сообществ, куда

прежде всего следует отнести Европейскую Комиссию. Потому, что

именно Комиссия осуществляет повседневное управление делами

Сообществ, в ведении Комиссии находится весь административный

аппарат Сообществ и Союза с его многочисленными подразделениями.

Комиссия является распорядителем кредитов по бюджету и

обеспечивает исполнение бюджета. Комиссия контролирует также

исполнение учредительных договоров. Однако, Европейская Комиссия в

соответствии со ст. 155 (н.н. ст. 211) Договора о ЕС организует

исполнение нормативных правовых актов, после одобрения их Советом.

А это значит, что все наиболее важные и наиболее существенные

решения принимаются Комиссии при участии Совета. Согласно ст. 145

(н.н. ст. 202) Договора о ЕС Совет "посредством актов, которые он

одобряет, наделяет Комиссию компетенций по исполнению положений,

которые он устанавливает. Совет может подчинить осуществление этой

компетенции определенным условиям. Он может также в определенных

случаях сохранять за собой прямое исполнение принятых им решений".

Схема исполнения решений в Европейских Сообществах

достаточно сложна. Совет не только принимает решения, но и обладает

необходимыми полномочиями по их исполнению, либо

непосредственно, либо делегируя такие полномочия Комиссии.

Подобная специфика и особенности институциональной структуры

Европейских Сообществ и Союза определяются в первую очередь

стремлением сбалансировать и согласовать как национальные интересы

государств-членов, так и задачи, решаемые интеграционными

объединениями.

Важнейшей функцией Европейских Сообществ и Союза является

бюджетная функция. В ее осуществлении принимают участие

практически все политические институты Европейского Союза. Проект

бюджета готовит Европейская Комиссия, затем он передается на

рассмотрение Совета и после его одобрения Советом — на решение

Европейскому парламенту. Исполнение бюджета возложено на

Комиссию, отчет об исполнении бюджета утверждается по получении

заключения Счетной палаты.

Бюджетный процесс в Европейском Союзе имеет свою специфику.

Большое значение здесь имеют учредительные договоры, где

определяются источники поступления средств в доходную часть

бюджета, и закрепляются принципы его формирования, в частности

принцип сбалансированности и бездефицитности бюджета.

До 70-х годов бюджет Европейских сообществ формировался за

счет взносов государств-членов. Их размеры были определены в

специальных соглашениях, заключенных между государствами-членами.

В 70-е годы принимается серия решений и подписываются соглашения,

которые обусловили применение новой формулы формирования

бюджета на основе так называемых собственных средств, которые

определяет Европейский Совет. В рамках собственных средств

осуществляются подготовка, принятие и реализация бюджета.

В соответствии со ст. 203; н.н. ст. 272 Договора о Европейском

Союзе определяется процедура внесения и принятия бюджета. В рамках

Европейского Союза бюджетный год начинается 1 января и

заканчивается 31 декабря. В период до 1 июля все основные институты и