Ротова В.Н. История государственного управления в России

Подождите немного. Документ загружается.

241

и детализации задач функциональной деятельности этих органов, их регулирующей функции

относительно всех секторов экономики и социальной сферы страны в условиях их

реформирования. Исполнительная власть должна полноценно реализовывать государственность

на своем участке с учетом разнообразия управляемых объектов, обеспечивая их научно

обоснованную структуризацию и разнообразие методов государственного воздействия на развитие

каждой подсистемы в этом смысле.

Несмотря на частые пересмотры структуры органов в системе исполнительной власти,

правовой статус органов исполнительной власти, правила, цели деятельности могут быть

квалифицированно решены нормативно только с учетом состава этих органов и их назначения в

системе. На этом фоне первостепенное значение имеют вопросы конституционной основы

исполнительной власти РФ и их воплощение в практику государственного управления. Неясности,

имеющие место в самой конституционной основе, существенно отражаются и на практике

организации и функционирования системы исполнительной власти.

20.2 Структура высших органов власти и управления

Существующая конституционная модель власти основана на принципе «один плюс три», где

президент не включен ни в одну из ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную)

и образует самостоятельную ветвь власти — президентскую. Моноцентрический характер

организации и реализации власти не дополнен системой контроля за ее деятельностью, что создает

предпосылки коррумпированности и неэффективности. Явный крен в сторону исполнительной

власти при неразвитости представительных органов власти не способствует оперативному

реагированию на запросы общества.

20.2.1 Законодательная власть

Федеральное Собрание Российской Федерации является представительным и

законодательным органом. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и

Государственной Думы.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации (один от

законодательной и один от исполнительной власти). Совет Федерации состоит из 178 человек. Его

компетенцию составляют следующие вопросы: утверждение изменения границ между субъектами

РФ; утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения; решение вопроса о

возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами территории РФ: назначение

выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность

судей Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; назначение на должность и

освобождение от должности Генерального прокурора РФ; назначение на должность и

освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Государственная Дума избирается населением сроком на четыре года, всего в Думе 450

депутатов. К числу полномочий Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту РФ

на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и

половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности

уполномоченного по правам, действующего в соответствии с федеральным конституционным

законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его

от должности.

Главная сфера деятельности Федерального Собрания — законотворчество. Основные

процедуры принятия законов прописаны в Конституции РФ, где установлено, что федеральные

законы принимаются во взаимодействии трех государственных органов — Государственной

Думы, Совета Федерации и Президента. Право законодательной инициативы принадлежит

Президенту РФ, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ,

242

законодательным органам субъектов Федерации, а также федеральным судам по вопросам их

ведения.

Первоначально федеральные законы принимаются Государственной Думой, большинством

голосов от общего количества депутатов, и затем передаются в течение пяти дней в Совет Феде-

рации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа

членов этой палаты либо, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту, который должен

затем в течение 14 дней подписать его, после чего закон подлежит обнародованию. Если же

Президент отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном

Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон.

Особую процедуру принятия имеют федеральные конституционные законы. Федеральный

конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов

от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов

Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон также в течение 14 дней

подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

В Государственной Думе рассмотрение законопроектов проходит обычно в трех чтениях.

После обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может решить:

1) принять законопроект и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и

замечаний;

2)отклонить законопроект;

3) принять закон.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить

сроки подачи поправок к законопроекту и вынесение его на второе чтение. Принятый во втором

чтении законопроект по определенной процедуре подготавливается к третьему чтению. При

третьем чтении законопроекта не допускается ни внесение в него поправок, ни возвращение к его

обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.

Федеральный закон принимается Государственной Думой на заседаниях открытым или

тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Сегодня голосование

осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов. При голосовании по

каждому вопросу депутат Государственной Думы имеет один голос, подавая его за или против

принятия решения либо воздерживаясь от принятия решении. Депутат лично осуществляет свое

право на голосование. Следует отметить, что информационно-аналитическое, организационно-

техническое, экспертное и документальное обеспечение законодательных процедур осуществляют

государственные служащие Государственной Думы.

20.2.2 Центральные органы исполнительной власти

Исполнительная ветвь государственной власти имеет более сложную структуру, это самая

многочисленная по составу ветвь государственного управления. В России в органах

исполнительной власти насчитывается около 500 тыс. человек.

Основное назначение государственной исполнительной власти — исполнение законов,

осуществление организационной и распорядительной деятельности. Полномочия и возможности

осуществления исполнительной власти предоставлены Президенту РФ, Правительству РФ,

федеральным министерствам, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду

определенных должностных лиц. Согласно Конституции РФ, действуют три системы исполни-

тельной власти:

1) единая система исполнительной власти в Российской Федерации, которую образуют

федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов Федерации в пределах ведения и

полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения федерального центра и

субъектов РФ; при этом осуществление полномочий федеральной исполнительной госу-

дарственной власти на всей территории России обеспечивается Президентом РФ и

Правительством РФ, которые поддерживают единство системы исполнительной власти;

243

2) система органов исполнительной государственной власти субъектов Федерации,

устанавливаемая ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и об-

щими принципами организации органов государственной власти, определенными федеральным

законом;

3) система органов исполнительной власти местного самоуправления, выведенная за

пределы государственной власти.

20.2.3 Президент Российской Федерации

В большинстве демократических государств во главе исполнительной власти стоит

президент (или премьер-министр). Бицефалъностъ исполнительной власти в РФ выражается в

том, что, как правило, Президент РФ непосредственно руководит двумя основными исполнитель-

ными органами: административным аппаратом и правительством.

К основным полномочиям Президента РФ, согласно Конституции РФ, относятся следующие

(ст. 83):

(1) назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

(2) право председательства на заседаниях Правительства РФ;

(3) принятие решения об отставке Правительства РФ;

(4) представление Государственной Думе кандидатуры для на значения на должность

Председателя Центрального банка РФ, а также постановка вопроса об освобождении от долж-

ности;

(5) назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя

Правительства РФ заместителей Председателя и федеральных министров;

(6) представление Совету Федерации кандидатур для назначения на должность судей

Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ,

Генерального прокурора РФ; внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от

должности Генерального прокурора РФ; назначение судей других федеральных судов;

(7) формирование и руководство Советом Безопасности РФ;

(8) утверждение военной доктрины РФ;

(9) формирование Администрации Президента РФ;

(10) назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ;

(11) назначение и освобождение высшего командования Вооруженных сил РФ;

(12) назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или

комиссиями палат Федерального собрания дипломатических представителей РФ в иностранных

государствах и международных организациях.

В Российской Федерации в ведении Президента РФ находится также руководство

полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Основными их задачами

являются:

(1) организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами

государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства,

определяемых Президентом РФ;

(2) организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных

органов государственной власти;

(3) обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

(4) предоставление Президенту РФ докладов об обеспечении национальной

безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом

положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

20.2.4 Правительство Российской Федерации

По Конституции РФ (ст. 110) исполнительную власть Российской Федерации осуществляет

прежде всего Правительство Российской Федерации. Оно состоит из Председателя, его

244

заместителей и федеральных министров. Российское Правительство действует согласно

Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», принятому

23 декабря 1997 г. Проекты решений, постановлений и распоряжений Правительства вносятся в

Правительство его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти и

главами исполнительной власти субъектов РФ. Поступающие в Правительство РФ предложения

граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства РФ

направляются для предварительного рассмотрения в структуры исполнительной власти.

Следует отметить, что наиболее важные проекты решений Правительства РФ

предварительно подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами

государственной власти, общественными и деловыми кругами. Подготовка проектов решений

Правительства РФ осуществляется аппаратом Правительства РФ, при этом департамент, которому

поручена проработка проекта решения, проводит экспертизу проекта и необходимую доработку

текста, осуществляет согласование с другими подразделениями аппарата Правительства РФ.

Заседание Правительства РФ считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух

третей его членов. На заседаниях Правительства РФ решения принимаются большинством голосов

присутствующих членов Правительства, на заседаниях Президиума Правительства РФ —

большинством голосов от общего числа членов Президиума.

20.2.5 Судебная власть

В Российской Федерации судебная власть осуществляется тремя основными судами —

Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ. Помимо

этого действуют также региональные (уставные и конституционные) суды и мировые судьи,

являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации.

Согласно Федеральному закону «О судебной системе Российской федерации», для

выражения интересов судей были сформированы органы судейского сообщества, высшим из

которых стал Всероссийский съезд судей. Он учредил Совет судей Российской Федерации и

Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации. При Верховном Суде РФ

создан Судебный департамент, который взял на себя организационное обеспечение деятельности

федеральных, краевых и областных судов, судов автономной области и автономных округов,

районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества и

мировых судей.

Согласно Конституции РФ, в систему судебной власти включается также прокуратура —

федеральная, региональная и районная, -которая должна отслеживать реальное исполнение

государственных законов и нормативных актов, отдавая при этом верховенство федеральным

законам на всей территории Российской Федерации.

Единое правовое пространство РФ еще только формируется, поэтому не удалось полностью

устранить многочисленные противоречия федеральному законодательству положений договоров и

соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти РФ и органами власти ее субъектов. В ближайшие годы предстоит сложная работа по

унификации российского законодательства на всей территории РФ. Помимо трех ветвей власти в

Российском государстве имеются еще «иные органы власти», которые оказывают существенное

влияние на протекание различных событий. К их числу относятся Центральная избирательная

комиссия, а также органы финансового обеспечения -Центральный банк, Пенсионный фонд, Фонд

социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования, Сберегательный банк

России и Внешторгбанк. Служащие этих органов не считаются государственными служащими и

они не входят в систему государственной службы.

Конституционная модель власти в РФ основана на принципе разделения властей.

Законодательные, исполнительные и судебные институты, будучи независимыми друг от друга в

рамках своей компетенции, взаимно контролируют друг друга и препятствуют любым попыткам

злоупотребления властью.

245

20.3 Территориальная организация государственного управления в Российской Федерации

Политико-территориальная структура управления Российской Федерации обусловлена ее

федеративным устройством. По принципам организации Российская Федерация является

территориально-национальной, т.е. относится к смешанному типу. В ее основу положены и

территориальный, и национальный принципы формирования субъектов Федерации. В составе

Российской Федерации 89 субъектов Федерации, в том числе 21 республика, 6 краев, 49 областей,

два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), одна автономная область и десять

автономных округов. Конституцией РФ признается (ст. 5), что субъекты Федерации равноправны.

В исключительном ведении Федерации (согласно ст. 71 Конституции РФ) находятся:

(1) принятие и изменение Конституции РФ, федеральных за конов, контроль за их

соблюдением;

(2) федеративное устройство и территория Российской Федерации; признание и защита прав

и свобод человека и гражданина; гражданство РФ; регулирование и защита прав национальных

меньшинств;

(3) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и

судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов

государственной власти;

(4) федеральная государственная собственность и управление ею;

(5) установление основ федеральной политики и федеральной программы в области

государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального

развития РФ;

(6) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное,

таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные эконо-

мические службы, включая федеральные банки;

(7) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального

развития;

(8) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;

федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

(9) внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ;

вопросы войны и мира;

(10) внешнеэкономические отношения РФ;

(11) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и

окупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство

ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

(12) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря,

воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;

(13) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-

исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское и арбитражно-

процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

(14) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление

времени; геодезия и картография; наименования географических объектов, официальный

статистический и бухгалтерский учет;

(15) государственные награды и почетные звания РФ;

(16) Федеральная государственная служба.

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72)

относятся:

1) обеспечение соответствия конституций и законов республики, уставов, законов и иных

нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной

области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод

человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;

246

3) обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности; режим

пограничных зон;

4) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и иными и другими

природными ресурсами;

5) разграничение государственной собственности;

6) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической

безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

7) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры,

физической культуры и спорта;

8) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства;

социальная защита, включая социальное обеспечение;

9) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями,

ликвидация их последствий;

10) установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

11) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное,

земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей

среды;

12)кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

13)защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных

этнических общностей;

14)установление общих принципов организации системы органов государственной власти и

местного самоуправления;

15)координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение

международных договоров РФ.

Все приведенные выше положения Конституции РФ о разграничении предметов ведения и

полномочий между центром и субъектами в полной мере распространяются на республики, края,

области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Кроме

вышеуказанных разграничений предметов ведения, во всем РФ обладает всей полнотой

государственной власти, осуществляет собственное правовое регулирование, включая ; принятие

законов и иных нормативных правовых актов. Таким образом, в современной Конституции РФ

существует мягкий характер разграничения предметов ведения и властных полномочий Федерации

и субъектов. Так, согласно ст. 78 Конституции, те и другие органы власти «по согласованию»

между собой могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не

противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Несомненно, отмеченная «мягкость» разграничения предметов ведения и полномочий между

федеральным центром и субъектами Федерации, а также предоставленная Конституцией РФ

возможность взаимной передачи части полномочий — свидетельство компромиссности этих

положений, что во многом обусловлено переходным периодом развития Российского государства.

Процесс формирования российского федерализма все еще не завершен, и это нашло свое

отражение в Основном законе страны.

Такое положение, к сожалению, способно порождать конституционные конфликты, что

расшатывает российскую государственность. Напомним, к примеру, о конфликте, возникшем в

1990-х годах, между Российской Федерацией и Татарстаном, объявившим себя суверенным

государством, «субъектом международного права». Этот конфликт был в определенной мере

разрешен договором о разграничении предметов ведения и полномочий. В результате статус

Татарстана был приближен к статусу субъекта конфедерации. Несмотря на то, что Конституция

РФ не сняла всех противоречий, связанных со становлением новой модели федерализма, она зало-

жила правовую базу для дальнейшего его совершенствования и обеспечения управляемости

государством как единым целым.

К сожалению, до сих пор не решен окончательно вопрос о структуре и уровнях

государственного управления в Российской Федерации. На практике сегодня действуют три

уровня государственного управления — федеральный, региональный (субъекты Федерации) и

247

районный. Однако районный уровень не является легитимным, поскольку законодательно не

закреплен. Он сохранился по традиции примерно в 40 субъектах Федерации. Однако обширные

российские территории требуют сохранения и законодательного закрепления трехуровневого

государственного управления. Местный уровень управления, согласно Конституции РФ, не

является государственным, а представляет собой политическую местную власть, местное

самоуправление. Все это позволяет представить современную политическую вертикаль в РФ как

четырехуровневую: федеральная (центральная власть), региональная (субъекты Федерации),

районная и самоуправление.

20.4 Модель государственного управления на рубеже XXI века.

Однозначного понимания того, какой должна быть система государственного управления,

чтобы стать эффективной в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не

сложилось. Политизация процессов государственного управления отодвинула на второй план

решение задачи непредвзятого анализа проблемы. Приоритет отдан практическому подходу,

решению проблем «по случаю». Конфликт объективных и субъективных условий и факторов в

области государственного строительства усиливает кризисное состояние исполнительной власти в

Российской Федерации и процессы ее взаимодействия с другими ветвями государственной власти.

Следует отметить, что многие проблемы государственного управления носят системный,

концептуальный характер и их решение не может быть осуществлено в режиме ad hoc, путем

перенесения западных моделей управления, которые в условиях российской реальности дают

совершенно иной результат, нежели ожидали реформаторы. Для понимания процессов, которые

привели к тому, что государственная должность является собственностью ее держателя и может

приносить доход, важно напомнить, что приватизация в 90-е годы привела к перераспределению

общественной собственности ее концентрацию ее в руках государственных чиновников,

олигархических и криминальных групп. Сращивание собственности и власти деформировало

публичную природу управленческой системы -- она стала больше корпоративной, перестала

работать на общество, а стала работать на себя и оказывать услуги лишь олигархам.

Попытки трансформации сложившейся системы государственного управления

олигархического типа были предприняты В. Путиным после прихода к власти. Первое, что было

сделано в условиях экономической стагнации и вялотекущего процесса распада государства - -

выстроена вертикаль исполнительной власти, способная остановить эти негативные явления.

Произошло перераспределение властных ресурсов, интегрированных прежде в руках «семьи», т.е.

ближайшего окружения Б.Н. Ельцина, и аккумулированы в органах исполнительной власти.

Далее, необходимо было разорвать связь бизнеса и власти и переориентировать бюрократию на

решение общезначимых проблем. С этой целью была существенно повышена зарплата

администраторам, в надежде понизить порог коррумпированности. Однако интегрировать

бюрократию в процесс решения актуальных проблем общества не удалось, поскольку ее кадровый

состав не претерпел изменений со времен правления «семьи». Кроме того, не была создана

эффективная система контроля за бюрократией. В России бюрократия не является

обслуживающим классом, она сама правящий класс в силу аккумуляции административного и

иных ресурсов.

Представляется, что системные проблемы в организации и функционировании аппарата

государственного управления, наряду с организационными, обусловлены и конституционными

изъянами. По форме правления Российское государство не может быть однозначно отнесено к

президентской республике, как впрочем, не может считаться смешанной (президентско-

парламентской) республикой. Российское государство не является президентской республикой в

силу наличия у Президента РФ права роспуска парламента и существования поста премьер-

министра, что не допускает президентская республика, основанная на жестком разделении властей

и совмещении в лице президента главы государства и главы правительства. К президентско-

парламентской республике Россию не позволяет отнести отсутствие у парламента возможности

248

участия в формировании правительства, которое в смешанной республике должно получить

доверие со стороны парламента перед своим утверждением.

В связи с этим можно говорить о существовании достаточно эклектичной формы правления,

в которой признаки классических систем—президентской и смешанной, сочетаются неорганично.

Вероятно, эту модель власти, закрепленной в Конституции РФ, следует считать не эклектичной,

поскольку она имеет ряд существенных недостатков: чрезмерную концентрацию власти в руках

главы государства, технократический характер правительства, зависимость его от субъективного

мнения президента, отсутствие целостной системы контроля за деятельностью правительства,

которая обычно лежит на судебной и партийной системах. Однако в силу отсутствия независимой

судебной власти, неразвитости самой партийной системы в России функцию контроля и отбора на

правительственные посты существующая квазипартийная система России не выполняет. Это

обусловливает попадание в структуры власти случайных людей, отобранных по критерию личной

преданности или в знак благодарности за оказанную услугу. Вероятно, необходима конститу-

ционная реформа, которая позволила бы найти баланс законодательной и исполнительной власти

при наличии независимой судебной системы. Следует перейти к формированию партийного

правительства по итогом парламентских выборов и ввести парламентскую инвеституру

правительства, т.е. его ответственность перед парламентом. Это позволит усилить контроль за

деятельностью правительства и публичной администрации. В радикальной реформе нуждается и

государственная служба, сложившаяся на основе принципа патронажа, а не конкурсного отбора.

20.5 Административная реформа 2004 года

20.5.1 Содержание административной реформы

В 2003 - 2005 годах были приняты важные решения по реализации административной

реформы в Российской Федерации.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской

Федерации на 2003 год. Основным препятствием на пути экономических реформ названа

недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его

полномочий качеству власти. Приоритетными задачами развития государственного управления на

2003 год назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными

органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между

гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных

механизмов.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по

проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" определены приоритетные

направления административной реформы:

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов

предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной

власти;

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

- организационное разделение функции регулирования экономической деятельности,

надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления

государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

- завершение процесса разграничения полномочий между

федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти

субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов

федеральных органов исполнительной власти.

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были

созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы

государственного управления.

249

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О

системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образованы новая система и

структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной

политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства,

функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных

услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.

Правительственной комиссией по проведению административной реформы были

подготовлены предложения, касающиеся оптимизации сети подведомственных федеральным

органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений (далее - учреждения)

и федеральных государственных унитарных предприятий (далее предприятия), одобренные

Правительством Российской Федерации.

Приняты изменения для внесения в Кодекс Российской Федерации об административных

правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной

власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных

подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений

требований законодательства Российской Федерации. Подготовлены законопроекты о передаче

саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и

оценочной деятельности.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 "О

Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля

2005 г. № 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов

исполнительной власти" закреплены принципы административной реформы, применяемые для

взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Готовятся проекты федеральных законов об административных регламентах в органах

исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, ведется разработка перечней и

стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне.

Разработан и одобрен Правительством Российской Федерации проект федерального закона

"Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов

местного самоуправления", предусматривающий открытость информации о деятельности

государственных органов и органов местного самоуправления.

Начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд:

принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки

товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая

часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы

еще не начаты. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов

исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях. Не разработаны стандарты

качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения

государственных функций и предоставления государственных услуг.

Должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение

административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение

эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения

государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм

государственного регулирования административного характера.

Необходимо разработать механизмы противодействия коррупции. Требует оптимизации

взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с

органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие

органов исполнительной власти с гражданским обществом.

Необходимо внедрить механизмы досудебного обжалования решений и действий

государственных органов и должностных лиц.

Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной

власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных

250

процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается

недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов

государственной власти.

В основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной

власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов.

20.5.2 Цели и задачи административной реформы

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2008 годах являются:

− повышение качества и доступности государственных услуг;

− ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов

предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

− повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

− внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по

результатам;

− разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами

исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной

власти;

− оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов

противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

− повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и

гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной

власти;

− модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

− формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и

кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов

распространения успешного опыта государственного управления.

20.5.3 Сроки и этапы реализации административной реформы

Основные мероприятия административной реформы должны быть реализованы в 2006 - 2008

годах. В 2005 году в рамках текущей деятельности федеральных органов исполнительной власти

и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации заложены основы реализации

эти: мероприятий.

В 2006 году в рамках административной реформы осуществляла работа по следующим

направлениям:

- разработка нормативно-правовой и методической базы для проведения административной

реформы,

- модернизация системы информационного обеспечения органом исполнительной власти;

- разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг,

предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, их внедрение на федеральном

и региональное уровнях;

- разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и

дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих

передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать

механизмы предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной

власти, а также закрепляющих процедуры раскрытие информации о деятельности

государственных органов;

- разработка и принятие нормативных правовых актов и разработка методической базы для

совершенствования действующей системы контроля и надзора,