Ротова В.Н. История государственного управления в России
Подождите немного. Документ загружается.
231
В состав ГКЧП входили: вице-президент Янаев, который исполнял обязанности главы
государства во время отпуска Горбачева, премьер-министр, министры внутренних дел и обороны,
председатель КГБ, член президентского совета по оборонной промышленности и председатели
ассоциаций - промышленных предприятий и крестьянской. ГКЧП был поддержан практически
всем кабинетом министров, который собрался 19 августа. По сути, в «заговоре» участвовала вся
«команда Горбачева», за исключением его самого - вся верхушка государственной власти СССР.
Никаких шагов ГКЧП не предпринимал, определенной точки зрения по конкретным вопросам не
высказывал.
Утром 21 августа ситуация определилась: с Горбачевым официально связались по телефону,
к нему поехали вице-президент России А.В.Руцкой и премьер-министр И.С.Силаев. Они привезли
Горбачева в Москву, а членов ГКЧП арестовали.
В Москве Горбачев выдвинул версию, согласно которой он был арестован и лишен связи на
его даче в Форосе (Крым). При последующем расследовании эта версия подтверждения не
получила. Согласно официальной версии, сформулированной Б.Н.Ельциным, а затем даже
утвержденной Верховным Советом СССР, в СССР был совершен государственный переворот,
организованный группой заговорщиков, которые были признаны преступниками. Обстановка
была такова, что никого не волновали неувязки с правом: политики, подменяя суд, уже не только
дали событиям юридическую квалификацию, но и вынесли приговор. Члены ГКЧП до суда и даже
до следствия были признаны преступниками
. В целом, весь политический процесс 1991 г.
находился в полном противоречии с правом. Один из обвиняемых по «делу ГКЧП», командующий
сухопутными войсками генерал армии В.И.Варенников, отказался от амнистии и на суде был
признан невиновным «ввиду отсутствия состава преступления».
Важнейшим результатом «августовской революции» было запрещение во внесудебном
порядке КПСС и
компартии РСФСР, а также ряда просоветских общественных организаций.
М.С.Горбачев обратился к партии с призывом к самороспуску.
Пресса и демократические идеологи после августа вели активную кампанию на «добивание»
Центра (ставился уже вопрос и о расчленении РСФСР).
Демонтаж всей системы государственной власти СССР был после этого лишь делом
техники. На открывшемся 2 сентября V Съезде народных депутатов СССР ему даже не разрешили
следовать повестке дня. Н.А.Назарбаев зачитал «Заявление Президента СССР и высших
руководителей союзных республик», которое было ультиматумом с требованием самороспуска.
Съезд был ликвидирован, а Верховный Совет СССР полностью деморализован. 14 сентября
созданный новый орган Государственный Совет СССР принял решение об упразднении
большинства министерств и ведомств СССР.
Удалось, однако, реанимировать подготовку Союзного договора («Ново-Огарево II»), теперь
всего лишь с созданием конфедерации. 1 сентября руководители 10 республик выразили
готовность подписать договор (РСФСР, Украина, Беларусь, Казахстан, Азербайджан, Кыргызстан,
Таджикистан, Армения, Туркменистан, Узбекистан). 25 ноября проект был окончательно
согласован, а 27 ноября опубликован.
Б.Н.Ельцин, Л.Кравчук и С.Шушкевич до такого исхода решили дело не доводить и в
местечке Беловежская пуща под Минском 8 декабря 1991 г. тайно подписали соглашение о
ликвидации СССР. В их заявлении сказано, что СССР «как субъект международного права и
геополитическая реальность прекращает свое существование», прекращалась и деятельность
органов СССР.
История государства Союза Советских Социалистических Республик завершилась.
Контрольные вопросы
1. Охарактеризуйте первый этап перестройки, как «революцию в сознании»
2.Что являлось идеологическим стержнем перестройки?
3.Каково было отношение первых массовых политических организаций, появившихся в 1988
г. в республиках Прибалтики, к существовавшему Советскому государству?
232
3.Назовите два главных требования Межрегиональной депутатской группы на I Съезде
Народных депутатов
4.Какие статьи Конституции СССР были изменены на III Съезде КПСС? Каков был
результат этих изменений?
5.Назовите права президента, перечисленные в законе «Об учреждении поста Президента
СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР».
6.В какой обстановке проходила реорганизация КГБ, МВД и армии?
7.В чем заключалась особенности действующей в СССР финансовой системы?
8.Объясните смысл закона «О кооперативах» (1988 г.)
9.В чем заключалась особенность плановой системы хозяйства в СССР?
10.Расскажите о Декларации о суверенитете, принятой в июне 1990 г. на I Съезде народных
депутатов РСФСР.
Тестовые задания
1.В каком году М.С. Горбачев изложил стратегический замысел реформаторской стратегии,
ключевыми словами которого стали “ускорение”, а позднее “гласность” и “перестройка”
а) в апреле 1985 года
б) в апреле 1984 года
в) в сентябре 1983 года
г) в январе 1985 года
2. В каком году, когда программа переделки советского государства вступила в решающую
стадию?
а) 1987 год; 1985 год; 1990 год; 1989 год.
3. Перестройка относится к категории
а) «революций снизу»
б) «революции сверху»
в) «революции, вызванной форс-мажорными обстоятельствами»
4.В 1988 г. через Конституционную реформу была изменена структура верховных органов
власти и избирательная система. Был учрежден:
а) Съезд народных депутатов СССР
б) Совет федерации
в) Внеочередной съезд ЦК КПСС
5. Конституция СССР с поправками 1988 г.
а) была менее демократичной, чем конституции 1936 и 1977 г.
б) была более демократичной, чем конституции 1936 и 1977 г.
в) изменений не претерпела
6. Выборы народных депутатов: были вполне равными и прямыми.
а) были вполне равными и прямыми.
б) не были вполне равными и прямыми.
7. В каком году был принят закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении
изменений и дополнений в Конституцию СССР».
а) в марте 1991 г.; б) в январе 1990 г.; в) в марте 1990 г.
8. Президент СССР, согласно закону «Об учреждении поста Президента СССР и внесении
изменений и дополнений в Конституцию СССР»:
а) избирался прямыми выборами
б) избирался народными депутатами СССР
9. Кто стал первым президентом СССР:
а) Б.Н. Ельцин; б) М.С. Горбачев; в) А.Н. Яковлев
10. Кто стал первым президентом РСФСР летом 1991 года:
а) М.С. Горбачев
б) Б.Н. Ельцин
233
ГЛАВА 19 Современный этап государственного управления в Российской Федерации (1991-
2006)
19.1 Становление системы государственной власти и управления
РСФСР являлась крупнейшей союзной республикой СССР и занимала свыше 3/4 территории страны, в ней проживало более
половины ее населения. Как и другие союзные республики, РСФСР имела свою Конституцию (последняя Конституция РСФСР
была принята 12 апреля 1978 г.), свои органы государственной власти и управления — Верховный Совет РСФСР, Президиум
Верховного Совета РСФСР, Совет министров РСФСР, министерства и ведомства. В то же время государственность РСФСР была в
значительной степени номинальной. В отличие от других республик ее государственные структуры не дополняли пирамиду власти
и являлись часто лишним звеном, без которого легко можно было обойтись. Поэтому в РСФСР не создавались многие органы,
имевшиеся в других союзных республиках.
Политические процессы поздней перестройки, децентрализация государственного управления непосредственно затронули
РСФСР.
Весной 1990 г. в РСФСР были образованы новые органы государственной власти — Съезд
народных депутатов РСФСР и постоянно действующий Верховный Совет РСФСР. 12 июня 1990 г. на
I съезде народных депутатов РСФСР большинством голосов принимается
Декларация о государственном
суверенитете РСФСР. Хотя выбор российских депутатов во многом был определен поведением других республик,
принятие этого акта подтолкнуло и без того сильные сепаратистские тенденции в различных регионах СССР.
17 марта 1991 г. на республиканском референдуме большинство россиян высказалось за введение в РСФСР поста президен-
та.
12 июня 1991 г., в годовщину принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР,
состоялись первые президентские выборы. Они принесли победу Б. Н. Ельцину.
После провала попытки государственного переворота в августе 1991 г. реальные рычаги государственной власти оказались
в руках республик, в том числе и РСФСР. Учреждения, предприятия и организации переходили из общесоюзного в
республиканское подчинение.
В декабре 1991 г., после окончательного распада СССР, РСФСР стала независимым государством и была признана мировым
сообществом в качестве правопреемника СССР.
В апреле 1992 г. было изменено официальное название
республики. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
переименовывалась в
Российскую Федерацию — Россию. Наименования Российская Федерация (РФ) и Россия признавались
равнозначными.
Федеративный договор 1992 г. Руководство РФ, занятое борьбой с союзным Центром, поощряло сепаратистские
выступления некоторых лидеров российских автономий, справедливо полагая, что это ослабляет союзный Центр. Но после
декабря 1991 г. оно само оказалось перед серьезной проблемой сохранения государственного
единства Российской Федерации. Возникла реальная угроза распада РФ.
Поиск оптимальной модели национально-государственного устройства РФ был сложным. Он велся в острых дискуссиях и
спорах с сепаратистски настроенными политическими элитами автономных образований. Главным их итогом стало новое
понимание принципа федерализма, которое вышло за сферу национальной политики, приобрело универсальный характер и было
распространено на отношения между российским Центром и регионами, не
являвшимися национальными образованиями.
31 марта 1992 г. состоялось подписание Федеративного договора. Он дал статус субъектов
Российской Федерации не только республикам в составе РФ (так стали именоваться бывшие автономные республики и автономные
области, кроме Еврейской АО), автономной области и автономным округам, что считалось само собою разумеющимся, но и
крупным административно-территориальным единицам — краям и областям, а также Москве и Санкт-Петербургу, получившим
впоследствии
название городов федерального значения.
Федеративный договор 1992 г. включал три отдельных договора: Договор о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти
суверенных республик в составе РФ;
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и
органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ;
Договор о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и
органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе РФ.
Под Федеративным договором поставили подписи все национальные и территориальные образования, кроме Татарстана и
Чечни. После урегулирования ряда вопросов в двустороннем договоре между РФ и Татарстаном последний присоединился к Фе-
деративному договору (1994 г.).
С заключением Федеративного договора удалось избежать повторения сценария с распадом государства, на этот раз России.
Окончательно изменилась ее государственно-правовая природа как федерации. Во-первых, она стала «полной» федерацией, т.е. все
ее национальные образования являются субъектами. Во-вторых, она превратилась в смешанную федерацию, сочетающую в своем
устройстве как национальные, так и территориальные начала. Из 89 ее субъектов 32 строятся по национально-территориальному
принципу, 57 — по национальному.
Государственный аппарат РФ в 1991 — 1993 гг. Период с декабря 1991 г. по декабрь 1993 г. оказался одним
из самых драматичных в истории становления новой российской государственности. Государственные структуры,
234
появившиеся еще в эпоху существования СССР, медленно и сложно трансформировались во
властные органы суверенного государства.
Высшим органом власти в РФ считался Съезд народных депутатов. Он состоял из 1068 депутатов,
избиравшихся от территориальных округов (900), национально-государственных образований (84) и административно-
территориальных единиц (84). К компетенции Съезда относилось определение внутренней и внешней политики, принятие и
изменение Конституции, решение ряда других важных государственных вопросов. На Съезде избирался также Верховный Совет
РФ. В целях более быстрого проведения экономических реформ Съезд народных депутатов
осенью 1991 г. делегировал часть своих
полномочий Президенту РФ. Всего с 1990 по 1993 г. состоялось десять съездов народных депутатов РФ.
Верховный Совет РФ являлся постоянно действующим законодательным,
распорядительным и контрольным органом. В каждой из двух его палат (Совет республики и Совет
национальностей) заседало по 126 депутатов. Предполагалась ежегодная ротация части его членов.
Высшим должностным лицом и главой исполнительной власти являлся Президент РФ. Он
избирался в паре с вице-президентом на пятилетний срок. Конституция устанавливала определенные требования к кандидатам на
обе эти должности: они должны были быть не моложе 35 и не старше 65 лет. Одно и то же лицо не могло занимать должность
президента более двух сроков подряд. Президент наделялся значительными полномочиями в сфере исполнительной
власти,
руководил деятельностью правительства.
Новым органом в государственной системе РФ стал Конституционной Суд,
осуществлявший судебную власть в форме конституционного судопроизводства.
С распадом СССР претерпела изменения исполнительно-распорядительная власть. Были упразднены общесоюзные и
союзно-республиканские министерства и госкомитеты. Все центральные органы управления РФ стали подчиняться только
Президенту или Правительству РФ. Ряд министерств и ведомств РФ в ходе этой реорганизации получили в свое распоряжение
аппарат упраздненных союзных структур.
В местном управлении начался отход
от принципа единства и полновластия Советов. Он выразился в том, что местная
администрация, хотя и оставалась подотчетна Совету, переставала быть его исполнительным органом. Однако вплоть до конца
1993 г. процесс реорганизации местного самоуправления не был завершен.
Существование старых и новых структур управления, разная степень их приспособления к новым условиям, сложность
политической и экономической обстановки в стране, начавшийся передел государственной собственности, разногласия по вопросу
принятия новой Конституции стали причиной кризиса 1993 г., вылившегося в вооруженное противостояние между сторонника-ми
Съезда народных депутатов и Верховного Совета, с одной стороны, и сторонниками президента и правительства — с другой.
Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г. Работа над новым Основным законом началась еще летом
1990 г., когда I съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете и образовал
Конституционную комиссию. В нее вошло 102 депутата. Возглавил комиссию Б. Н. Ельцин, являвшийся в то время председателем
Верховного Совета РСФСР.
К осени 1990 г. проект Конституции был опубликован. Учреждение поста Президента РФ, распад СССР и превращение
Российской Федерации в самостоятельное государство, подписание Федеративного договора и другие изменения заставляли
постоянен но дорабатывать подготовленный Конституционной комиссией проект. Тем не менее до весны 1993 г. он оставался
официальный проектом Конституции Российской Федерации. Параллельно с подготовкой новой Конституции вносились
различные изменения и поправки в действовавшую Конституцию. В период 1990 —
^Н 1993 гг. было принято свыше 600
поправок.
В мае 1993 г. от имени Президента РФ был предложен альтернативный проект Основного
закона, ставший отныне официальным проектом Конституции РФ. Он перераспределял властные
полномочия в пользу президента. Антиельцинская оппозиция расценила его как «монархический» и «авторитарный». С целью
поиска согласия в июне 1993 г. было созвано конституционное совещание. Его работа проходила в пяти группах, сформированных
из представителей федеральных органов власти, органов власти субъектов, местного самоуправления, а также из представителей
политических партий, профсоюзов, иных общественных организаций, религиозных конфессий и предпринимателей.
Президентский проект пополнился рядом дополнений, взятых из проекта Конституционной комиссии. Хотя оба проекта имели
немало общих положений, таких как приоритет прав человека, разделение властей, плюрализм форм собственности, принцип
федерализма, достичь компромисса не удалось. Камнем преткновения оказалась дилемма: президентская или парламентская
республика. Другой спорной проблемой
оставалась проблема национально-государственного устройства РФ, лишь частично
урегулированная Федеративным договором.
Не менее острые споры вызвал также вопрос о способах принятия Конституции. Обсуждалось несколько возможных
вариантов: принятие Конституции Съездом народных депутатов (этот вариант не устраивал президента, так как на Съезде была
сконцентрирована оппозиция); новым составом парламента; специально созванным для этой цели Конституционным собранием,
причем не исключалось наделение конституционного совещания полномочиями такого собрания; наконец, путем референдума.
Противостояние законодательной и исполнительной власти породило острейший конституционный кризис. Инициативу в
его разрешении взял на себя Президент РФ, поправ при этом действующую Конституцию. 21 сентября 1993 г. Б.Н.Ельцин издал
Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в
России». Согласно этому указу Съезд народных депутатов и Верховный
Совет распускались. Одновременно объявлялись выборы в новый парламент и конституционный референдум.
После октября 1993 г. работа над текстом Конституции вступила в завершающую фазу. Проект был доработан
конституционным совещанием с учетом поправок, предложенных субъектами РФ, общественными организациями, а также
специалистами. Спорные вопросы, в том числе затрагивающие теорию конституционного права, передавались на рассмотрение
Комиссии конституционного арбитража, образованной из высококвалифицированных юристов.
В ноябре 1993 г. проект Основного закона был опубликован. В референдуме, состоявшемся 12 декабря 1993 г., приняли
участие 54,8 % граждан Российской Федерации, имеющих право голоса. 58,4 % из них проголосовали за новую Конституцию
страны. Впервые в истории России Основной закон был принят народом, хотя приходится констатировать, что Конституция
235
фактически была одобрена лишь третью населения страны. Принятие Конституции Российской Федерации завершило процесс
оформления новой российской государственности.
Контрольные вопросы
1) Основными элементами управления являются…?
2)Сколько ветвей государственной власти в РФ?
3) Назовите самостоятельные ветви государственной власти в РФ?
4) Согласно чему система государственной власти включает в себя 3 ветви?
5) К какой ветви власти относится президент РФ?
6) На какой срок полномочий избирают президента РФ?
7) Кто осуществляет исполнительную власть
в РФ?
8) Кто осуществляет законодательную власть в РФ?
9) Что вместе образуют Государственная Дума РФ, и Совет Федерации РФ?
10) Из каких видов судов состоит судебная система РФ?
11) Кто осуществляет государственную власть в РФ.
Контрольный тест
1) Целеполагающее организующее и регламентирующее воздействие людей на собственную
общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность,
осуществляемое как
непосредственно, так и через специально созданные структуры это:
а. организация;
б. управление;
в. другой ответ
2) Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию:
а. субъекта на объект;
б. объекта на субъект.
3) Субъектом управления является:
а. управляющий элемент;
б. управляемый элемент;
в. оба
4) Федеральное собрание Российской Федерации состоит из:
а. Правительство РФ и Совет Федерации;
б. Правительство РФ и Государственная Дума;
в. Совет Федерации и Государственная дума;
г. Правительство РФ, Совет Федерации и Государственная Дума.
5) Президент РФ относится к следующей ветви власти:
а. исполнительная
б. судебная
в. законодательная (-);
6) В Российской Федерации самостоятельных ветвей власти:
а. 1
б. 2
в. 3
г. 4
236
7) Создание условий по взаимодействию людей, приносящих желаемый результат, это
функция:
а. планирования;
б. контроля;
в. Организации
8) Принципы раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих
воздействий, это:
а. общественно-политические
б. государственно-управленческой деятельности
в. функционально-структурные
9) Число депутатов в государственной думе:
а. 225
в. 450
г. 400
ГЛАВА 20 Современная система государственного управления в Российской Федерации
237
Система государственного управления в России переживает период радикальной
трансформации, обусловленный поиском модели администрирования, способной быть
эффективной с точки зрения достижения общезначимых целей, компактной по своей структуре,
лишенной чиновничьего произвола и работающей не на себя, а на общество. Получилось так, что
была заявлена либерально-демократическая модель управления (по Конституции РФ 1993 г.), а на
практике функционирует иная, которая сформировалась на основе клиентальных связей, а не
права. Неэффективность публичного сектора выражается в высоком уровне коррупции среди
чиновников, неспособности государственной системы управления оперативно реагировать на
ожидания и нужды широких слоев общества, в низком уровне жизни большинства населения и
интеллектуальной деградации. Созданная в 90-е годы XX в. система государственного управления
была самодостаточной с точки зрения реализации интересов «новых» классов — олигархов и
новой бюрократии. Попытки ее реформирования не приносили позитивных результатов,
поскольку не носили системного характера, а были слишком зависимы от политических
пристрастий самих реформаторов, озабоченных больше отстаиванием собственных интересов, чем
служением публичным потребностям.
РСФСР являлась крупнейшей союзной республикой СССР и занимала свыше 3/4 территории страны, в ней проживало более
половины ее населения. Как и другие союзные республики, РСФСР имела свою Конституцию (последняя Конституция РСФСР
была принята 12 апреля 1978 г.), свои органы государственной власти и управления — Верховный Совет РСФСР, Президиум
Верховного Совета РСФСР, Совет министров РСФСР, министерства
и ведомства. В то же время государственность РСФСР была в
значительной степени номинальной. В отличие от других республик ее государственные структуры не дополняли пирамиду власти
и являлись часто лишним звеном, без которого легко можно было обойтись. Поэтому в РСФСР не создавались многие органы,
имевшиеся в других союзных республиках.
Политические процессы поздней перестройки, децентрализация государственного управления непосредственно затронули
РСФСР. Весной 1990 г. в РСФСР были образованы новые органы государственной власти — Съезд
народных депутатов РСФСР и постоянно действующий Верховный Совет РСФСР. 12 июня 1990 г. на
I съезде народных депутатов РСФСР большинством голосов принимается
Декларация о государственном
суверенитете РСФСР. Хотя выбор российских депутатов во многом был определен поведением других республик,
принятие этого акта подтолкнуло и без того сильные сепаратистские тенденции в различных регионах СССР.
17 марта 1991 г. на республиканском референдуме большинство россиян высказалось за введение в РСФСР поста президен-
та.
12 июня 1991 г., в годовщину принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР,
состоялись первые президентские выборы. Они принесли победу Б. Н. Ельцину.
После провала попытки государственного переворота в августе 1991 г. реальные рычаги государственной власти оказались
в руках республик, в том числе и РСФСР. Учреждения, предприятия и организации переходили из общесоюзного в
республиканское подчинение.
В декабре 1991 г., после окончательного распада СССР, РСФСР стала независимым государством и была признана мировым
сообществом в качестве правопреемника СССР.
В апреле 1992 г. было изменено официальное название
республики. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
переименовывалась в
Российскую Федерацию — Россию.
Наименования Российская Федерация (РФ) и Россия признавались
равнозначными.
Федеративный договор 1992 г. Руководство РФ, занятое борьбой с союзным Центром, поощряло сепаратистские
выступления некоторых лидеров российских автономий, справедливо полагая, что это ослабляет союзный Центр.
Но после
декабря 1991 г. оно само оказалось перед серьезной проблемой сохранения государственного
единства Российской Федерации. Возникла реальная угроза распада РФ.
Поиск оптимальной модели национально-государственного устройства РФ был сложным. Он велся в острых дискуссиях и
спорах с сепаратистски настроенными политическими элитами автономных образований. Главным их итогом стало новое
понимание принципа федерализма, которое вышло за сферу национальной политики, приобрело универсальный характер и было
распространено на отношения между российским Центром и регионами, не
являвшимися национальными образованиями.
31 марта 1992 г. состоялось подписание Федеративного договора. Он дал статус субъектов
Российской Федерации не только республикам в составе РФ (так стали именоваться бывшие автономные республики и автономные
области, кроме Еврейской АО), автономной области и автономным округам, что считалось само собою разумеющимся, но и
крупным административно-территориальным единицам — краям и областям, а также Москве и Санкт-Петербургу, получившим
впоследствии
название городов федерального значения.
Федеративный договор 1992 г. включал три отдельных договора: Договор о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти
суверенных республик в составе РФ;
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и
органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ;
238
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и
органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе РФ.
Под Федеративным договором поставили подписи все национальные и территориальные образования, кроме Татарстана и
Чечни. После урегулирования ряда вопросов в двустороннем договоре между РФ и Татарстаном последний присоединился
к Фе-
деративному договору (1994 г.).
С заключением Федеративного договора удалось избежать повторения сценария с распадом государства, на этот раз России.
Окончательно изменилась ее государственно-правовая природа как федерации. Во-первых, она стала «полной» федерацией, т.е. все
ее национальные образования являются субъектами. Во-вторых, она превратилась в смешанную федерацию, сочетающую в своем
устройстве как национальные, так и территориальные начала. Из 89 ее субъектов 32 строятся по национально-территориальному
принципу, 57 — по национальному.
Государственный аппарат РФ в 1991 — 1993 гг. Период с декабря 1991 г. по декабрь 1993 г. оказался одним
из самых драматичных в истории становления новой российской государственности. Государственные структуры,
появившиеся еще в эпоху существования СССР, медленно и сложно трансформировались во
властные органы суверенного государства.
Высшим органом власти в РФ считался Съезд народных депутатов. Он состоял из 1068 депутатов,
избиравшихся от территориальных округов (900), национально-государственных образований (84) и административно-
территориальных единиц (84). К компетенции Съезда относилось определение внутренней и внешней политики, принятие и
изменение Конституции, решение ряда других важных государственных вопросов. На Съезде избирался также Верховный Совет
РФ. В целях более быстрого проведения экономических реформ Съезд народных депутатов
осенью 1991 г. делегировал часть своих
полномочий Президенту РФ. Всего с 1990 по 1993 г. состоялось десять съездов народных депутатов РФ.
Верховный Совет РФ являлся постоянно действующим законодательным,
распорядительным и контрольным органом. В каждой из двух его палат (Совет республики и Совет
национальностей) заседало по 126 депутатов. Предполагалась ежегодная ротация части его членов.
Высшим должностным лицом и главой исполнительной власти являлся Президент РФ. Он
избирался в паре с вице-президентом на пятилетний срок. Конституция устанавливала определенные требования к кандидатам на
обе эти должности: они должны были быть не моложе 35 и не старше 65 лет. Одно и то же лицо не могло занимать должность
президента более двух сроков подряд. Президент наделялся значительными полномочиями в сфере исполнительной
власти,
руководил деятельностью правительства.
Новым органом в государственной системе РФ стал Конституционной Суд,
осуществлявший судебную власть в форме конституционного судопроизводства.
С распадом СССР претерпела изменения исполнительно-распорядительная власть. Были упразднены общесоюзные и
союзно-республиканские министерства и госкомитеты. Все центральные органы управления РФ стали подчиняться только
Президенту или Правительству РФ. Ряд министерств и ведомств РФ в ходе этой реорганизации получили в свое распоряжение
аппарат упраздненных союзных структур.
В местном управлении начался отход
от принципа единства и полновластия Советов. Он выразился в том, что местная
администрация, хотя и оставалась подотчетна Совету, переставала быть его исполнительным органом. Однако вплоть до конца
1993 г. процесс реорганизации местного самоуправления не был завершен.
Существование старых и новых структур управления, разная степень их приспособления к новым условиям, сложность
политической
и экономической обстановки в стране, начавшийся передел государственной собственности, разногласия по вопросу
принятия новой Конституции стали причиной кризиса 1993 г., вылившегося в вооруженное противостояние между сторонника-ми
Съезда народных депутатов и Верховного Совета, с одной стороны, и сторонниками президента и правительства — с другой.
Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г. Работа над новым Основным законом началась еще летом
1990 г., когда I съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете и образовал
Конституционную комиссию. В нее вошло 102 депутата. Возглавил комиссию Б. Н. Ельцин, являвшийся в то время председателем
Верховного Совета РСФСР.
К осени 1990 г. проект Конституции был опубликован. Учреждение поста Президента
РФ, распад СССР и превращение
Российской Федерации в самостоятельное государство, подписание Федеративного договора и другие изменения заставляли
постоян
ен но дорабатывать подготовленный Конституционной комиссией проект. Тем не менее до весны 1993 г. он оставался
официальным
проектом Конституции Российской Федерации. Параллельно с подготовкой новой Конституции вносились
различные изменения и поправки в действовавшую Конституцию. В период 1990 —
^Н 1993 гг. было принято свыше 600
поправок.
В мае 1993 г. от имени Президента РФ был предложен альтернативный проект Основного
закона, ставший отныне официальным проектом Конституции РФ. Он перераспределял властные
полномочия в пользу президента. Антиельцинская оппозиция расценила его как «монархический» и «авторитарный». С целью
поиска согласия в июне 1993 г. было созвано конституционное совещание. Его работа проходила в пяти группах, сформированных
из представителей федеральных органов власти, органов власти субъектов, местного самоуправления, а также из представителей
политических партий, профсоюзов, иных
общественных организаций, религиозных конфессий и предпринимателей.
Президентский проект пополнился рядом дополнений, взятых из проекта Конституционной комиссии. Хотя оба проекта имели
немало общих положений, таких как приоритет прав человека, разделение властей, плюрализм форм собственности, принцип
федерализма, достичь компромисса не удалось. Камнем преткновения оказалась дилемма: президентская или парламентская
республика. Другой спорной проблемой
оставалась проблема национально-государственного устройства РФ, лишь частично
урегулированная Федеративным договором.
Не менее острые споры вызвал также вопрос о способах принятия Конституции. Обсуждалось несколько возможных
вариантов: принятие Конституции Съездом народных депутатов (этот вариант не устраивал президента, так как на Съезде была
239
сконцентрирована оппозиция); новым составом парламента; специально созванным для этой цели Конституционным собранием,
причем не исключалось наделение конституционного совещания полномочиями такого собрания; наконец, путем референдума.
Противостояние законодательной и исполнительной власти породило острейший конституционный кризис. Инициативу в
его разрешении взял на себя Президент РФ, поправ при этом действующую Конституцию. 21 сентября 1993 г. Б.Н
.Ельцин издал
Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в России». Согласно этому указу Съезд народных депутатов и Верховный
Совет распускались. Одновременно объявлялись выборы в новый парламент и конституционный референдум.
После октября 1993 г. работа над текстом Конституции вступила в завершающую фазу. Проект был доработан
конституционным совещанием с учетом поправок, предложенных субъектами РФ, общественными организациями, а также
специалистами. Спорные вопросы, в том числе затрагивающие теорию конституционного права, передавались на рассмотрение
Комиссии конституционного арбитража, образованной из высококвалифицированных юристов.
В ноябре 1993 г. проект Основного закона был опубликован. В референдуме, состоявшемся 12 декабря 1993 г., приняли
участие 54,8 % граждан Российской Федерации, имеющих право голоса. 58,4 % из них проголосовали за новую Конституцию
страны. Впервые в истории России Основной закон был принят народом, хотя приходится констатировать, что Конституция
фактически была одобрена лишь третью населения страны. Принятие Конституции Российской Федерации завершило процесс
оформления новой российской государственности.
20.1 Нормативная модель системы государственного управления по Конституции РФ (1993
г.): дилеммы и угрозы
Конституция 1993 г. легитимизировала систему исполнительной пасти России в контексте
теории разделения властей. По сравнению с Конституцией РСФСР 1978 г. Конституция РФ 1993 г.
определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти (ст. 10);
ввела понятие «единой системы исполнительной власти»; существенно изменила порядок
формирования Правительства РФ; изменила подход к определению полномочий Правительства
РФ — единственного органа, осуществляющего исполнительную власть (ст. ПО), и одновременно
предусмотрела порядок формирования системы федеральных органов исполнительной власти.
Статья 112 Конституции РФ обязывает Председателя Правительства РФ представлять
предложения Президенту РФ о «структуре федеральных органов исполнительной власти».
Конституция 1993 г. не определила роли Правительства как высшего органа в системе
исполнительной власти; существенно изменила положения об ответственности исполнительной
власти перед представительными органами государственной власти; сузила сферу деятельности
исполнительной власти в области государственного управления.
Действующая Конституция РФ не применяет термин «государственное управление» ни к
органам исполнительной власти в плане их функциональной роли, ни к предметам ведения, за
исключением управления федеральной собственностью (п. «д» ст. 71 и п. «г» ст. 114). В
стремлении уйти от системы глобального государственного воздействия на развитие экономики в
условиях преобладания государственной собственности в системе национальной экономики закон
отказался от административно-правового и социального понимания термина «управление»
(administration) и принял его толкование в узком гражданско-правовом понятии применительно к
сфере государственной собственности. Кроме того, из сферы государственной власти выведено
местное самоуправление. Это породило немало сложностей в реализации полномочий
исполнительной власти и создало комплекс проблем, требующих решения как в нормативном, так
и в организационном плане.
Для концепции развития системы исполнительной власти существенное значение имеет
вопрос о понимании самой системы исполнительной власти и условий, влияющих на ее
нормальное функционирование. Нормативным основанием для определения системы
исполнительной власти в структурном плане является Конституция РФ. Статья 5 Конституции
говорит о «единстве системы государственной власти»; ст. 12 — о «системе органов
государственной власти»; в п. «г» ст. 71 Конституции РФ в числе других ветвей власти сказано о
«системе федеральных органов исполнительной власти». Однако Конституция не содержит
достаточно целостного системно-структурного определения исполнительной власти, а включает
фрагментарное упоминание ее отдельных компонентов. В ст. 77 говорится о единой системе
исполнительной власти, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Федерации в рамках предметов исключительного ведения
федерации и совместного ведения. В таком же контексте эти подсистемы органов упомянуты и в
ст. 78, а в ст. 112 косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти». Кроме того,
240
Конституция использует термин «государственный орган». Это ставит проблему соотнесения этих
понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе
исполнительной власти, а также о системе исполнительной власти в целом, об отличии правового
статуса органа исполнительной власти от правового статуса органа управления государственного
и негосударственного. Из конкретных органов исполнительной власти Основной Закон выделяет
Правительство РФ (ст. 110). Другие органы упомянуты в обшей форме — как федеральные органы
исполнительной власти, как органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77, 112),
Не вполне решен и вопрос о структурно-функциональном представлении системы
исполнительной власти. Он связан с темой разграничения предметов ведения в системе органов
исполнительной власти. В этой связи ст. 11 Конституции РФ говорит о разделении предметов
ведения и полномочий между органами исполнительной власти в целом по вертикали системы:
между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
ст. Ю — о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную,
выделяя тем самым исполнительную власть в целом в самостоятельную ветвь государственной
власти. О разделении предметов (сфер) ведения на три уровня в функциональном аспекте сказано
в ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. На основании этих конституционных норм функционально-
предметная область всех органов государственной власти делится на сферу ведения Российской
Федерации в целом, сферу совместного ведения, сферу исключительного ведения субъектов РФ.
При этом следует еще раз подчеркнуть, что Конституция закрепляет в ст. 78 принцип
перераспределения полномочий по вертикали системы. Однако полной чистоты системы
исполнительной власти в функциональном значении также не получается, ибо в ст. 132 Конститу-
ция РФ расширяет диапазон выполнения государственных функций на основе передачи
полномочий органам местного самоуправления. Тем самым создается достаточно размытое
представление о функциональной системе исполнительной власти.
Таким образом, выявление функциональной сферы исполнительной власти и процесса
разделения предметов ведения и полномочий по вертикали системы — между федеральными
органами исполнительной власти и органами субъектов Федерации, а также о разделении
предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти на каждом уровне
системы должно опираться на подзаконные акты законодательства РФ и на практику организации
государственного управления системой и деятельностью органов исполнительной власти.
Решение этого вопроса и вызвало поток договоров между центром Федерации и ее субъектами.
Практика неэффективного администрирования показывает, что на конституционном уровне
необходимо более четко закрепить структурную схему разделения государственной власти на три
ее классические ветви (законодательную, исполнительную и судебную) и более полно определить
структурный и функциональный составы исполнительной власти. В действительности в Кон-
ституции 1993 г. выделена только судебная власть как самостоятельная ветвь, в то время как
другие ветви представлены главами об органах. Если гл. 5 о Федеральном Собрании достаточно
полно излагает суть и структуру парламента Российской Федерации как представительного и
законодательного органа, то гл. 6 «Правительство Российской Федерации» посвящена лишь
одному органу исполнительной власти и совсем не дает представления о структуре и назначении
исполнительной власти как самостоятельной ветви власти. Это отчасти объясняется неясностью
положения Президента РФ относительно исполнительной власти. Он ее формально не
возглавляет, но фактически осуществляет. Поэтому в Конституции необходима полноценная глава
о системе исполнительной власти в Российской Федерации, в которой следует показать
структурный и функциональный составы этой ветви власти, определить ее функциональное
назначение и обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных
уровней органов, формирующих эту систему. Для этого необходимо осуществить инвентаризацию
состава и правового положения органов, формирующих эту ветвь власти и осуществляющих
функции государства по управлению делами общества в рамках предметов ведения федерального
уровня и субъектов РФ.
Система федеральных органов власти, безусловно, нуждается в упрощении ее состава и
связей с другими органами государственной власти, с одной стороны, а с другой — в усложнении