Шадрин А.Е. (ред.) Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах. Практика межсекторного взаимодействия

Подождите немного. Документ загружается.

241

Большинство законов субъектов Российской Федерации о порядке уп-

равления их собственностью не устанавливают отличную от общей про-

цедуру предоставления имущества во временное пользование некоммер-

ческим организациям.

Часть 1 статьи 4 Закона города Москвы от 12 июля 2006 года № 38 «О

взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосу-

дарственными некоммерческими организациями» в числе основных форм

взаимодействия органов государственной власти с негосударственными

некоммерческими организациями выделяет:

установление льгот по арендной плате за землю, иные объекты не-

движимости, полное или частичное освобождение от платы за поль-

зование имуществом, находящимся в государственной собствен-

ности города Москвы;

предоставление помещений, находящихся в государственной соб-

ственности города Москвы, в безвозмездное пользование в

порядке,

установленном правовыми актами города Москвы, на период вы-

полнения социального заказа либо городской целевой программы;

предоставление права на оплату коммунальных услуг по тарифам,

предусмотренным для бюджетных учреждений;

введение квоты площадей на первых этажах новостроек для пе-

редачи их в пользование негосударственным некоммерческим ор-

ганизациям в порядке, установленном правовыми актами города

Москвы;

сохранение целевого назначения и направленности помещений,

используемых негосударственными некоммерческими организаци-

ями для выполнения работ по социальному заказу.

Однако механизмов применения этих форм, даже в самом общем виде,

указанный закон не содержит. Не урегулированы соответствующие проце-

дуры и нормативными правовыми актами правительства Москвы, хотя на

практике столица является одним из

лидеров среди регионов России по

использованию данных форм.

Подобные положения (без норм прямого действия) есть в ряде зако-

нов субъектов Российской Федерации и решений представительных ор-

ганов местного самоуправления, в том числе в Брянской, Волгоградской,

Калининградской, Липецкой, Нижегородской, Оренбургской, Смолен-

ской, Ульяновской, Ярославской областях, Краснодарском, Пермском

краях, республиках Дагестан, Удмуртия, Хакасия

, Еврейской автономной

области.



Механизмы предоставления некоммерческим организациям помещений на льготных условиях

242

До настоящего времени на практике не закрепился конкурсный под-

ход к передаче помещений некоммерческим организациям в безвозмез-

дное пользование или аренду на льготных условиях. Решения о такой

передаче по всей стране принимались компетентными органами непо-

средственно в отношении конкретных организаций, и процедура их вы-

бора была не урегулирована нормами права и

, как правило, проходила

кулуарно.

Традиционно государственными и муниципальными помещениями

пользуются региональные и местные отделения общественных объедине-

ний, история которых уходит во времена Советского Союза (ветеранские

организации, общества инвалидов, профсоюзы, творческие союзы, спор-

тивные федерации и другие). Фактически в отношении них органы власти

регулярно принимают решения о пролонгации ранее существовавшего по-

ложения. Встречались случаи, когда принимались отрицательные реше-

ния, влекущие выселение организаций. Правда, чаще всего это связано с

попытками последующего коммерческого использования освободившихся

площадей (или земельных участков под ними). Реже – с серьезным ви-

новным нарушением условий предоставления помещений (фактическую

сдачу их в субаренду и т.п.).

В сложившейся практике вопрос об эффективности

соответствующего

использования государственного и муниципального имущества, равно как

и об ее независимой оценке, почти не ставился. Этим отчасти объясняется

отсутствие документов, обеспечивающих равный доступ некоммерческих

организаций к получению поддержки в форме передачи помещений во

временное пользование на льготных условиях.

Но ситуация несколько изменилась с принятием Федерального зако-

на от 5 апреля 2010

года № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки со-

циально ориентированных некоммерческих организаций». И хотя он не

определил принципы оказания поддержки, он внес значимые изменения

в Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих

организациях», в антимонопольное законодательство, а также в полномо-

чия

и состав имущества регионов и муниципальных образований.

Статья 31 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О не-

коммерческих организациях» (в новой редакции, действующей с 18 апре-

ля 2010 года) допускает возможность оказания экономической поддержки

некоммерческим организациям, в том числе в форме предоставления

льгот, при этом приоритет в получении такой поддержки установлен для

И.В. Чукалин

4.3.Механизмы предоставления некоммерческим организациям помещений на льготных

условиях

243

социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляю-

щих следующие виды деятельности:

1) социальная поддержка и защита граждан;

2) подготовка населения к преодолению последствий стихийных

бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к пре-

дотвращению несчастных случаев;

3) оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий,

экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, на-

циональных, религиозных конфликтов, беженцам

и вынужденным

переселенцам;

4) охрана окружающей среды и защита животных;

5) охрана и в соответствии с установленными требованиями содер-

жание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий,

имеющих историческое, культовое, культурное или природоохран-

ное значение, и мест захоронений;

6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной

основе гражданам и некоммерческим

организациям и правовое

просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод

человека и гражданина;

7) профилактика социально опасных форм поведения граждан;

8) благотворительная деятельность, а также деятельность в области

содействия благотворительности и добровольчества;

9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культу-

ры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья

граждан, пропаганды здорового образа

жизни, улучшения мораль-

но-психологического состояния граждан, физической культуры и

спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие

духовному развитию личности.

Вопросы имущественной поддержки социально ориентированных не-

коммерческих организаций урегулированы пунктами 6–11 статьи 31.1 Фе-

дерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих

организациях».

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнитель-

ной власти

субъектов Российской Федерации и местные администра-

ции вправе утверждать перечни государственного и муниципального иму-

щества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных

прав некоммерческих организаций). Государственное и муниципальное

имущество, включенное в указанные перечни, может быть использовано

Механизмы предоставления некоммерческим организациям помещений на льготных условиях

244

только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на

долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы)

социально ориентированным некоммерческим организациям. Эти перечни

подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информа-

ции, а также размещению в информационно-телекоммуникационной сети

Интернет на официальных сайтах утвердивших их федеральных органов

исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Рос-

сийской Федерации, местных администраций.

Порядок формирования, ведения, обязательного опубликования указан-

ных перечней, а также порядок и условия предоставления во владение и

(или) в пользование включенного в них государственного и муниципального

имущества устанавливаются соответственно нормативными правовыми акта-

ми Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов

Рос-

сийской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Государственное и муниципальное имущество, включенное в перечни,

не подлежит отчуждению в частную собственность, в том числе в собствен-

ность некоммерческих организаций, арендующих это имущество.

Имущество, переданное социально ориентированным некоммерческим

организациям, должно использоваться только по целевому назначению.

Запрещаются его продажа, переуступка прав пользования им

, передача

прав пользования в залог и внесение прав пользования таким имущест-

вом в уставный капитал любых других субъектов хозяйственной деятель-

ности.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной

власти субъектов Российской Федерации и местные администрации, ока-

завшие имущественную поддержку социально ориентированным неком-

мерческим организациям, вправе обратиться в арбитражный суд с тре-

бованием о прекращении прав владения и (или) пользования социально

ориентированными некоммерческими организациями предоставленным

им государственным или муниципальным имуществом при его использо-

вании не по целевому назначению и (или) с нарушением установленных

запретов и ограничений.

Введение института поддержки социально ориентированных неком-

мерческих организаций способствовало разработке и принятию регио-

нальными и местными властями

новых нормативных правовых актов и

изменению существующих, но в новых документах в большинстве случа-

ев воспроизводятся положения федеральных законов, а старые просто

приводятся в соответствие с действующим законодательством.

И.В. Чукалин

4.3.Механизмы предоставления некоммерческим организациям помещений на льготных

условиях

245

В Пензенской, Омской, Ульяновской и ряде других областей подготов-

лены проекты постановлений о порядке формирования, ведения, обяза-

тельного опубликования перечня имущества, а также порядке и условиях

предоставления включенного в него имущества. Но качественно новым

уровнем подхода к вопросу они не отличаются. К примеру, в проекте

постановления правительства Ульяновской области при

наличии двух или

более заявлений в отношении одного объекта имущества предлагается

преимущество отдавать некоммерческой организации, подавшей заявле-

ние первой.

В нескольких городах уже утвержден порядок формирования, ведения,

обязательного опубликования перечня имущества. В одних случаях это

сделал представительный орган местного самоуправления (например,

решение Заринского городского собрания депутатов Алтайского края от

7 сентября 2010

года № 72, решение Думы Артемовского городского ок-

руга от 30 сентября 2010 года № 412, решение Волгоградской городской

Думы от 6 октября 2010 года № 37/1130). В других – местная администра-

ция (например, постановление администрации муниципального образова-

ния «Город Кирово-Чепецк» Кировской области от 25 августа 2010 года

№ 1663, постановление администрации города Новый Уренгой от 30 сен-

тября 2010 года № 246), что

может быть признано нарушением исключи-

тельной компетенции представительного органа согласно пункту 5 части

10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» (чтобы это не было нарушением, право местной администра-

ции на принятие соответствующего документа должно быть предусмотре-

но решением представительного органа).

в Реутове Московской области городской совет депутатов решением

от 7 октября 2010 года № 96/2010-НА помимо порядка утвердил и сам

перечень муниципального имущества, предназначенного для передачи в

пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам

арендной платы) социально ориентированным некоммерческим организа-

циям. В нем четыре нежилых помещения общей площадью 7336 кв.

м.

Вместе с тем в масштабах страны ситуация с предоставлением не-

государственным некоммерческим организациям во временное поль-

зование помещений на льготных условиях не меняется. Системного

подхода к решению данного вопроса нет ни на одном из уровней влас-

ти, притом что в 2010 году для этого появились достаточные правовые

возможности.

Механизмы предоставления некоммерческим организациям помещений на льготных условиях

246

Подпунктом 9.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 ок-

тября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законода-

тельных (представительных) и исполнительных органов государственной

власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов госу-

дарственной власти субъекта Российской Федерации по предметам со-

вместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно

за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации

(за исключе-

нием субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов

поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций,

благотворительной деятельности и добровольчества, организации и осу-

ществления региональных и межмуниципальных программ поддержки со-

циально ориентированных некоммерческих организаций, благотворитель-

ной деятельности и добровольчества.

По этим вопросам органы государственной власти субъекта Россий-

ской Федерации имеют право

принимать законы, иные нормативные пра-

вовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской

Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положе-

ний, устанавливающих указанное право.

Пунктом 2 статьи 26.12 Федерального закона от 6 октября 1999 года

№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представи-

тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос-

сийской

Федерации» предусмотрено право органов государственной власти

субъекта Российской Федерации передавать имущество субъекта Российской

Федерации во временное пользование юридическим лицам в соответствии

с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Рос-

сийской Федерации может устанавливаться только законом субъекта Рос-

сийской Федерации (подпункт «ж» пункта 2 статьи 5

Федерального закона

от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации зако-

нодательных (представительных) и исполнительных органов государствен-

ной власти субъектов Российской Федерации»).

Городские и сельские поселения вправе оказывать поддержку со-

циально ориентированным некоммерческим организациям в пределах

полномочий, установленных статьями 31.1 и 31.3 Федерального закона от

12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих

организациях» (пункт 34

части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-

ской Федерации»).

И.В. Чукалин

4.3.Механизмы предоставления некоммерческим организациям помещений на льготных

условиях

247

Оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим

организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству также

отнесено к вопросам местного значения муниципального района и город-

ского округа (пункт 25 части 1 статьи 15 и пункт 33 части 1 статьи 16 Феде-

рального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Согласно части 2 статьи 51 Федерального закона

от 6 октября 2003 года

№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе переда-

вать муниципальное имущество во временное пользование юридическим

лицам в соответствии с федеральными законами.

При этом определение порядка управления и распоряжения иму-

ществом, находящимся в муниципальной собственности, относится к ис-

ключительной компетенции

представительного органа муниципального

образования.

При формировании перечней государственного и муниципального иму-

щества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных

прав некоммерческих организаций), которое может быть использовано

только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на

долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы)

социально ориентированным

некоммерческим организациям, необходимо

учитывать состав имущества, которое может находиться в соответствую-

щей собственности.

Так, на основании подпункта «я.2» пункта 2 статьи 26.11 Федерального

закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организа-

ции законодательных (представительных) и исполнительных органов госу-

дарственной власти субъектов Российской Федерации» в собственности

субъекта Российской Федерации может находиться

имущество, необхо-

димое для оказания поддержки социально ориентированным некоммер-

ческим организациям.

Для передачи во временное пользование некоммерческим организаци-

ям может быть использовано недвижимое имущество и некоторых других

категорий – по направлениям деятельности соответствующих организа-

ций, например, объекты культурного наследия (памятники истории и куль-

туры), объекты спорта.

Перечень имущества, которое может находиться в

муниципальной

собственности, определяется статьей 50 Федерального закона от 6 октяб-

ря 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного са-

Механизмы предоставления некоммерческим организациям помещений на льготных условиях

248

моуправления в Российской Федерации». Если связывать этот перечень

с возможностью предоставления нежилых помещений некоммерческим

организациям, из него можно выделить:

1) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспече-

ния жителей услугами организаций культуры;

2) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) не-

зависимо от категории их историко-культурного значения;

3) имущество, предназначенное для

развития на территории муници-

пального образования физической культуры и массового спорта;

4) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности лю-

дей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

5) имущество, предназначенное для оказания поддержки социально

ориентированным некоммерческим организациям, осуществляю-

щим деятельность на территории муниципального образования.

Первый, третий и четвертый виды имущества можно предоставлять

во

временное пользование только тем некоммерческим организациям, кото-

рые осуществляют соответствующую деятельность.

Второй вид имущества можно передавать в аренду или безвозмезд-

ное пользование некоммерческим организациям, участвующим в решении

вопросов местного значения, с учетом положений Федерального закона

от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (па-

мятниках истории и культуры)

народов Российской Федерации» и законов

субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объ-

ектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов

Российской Федерации.

Говоря о применении антимонопольного законодательства к отноше-

ниям по передаче некоммерческим организациям во временное пользова-

ние нежилых помещений, являющихся государственной или муниципаль-

ной собственностью, следует отметить следующее.

соответствии со статьей 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года

№ 135-ФЗ «О защите конкуренции» заключение договоров аренды или

безвозмездного пользования в отношении государственного или муници-

пального имущества может быть осуществлено без проведения конкурсов

или аукционов в случае предоставления прав на такое имущество неком-

мерческим организациям, созданным в форме ассоциаций и союзов,

ре-

лигиозных и общественных объединений, объединений работодателей,

товариществ собственников жилья, социально ориентированным неком-

мерческим организациям при условии осуществления ими деятельности,

И.В. Чукалин

4.3.Механизмы предоставления некоммерческим организациям помещений на льготных

условиях

249

направленной на решение социальных проблем, развитие гражданского

общества в Российской Федерации, других видов деятельности, предусмот-

ренных статьей 31.1 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О

некоммерческих организациях», а также образовательным учреждениям.

Передача государственного или муниципального имущества в аренду

или безвозмездное пользование некоммерческим организациям без про-

ведения конкурсов или аукционов, а также

льготы по арендной плате явля-

ются государственными или муниципальными преференциями.

Согласно статье 19 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-

ФЗ «О защите конкуренции» государственные или муниципальные пре-

ференции могут быть предоставлены на основании правовых актов феде-

рального органа исполнительной власти, органа государственной власти

субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных

уполномоченных

организаций исключительно в целях, определяемых этим

законом, другими федеральными законами, указами Президента Россий-

ской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федера-

ции, в том числе в целях:

развития образования и науки;

проведения научных исследований;

защиты окружающей среды;

развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей;

развития физической культуры и спорта;

социальной защиты населения

;

охраны труда;

охраны здоровья граждан;

поддержки социально ориентированных некоммерческих организа-

ций в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года

№ 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Государственная или муниципальная преференция предоставляет-

ся с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного

органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставля-

ется на основании федерального закона,

законов субъектов Российской

Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного

самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок

определения размера государственной или муниципальной преференции

и ее конкретного получателя.

Вместе с тем положения антимонопольного законодательства не рас-

пространяются на случаи предоставления государственного или муни-



Механизмы предоставления некоммерческим организациям помещений на льготных условиях

250

ципального имущества, а также льгот некоммерческим организациям, не

осуществляющим деятельность, приносящую доход. Но в связи с тем, что

Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих

организациях» допускает предпринимательскую деятельность некоммер-

ческих организаций, в случаях предоставления им имущества без прове-

дения конкурсов или аукционов и без предварительного согласования с

антимонопольным

органом, в соответствующие договоры рекомендуется

включать следующие условия:

использование переданного имущества строго по целевому назна-

чению для осуществления основной уставной деятельности, не

связанной с предпринимательской деятельностью;

запрет на использование переданного имущества, предполагаю-

щее или допускающее получение дохода;

осуществление организацией деятельности, приносящей доход

(получение дохода, в том числе не связанного с

использованием

переданного имущества), является основанием для досрочного

расторжения договора.

В этом случае важно определить, что понимается под доходом, исклю-

чив из объема этого понятия доходы, не учитываемые при определении

налоговой базы по налогу на прибыль организаций согласно статье 251

Налогового кодекса Российской Федерации (гранты, пожертвования, бюд-

жетное финансирование и иные целевые

поступления), а также некото-

рые виды внереализационных доходов.

Ðåêîìåíäàöèè ïî óñòàíîâëåíèþ ìåõàíèçìîâ ïðåäîñòàâëåíèÿ íåêîììåð-

÷åñêèì îðãàíèçàöèÿì ïîìåùåíèé âî âðåìåííîå ïîëüçîâàíèå íà ëüãîòíûõ óñ-

ëîâèÿõ

Региональный уровень

1. Привести законодательство субъекта Российской Федерации в со-

ответствие с федеральными законами в редакции Федерального

закона от 5 апреля 2010 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в

отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопро-

су поддержки социально ориентированных некоммерческих орга-

низаций».

2. Установить

порядок формирования, ведения, обязательного опуб-

ликования перечня государственного имущества, свободного от

прав третьих лиц (за исключением имущественных прав некоммер-



И.В. Чукалин

4.3.Механизмы предоставления некоммерческим организациям помещений на льготных

условиях