Ротова В.Н. История государственного управления в России
Подождите немного. Документ загружается.
81
пользовался определенной поддержкой всего населения, в том числе и основной массы
крестьянства, которое объединяла общая православная религия и общая вера в доброго и
справедливого царя.
3. Абсолютизм в России опирался на патриархальную идеологию, в основе которой лежит
тезис о том, что глава государства (царь, император) является заботливым «отцом нации», а
подданные — это его дети, которых он любит и хорошо знает, вправе их воспитывать, поучать и
наказывать. Отсюда стремление контролировать все, даже малейшие проявления общественной и
частной жизни: указы первой четверти XVIII в. предписывали населению, когда гасить свет, какие
танцы танцевать на ассамблеях, в каких гробах хоронить, брить или не брить бороды и
т.п.
Государство, возникшее в начале XVIII в., называют «полицейским» нетолько потому, что именно
в этот период была создана профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось
вмешиваться во все мелочи жизни, регламентируя их.
Не менее актуально для политической идеологии абсолютизма стремление к четкой
стратификации социальных групп и индивидов, посредством закрепления за ними определенных
функций. С помощью правовых норм государство стремится регламентировать деятельность
каждого подданного. Поэтому для абсолютизма характерен еще один признак — обилие писаных
юридических актов, принимаемых по каждому поводу. Государственный аппарат в целом,
отдельные его части действуют по предписанию специальных регламентов, иерархию которых
замыкает Генеральный регламент. Для системы властвования, установившейся в эпоху
абсолютизма, характерны довольно частые дворцовые перевороты, осуществляемые дворянской
аристократией и дворцовой гвардией. В установившейся и укрепившейся системе абсолютистской
монархии личность монарха уже не имела особого значения, все решал сам механизм власти.
6.3 Идеология управления: права и обязанности сословий
Полицейское государство стремится к жесткой и детальной регламентации всех сторон
жизни
сословного общества, основанной преимущественно на насилии. Устанавливая
авторитарную модель отношений государства и общества, власть предписывала каждому со-
словию неукоснительное выполнение определенных функций, наделяя при этом каждое из них
различным объемом прав и привилегий.
6.3.1 Дворянство — усиление правового статуса
Дворянство выступало социальной опорой полицейского государства. Поэтому на
протяжении XVIII в. происходило усиление
роли дворянства как господствующего сословия.
Однако дворянское сословие в начале XVIII в. было разнородным. Государственная власть
стремилась осуществить серьезные изменения в структуре дворянства, его самоорганизации и
правовом статусе. Эти изменения проходили по нескольким направлениям.
1. Внутренняя консолидация дворянского сословия, постепенное стирание различий между
существовавшими ранее основными группами служилых людей «по-отечеству» (бояр
, дворян
московских, дворян городовых, детей боярских, жильцов и т.д.). В этом отношении велика была
роль Указа о единонаследии 1714 г., устранившего различия между вотчинами и поместьями и
соответственно, между категориями дворянства, владевшими землей на вотчинном и поместном
праве. После этого указа все дворяне-землевладельцы имели земли на основе единого права —
недвижимой собственности. Велика также была роль Табели о рангах (1722 г.), окончательно
устранившей (по крайней мере в юридическом плане) последние остатки местничества
(назначения
НУ должности «по отечеству», т.е. знатности рода и прошлой службе предков) и
установившей для всех дворян обязанность начинать службу с низших чинов 14-го класса
(прапорщика, корнета, гардемарина в военной и морской службе и коллежского регистратора — в
гражданской службе и последовательного продвижения по служебной лестнице в зависимости от
своих заслуг, способностей
и преданности государю.
82
2. Инкорпопрация (включение) феодальной верхушки народов,
населявших Российскую империю, в правящий класс единого российского дворянства. Это был
способ укрепления единства империи как многонационального государства. Многие известнейшие
российские аристократические фамилии ведут свое происхождение от феодальных родов
различных народов. Таковы князья Черкасские (происходившие от кабардинских князей), князья
Багратионы, Дадиани, Цициановы (грузинские царский и княжеские рода), Юсуповы (татарские
ханы) и т.д. Российское дворянство получили украинские старшины (потомки гетманов,
полковников, выдвинувшихся в ходе освободительной войны 1648—1653 гг.), потомки донских
атаманов, остзейских (прибалтийских немцев) баронов. Стали российскими дворянами и потомки
крупных сербских, немецких и иных иностранных землевладельцев-колонистов, поселившихся в
России (на Юге и Поволжье) по приглашению Екатерины I I.
3. Расширение привилегий дворянского сословия, повышений его правового статуса.
Уже Указ 1718 г. о введении подушной подати резко отделил правовой статус дворян как сословия
привилегированного и неподатного от правового статуса сословия податных, обязанных платить
подушную подать и нести иные повинности, в том числе и от статуса служилых людей «по-
отечеству» — однодворцев (бывшей низшей категории дворянства), которые попали в разряд
податного населения.
Основной привилегией дворянства являлось монопольное право владеть землей, населенной
крепостными крестьянами. Правда, в XVIII в. появляется тип безземельного дворянина. Отчасти
это было следствием Указа 1714 г. о единонаследии, в соответствии с которым земля по
наследству переходила к старшему сыну, а остальные сыновья, получив в наследство часть
движимого имущества, должны были искать себе средства к существованию на царской службе.
Но главной причиной появления безземельных дворян было прекращение «верстания
поместьями» за службу и переход к денежной форме оплаты государственной службы и
мобилизации земельной собственности, т.е. концентрации ее в руках крупных землевладельцев. В
XVIII в. дворянство «осваивает» огромные земли на вновь присоединенных к империи
территориях, главным образом на Юге (Новороссии), Заволжье, Предуралье. Но эти земли
концентрировались в основном в руках крупных землевладельцев и среднего дворянства,
составлявших соответственно 16 и 25% от общей численности дворянства. Остальные дворяне
были мелкопоместными или вовсе безземельными.
Дворянства обладало привилегией на замещение офицерских и чиновничьих должностей в
армии и бюрократическом государственном аппарате, хотя это право одновременно являлось и
обязанностью. Специальное учреждение — Гералъдмейстерская контора при Сенате, которая
вела книги учета дворянства и регистрировала их родовые гербы, должна была контролировать
дворянскую службу. И, поскольку военная служба была основным видом дворянской службы, то
Конторе надлежало следить, чтобы на гражданской службе состояло не более 1/3 мужчин от
каждой семьи. Дворянами также обладало и некоторыми другими привилегиями: преимущест-
венным правом на образование, правом беспрепятственного выезда за рубеж и возвращения
обратно, правом свободно торговать хлебом, в том числе и на экспорт, даже правом беспошлинно
выкуривать для собственного употребления определенное количество ведер водки в год, право
владеть заводами, фабриками, рудниками.
Несмотря на все эти привилегии, дворянство тяготилось обязанностью пожизненной
службы, которая была заметным обременением. На протяжении большей части своей жизни
дворянин не бывал в своих имениях, так как находился беспрерывно в походах или служил в
дальних гарнизонах.
6.3.2 Духовенство и Церковь
Как и дворянство, духовенство было привилегированным сословием. Черное духовенство
(монашеское) не было наследственным и не входило в сословие. Белое (приходское) духовенство
пользовалось определенными сословными привилегиями: духовенство и его дети I освобождались
от подушной подати, рекрутской повинности, они подлежали церковному суду по каноническому
83
праву (за исключением дел «по слову и делу государеву»). Церковь выступала крупнейшим
феодалом, которому принадлежали на вотчинном пране огромные земли и до 3/5 всего
крестьянства в стране. Экономическое могущество церкви обеспечивало ей определенную
независимость от власти, что являлось основой для притязаний на вмешательство в
государственные дела и оппозиционности петровским реформам.
Усиление монархической власти неизбежно столкнулось с политическими интересами
Церкви. Отношение самодержавной власти к Церкви было двойственным.
В качестве аппарата государства Церковь осуществляла идеологическую функцию,
обосновывая божественную природу императорской власти и повиновение ей является
божественной заповедью. В этом качестве господствовавшая православная религия имела статус
государственной религии. Однако абсолютизм не мог позволить существование автономной от
самодержавного монарха духовной власти. Опираясь на традицию подчинения православной
церкви Государству, Петр I после смерти патриарха Адриана в 1700 г. не разрешил выборы
нового патриарха, а сначала назначил рязанского архиепископа Стефана Яворского
местоблюстителем патриаршего престола с гораздо меньшим объемом церковной власти.
Установление государственного контроля над Церковью было связано с подрывом ее
экономического могущества. Уже Соборное Уложение (1649) стало юридическим препятствием
для концентрации земельной собственности церкви и расширения ее юрисдикции. Попытки
секуляризации церковных земель продолжались и в начале XVIII в. Петр I попытался провести
секуляризацию церковного имущества. В 1701 г. был учрежден Монастырский приказ, ведавший
церковным управлением.
Земельные владения Церкви были переданы под контроль Монастырскому приказу, а из
доходов с этих имений государство стало финансировать Церковь. Для пополнения
государственной казны во время Северной войны часть золотых и серебряных церковных сосудов
и украшений были изъяты из церквей и монастырей также, как и часть колоколов, которые
перелили на пушки. Однако после создания Синода, когда церковь превратилась в отрасль
государственного управления, земли вновь были ей возвращены, хотя церковь обязали содержать
из своих доходов часть школ, больниц и богаделен. Секуляризация церковных имуществ была
завершена Екатериной II Указом 1764 г.
Уже в конце XVII в. стали ограничиваться некоторые финансово-налоговые льготы
церковных учреждений — на них стали распространяться разного рода подати: ямские,
полоняночные, стрелецкие. С 1705 г.
на служителей церкви, не имеющих прихода, стали
налагаться особые денежные сборы, приходы облагались сборами на военные и иные нужды. С
1722 г. вступление в духовное сословие стало жестко регламентироваться: из дворянских родов
сан могли принимать только младшие сыновья, достигшие сорокалетнего возраста. Полный
контроль государства был установлен после учреждения Синода как органа
государственного
отраслевого управления церковными делами (1721г.). С созданием государственных коллегий, в
их числе была образована Духовная коллегия в составе президента, двух вице-президентов,
четырех советников и четырех асессоров для управления церковными делами. В 1721 г. Духовная
коллегия была переименована в Святейший правительствующий Синод.
Церковь окончательно превратилась в отрасль государственного управления,
финансировавшуюся из казны. Ее деятельность регулировалась Духовным регламентом 1721 года.
6.3.3 Посадское население
Посадское (т.е. городское) торгово-ремесленное население составляло особое сословие,
которое в отличие от дворянства и духовенства не было привилегированным. На него
распространялось «государево тягло» и все налоги и повинности, в том числе рекрутская
повинность, подлежало оно телесным наказаниям. С введением в 1718 г. подушной подати
посадское население стало податным сословием. Однако по социальному положению оно не было
однородным. В его составе уже выделялись верхи посада (предприниматели, заводчики, банкиры,
крупные купцы), т.е. нарождающаяся буржуазия, и остальная посадская масса (ремесленники,
84
чернорабочие), из которой впоследствии формировался рабочий класс. Создавая военно-
промышленный комплекс как основу военной мощи страны, Петр I активно способствовал
формированию русской буржуазии, предоставляя посаду дополнительные сословные привилегии.
В первые десятилетия XVIII в. в крупных городах образуются магистраты, а в остальных
— ратуши и бурмистерские палаты как органы самоуправления посадских общин. Возглавлял эту
систему органов посадского самоуправления Главный магистрат, действовавший на правах
государственной коллегии. Магистраты и ратуши как органы самоуправления посадской общины
города решали внутренние дела, возникавшие в общине, а также судебные споры посадского
населения. Они ведали также местным хозяйством, дорогами, благоустройством, поддержанием
порядка и имели фискальные полномочия. Посадская община платила подати. Все ее члены были
связаны круговой порукой, а ратуша или магистрат распределяли повинности по дворам. Главный
магистрат также представительствовал перед верховной властью о нуждах посадского населения.
Регламент Главного магистрата 1721 г. разделял все городское население на разряды.
Выделялось дворянство, жившее в городах в своих домах либо вблизи городов, духовенство,
иноземцы-купцы и др. Согласно Регламенту они «между гражданами не числятся», не подлежат
посадскому тяглу и не входят в систему посадского самоуправления. Остальное население
регламент Главного магистрата делил на «регулярных граждан» в составе двух гильдий и «подлых
людей» или чернорабочих. Различие гильдий связано с имущест-' венным цензом и профессиями.
К первой гильдии относились
банкиры, крупные купцы, доктора, аптекари, живописцы,
серебрянники (ювелиры), ко второй — мелочные торговцы и ремесленники. Гильдии собирались
на гильдейские собрания и имели своих старейшин, ремесленники объединялись в цехи,
полноправными членами которых были только мастера, но они имели в своих домах подмастерьев
и учеников.
6.3.4 Крестьянство — льготы и ограничения
Крестьянское сословие в
России составляло свыше 90% населения, которое своим трудом
практически обеспечивало само существование общества. Именно оно платило львиную долю
подушной подати и иных налогов и сборов, которые обеспечивали содержание армии, флота,
строительство Петербурга, новых городов, уральской промышленности и т.д. Они же осваивали
новые земли. Именно крестьяне, как рекруты, составляли основную массу вооруженных сил. В
условиях проведения модернизации военно-промышленного комплекса государство занимало
двойственную позицию в отношении крестьянства: наряду с установлением разрешений и льгот
для них закон постоянно склонен был ограничивать эту деятельность.
В 1711 г. были установлены льготы крестьянам, торгующим в городах, но уже в 1722 г.
деревенским торговцам запрещалось торговать в городах, в 1723 г. установлены ограничения для
записи крестьян в посад. С 1726 г. началась выдача паспортов крестьянам-отходникам. В 1731 г.
крестьянам запрещалось торговать в портах, выпускать промышленные товары и брать подряды. В
1739 г. были введены серьезные штрафы за деятельность неразрешенных мануфактур. Крестьянам
не разрешалось записываться добровольцами вармию (1727) и приносить присягу (1741). В 1745 г.
издан Указ, разрешающий крестьянам торговать в селах, а в 1748 г. они получила право
записываться в купечество.
Несмотря на сопротивление дворянства и бюрократии, крестьянство как экономический
фактор играло все более важную роль. Наряду с этим, крепостной труд все еще превалировал над
свободным. Этому способствовало и то, что сильный сектор государственной промышленности
основывался на труде крепостных. Крестьянские повинности (барщинные дни) не были
регламентированы законом, что усиливало произвол. Эксплуатация непашенных крестьян
(ремесленников, отходников) была невыгодна помещикам, поэтому они препятствовали
неземледельческой хозяйственной деятельности крестьян. Сильно ограничивалась миграция
крестьян: плодородные южные земли осваивали помещики и беглые крестьяне, хуторская система
там не развивалась (этому препятствовало правовое уравнивание однодворцев с
государственными крестьянами). Обязанность уплаты подушной подати и оброчного сбора была
85
распространена, помимо владельческих (крепостных) крестьян, с 1719 г. и на черносошных
крестьян, однодворцев, украинцев, татар и ясачных людей, а с 1724 г. — на всех попавших в
переписные книги. Вся эта масса крестьян относилась к государственным. Они имели право
перехода в иные сословия, менять место жительства, участвовать в государственных совещаниях,
нередко освобождались от налогов. Черносошные крестьяне, жившие общиной, сохраняли право
собственности на пашни, покосы и угодья, которые они обрабатывали, могли продать, заложить,
отдать в приданое. Они уплачивали государству денежный оброк и выполняли натуральные по-
винности. Особую группу государственных крестьян составляли однодворцы (не попавшие в
состав дворянства-шляхтества, выходцы из московских служилых людей). Они
платили
подушную и оброчную подати, с 1713 г. служили в ландмилиции, выполнявшей полицейские
функции вплоть до 1783 г. Вместе с тем, их земли оставались объектом посягательств со стороны
помещиков. Раздача частным владельцам казенных земель была приостановлена в 1778 г. (в
процессе межевых реорганизаций) и в 1796 г., когда было запрещено продавать казенные земли.
Частновладельческие крестьяне составляли в XVIII в. большинство крестьянского
населения. Дворцовые крестьяне, проживающие на дворцовых землях, находились в управлении
дворцовой канцелярии. Наиболее многочисленной была группа помещичьих крестьян.
К источникам закрепощения относилось рождение, запись по ревизии, закрепление
незаконнорожденных подкидышей воспитателями, военнопленных нехристианского
происхождения и участников антиправительственных восстаний. Крепостное состояние могло
возникнуть и по договорам купли
—продажи, мены, дарения. Прекращение крепостного состояния
связывалось: с отбыванием рекрутской повинности (освобождались также жена и дети рекрута),
ссылкой крепостного в Сибирь, отпуском по отпускной грамоте или духовному завещанию,
выкупом, записью в государственные волости, фабрики и заводы.
6.4 Идея государственного блага и полицейское государство
Идея государственного блага составляет постоянный мотив петровского рационального
государства, которое охватывает собой буквально все стороны общественного бытия, в том числе
регламентацию промышленности, поддержку ее приоритетных областей, торговлю и ее
регулирование, положение всех сословий и социальных групп и, наконец, деятельность самого
государственного аппарата и бюрократии.
Медленное развитие промышленных предприятий и торговли крайне беспокоило власти,
поскольку подрывало оборонную мощь государства, не давало налоговых поступлений в казну. В
сравнении с развитием промышленности, торговли и городов в Западной Европе Русское
государство оказывалось в невыгодном положении. Выход был найден в целенаправленном
субсидировании государством стратегических областей экономики — государственного мануфак-
турного производства, горных заводов, оборонной промышленности, кораблестроения и ряда
связанных с ними производств. Это была выборочная модернизация тех отраслей, которые были
связаны с переоснащением армии (или говоря современным языком, военно-промышленного
комплекса).
6.4.1 Экономика — развитие казенной промышленности
В области экономики решающее значение имела индустриализация — форсированное
строительство казенных заводов по основным, стратегически важным для государства
производствам. Казенная промышленность обеспечивалась тем, что государство располагало
правом собственности на
землю и ресурсы, а также на рабочую силу. В условиях отсутствия
свободного рынка рабочей силы единственным ее источником становилась приписка к заводам
казенных крестьян. Не случайно именно с петровского времени мобилизация больших масс
зависимого населения на различные казенные работы (на заводы, при строительстве городов,
каналов и т.д.) становится распространенной
практикой. В результате интенсивной деятельности
86
государства был создан ряд металлургических заводов на Урале, в Воронеже, продолжали
развиваться предприятия Тульско-Каширского региона.
Другим важнейшим направлением казенной промышленности являлось текстильное
производство. Начало строительства флота и потребности армии способствовали созданию
парусных мануфактур, канатных заводов, суконных и полотняных мануфактур, а также
кожевенных предприятии.
Непосредственное создание государственных предприятии не всегда давало должный
результат. Поэтому особенно со второго десятилетия XVIII в. правительство принимает меры по
стимулированию частновладельческого предпринимательства в различных областях, поощряя
образование промышленных компаний. По существу речь шла о насаждении капиталистических
отношений сверху, иногда даже путем административного принуждения. В петровских указах
предлагалось создавать промышленные предприятия и подыскивать компанейщиков следующим
образом: «буде волею не похотят, то хотя в неволю».
С целью ускорить приток частного капитала в промышленность правительство прибегало к
протекционистским мерам. В отдельных случаях компаниям представлялось монопольное право
на сбыт изделий, в других — материальная помощь, списывались долги, выдавалось оборудование
и сырье. Весьма активно петровское государство вмешивалось в регулирование торговых
отношений. В духе теории меркантилизма практиковалось введение монополий на продажу
определенных видов товаров, квотировался их вызов за границу, вводились протекционистские
таможенные тарифы. Внешняя торговля в значительной степени была монополизирована,
находилась под контролем государства и приносила доход. Поощрение казенной промышленности
и торговли имело своей обратной стороной ограничение или даже запрет «неуказной» торговли
крестьян и городских ремесленников, что в свою очередь препятствовало свободному развитию
рыночных отношений.
6.4.2. Социальная политика
В области социальной политики петровское законодательство следовало в принципе той
общей тенденции, которая наметилась в XVII в. Прикрепление крестьян к земле, зафиксированное
Уложением 1649 г., в рассматриваемый период не только не изменилось, но получило дальнейшее
развитие. Об этом свидетельствует введение новой системы учета населения и налогообложения с
целью повысить эффективность контроля за сбором податей с населения. В допетровское время и
в самом начале царствования Петра I использовался подворный принцип налогообложения.
Основной окладной единицей, с которой исчислялись и собирались подати, являлся крестьянский
двор. В свою очередь крестьяне и их помещики, стремясь
скрыть реальные размеры численности
податного населения, шли на слияние ряда крестьянских семей в одном дворе. Во время переписи
1710 г. обнаружилось, что число дворов значительно уменьшилось по сравнению с учетными
документами конца XVII в. С одной стороны, это могло объясняться естественной убылью
населения в ходе длительных войн и бегства крестьян на окраины
государства, но с другой —
могло свидетельствовать и о неэффективности традиционной системы учета.
Государство, стремясь выявить каждого индивидуального налогоплательщика, ввело новый
принцип обложения — подушную подать. Налоги стали собираться теперь не с Дворов, а со всего
податного населения. В 1718—1724гг. была проведена перепись всего податного населения,
причем все, внесенные в списки, должны были платить определенную подушную подать в год.
Введение подушной подати привело к нескольким важным следствиям:
1) она закрепляла существующие социальные структуры, усиливала власть помещиков над
крестьянами;
2) распространяла налоговое бремя на новые группы населения, а именно — черносошных
крестьян (живших на землях государства, а не частных владельцев), однодворцев (обедневших в
течение времени помещиков), гулящих людей (без определенных занятий), холопов;
3) усиливала интенсивность самого налогообложения, общую сумму налогов с населения.
87
Другой крупнейшей инициативой в области государственного регулирования социальных
отношений явилась попытка Петра I стабилизировать правящий класс экономически и
политически. В этом отношении важную роль сыграл Указ о порядке наследования движимых и
недвижимых имуществ от 23 марта 1714 г., известный как указ о майорате. Петр стремился этим
указом изменить порядок наследования земельных владений дворянства их детьми. По новому
закону все земельные владения дворянина должны были передаваться только одному старшему
сыну (или старшей дочери), а при их отсутствии — одному из членов семьи. Старый порядок
наследования, при котором имение разделялось между всеми наследниками, приводил к
дроблению поместных земель.
В длительной исторической перспективе петровский указ действительно сохранил бы
крупные земельные владения неделимыми, воспрепятствовал бы их раздроблению. Однако
русское дворянство чрезвычайно враждебно встретило эту законодательную инициативу,
поскольку увидело в ней ограничение своего права распоряжаться земельной собственностью по
своему усмотрению. Указ о майорате, несмотря на неоднократные напоминания и угрозы, так и не
был проведен в жизнь, а в последующие царствования отменен. История этого законодательного
положения хорошо показывает пределы и возможности государственного вмешательства в
рационализацию социальных отношений, регулирование правящего сословия.
Петровский идеал рационального и справедливого государства, управляемого хорошими
законами, на практике оказался полицейским государством. Вероятно, в тех условиях реальной
силой, способной усовершенствовать существующий порядок и сделать его справедливым, было
государство. По мнению Петра I, таковым оно может стать только при наличии идеального
исполнительского аппарата, действующего по регламентам и инструкциям высшей власти. Это и
стало главной целью его административных реформ.
6.5 Административные реформы: цели и последствия
Одной из главных линий проводимых реформ явилась последовательная замена приказной
административной системы центрального и местного управления, которая складывалась
традиционно в течение длительного времени, новой, по мнению царя, более рациональной и
эффективной. Рационализации административной системы был специально посвящен целый
комплекс законодательных актов, последовательно регулировавших деятельность институтов
власти и управления.
6.5.1 Реформа политико-административного устройства
На протяжении всего царствования Петра I совершенствование административного
устройства было его постоянной задачей. В начале своего царствования Петр I пытался
использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя вместо земских вы-I
борных элементов управления сословные. Так, указом 10 марта 1702 г. предписывалось участие в
управлении вместе с главными традиционными администраторами (воеводами) выборных
представителей дворянства. Однако довольно скоро была проведена реформа, совершенно
изменившая систему местного управления. Ей [ был посвящен указ 1708 г., согласно которому вся
огромная территория страны была разделена на восемь губерний — Московскую,
Ингерманландскую, Киевскую, Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую.
Однако это деление оказалось слишком крупным для того, чтобы осуществлять практическое
управление, особенно при существовавших тогда коммуникациях. В каждой губернии было
значительное число крупных городов, в результате чего городская администрация
продолжала
осуществлять управление в своих регионах. Таким образом, прежний порядок управления
фактически сохранялся, будучи завуалирован новой терминологией чинов.
Несколько позднее административные реформы местного управления были
продолжены. Число губерний увеличено до десяти, а губернии в свою очередь подразделялись на
провинции, которые управлялись вице-губернаторами, что позволило несколько повысить
88
оперативность управления. Таким образом, реформирование местного управления еще более
усиливало его централизацию. В традиционном местном управлении России более раннего
времени определенную роль играли представители местного населения, земских учреждений.
Учреждение абсолютизма было | связано с их полной ликвидацией. Местная инициатива не
получала развития, городское самоуправление было ослаблено. Достигнув I этими мерами
централизации управления и полного контроля над ним, правительство, однако, получило и
негативный результат — полное отсутствие местной инициативы. Это в свою очередь крайне
связывало развитие рыночных отношений, предприимчивости, частного промышленного
предпринимательства.
6.5.2 Реформы государственного аппарата
В своем стремлении к рационализации, европеизации и модернизации страны Петр I
придавал реформам государственного аппарата особенно большое значение. Сравнивая
старые
учреждения с новыми, можно лучше понять происходившие изменения. Кроме того, в процессе
перехода от старой системы администрации к новой становится более заметной тенденция к
формированию нового правящего слоя бюрократии. В ходе реформ, начавшихся примерно со
второй половины петровского царствования, произошла ломка всей структуры традиционных
государственных учреждений — Боярской думы и приказов. Реформа началась сверху — с
создания нового высшего учреждения — Сената (1711), к которому перешли некоторые основные
функции Боярской думы. Канцелярия Сената в дальнейшем стала тем центром, в котором шла
организационная подготовка и практическое осуществление отмены прежних центральных
государственных учреждении (приказов) и формирование новых учреждений (коллегий) на более
рациональной основе.
Боярская дума
уже со второй половины XVII в. претерпела существенные изменения в
качественном и количественном отношении. Представители родовитой аристократии, некогда
безраздельно в ней господствовавшие, вынуждены были все чаще уступать неродовитым, но более
энергичным и предприимчивым представителям бюрократии. В петровское время положение
Думы продолжало изменяться в том же направлении. Не находя поддержки своей политике в
среде боярской аристократии, Петр перестал рассматривать Думу как необходимый
совещательный орган при монархе. Все важные государственные дела, особенно связанные с
реформами, решались им помимо Думы, что резко сократило круг ее компетенции.
Новое высшее государственное учреждение — Сенат было создано уже на других
основаниях. Образованный с целью осуществлять общее управление во время отсутствия царя
(Петр отправлялся в Прутский поход), этот орган совмещал административные, судебные, а по
мнению ряда исследователей, и законодательные функции. В его состав первоначально входило
всего девять сенаторов, которые решали дела коллективно. В основу комплектования Сената был
положен не принцип знатности (как в Думе), а компетентности, выслуги и близости к особе
государя.
Важной характерной чертой реформ государственного аппарата в петровскую эпоху явилась
тщательная разработка нормативных актов — правил и инструкций, регламентирующих
деятельность учреждений. Основным из них явился Генеральный регламент 1720 г.,
представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор. Он
определял состав, компетенцию, функции и порядок деятельности учреждений, организацию и
ведение делопроизводства. Общие принципы, провозглашенные в Генеральном регламенте, более
конкретно разрабатывались в регламентах каждой коллегии применительно к сфере их
компетенции.
Контрольные вопросы
1. Что такое абсолютизм? Основные признаки абсолютизма?
2. Каковы непременные атрибуты абсолютизма?
89
3. В чем проявляется эволюция сословной монархии в абсолютную?
4. В чем заключались основные принципы и особенности функционирования
государственного аппарата при Петре I?
5. Какие высшие государственные учреждения создал Петр 1?
6. Как проходила бюрократизация государственного управления России?
7. Определите место Боярской думы в государственном управлении России.
8. Определите место и прерогативы Земских соборов в государственном управлении
России.
9. Каковы были важнейшие направления казенной промышленности при правлении
Петра 1?
10. Охарактеризуйте права и обязанности сословий при правлении Петра1?
11. В чем заключалась основная привилегия дворянства в конце 17- начале 18 века?
12. В чем состояли особенности политико-административного устройства в начале 18
века?
Тестовые задания
1. Установите в хронологическом порядке государственное строительство и
деятельность органов государственного управления XVII столетия: 1) Период расцвета приказной
системы управления и ее переход в коллегиальную со времени правления царя Алексея
Михайловича и до царствования Петра I включительно; 2) Смутное время; 3) Восстановление
монархии при царе Михаиле Романове.
а) 3,2,1
б) 1,2,3
в) 2,3,1
2. Абсолютизм окончательно оформился в годы правления:
а) Петра 1
б) Петра 2
в) Екатерины 1
г) Михаила Романова
д) Анны Иоанновны
3. Без согласия царя Боярская дума не могла принимать постановления.
а) да
б) нет
4. Сословно-представительная монархия во второй половине XVII в. переходила в
монархию абсолютную, опиравшуюся на:
а) регулярную армию, бюрократию и полицию
б) армию
в) бюрократию и полицию
5. Каковы причины создания в 1699 г. при Боярской Думе Ближней канцелярии?
а) Усиление роли Боярской Думы в государственном управлении
б) Боярская Дума фактически вымирала: на место скончавшихся царь не назначал новых
членов
в) Боярская Дума оказалась безнадежно устаревшей
6. Форма феодального государства, при которой монарху принадлежала
неограниченная верховная власть, а феодальная государственность достигла наивысшей степени
централизации:
а) Диктатура
б) Абсолютизм
в) Аристократия
г) Олигархия
7. Соборное Уложение 1649 г было принято:
90
а) Государственной Думой
б) Земским Собором
8. Основным нормативным актом, регламентирующим деятельность учреждений в
петровскую эпоху являлся:
а) Генеральный регламент 1720 г
б) Соборное Уложение 1649 г
в) Регламент Главного магистрата 1721 г.
9. Основным нормативным актом, регулирующим деятельность церкви в петровскую
эпоху являлся:
а) Соборное Уложение 1649 г
б) Табель о рангах
в) Духовный регламент 1721 года
10. К привилегированным сословиям относятся:
а) дворянство
б) духовенство
в) посадское население
г) крестьянство
11. Сословие, платившее львиную долю подушной подати и иных налогов и сборов:
а) духовенство
б) крестьянство
в) посадское население
г) дворянство