Ротова В.Н. История государственного управления в России
Подождите немного. Документ загружается.
91
ГЛАВА 7. Государственное и региональное управление в эпоху просвещенного абсолютизма
Дальнейшее укрепление абсолютизма происходит при преемниках Петра в условиях
обострения социальных противоречий. Развиваются новые отношения между правящим слоем и
монархом, усиливается отчуждение общества от власти. Внутри правящего слоя, непосредственно
связанного с политической властью и управлением, происходили качественные сдвиги, и он
представлял собой весьма неоднородную и постоянно изменяющуюся структуру (эпоха
фаворитов). При Петре 1 структуре правящей элиты была придана новая юридическая форма. В
основании иерархического чиновного деления вместо прежнего принципа местничества
(знатности рода) был положен принцип заслуг (чинопроизводства, служебной годности). Табель о
рангах создала единую иерархию гражданской, военной и придворной службы, поставив
чиновников в положение людей, целиком обязанных центральной власти. В социальном плане это
сильно повлияло на состав правящего слоя послепнтровского времени. Тем более что открывалась
возможность приобретения дворянства не по праву рождения, а с помощью выслуги - достижения
определенного чина по Табели о рангах.
Разнородность правящей элиты, противостояние ее различных сегментов и групп приводят к
частым дворцовым переворотам и нестабильности государственной системы. Пришедшая к власти
путем дворцового переворота и убийства своего мужа Петра III Екатерина II (1762-1796) в
Манифесте о восшествии на престол провозгласила идею установления «законной монархии». В
нем обосновывалась необходимость проведения правовой реформы в целях улучшения
государственного строя и укрепления законности. Екатерина, читавшая Ш. Монтескьё и
дружившая с Д. Дидро и Вольтером, намеревалась царствовать в соответствии, с их философией
(философией Просвещения). По этой причине время ее правления вошло в историю как период
просвещенного абсолютизма.
7.1 Государственно-политическая модель управления в доктрине просвещенного
абсолютизма
Идеологию российского просвещенного абсолютизма Екатерина II изложила в 1766 г. в
«Наказе», в котором формулировались принципы правовой политики и правовой системы. В нем
декларировалась новая модель управления, в основе которой лежал тезис о том, что главным
инструментом государственного управления является закон, который необходимо сообразовывать
с «духом народа» и «естественным положением дел». Закон должен обеспечивать полное и
сознательное повиновение. Главной задачей «Наказа» было указать на необходимость
стабильности и фундаментальности правовой системы, выделить в ней конституирующие,
определяющие принципы и систему основных норм. Именно в них должны быть сформулированы
принципы взаимоотношения власти и общества, организации государственной власти и
управления.
Значительная часть текста «Наказа» (250 статей) заимствована из трактата Ш. Монтескьё «О
духе законов», трактата Ч. Беккариа «О преступлениях и наказаниях» (около 100 статей),
«Энциклопедии» Д. Дидро и Аламбера. Однако концептуально «Наказ» был самостоятельным
произведением, в котором обосновывались новые императивы абсолютной власти монарха. Таким
образом происходила адаптация самодержавной монархии к новым условиям существования.
Текст «Наказа» состоял из 20 глав (526 статей), разделенных на пять разделов. В первых
пяти главах (ст. 1-38) сформулированы общие принципы устройства государства, в главах 6 и 7
(ст. 39-79) «О законах вообще» и «О законах подробно» - основы государственного
законодательства и общие формы правовой политики. Главы 8 и 9 (ст. 80-141) посвящены
уголовному праву и судопроизводству, тому же (в трактовке Ч. Беккариа) посвящена глава 10 (ст.
142-250). В главах 11-18 (ст. 251- 438) излагаются основные положения сословно-правовой
организации (крестьяне - дворянство - средний класс). Главы 19 и 20 (ст. 439 -521) посвящены
вопросам юридической техники, теории законодательства и правовой реформы. В 1768 г. текст
«Наказа» был дополнен главой 21, содержащей основы административно-полицейского
92
управления, и главой 22 - о регулировании государственных финансов.
«Наказ» обосновывал политические принципы абсолютистского государства: власть
монарха, бюрократическую систему организации, сословное деление общества. Эти признаки
выводились из «естественного» положения России и подкреплялись ссылками на русскую
политическую историю. Монархия полагалась лучшей формой правления. Монарх объявлялся
источником самодержавной неограниченной власти. Он объединяет, консолидирует общество и
толкует законы. Монарх призван проявлять «кроткость и снисходительность», следуя
установившимся традициям, стремясь обеспечить в обществе «блаженство каждого и всех» (что
стало девизом уложенной комиссии). Вместе с тем, «Наказ» не предусматривал никаких
ограничений (кроме этических) для верховной власти. Назначение монархии состоит в том, чтобы
содействовать непрерывному совершенствованию общества. Цель всех действий верховной власти
- обеспечение безопасности каждого гражданина, «власть сотворена для народа». Для достижения
этих целей необходимо установление в государстве «наилучших законов». Для лучшего ис-
полнения власти в обществе учреждаются «власти средние, подчиненные и зависящие от
верховной». Этим «правительствам» поручалось правление и исполнение суда именем монарха.
«Наказ» декларировал общую для всех граждан свободу (вольность) и равную обязанность
всех перед лицом государственной власти. Однако далее он обосновывал неравное положение
сословий перед властью и законом. Давалось четкое деление общества на правящих и
повинующихся, что связывал ось с естественными законами рождения, происхождения и
способностей. Сословная структура общества соотносилась с «естественным» делением на
профессиональные классы: земледельцы, мещане, дворяне. Дворянству верховная власть отводит
особое место, учитывая особую важность его функций: военную службу и отправление
правосудия. «Наказ» устанавливает сословное деление с соответствующей разницей в правах и
привилегиях: первое место отводится дворянству, второе «среднему роду», последнее - «нижнему
роду людей», крестьянству. Попытки нарушить сословное неравенство оцениваются «Наказом»
как гибельные для общества. Равенство видится лишь в одном одинаковом подчинении уголовным
законам (хотя это не означало одинакового применения этих законов к разным сословиям).
Уложенная комиссия Екатерины II формально представляла собой временный
коллегиальный орган, созданный для кодификации законов, вступивших в силу после Уложения
1649 г., и была задумана как собрание всероссийских сословных представителей - депутатов. Это
было по существу необычное в истории России и абсолютистской Европы, организованное
правительством волеизъявление общества по важнейшим экономическим, социальным и
политическим вопросам. Конечно, это представительство было далеко не полным, поскольку
крепостные крестьяне были исключены из него. Право составления наказов (предложений,
передававшихся депутатам от населения) было предоставлено сословиям - дворянству, городским
и сельским жителям, однодворцам, черно сошным крестьянам и др. Наказы составлялись также
центральными государственными учреждениями.
В состав Комиссии направлялись: депутаты от центральных органов управления, уездного
дворянства, жителей каждого города, однодворцев, пехотных солдат или государственных
крестьян каждой провинции, «некочующих инородцев» (Казанской, Сибирской и Оренбургской
губерний), казаков. Не участвовали в выборах депутатов более 70% населения: духовенство,
частновладельческие, экономические и дворцовые крестьяне, армия и флот. Депутатский ценз
устанавливался для каждого сословия отдельно. Избираться могли лица не моложе 25 лет. Для
крестьян и низшей курии устанавливались дополнительные требования: наличие собственного
дома, семьи, знание грамоты, отсутствие судимости. Выборы (кроме дворянской курии) были
многоступенчатыми и проходили под контролем местной администрации. Кроме депутатов,
дворянство избирало уездных предводителей, горожане - городского голову, сословную
администрацию. Выборы депутатов в Уложенную комиссию проходили весной 1767 г.
Дворянские депутаты избирались на уездных собраниях, городские - на городских собраниях,
сельские - по трехзвездной системе: погост - уезд - провинция, казачьи - от полка. Было избрано
около 550 депутатов: свыше 33% составили дворяне, 36% - депутаты от городов, около 20% - сель-
ские жители. Более 45% депутатов были потомственными или личными дворянами.
93
Социальная направленность политики государства отразилась прежде всего в исключении
владельческих крестьян из числа сословий, представленных в Уложенной комиссии, а также в
существовании имущественного ценза городских жителей при выборе депутатов. Кроме того, если
для дворян и горожан предусматривались постепенные выборы депутатов, то для крестьян -
трехстепенныe. Города были уравнены между собой и посылали число депутатов
пропорционально своим размерам или другим параметрам. Депутаты действительно получили
наказы, содержавшие самые различные пожелания от высших вопросов управления до самых мел-
ких региональных нужд.
Заседания комиссии по подготовке проекта нового Уложения проходили в торжественной
обстановке, в них председательствовал генерал-прокурор, а позднее избранный депутатами
маршал. Работам комиссий не было предоставлено какого-либо начального варианта
законодательного кодекса. Изданный «Наказ» Екатерины II содержал лишь общефилософские
суждения о природе права, которые не соотносились прямо с состоянием законодательства и ре-
альными задачами его преобразования. Уложенная комиссия 1767-1768 гг. не выработала нового
Уложения.
Однако в ходе работы над Уложением были созданы специальные комиссии (по вопросам
«общего права», о сословиях, о правосудии, о благочинии, духовно-гражданская, об имениях, о
правах частных лиц, об обязательствах), которые работали в течение нескольких лет (с 1768 по
1771) и подготовили материалы, положенные в основу важнейших правовых документов конца
XVIII в. - Жалованной грамоты дворянству (1785), Жалованной грамоты городам (1785), Учреж-
дения для управления губерний (1775), Устава благочиния (1782) и др. Комиссия предложила
реформировать систему центрального управления, перенеся центр тяжести на места в гу6ернии,
разукрупнив местные органы управления. Было предложено также упразднить Вотчинную,
Ревизион-, Мануфактур- и Эконом-коллегии, передав их дела губернским органам. Это было
учтено при реформировании коллегиальной системы в 1784-1786 гг.
В целом, общее настроение большинства депутатов ясно отразило неготовность общества к
принятию радикальных нововведений. Это подтверждают и дошедшие до наших дней наказы
депутатам, отразившие те предложения и просьбы, с которыми сословия апеллировали к высшей
власти. Они преследовали корпоративные интересы, которые в условиях сословного общества
трудно было согласовать на основе взаимности.
7.2 Социальные противоречия и конфликты и цели государственного управления
Наказы и просьбы, с которыми обращались депутаты Уложенной комиссии к власти,
выявили линии противостояния сословий и групп, неизбежно порождавшие социальную
напряженность, переходящую в открытое столкновение. В этих условиях последующая эволюция
системы государственного управления при Екатерине II развивалась в направлении ее дальнейшей
централизации, позволяющей предупреждать и эффективно разрешать возникающие в обществе
угрозы и вызовы. В этот период происходило усиление феодального гнета, что приводило к
разрастанию многообразия социальных конфликтов, которые в разной степени затрагивали осно-
вы существующего порядка.
Основное противоречие эпохи, составлявшей базовый социальный конфликт, - противоречие
между феодалами и крестьянами. Его разрастание было вызвано распространением и усилением
крепостного права, что заставляло правительство принимать жесткие меры для его разрешения. В
условиях абсолютизма единственный выход состоял в законодательном регулировании сословных
отношений и ужесточении административного и военного контроля.
Другим видом конфликта стали противоречия внутри правящего класса между ее
различными группами. Например, одним из конфликтов, отраженном в депутатских наказах, было
стремление предпринимателей интегрироваться в феодальную систему отношений посредством
покупки привилегий для использования их в интересах торгово-предпринимательской
деятельности.
Не менее актуальны и конфликты, связанные со стремлением купечества приобретать земли
94
и крестьян к промышленным предприятиям. Дворянство в свою очередь апеллировало к
государству с целью добиться законодательного запрещения подобных тенденций, остаться
монополистом во владении крепостными. В области торговли дворянство стремилось к
ограничению или полному запрещению неуказной торговли разночинцев и крестьян. Таким
образом, стремления дворянства были направлены на сохранение и даже усиление существующих
социальных порядков, или на возврат к тем положениям, которые устарели под влиянием
реальных условий, прежде всего в области регулирования экономических отношений. Все это
сочеталось со стремлением правящего сословия выступать от имени всего общества и
представлять его интересы в законодательной ассамблее. Распустив Уложенную комиссию без
принятия какого-либо умного и обобщающего документа, Екатерина II затем использовала и
приняла к сведению декларации дворянства. Получив по Манифесту о вольности дворянства (1762
г.) освобождение от обязательной службы, правящее сословие активно добивалось того, чтобы
все, чем оно вознаграждалось за службу, обратилось в привилегии. Окончательная организация
сословия была дана Жалованной грамотой дворянству (1785 г.). Ее содержание во многом осно
-
вано на дворянских наказах Уложенной комиссии. Этой грамотой окончательно подтвержден
термин «дворянство», в то время как ранее данное сословие именовалось шляхетством. По
Жалованной грамоте источниками дворянства были признаны рождение и пожалование.
Оставалась открытой возможность продвижения от личного дворянства (не передававшегося по
наследству) к потомственному в том случае, если дед, отец и сын были личными дворянами.
Тенденция к превращению дворянства в закрытое сословие в дальнейшем продолжалась, а
принцип выслуги в этом случае терял свое абсолютное значение. По законодательству XIX в. чин,
дающий право на получение дворянства, отодвигался все выше и выше. Важнейшим источником
дворянства являлось право по рождению. По Жалованной грамоте документом, устанавливающим
это право, были дворянские книги, которые велись в губерниях. Дворянские книги подразделялись
на шесть частей по источникам права на дворянство, а именно - пожалование, военная выслуга,
гражданская выслуга, давность, наличие титула и др. Таким образом, дворянство окончательно
сформировалось как корпорация, закрытый привилегированный слой, в который проникновение
новых людей было сопряжено с большими трудностями.
Важнейшие корпоративные права этого привилегированного сословия были установлены
двумя законодательными актами Екатерины П - Учреждением о губерниях 1775 г. и Жалованной
грамотой дворянству 1785 г. Дворяне получили право создавать губернские дворянские общества
и собрания, избирать должностных лиц для сословного управления (они избирали предводителей
и депутатов) и для государственного управления (по отраслям администрации и суда). Дворянство
каждой губернии представляло собой юридическое лицо с определенными имущественными
правами. Дворянские собрания имели право петиций к высшей власти (это право принадлежит
только им). Привилегированное сословие имело особые личные и имущественные права и
обязанности. К их числу относились права на освобождение от телесных наказаний. В этом
отношении екатерининская Жалованная грамота продолжила и закрепила ранее существовавшие
нормы подобного рода. Таковым было запрещение подвергать дворян пыткам (кроме дел об
убийстве и государственных преступлениях) по Воинскому уставу Петра I. Дворяне были лично
освобождены от податей и повинностей противоречия среднего сословия Противоречивым было
положение тех социальных слоев, которые свое благосостояние и перспективы в жизни связывали
с предпринимательской и торговой деятельностью. В стране отсутствовал свободный рынок
рабочей силы и потому вставал вопрос о возможности покупки земли и крепостных для ведения
собственного хозяйства, торговли, промышленных предприятий. Этот мотив требований
прослеживался в наказах среднего сословия в Уложенную комиссию 1767-1768 гг. Земля и
крестьяне оказывались объектом борьбы между купечеством
и другими социальными слоями,
прежде всего дворянством. Прослеживаются противоречия среднего сословия с государственной
властью. Двойственность положения этих социальных слоев состояла в том, что объективно они
были заинтересованы в развитии производительных сил, капиталистических отношений, но в то
же время реально действовали в рамках жестко регламентированных феодальных порядков, и,
следовательно, всеми возможными способами
приспосабливались к ним. Характерно в этом
95
отношении стремление купечества к приобретению права владеть землей и крестьянами и в то же
время - к отмене всевозможных внутренних пошлин, административных ограничений, унифи-
кации налогообложения, решения транспортных проблем. Объектом конфликтов оказываются
средства производства, промышленные предприятия, природные богатства и т.д.
Другая линия противоречий развивается между купечеством и другими низшими
социальными слоями по вопросам торговли. Купечество надеялось, используя государственную
власть, освободиться от торговой конкуренции других сословий, в том числе крестьянства. Речь
идет об оптовой розничной торговле, закупке натуральных продуктов у населения, о других
торговых операциях без платежа денег в казну и магистрат, без выполнения купеческих казенных
служб и повинностей. Сталкиваясь с различными социальными слоями, высшими
привилегированными и низшими поданными сословиями, купечество в городских наказах
выступает как элемент традиционной системы социальных отношений, а не динамический фактор
их развития. В его общественном сознании не прослеживается крупных конструктивных
политических идей, а общественные, национальные и государственные задачи преломляются
через призму узких сословных интересов. Важно подчеркнуть, что такому положению вещей
соответствует неопределенность правового статуса среднего сословия в России. Сам термин этот
встречается в «Наказе» Екатерины, согласно которому к среднему роду людей относится
городское население, не принадлежащее к дворянству, не занимающееся хлебопашеством, а
добывающее себе средства к существованию ремеслом, торговлей, а также художествами и
науками. Сходным образом толкует положение городского сословия Жалованная грамота городам
1785 г.
Жалованная грамота городам по существу создает новое городское сословие. Реальный его
состав был значительно более сложным и дробным, поскольку складывался в традиционном
обществе. Основной состав городского населения составляют посадские люди и гости (высшая
группа купечества). В него вошли также представители низших военных чинов, например,
пушкари и воротники. Кроме того, в новое сословие входили так называемые гулящие люди, т.е.
не крепостные без определенного рода занятий.
Принадлежность к сословию закреплялась внесением в Городскую обывательскую книгу.
Как и Дворянские книги, они разделяли население по категориям в соответствии с положением
каждой группы на шесть частей. Это были домовладельцы, купцы, ремесленники, иногородние и
иностранцы, именитые граждане (особо почетная категория, куда включались и ученые) и
посадские люди. Таким образом, городское сословие так же оказывалось довольно замкнутым.
Крепостные крестьяне, принадлежавшие помещикам, лишь с их согласия могли быть временно
приписаны к посаду, если они находились здесь с целью добывания средств на оброк своему
владельцу. Крепостные крестьяне в случае их освобождения могли просить о приписке к
мещанскому (городскому) сословию, но им могло быть и отказано в этом. Особыми условиями
ограничивался и переход в мещанское (городское) сословие государственных крестьян. Люди
ученых профессий (врачи, художники и т.д.) могли по службе входить в состав немещанского
сословия, но получать звание личных (ненаследственных) дворян.
Жалованная грамота городам определяла права и обязанность городского сословия по
принципу сословной замкнутости, присущей социальной структуре общества в целом. Им
принадлежало право на ведение торговли и ремесла. Лица городского сословия обязаны были в
принципе жить в городах, а не в уездах, быть приписаны к определенному городу. Они не имели
дворянского права владения землей и крепостными людьми. Что касается податных обязанностей,
то сословие в свою очередь делилось на два слоя - купечество не платило подушной подати и не
несло рекрутской повинности в отличие от собственного мещанства. Корпоративные права
предусматривали особое самоуправление города, наличие представительного учреждения - думы
и
городского головы.
7.3 Идеология управления дифференциация сословной структуры общества
В период просвещенного абсолютизма на протяжении второй половины XVIII в. сохранялся,
96
как мы уже не раз отмечали, авторитарный тип управления, основанный на ужесточении методов
властного воздействия, которое обосновывалось новой идеологией. В ее рамках монарх
рассматривается не просто как «отец нации», а как блюститель законности: просвещенный
абсолютизм неразрывно связывается с легитимностью (законностью), «правильной организацией»
управления и суда. В официальную идеологию начинают проникать идеи всесословного характера
власти. Сословная структура общества, однако, не только сохранилась, но ее дифференциация
даже усложнилась, стала еще более формализованной. Права и обязанности каждого сословия
были обстоятельно регламентированы.
7.3.1 Дворянство - расширение привилегий
Екатерина II при своем воцарении в том же году подтвердила все дворянские вольности.
Отмена обязательности дворянской службы стала возможной в связи с тем, что ко второй
половине ХVIII в. основные внешнеполитические задачи (выход к морю, освоение Юга России и
т.д.) были уже решены и больше не требовалось крайнего напряжения сил общества. В страхе
перед повторением событий 1773- 1775 гг. («пугачевщина») самодержавная власть проводит ряд
мероприятий, направленных на дальнейшее расширение и подтверждение дворянских привилегий
и усиление административного контроля за крестьянами. Наиболее важные из них - Учреждение
для управления губерний 1775 г. и Жалованная грамота дворянству 1785 г.
Губернская реформа 1775 г. отдала местное управление практически в руки местного
дворянства. Дворянство выбирало из своей среды кандидатов на множество выборных должностей
в уездах: капитан-исправников и заседателей нижнего земского суда, уездных судей, членов
совестного суда и верхнего земского суда. В губерниях утвердился обычай, что все кадровые
назначения в губернской администрации совершались с согласия губернского предводителя
дворянства (институт введен еще в 1767 г.).
Жалованная грамота дворянству закрепила все ранее предоставленные дворянству льготы и
привилегии:
1) исключительное право собственности на поместья и крепостных с правом вотчинной
юстиции и правом не только на землю, но и ее недра;
2) право заводить фабрики и заводы; право покупки домов в городах;
3) освобождение от обязательной службы, но с монопольным правом на офицерские и
чиновничьи должности в вооруженных силах и госаппарате;
4) исключительное право на награждение орденами, например, Георгиевским крестом, т.е.
наградная система тоже имела сугубо сословный характер;
5) освобождение от податей, повинностей, военного постоя в помещичьих усадьбах, от
телесных наказаний.
Жалованная грамота вводила корпоративные начала в дворянском сословии. Дворянское
общество в каждой губернии и уездах получало статус юридического лица. Учреждались
Дворянский банк и дворянская опека для попечительства над дворянскими сиротами и
«расточителями». Дворянские собрания собирались раз в три года и выбирали должностных лиц
местной администрации, по два кандидата на места уездных и губернского предводителей
дворянства, из которых губернаторы утверждали в должности одного из кандидатов. Дворянские
собрания могли обращаться с жалобами и представлениями о дворянских нуждах в Сенат и
непосредственно к верховной власти.
Таким образом, дворянство, получив огромные льготы и привилегии и освободившись от
обязанностей, которые ранее оправдывали эти привилегии, превратилось, как мы уже отмечали, в
закрытое, корпоративное сословие.
7.3.2 Духовенство - открытое сословие
При Екатерине II решающим актом секуляризации церковных земель стал Указ 1764 г,
лишивший церковь всех вотчин и переведший монастыри и епархии на штатные оклады.
97
Крестьяне, принадлежавшие ранее церкви, переводились в положение государственных, была
восстановлена ликвидированная в ходе реформы Эконом-коллегия, и к ней приписаны все эти
крестьяне - около 800 тыс. человек. За монастырями и архиерейскими домами оставались
незначительные земельные наделы (несколько увеличенные в 1797 г.). В 1778 г. были утверждены
новые приходские штаты, и в 1784 г. был проведен «разбор», в результате которого всем безмест-
ным священникам и детям священников предлагалось по выбору поступать в купечество, в цехи, в
крестьянство или на военную службу. Предоставлялось право перехода из духовного сословия в
любое другое.
В 1762 г. создается специальная комиссия, распоряжавшаяся всем церковным имуществом,
проводится отмена торговых привилегий духовенства. В 1764 г. на Эконом-коллегию возлагались
все обязанности по управлению церковными имениями и контроль за их доходами. С 1786 г.
управление церковными землями окончательно перешло к органам, владевшим государственным
имуществом. Духовенство становилось открытым сословием.
Выход из сословия разрешался вдовым священникам, поступившим в гражданскую службу,
цехи или гильдии (1767 г.). В 1766 и 1769 гг. был подтвержден запрет лицам податных сословий
вступать в духовное звание. В 1797 г. детям монахов и священников, вышедших из
черносотенного крестьянства, разрешал ось поступать на службу в губернские учреждения. Дети,
не обучавшиеся в духовных семинариях, с 1784 г. могли свободно выбирать профессию, все же
семинаристы были обязаны идти в духовное звание. Духовенство было неподатным
сословием
(церковнослужителями уплачивалась подушная подать и рекрутский налог). Лишь в начале XVIII
в. по «разбору» на военную службу призывались некоторые категории священнослужителей и их
дети. В 1769 г. Сенат особым указом усилил ответственность за обиды и притеснения, чинимые
духовенству. Духовенство освобождалось от телесных наказаний, их гражданские иски в светских
судах рассматривались в
обязательном присутствии представителей от духовенства.
Реформы церковного управления были проведены не только в православной церкви, но и в
мусульманской. Для управления мусульманским духовенством в 1782 г. был учрежден муфтиат.
Глава всех мусульман Российской империи - муфтий избирался советом высших мусульманских
священников и утверждался в этой должности императрицей. В 1788 г. в Оренбурге учреждается
Мусульманское духовное управление (позже переведенное в Уфу), возглавлявшееся муфтием.
7.3.3 Городское население
Городское население и городское самоуправление претерпевает изменения статус городского
населения, которое теперь называется мещанами (от польского слова «место» - город). Это было
обусловлено ростом городов и возрастанием их роли в экономике страны. Развитие
общероссийского рынка во второй половине XVIII в., отмена внутренних таможен вызвали
существенный рост городского населения. Достаточно сказать, что численность населения
Москвы достигла 400 тыс. чел., а Петербурга свыше 200 тыс. чел. Возникали многочисленные
новые города. Доля городского населения в общем населении страны возросла с 3,2% в начале
века до 4,1% в 80-е годы XVIII в. В городах кроме купцов, заводчиков, банкиров появилась новая
интеллигенция (архитекторы, художники, врачи, ученые, инженеры, преподаватели и т.д.).
Предпринимательством стало заниматься и дворянство. Все эти факторы вызвали необходимость
пересмотра правового статуса городского населения. Он был осуществлен в 1785 г. изданием Жа-
лованной грамоты городам.
По Жалованной грамоте городское население делилось на шесть разрядов. К первому
разряду причислялись те, «кои в этом городе дом или иное строение или землю имеют», даже если
они принадлежат к иным сословиям - дворянству, чиновничеству или духовенству. Второй разряд
включал купцов трех гильдий: первая гильдия купцы с капиталом от 10 до 50 тыс. руб.; вторая - от
5 до 10 тыс. руб.; третья - от 1 до 5 тыс. руб. Третий разряд - ремесленники, записанные в цехи.
Четвертый - иностранцы и иногородние крупные купцы, поселившиеся по торговым делам в
данном городе. К пятому разряду относились «именитые граждане» - крупнейшие капиталисты с
капиталом от 50 тыс. руб. и больше, банкиры с капиталом от 100 до 200 тыс. руб., оптовые
98
торговцы. К этому же разряду причислялись лица, отбывшие городские службы в качестве
городских голов, бургомистров, членов совестных судов, членов магистратов. Сюда же была
отнесена (говоря современным языком) интеллигенция, т.е. лица, имевшие академические или
университетские дипломы. Наконец, шестой разряд составляли посадские люди, т.е. давно
поселившиеся или родившиеся в данном городе и занимающиеся ремеслом.
Все привилегированные разряды - дворянство, чиновничество, духовенство (первый разряд),
а также основная масса горожан: купечество и именитые граждане (второй и пятый разряды), ино-
странцы (четвертый разряд) - были освобождены от городского «тягла», рекрутского набора и
телесных наказаний. По Жалованной грамоте городам к «градскому обществу» впервые были
причислены дворяне, чиновники и духовенство, жившие в городах, а также интеллигенция с
университетскими и академическими дипломами.
Жалованная грамота учреждает городское самоуправление, которое отличалось крайней
сложностью и громоздкостью. Органами городского самоуправления являлись собрание
городского общества, общая городская дума и шестигласная дума.
Общее градское собрание - общегородское собрание, в котором участвовали все городские
граждане без различия разрядов, имевшие по возрасту и имущественному цензу право голоса. Оно
собиралось раз в три года и проводило выборы городского головы, бургомистров, членов
магистрата и совестного суда, выслушивало предложения губернатора, рассматривало дела о
приеме и исключении из состава городских обывателей. Вследствие высокого имущественного
ценза вход в это собрание был закрыт не только городским низам, но и купцам третьей гильдии.
Общая городская дума рассматривала текущие дела и собиралась несколько раз в год. Ее
члены избирались каждым из шести разрядов городских обывателей раздельно, но в одну общую
думу. В ее работе участвовали и дворяне, избиравшиеся от разряда домовладельцев. Но главную
роль в этих городских думах, как правило, играли купцы.
Шестигласная дума - постоянно действовавший орган повседневного управления текущими
делами города. Он состоял из городского головы (председателя) и шестигласных (депутатов) от
всех шести разрядов городских жителей - по одному от каждого разряда.
Наряду с шестигласной думой как исполнительно-распорядительным органом городского
самоуправления продолжали существовать и магистраты, члены которых избирались «общим
градским собранием». Магистраты выступали прежде всего как судебные органы по делам
горожан (гражданским искам). Но они обладали и контрольными функциями по отношению ко
всем остальным органам городского самоуправления. Хотя их компетенция в законе определялась
широко, в действительности магистраты были бессильны. Их бюджет формировался за счет
небольших отчислений от казенной продажи вина и был ничтожен. Даже в Московской думе он не
превышал 1О тыс. руб. в год и в основном расходовался на содержание органов самоуправления, а
на благоустройство шли крохи (15-20%). Кроме того, органы самоуправления были подчинены
государственным властям полицмейстером (в больших городах) и городничим (в малых).
Городничим подчинялась и полиция, через посредство которой проводились в жизнь решения
городских органов самоуправления. От губернаторов и полицмейстеров зависело проведение в
жизнь решений городских самоуправлений.
7.3.4 Формирование единого крестьянского сословия
Основная тенденция развития крестьянского сословия - консолидация различных категорий
крестьянства в единое сословие. Уже Указ 1718 г. о введении подушной подати и замене
подворного обложения налогом привел к упразднению таких категорий, как подсуседники,
захребетники, бобыли. Теперь во двор более или менее зажиточного крестьянина подселяли
бедные крестьянские семьи (подсуседники, захребетники) или одиноких крестьян (бобылей),
чтобы не платить налог с их дворов. Сблизилось правовое положение пашенных крестьян и
барской дворни - холопов, за которых ранее не платили налог, так как они не имели своих дворов.
Практически все эти категории слились в единую категорию крестьян. Секуляризация церковных
земель, завершенная в 1764 году, привела к ликвидации категории монастырских крестьян,
99
которые влились в категорию крестьян государственных.
Государственные крестьяне составляли в начале XVIII в. около 20% всех крестьян, но к
концу века их доля увеличилась до 40% (за счет присоединения огромных новых территорий
Правобережья Украины, Белоруссии, Прибалтики, освоения Поволжья, Сибири, Юга России).
Хотя следует отметить, что на протяжении XVIII в. из фонда государственных и дворцовых земель
производились огромные раздачи земель с крестьянскими дворами помещикам, особенно
придворным и фаворитам. В государственные крестьяне были записаны как прежние
черносошные, так и жившие по границам мелкие служилые люди, пушкари, стрельцы,
однодворцы. С правовым статусом государственных крестьян сблизился статус дворцовых, т.е.
принадлежавших дворцовому ведомству или лично царской семье. Правовое положение
государственных крестьян было лучше остальных категорий. Они платили подушную подать и
феодальную ренту государству, в среднем равную оброку помещичьего крестьянина, но они жили
общинами, подчинялись государственной администрации и подлежали телесным наказаниям.
Администрация, как правило, не вмешивалась в их личные дела, не распоряжалась брачной
судьбой. Они могли заключать самостоятельно гражданско-правовые сделки, обладали правом
собственности на свое имущество.
Частновладельческие крестьяне составляли большинство (от 70% в начале века до 55% в его
конце) от общей массы крестьян. Их положение отличалось от государственных крестьян.
Формально они были прикреплены к земле, но фактически помещики могли их продать и без
земли. В 1767 г. последовало официальное разрешение на продажу крестьян без земли и даже с
разлучением семей. Их имущество считалось принадлежащим помещику. Гражданско-правовые
сделки эти крестьяне могли совершать тоже только с разрешения помещика. Они подлежали
вотчинной юстиции помещика и телесным наказаниям, которые зависели от воли помещика и за-
коном не ограничивались. С 1760 г. помещики могли своим распоряжением отправлять своих
крестьян на вечное поселение в Сибирь. Причем получали при этом рекрутские квитанции, т.е. со-
сланных засчитывали за рекрутов, сданных в армию, и плюс к тому получали денежную
компенсацию. С 1765 г. помещики таким же распоряжением могли отправлять крестьян на
каторжные работы. Указ 1707 г. запретил крестьянам подачу жалоб на помещиков. Жалобы теперь
наказывались плетьми и отправкой на каторгу. Крестьяне платили подушную подать, несли
государственные повинности и феодальную поземельную ренту помещикам в форме отработки
или оброка, натурального или денежного. Так как хозяйство было экстенсивным, то возможность
роста доходов помещики видели только в увеличении барщины или оброка. Барщина к концу века
стала доходить до пяти-шести дней в неделю. Иногда помещики вообще устанавливали
семидневную барщину с выдачей месячного продовольственного пайка («месячины»). Но это уже
вело к ликвидации крестьянского хозяйства и деградации феодализма к рабовладению:
увеличение оброка не могло быть больше, чем могла дать доход переданная в надел крестьянину
земля. Закрепощение крестьян затрудняло развитие промышленности, так как лишало ее
свободных рабочих рук, нищее крестьянство не имело средств на покупку промышленных
изделий. Иными словами, сохранение и углубление феодально-крепостнических отношений не
создавали рынка сбыта для промышленности, что в совокупности с отсутствием рынка свободной
рабочей силы являлось серьезнейшим тормозом в развитии экономики и обусловливало кризис
феодально-крепостнического строя.
Посессионные крестьяне. Отсутствие рынка свободной рабочей силы вынудило
правительство обеспечивать промышленность рабочей силой путем прикрепления целых деревень
(крестьянских общин) к заводам. Барщину они отрабатывали в течение нескольких месяцев в году
на заводах, т.е. отбывали «сессию». Отсюда и название - посессионные.
7.4 Реформы государственного аппарата
В период правления Екатерина II во второй половине ХVIП в. проводится второй этап
реорганизации государственного аппарата. Екатерина II, несмотря на то, что ее права на престол
после совершенного ею государственного переворота и захвата власти были весьма шатки, твердо
100
держала бразды правления в своих руках.
7.4.1Реформа центральных учреждений
В перестройке системы органов высшей власти прослеживается усиление монархической
власти. В ходе реформ Екатерины II Сенат по существу обратился в центральное
административно-судебное учреждение. Его департаменты имели право окончательного
судебного решения. В каждом из его департаментов решения принимались единогласно, а при
противоречиях - переносились в общее собрание.
В реорганизации центрального управленческого аппарата в 60-80-е годы XVIII в. явно
прослеживалась тенденция к дальнейшей его централизации, замене коллегиального начала
единоличным, что отражало дальнейшее укрепление абсолютизма. Учреждение о губерниях 1775
г. по существу завершило деятельность коллегий как центральных учреждений. Они были
закрыты постепенно, кроме трех государственных коллегий
, ведавших военными и иностранными
делами. Новый план реформирования государственных учреждений не был ею завершен в то
время, однако уже наметились уничтожение коллегиального начала и переход на единоличное
управление. Новая система государственных учреждений получит, свое законодательное
закрепление в учреждении министерств в 1802 г. и окончательно в 1811 г. при Александре I.
7.4.2 Реформа местного
управления
Трехзвенная система местного управления, сложившаяся к концу царствования Петра I, была
чрезмерно громоздкой и дорогостоящей. В последующие царствования в целях упрощения и
удешевления многие ее звенья были ликвидированы и перестроены, что привело к еще большей
запутанности и хаотичности всей системы местного управления. Ее неэффективность наиболее
ярко выявилась в годы «пугачевщины» (1773 - 1775). Поэтому после подавления пугачевского
восстания правительство Екатерины II сразу же приступает к реформированию системы местного
управления. Ее направленность выражалась в унификации местного управления, нивелировании
его особенностей, еще сохранившихся в отдельных регионах, усиление самодержавия.
Учреждение о губерниях 1775 г. разделило всю территорию Российской империи на 50
губерний с населением от 300 до 500 тыс. человек каждая. Губернии делились на уезды с
численностью населения от 30 до 50 тыс. человек. Такая численность населения и, соответственно,
размер территории уездов и губерний были признаны оптимальными при существовавших тогда
средствах сообщения и с точки зрения административно-полицейского контроля за населением.
Характерно, что ни национальный состав населения, ни особенности экономики при определении
границ губерний и уездов практически в расчет не принимались. Разукрупнение губерний вело к
существенному увеличению численности чиновничества и расширению сети административно-
полицейского контроля за населением, что укрепляло феодально-крепостнический строй в стране.
В местном самоуправлении в те же годы проявилась тенденция к разумной децентрализации.
Губернскому управленческому звену передаются функции многих прежних общеимперских
коллегий. Так, в губерниях учреждались губернские правления, казенные палаты. Им
передавались функции прежних общегосударственных камер-коллегий, а также управление
казенной промышленностью и надзор за частными предприятиями. Учреждались в губерниях так-
же новые учреждения, как приказы общественного призрения под председательством самих
губернаторов. Им вверялся контроль за образованием, здравоохранением, богоугодными
заведениями (богадельнями - приютами для престарелых, главным образом отставных солдат, и
приютами для младенцев-подкидышей), а также управление тюремными заведениями типа
работных и смирительных домов.
Для управления уездами по Учреждению о губерниях создавались особые учреждения -
нижние земские суды (административно-полицейские органы) во главе с капитан-исправниками и
заседателями, избираемыми местным дворянством. Крупными городами управляли
полицмейстеры, а небольшими - городничие. Местные власти получили теперь в свое