Ротова В.Н. История государственного управления в России
Подождите немного. Документ загружается.
201
ГЛАВА 16 Система государственного управления в период Великой Отечественной войны
(1941-1945)
Нападение фашистской Германии 22 июня 1941 г. на Союз Советских Социалистических
Республик положило начало четырехлетней трагедии советского народа, жестокому, невиданному
в истории тяжелому испытанию общественного строя, государственной власти и управления.
Война изменила все, создала катастрофические условия. Неизмеримо возросла ответственность
всей системы власти и управления за судьбы многомиллионного советского народа, государства.
Правительство - высший распорядительный и исполнительный орган управления - призвало всех в
первый же день войны сплотиться, организоваться во имя защиты Отечества и победы над
фашизмом.
Система советского государственного аппарата в центре и на местах, сложившаяся к 1941 г.,
в основном сохранялась и во время войны. Однако новые задачи и условия военного времени
требовали перестройки государственного аппарата, создания новых чрезвычайных органов
государственной власти с соответствующим распределением компетенции между ними.
16.1 Цели и идеология государственного управления
Вызовы и угрозы, с которыми столкнулась советская государственная система в период
большой и длительной войны, требовали трансформации системы управления, ее целей и
идеологии. В качестве главной цели государственной системы выдвигается задача мобилизации
всех материальных, людских и духовных ресурсов, необходимых для борьбы с захватчиком. В
свою очередь она обусловливала изменения в идеологии управления. Организация ведения войны
стала основной функцией Советского государства, а все остальные функции — подчиненными ей.
22 июня 1941 г. было введено военное положение в Европейской части СССР и объявлена
мобилизация населения ряда возрастных групп. Фактором, который усложнял решение этой
задачи выступала несопоставимость военного и экономического потенциалов Германии и СССР к
моменту начала агрессии. Германия использовала промышленность и людские ресурсы
практически всей континентальной Европы. Ее источники поступления техники, вооружений и
материалов для ведения войны были почти неисчерпаемыми, а качество оружия — очень
высоким.
Несмотря на отсрочку, полученную в результате подписания советско-германского пакта 23
августа 1939 г., промышленность в СССР не успевала освоить производство новых видов
техники. Первый этап перевооружения армии планировалось закончить лишь в 1942 г. Война с
Финляндией выявила неготовность Красной армии к большой войне
нового типа. В этой ситуации
необходимо было форсированно перевести промышленность на производство военной продукции.
в сжатые сроки государственный аппарат выполнил небывалую по масштабам программу
военного переоснащения. Из Европейской части за 4-5 тыс. км на Восток была перемешена
половина промышленных предприятий страны почти без перерыва в их работе; осуществлены
эвакуация 12 млн жителей, их
размещение и трудоустройство; перевезено огромное количество
скота и машин из колхозов и совхозов оставляемых районов. Переналадка промышленности на
военные цели с быстрым наращиванием общего объема производства по темпам и эффективности
превзошла все ожидания западных экспертов. Объем валовой продукции промышленности с июня
по декабрь 1941 г. уменьшился в 1,9 раза. Но уже в 1943 г. уровень промышленного производства
достиг 90%, а продукции машиностроения — 142% от уровня 1940 г. В оборонной
промышленности довоенный уровень был превзойден уже в 1942 г.: СССР превзошел Германию
по выпуску танков в 3,9 раза, боевых самолетов — в 1,9 раза, орудий всех видов — в 3,1 раза.
Быстро совершенствовалась организация и технология производства: в 1944 г. себестоимость всех
видов военной продукции сократилась по сравнению с 1940 г. в два раза. Это было возможно
лишь при условии подлинного героизма советских людей и эффективной системы управления, все
звенья которой, помимо точного выполнения команд, проявляли большую инициативу и
ответственность.
202
В условиях затяжной войны в системе управления важное значение приобретало
обеспечение жизнедеятельности войск и населения путем планирования всех производственных
работ, боевых операций и обеспечение их ресурсами. Планирование быстро осваивало новые
методы. Так, снабжение, подготовка и проведение Сталинградской битвы планировались по
программно-целевому методу с линейным программированием. За разработку этого метода
впоследствии академик Л.В. Канторович был награжден Нобелевской премией. Система заготовок
и снабжения населения продовольствием (карточная система) обеспечила армию и тыл
приемлемым питанием. Система распределения была гибкой. Наряду с карточной системой
имелась сеть, так называемых «коммерческих» магазинов, где в особом случае (приезд с фронта
на побывку или по ранению и т.п.) можно было по рыночным ценам купить почти любые
продукты. Устойчивость плановой системы проявилась и в том, что уже с августа 1943 г. Госплан
начал разработку пятилетнего плана восстановления народного хозяйства СССР. Это помогло
возродить экономику в невиданно короткий срок. С начала 1943 г. готовилась и денежная
реформа, которая была проведена (с
отменой карточек) уже в 1947 г., намного раньше других
стран. Эффективная работа Госбанка, Наркомфина и Госплана позволила сохранить в условиях
войны финансовую систему и не допустить гиперинфляции. Снабжение армии и боевые действия
надежно финансировались, но дефицит госбюджета был очень небольшим, а в 1944г. доходы уже
значительно превысили расходы. Рубль сохранился как
платежное средство и на оккупированных
территориях.
Среди внешнеполитических целей управления важной задаче было создание
антигитлеровской коалиции. Уже 12 июля 1941 г. было подписано советско-английское
соглашение о совместных действиях в войне с обязательством не заключать мира и перемирия с
Германией без обоюдного согласия. 26 мая 1942 г. заключен договор с Великобританией о союзе в
войне против Германии и ее сообщников в Европе и о сотрудничестве и взаимопомощи после
войны. 11 июня 1942 г. подписано соглашение с США о принципах взаимопомощи в войне против
агрессоров. После 1943 г. были заключены договоры о дружбе, взаимопомощи и послевоенном
сотрудничестве с Чехословакией, Францией, Югославией и Польшей. В конце 1943 г. прошла
важная Тегеранская конференция глав правительств СССР, США и Великобритании. В феврале
1945 г. состоялась Ялтинская конференция глав этих государств, на которой решались судьба
фашистской Германии, а также вопросы создания ООН. На этой конференции СССР дал согласие
вступить в войну с Японией через два-три месяца после окончания войны в Европе. 8 августа 1945
г. СССР
объявил войну Японии. 2 сентября 1945 г. Япония капитулировала. На Потсдамской
конференции, проходившей в июле-августе 1945 г., главы трех государств — СССР, США и
Англии — определили основные принципы послевоенного устройства мира.
16.2 Чрезвычайная система управления: структура и механизм функционирования
Великая Отечественная война потребовала перестройки всей системы государственного
управления. В условиях войны была необходима
чрезвычайная система управления, она
оправдана и допустима лишь на это время. Чрезвычайная система управления представляет собой
совокупность принципов, методов, приемов управления, основанных на внесудебном
принуждении и массовых репрессиях. Объективные условия, в которых она вызревала, следует
рассматривать как чрезвычайные, требующие чрезвычайной системы с характерной для нее
максимальной концентрации власти.
Наряду с продолжавшими функционировать высшими и центральными органами власти и
управления были созданы чрезвычайные: Государственный комитеты обороны(ГКО), местные
(городские) комитеты обороны, уполномоченные ГКО на предприятиях, институт парторганов
ЦК ВКП (б) и компартии республик на предприятиях, имевших особо значение для обороны
страны. В какой-то мере идею правомерности и необходимости
создания чрезвычайных органов
подпитывало то обстоятельство, что во время Великой Отечественной войны чрезвычайные
органы работали действительно весьма результативно.
203
Возглавлял структуру управления ГКО СССР. Он был образован 30 июля 1941 г.
совместным постановлением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП (б) и СНК СССР. Он
был коллективным органом, его деятельность направлялась Политбюро ЦК партии. В состав
ГКО входили сначала пять, затем девять членов (И. В. Сталин — председатель, В.М. Молотов,
К.Е. Ворошилов, Г.М.Маленков, А.И. Микоян, Н.А. Вознесенский, Л.П.Берия, Н.А. Булганин,
Л.М. Каганович), каждый из которых отвечал за определенный участок работы. ГКО осуществлял
все государственное, военное и хозяйственное руководство в стране, его компетенция была
необычайно обширна. Он назначал и смещал высшее военное командование, готовил резервы для
действующей армии, решал все военно-стратегические вопросы, руководил работой про-
мышленности, транспорта сельского хозяйства, ведал снабжением населения и армии. Его
постановления подлежали обязательному исполнению всеми учреждениями и гражданами. Такая
форма чрезвычайного органа уже существовала в годы Гражданской воины и иностранной
военной интервенции. Но тогда Совет рабочей и крестьянской обороны не подменял партийные
органы, военные органы или правительство: у каждого из них были свои функции, своя
компетенция. А ГКО был «высшей властью» в стране, выше его был только Сталин, соединивший
в одном лиц несколько постов: Верховного главнокомандующего и руководителя Ставки,
наркома обороны, председателя Правительства СССР, председателя ГКО, Генерального секретаря
ЦК партии.
Со временем при ГКО возникли специальные органы, также наделенные чрезвычайными
полномочиями, например Транспортный комитет.
Помимо ГКО и комитетов обороны в городах во время войны
создавались и более узкие
специализированные чрезвычайные органы, часто функциональные или межотраслевые. Так, для
руководства гигантской работой по перебазированию промышленности 24 июня 1941 г. при СНК
СССР был создан Совет по эвакуации. Все распоряжения этого органа подлежали немедленному и
беспрекословному исполнению. Такими же полномочиями обладали созданные при
Правительстве СССР Комитет по учету и распределению рабочей силы, Комитет по
продовольственному и вещевому снабжению Красной армии, Комитет по эвакуации
запасов
продовольствия, сырья, промышленных товаров, Комитет по разгрузке транзитных грузов и
многие другие.
Другой формой «чрезвычайщины» было наделение чрезвычайными полномочиями уже
существующих органов. Так, на основании указа 22 июня 1941 г. военные трибуналы стали
рассматривать дела о преступлениях не только в армии, но и в тылу (о самовольных уходах с
военных предприятий, об уклонении от военного обучения, о распространении ложных слухов и
т.п.). В местностях, объявленных на военном положении, военные трибуналы рассматривали все
дела о преступлениях против обороны, общественного порядка и государственной безопасности.
Отдельные территории объявлялись на осадном положении и в этом случае (например, Москве с
25 октября 1941 до августа 1942 г.) вместо народных судов действовали военные трибуналы.
В годы Великой Отечественной войны ужесточались наказания за все преступления. Так, за
невыполнение постановлений военных властей предусматривался штраф до 3 тыс. руб. или
лишение свободы сроком до шести месяцев; за распространение ложных слухов, «возбуждающих
тревогу среди населения» — тюремное заключение сроком от двух до пяти лет и т.п. Только за
период с 6 июля по 1 ноября 1941 г. по этому последнему указу военные трибуналы осудили 1423
человека, обвинения предъявлялись порой тем, кто справедливо критиковал действия властей. В
1941—1944 гг. последовали беспрецедентные указы о депортации многих народов. В 1947 г. был
издан указ о принудительном труде в колхозах, на основании которого за уклонение от труда или
невыработку нормы постановлением сельского Совета (а не суда!) нарушитель мог быть выслан с
семьей на пять лет в отдаленные местности. 4 июня 1947 г. был издан Указ Президиума
Верховного Совета СССР «Об уголовной ответственности за хищение государственного и
общественного имущества». По нему судили всех, кто совершал кражу хлеба даже в самых
минимальных размерах, и это в то время, когда колхозники после засухи 1946 г. почти ничего не
получили на трудодни, оказавшись в еще более худшем положении, чем в 1932 г.(«закону о пяти
колосках»).
204
16.3 Государственный аппарат: тенденции развития
Война
потребовала перестроить методы работы всего госаппарата, от него требовалась более
высокая четкость, оперативность В основу перестройки был положен принцип максимальной цен-
трализации политического, хозяйственного и военного руководства.
Во время войны действовали обычные общесоюзные, республиканские и местные органы
власти и управления. На срок войны были продлены полномочия Верховного Совета СССР,
которые истекали осенью 1941 г. Выборы были проведены лишь в марте 1946 г. За время войны
было три сессии Верховного Совета, посвященные ратификации союзных договоров, бюджету и
расширению прав союзных республик в области обороны и внешних сношений.
Кроме того, как уже отмечалось, создавались чрезвычайные органы. При СНК СССР был
создан Совет по эвакуации и другие специальные органы: Комитет по учету и распределению
рабочей силы, Управление по эвакуации населения, Управление по гособеспечению и бытовому
устройству семей военнослужащих и др. В сентябре 1941 г. был создан Наркомат танковой
промышленности, а в ноябре — Наркомат минометного вооружения.
С первых дней войны Госплан перешел к составлению военно-хозяйственных планов.
Первый план на III квартал 1941 г. был представлен через неделю после начала войны, а в августе
— уже план до конца 1942 г. Органы статистики регулярно проводили срочные переписи
имеющихся в стране материалов и оборудования (за время войны было проведено 105 переписей).
Создавались чрезвычайные хозяйственные организации. Так, 8 июля 1941 г. были созданы особые
строительно-монтажные части (ОСМЧ), которые быстро перебрасывались с места на место для
строительства и монтажа оборонных предприятий. Было создано 100 крупных ОСМЧ в составе
400 тыс. человек (они находились на казарменном положении), а всего в ОСМЧ было
преобразовано 90% организаций Наркомата строительства. За годы войны наркомат заново
построил в восточных районах 3500 крупных предприятий и восстановил в европейской части
7500 предприятий.
Был учрежден во главе со И. В. Сталиным Государственный комитет обороны (ГКО),
сосредоточивший всю полноту власти в вопросах войны. ГКО не имел своего аппарата и
использовал аппарат СНК СССР и ЦК ВКП (б). В прифронтовых городах создавались городские
комитеты обороны (всего более 60). В июле 1941 г. органы госбезопасности и охраны
общественного порядка вновь объединились в один НКВД СССР. Когда в 1943 г. военная
обстановка улучшилась, они были опять разделены. При этом органы военной контрразведки
были выведены из состава НКВД и переданы в наркоматы обороны и военно-морского флота
(Главное управление контрразведки «СМЕРШ»).
В местностях, объявленных на военном положении, все
полномочия власти в области
обороны, обеспечения порядка и госбезопасности передавались Военным советам фронтов, армий,
военных округов. Они могли издавать постановления, неисполнение которых влекло
ответственность вплоть до уголовной. 2 ноября 1942г. была образована Чрезвычайная
государственная комиссия по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских
захватчиков и их сообщников и причиненного ими ущерба. В ее
состав были введены видные
общественные деятели (писатель А.Н.Толстой, академик Е.В. Тарле, митрополит Николай и
др.). Комиссия собрала и систематизировала огромный фактический материал. На
оккупированной территории разными способ оккупанты непосредственно уничтожили 6,39 млн
человек гражданского населения; 5,62 млн гражданских лиц были насильно вывезены на работы
в Германию, из них более 2,8 млн погибли в Германии и около 0,6 млн скончались сразу после
репатриации от тяжелых болезней и увечий.
Были расширены права союзных республик: в 1944 г. учреждены наркоматы обороны
республик. Тогда же союзным республикам были предоставлены полномочия в области внешних
сношений и созданы наркоматы иностранных дел. Белорусская и Украинская ССР участвовали в
учреждении ООН и подписании ее Устава.
23 июня 1941 г. по решению СНК СССР и ЦК ВКП (б) для стратегического руководства
вооруженными силами была создана Ставка Верховного Главнокомандования, в которую вошли
205
член Политбюро и руководители Наркомата обороны. С 10 июля ее возглавил И. В. Сталин. 19
июля Сталин был назначен Наркомом обороны, а 8 августа — Главнокомандующим
вооруженными силами. Генштаб был переподчинен Верховному Главнокомандующему и стал
оперативным органом Ставки. При Ставке был также создан Центральный штаб партизанского
движения. С июля 1941 г. по октябрь 1942 г. в вооруженных силах существовал институт военных
комиссаров, однако без права контроля над командным составом. В январе 1943 г. для личного
состава Красной армии были введены новые знаки различия – погоны. Учреждены ордена:
Победы, Славы, Отечественной войны, Суворова, Александра Невского и др.
22 июня 1941 г. были учреждены военные трибуналы в районах военных действий и
местностях, объявленных на военном положении. Они рассматривали все преступления,
совершенные военнослужащими, а также все дела о преступлениях против обороны,
общественного порядка и госбезопасности, хищениях социалистической собственности, разбоях,
убийствах, уклонений от исполнения всеобщей воинской повинности. Жалобы и протесты на
приговоры трибуналов не допускались. Лишь о приговорах к высшей мере сообщалось
телеграммой председателю Военной коллегии Верховного Суда СССР и, если до истечения 72
часов она не истребовала дело, приговор приводился в исполнение. В 1943 г было объявлено
военное положение на железнодорожном, речном и морском транспорте. Работники транспорта
объявлялись мобилизованными до конца войны.
По приказу наркома обороны СССР от 28 июля 1942 г. в армиях были сформированы по три
— пять заградительных отрядов. Они ставились в тылу неустойчивых дивизий и обязаны были в
случае паники и беспорядочного отхода расстреливать на месте паникеров и трусов. Эта мера
была введена после того, как опыт первого года войны показал, что самые большие потери войска
несли при панике и беспорядочном отходе.
Во время войны широко использовались такие правовые институты, как военное и осадное
положения. Особо строгий правовой режим, осадное положение, вводился при угрозе захвата
территории противником (например, оно было введено в Москве 20 октября 1941 г.).
Контрольные вопросы
1.Назовите единые цели Государственного управления в годы Великой Отечественной
войны.
2. Назовите направления чрезвычайности управленческих решений во время ВОВ.
3.Назовите особенности Государственного Комитета Обороны (ГКО) СССР.
4.Назовите новые функциональные задачи, возникшие перед органами управления после
Сталинградской и Курско-Белгородской битв.
5.Какие действия были предприняты представителями государственной власти для
сближения с Русской Православной Церковью и другими религиями в годы ВОВ?
6.Назовите основную проблему государственного управления в начальный период ВОВ.
7.Назовите основные проблемы деятельности Ставки Главного командования.
8.Назовите основные функции Транспортного комитета.
9.Назовите основные функции оперативного бюро, созданного 8 декабря 1942 г. при ГКО
СССР.
Тестовые задания
1.Основные чрезвычайные органы в период Великой Отечественной Войны:
а) Ставкой Верховного командования;
б) Государственный Комитет Обороны;
в) Комитет по защите мирного населения.
2. Первый внеконституционный чрезвычайный орган управления, созданный в годы ВОВ:
а) Ставка Главного командования;
б) Государственный Комитет Обороны;
206
в) Совет по эвакуации.
3. В каком месяце был создан Государственный Комитет Обороны (ГКО) СССР?
а) Июль;
б) Май;
в) Июнь.
4. Кто возглавлял Государственный Комитет Обороны (ГКО) СССР?
а) Сталин И.В.;
б) Берия Л.П.;
в) Молотов В.М.
5. Чрезвычайные органы, сформированные в наиболее стратегически важных регионах:
а) Областные комитеты обороны;
б) Городские комитеты обороны;
в) Местные комитеты обороны.
6. Кто наделялся чрезвычайными правами по распределению и перераспределению
материальных ресурсов в годы ВОВ?
а) Оперативное бюро;
б) Народные комиссары СССР;
в) Местные чрезвычайные органы.
7. Какая страна стала одной из первоначальных членов ООН?
а) Белоруссия;
б) Грузия;
в) Армения.
8. Кто возглавлял Народный Комиссариат Внутренних Дел?
а) Сталин И.В.;
б) Калинин М.И.;
в) Берия Л.П.
9. Основная проблема государственного управления в начальный период ВОВ:
а) Ориентация конституции страны на мирный созидательный процесс;
б) Недостаток денежных средств в стране;
в) Недостаточная военная подготовка граничных государств западной части СССР.
10. В каком году И.В. Сталин стал именоваться Верховным Главнокомандующим?
а) 1941 г;
б) 1942 г;
в) 1943 г.
207
ГЛАВА 17 Советская система государственного управления в послевоенный период (1945-
1991)
После победы в Великой Отечественной войне и капитуляции Японии 3 сентября 1945 г.
начался совершенно новый период в истории Советского государства. Система государственного
управления всякий раз изменялась в зависимости от возникавших угроз и вызовов, которые
нуждались в своем разрешении. С учетом этих угроз, период 1945-1991 гг. можно условно
разделить на следующие этапы:
1) система государственного управления в восстановительный период(1945-1953);
2) период реформ государственного управления и дестабилизации политической системы
(1953—1964);
3) период политической стабильности и административного консерватизма (1965-1985);
4) «перестройка» и ликвидация советской государственной системы (1985-1991).
Все эти периоды тесно связанные с мировыми процессами и с
переменами в общественном
сознании населения. Каждый этап имел свой вектор развития и либо расширял, либо сужал
горизонты социального прогресса.
17.1 Государственная система управления в восстановительный период: тенденции развития
(1945—1953)
Последствия войны были крайне тяжелыми для СССР, потерявшего в общей сложности 27
млн человек. Западные районы страны были опустошены войной. Вместе с
победой над
Германией и ее союзниками страна встала перед необходимостью восстановлен экономики и
налаживания мирной жизни. Энергия победителей была столь велика и имела такую инерцию, что
ее нужно было лишь «переключить» на мирное строительство.
17.1.1 Факторы эволюции системы государственного управления послевоенного периода
Развитие системы государственного управления было обусловлено действием ряда факторов.
1. Переход к мирной жизни и восстановление экономики. Восстановление разрушенного
войной хозяйства осуществлялось форсированными темпами в соответствии с четвертым
пятилетним планом (1946-1950).
Быстрее всего восстановление шло в промышленности. В результате массовой эвакуации
промышленности на Восток и разрушения во время оккупации и боевых действий в Европейской
части 32 тыс. промышленных предприятий сильно изменилась
экономическая география страны.
По напряженности оно было сходно с войной: в 1948 г. страна достигла и превзошла довоенный
уровень промышленного производства, что по нормальным меркам немыслимо. В 1952 г. объем
промышленного производства в 2,5 раза превысил уровень 1940 г., что по нормальным меркам
также было немыслимо. В 1952 г. объем промышленного производства в 2,5 раза превысил
уровень
1940 г.
Сельское хозяйство, напротив, переживало трудности. Крестьяне крайне неохотно
смирялись с конфискацией участков, которыми они завладели во время войны, начавшимся
укрупнением колхозов, форсированной коллективизацией западных областей.
При этом страшная засуха на значительной территории Европейской часта СССР в 1946 г.
привела к голоду с гибелью людей. Такой засухи не было в нашей стране более 50 лет.
Восполнить потери села было труднее: оно понесло главные утраты людей, было сожжено более
70 тыс. сел и деревень, угнано 17 млн голов крупного рогатого скота (для сравнения - на 1 января
1998 г. в Российской Федерации имелось 31,7 млн голов).
Для управления восстановительными работами на несколько лет были созданы
специализированные министерства: Наркомат по строительству предприятий тяжелой индустрии,
Наркомат по строительству топливных предприятий и др. В 1950 г. были учрежден Госстрой
СССР.
208
Реально в общественном сознании переход к мирной жизни произошел в конце 1947 г., с
отменой карточек и денежной реформой. При этой реформе(деноминации 10:1) малые и средние
вклады в сберкассах не пострадали: они были автоматически увеличены в 10 раз.
В этих трудных условиях одна из целей послевоенной политики состояла в формировании
психологии социального оптимизма: уверенности в завтрашнем дне и убеждении, что жизнь
может только улучшаться. Политический режим осуществлял это путем закрепления в
государственной идеологии специфических стереотипов советского массового сознания, а также
практической политикой. Базовым принципом государственной политики в этих условиях стало
постоянное повышение уровня жизни, хотя и медленное. Это выразилось, например, в
крупных и
регулярных снижениях цен(13 раз за шесть лет; с 1946 по 1950 гг. хлеб подешевел втрое, а мясо- в
2,5 раза).
Усиление финансовой системы государства осуществлялось в тесной связи с
планированием. Для сохранения этой системы СССР пошел на важный шаг: отказался
вступить в МВФ и Международный банк реконструкции и развития, а 1 марта 1950 г. вообще
вышел из долларовой зоны, переведя определение курса рубля золотую основу. В СССР были
созданы крупные золотые запасы, рубль был неконвертируемым, что позволяло поддерживать
низкие цены и не допускать инфляции. Как итог достаточно быстро после войны СССР
восстановил благоприятную демографическую ситуацию, что является важным показателем
состояния общества. Естественный прирост (соотношение родившихся и умерших на 1 тыс.
человек) составил в 1913 г. — 16,8; в 1940 г. — 13,2; в 1950 г.-17,0; в 1960 г,- 17,8.
2. Раскол послевоенного мира на две системы — социалистическую и капиталистическую,
противостоящих друг другу, а также холодная война, возникшая уже в 1946 г. Они стали теми
внешними факторами, которые предопределили главные критерии в деятельности всех государств,
в
правотворчестве и практике идеологических и репрессивных органов. Опубликованные в США в
настоящее время документы первого периода холодной войны со всей очевидностью доказывают,
что это была именно война, ставящая целью уничтожение СССР и Советского государства.
Доктрина войны предписывала ведение двух параллельных программ: гонку вооружений с целью
истощения советской экономики и идеологическую обработку верхушки партийно-
государственной номенклатуры.
У. Фостер, министр в администрации при президентах Г. Трумэне и Дж. Кеннеди,
обосновывал удвоение военных расходов США тем, что это «лишит русский народ трети и так
очень скудных товаров народного потребления, которыми он располагает». Автор доктрины
холодной войны Дж. Кеннан отмечал в 1965 г., что цели НАТО не могли быть достигнуты «без
абсолютного военного поражения Советского Союза или без фантастического, необъяснимого и
невероятного переворота в политических установках его руководителей».
Программу экономического удушения СССР смог нейтрализовать, однако программа
«переворота в политических установках его руководителей» была удачной и привела Запад к
победе в холодной войне.
«Доктрина сдерживания» вероятного противника посредством гонки вооружений
потребовала уже в течение восстановительного периода перестроить тип работы государственных
органов для решения двух противоречивых задач: конверсии огромного военно-промышленного
комплекса, который сложился в ходе войны, с целью быстрейшей модернизации хозяйства;
создание двух принципиально новых систем оружия, гарантирующих безопасность страны, и
создания ядерного оружия и неуязвимых средств его доставки(баллистических ракет). Конверсия
военной промышленности была проведена быстро, она повысила технический' уровень
гражданских отраслей и тем самым позволила затем перейти к созданию новых военных
производств. Наркомат боеприпасов был перестоен в Наркомат сельскохозяйственного
машиностроения, Наркомат минометного вооружения — в Наркомат машиностроение и
приборостроения, Наркомат танковой промышленности – в Наркомат транспортного
машиностроения и т.д.
Работа большого числа ведомств стала строиться на основе межотраслевых целевых
программ. Это был качественно новый тип государственного управления, хотя изменялась не
209
столько структура органов, сколько функции. Функциональные изменения менее заметны, нежели
структурные. С 1946 г. наркоматы стали именоваться министерствами, а СНК СССР - Советом
Министров СССР.
17.1.2 Реорганизация системы управления и государственного аппарата
После окончания войны началась реорганизация системы управления, освобождение ее от
чрезмерной милитаризации и жесткой централизации, трансформация ее в нормальную,
приспособленную для условий мирного развития. Для этого, наряду с отраслевым, в
государственную систему стал вводиться территориальный принцип, назначение которого
состояло в приближении органов управления к предприятиям. С этой целью происходило
разукрупнение министерств: во время войны их было 25, а в 1947 г. стало 34. Например,
угледобычей стали теперь управлять Наркомат угольной промышленности западных районов
и
Наркомат угольной промышленности восточных районов. Аналогично был разделен Наркомат
нефтяной промышленности. В конце первого этапа произошел обратный процесс - укрупнения
министерств (из 24 осталось 11). Становилась все более сложной проблема разделения
народнохозяйственного комплекса на управляемые отрасли, поскольку и продукция, и
технология промышленности усложнялись и становились все более межотраслевыми.
Реорганизация 1953 г. не дала
эффекта, и к началу 1954 г. министерства были разукрупнены (в
1954 г. их стало 25).
С образованием мировой системы социализма из 13 стран в 1949 г. была создана
межправительственная экономическая организация социалистических стран - Совет
Экономической Взаимопомощи (СЭВ). Позже, в 1955 г. был учрежден военный блок -
Организация Варшавского договора в противовес уже существовавшему Североатлантическому
договору — НАТО (1949). 1 октября
1949 г. была образована Китайская народная республика
(КНР). Теперь государственный аппарат СССР стал выполнять совершенно новую функцию —
координировать работу глобальной международной системы как в гражданской, так и в военной
областях. С образованием в мире двух центров силы начался распад мировой колониальной
системы. Возникало все больше неприсоединившихся
стран, многие из которых декларировали свою социалистическую ориентацию и шли на
сотрудничество с СССР. Это резко расширило международную деятельность Советского
государства. Крупным надминистерским органом стал Госкомитет по внешним экономическим
связям, образованный в 1957 г. из Главного управления по делам экономических связей со
странами народной демократии при Совете Министров СССР.
Гонка вооружений требовала от СССР значительных ресурсов,
как и финансовая поддержка
дружественных режимов и политических партий.
Опыт государственного строительства в 1945—1953 гг. показал сложность перехода от
мобилизационного типа развития с достижением чрезвычайных задач и использованием
чрезвычайных способов к нормальному развитию, без использования тотального принуждения. К
сожалению, тоталитарный режим сохранял абсолютный контроль за обществом и продолжал
командными методами подталкивать его
развитие. Реорганизация системы управления в сторону
ее демократизации могла быть связана с внедрением экономических - рыночных механизмов
(закона стоимости, товара, денег, рынка, конкуренции). Однако необходимо было дать ответ на то,
совместим ли рынок и план? В марксизме готового ответа не было.
Учебник по политэкономии социализма «Экономические проблемы социализма в СССР»,
который обсуждался и готовился печати, впервые включал в себя раздел «Социалистический
способ производства». Именно в этом была особая специфика этого учебника, а также в том, что
процесс разработки этого учебника шел под руководством партии. В ноябре 1951 г. ЦК партии
организовал экономическую дискуссию, где обсуждался макет учебника. Сталин откликнулся на
дискуссии брошюрой «Экономические проблемы социализма в СССР» (1952). Не вступая в
полемику с марксизмом, Сталин дал понимание советской экономики как нерыночного хозяйства,
210
отличной от капиталистической, а потому советское хозяйство нужно вывести из-под действия
«закона стоимости». В 1954 г. учебник был издан.
При сохранении тоталитарной идеологии управления в структуре органов власти и
управления производились косметические преобразования: упразднялись созданные для войны
звенья, убиралась классовая и революционная символика. Так, сразу после окончания войны были
упразднены Госкомитет обороны и Ставка Верховного Главнокомандования. Из армии были
демобилизованы 8,5 млн человек, и ее численность составила 2,8 млн человек. В 1946 г. Красная
армия была переименована в Советскую армию. Одновременно создавались и специальные
органы, решавшие полученные от войны проблемы. Так, было создано Управление
уполномоченного СНК СССР по делам репатриации. За время войны на работу в Германию было
насильственно вывезено 5,6 млн советских граждан. 2,8 млн из них там погибли, 2,6 млн —
репатриированы. Одним из первых столкновений «холодной войны» было нарушение властями
США, Англии и Франции договора о репатриации. Они задержали (не только пропагандой, но
многих и силой) 451,5 тыс. человек «невозвращенцев», которые составили «вторую эмиграцию»
из СССР.
Перестройка судебных органов на работу в мирных условиях была связана с переходом от
чрезвычайного законодательства на обычное. В 1947 г. в третий раз за советский период была
отменена смертная казнь (заменена заключением в исправительно-трудовые лагеря сроком на 25
лет). В 1948-1949 гг. впервые прошли прямые выборы народных судей и заседателей. Однако в
уголовном праве в эти годы прослеживается тенденция к ужесточению наказаний, как ответ
государства на рост преступности в условиях послевоенной разрухи и трудности адаптации к
мирному труду. Уже в 1950 г. была восстановлена смертная казнь по отношению к изменникам
родины, шпионам и диверсантам. Вышли законы «Об уголовной ответственности за изготовление
и продажу
самогона» (1948), «Об усилении уголовной ответственности за изнасилование» (1948) и
др.
Способы и процесс принятия решений в государственной системе внешне не изменились.
Преобразование государственной системы под воздействием требований времени и общей
культуры шло быстро, но без шумных эффектов. Массовых репрессий уже не было. Однако были
рецидивы: «ленинградское дело», «дело врачей» (1949) и др.
Постепенно расширяются горизонты инакомыслия. Важным: моментом для этого было
появление работы И.В. Сталина «Вопросы языкознания», где в отношении учения академика Н.Я.
Мара (главы «марксистского языкознания») было замечено, что оно не может о обладать
монополией на истину. Однако в процесс расширения инакомыслия было втянуто и государство,
что продемонстрировал разгром молекулярной генетики группой Т.Д. Лысенко.
Совершенствование номенклатуры, процедуры ее пополнения, порядка перемещения
назначенцев продолжалось и после войны, в 1946 г. была разработана новая номенклатура
должностей, в сам порядок ее формирования вносилась плановость, систематическое изучение и
проверка политических качеств назначенцев, создавал резерв для выдвижения. На
непродолжительное время (1943—1954) в качестве декоративного дополнения были введены
мундиры и знаки различия для номенклатуры. Стремясь к общему ранжиру, неизбежно пришли и к
единой униформе. Вслед за армией, которая в России всегда была законодательницей моды на
знаки различия (6 января 1943 г. в армии были введены погоны), надели униформу и гражданские
специалисты. Введение знаков различия объяснялось тем, что по мнению законодателя, это
способствовало повышению авторитета командного, руководящего и административного состава
органов государственного управления. Первыми стали железнодорожники: в сентябре 1943 г. на
них надели погоны с внушительным набором эмблем, через несколько дней — прокуроры,
следователи, сотрудники Наркомата иностранных дел. Затем фирменные мундиры стали носить
чиновники более 20 министерств: финансисты заготовители, геологи, нефтяники, «черные» и
«цветные» металлурги, связисты, геодезисты, работники ведомств электростанций, гражданского
воздушного флота, горного надзора, таможенники и т.п.
Отменена форма была 12 июля 1954 г. указом Президиума Верховного Совета СССР.