Ротова В.Н. История государственного управления в России
Подождите немного. Документ загружается.
171
13.4 Развитие органов государственного управления и суда
Структура органов государственного управления после принятия Конституции 1924 г.
отражала как полномочия центра, так и союзный суверенитет. В то же время это отражало
поступательное движение государственного механизма к единой централизации. Местные советы
превращались в декоративный фасад авторитарного режима, с начала высших органов партии,
затем группы лиц, а затем и одного человека. Все назначения происходили через организационно-
распорядительный отдел ЦК КПСС, кадровая политика стала важным средством политико-
правового регулирования. В целях успешного проведения целенаправленной классовой политики
совершенствовалась и развивалась система органов ВЧК.
В декабре 1921 г. IX Всероссийский съезд Советов принял решение в связи с окончанием
гражданской войны о ликвидации Всероссийской чрезвычайной комиссии. Однако это решение не
означало отказа от специфического рода необходимых государственных функций, выполнявшихся
ВЧК. Ушло в прошлое одно название, не вязавшееся с принципами новой экономической
политики. 6 февраля 1922 г. Президиум ВЦИК в соответствии с указаниями съезда принял декрет
о создании Государственного политического управления (ГПУ) при Наркомате внутренних дел,
возложив на него широкий спектр задач как страны, так и за рубежом. К ним относились:
предупреждение, раскрытие и пресечение враждебной деятельности враждебных элементов
(раскрытие контрреволюционных и оппозиционных организаций и лиц, предупреждение и
обезвреживание открытых выступлений против государства и его органов - как политических, так
и экономических, охрана государственной тайны, контрразведка, борьба со шпионажем и
терроризмом во всех их проявлениях, выявление враждебных действий империалистических
государств и их спецслужб, а также эмигрантских организаций русского зарубежья, внешняя
разведка и др.).
ГПУ имело право на осуществление оперативно-розыскной деятельности, дознания,
предварительного следствия, применение мер административной ответственности. Местные
отделения создавались при местных исполкомах и имели двойное подчинение. Территориальная
структура ГПУ наследовала существовавшую структуру органов ВЧК и их кадровый состав. В
связи с образованием СССР 15 ноября 1923 г. ЦИК утвердил положение об Объединенном
Государственном политическом управлении (ОГПУ). Система политического сыска получила
свой высший контрольно-директивный орган, который ведал: руководством работы ГПУ союзных
республик, а также транспортных органов
ГПУ; непосредственным руководством особых отделов
фронтов и армий; организацией охраны государственных границ Союза ССР; непосредственной
оперативной работой в общесоюзном масштабе и за рубежом.
Другой правоохранительный орган - милиция. С 1922 г. существовал как организационная
структура Наркомата внутренних дел РСФСР на правах Главного управления. Главной функцией
милиции на основании положения об НКВД являлась
охрана общественного порядка и
обеспечение претворения в жизнь законов, уголовный розыск, пресечение противоправных
деяний. В 1922 г. уголовный розыск был выделен из органов милиции в отдельное управление
Угро НКВД.
До 1930 г. Наркоматы ВД были республиканскими, а с 1930 г. НКВД союзных и автономных
республик были ликвидированы, а комиссариат приобрел полностью централизованную
структуру. В 1932 г. было образовано Главное управление рабоче-крестьянской милиции при
ОГПУ СССР, а в 1934 г. в ходе массовых чисток и преддверии грандиозных политических
репрессий органы охраны общественного порядка были объединены с органами государственной
безопасности в рамках единого НКВД. Одновременно усложнялись функции самого наркомата
(например, было образовано главное управление шоссейными дорогами, НКВД
руководило
широкой сетью лагерей и их производственной деятельностью).
Сочетание функций обеспечения общественного порядка и государственной безопасности в
конце 30-х годов уже не являлось необходимым - устрашающий вал репрессий был уже позади. В
феврале 1941 г. с целью разукрупнения НКВД Главное управление госбезопасности НКВД СССР
было выделено в самостоятельный наркомат (НГБ СССР).
172
Народные суды являлись основным звеном судебной системы, в отношении них губернские
суды действовали в качестве кассационных судов, высшей кассационной инстанцией был
Верховный Суд. Верховный Суд осуществлял функции надзора за всеми судами республики.
Состав судов избирался местными, губернскими Советами и ВЦИК.
С образованием СССР в 1924 г. было принято Положение о Верховном Суде СССР, который
действовал в составе Пленума, гражданско-судебной, уголовно-судебной, военной и военно-
транспортной коллегий. По делам исключительной важности Верховный Суд СССР выступал в
качестве суда первой инстанции. Функции надзора за нижестоящими судами были ограничены.
Так, Верховный Суд не мог отменять приговоры и решения республиканских судов, а вносил
лишь ходатайство во ЦИК. Таким образом, судебная власть не была независимой и находилась
под контролем государственных органов. 29 октября 1924 г. ЦИК утвердил "Основы
судоустройства Союза ССР и союзных республик", в соответствии с которыми система судебных
учреждений включала: народные, губернские, главные и высшие суды автономных республик,
Верховные Суды Союзных республик, Верховный Суд СССР, военные
трибуналы. Положением о
военных трибуналах и военной прокуратуре от 20 августа 1926 г. военная коллегия Верховного
Суда СССР наделялась правом рассматривать кассационные жалобы и протесты на приговоры
военных трибуналов. В законодательных актах провозглашался принцип осуществления
правосудия только судом. Однако на практике, особенно в 30-х годах, это положение не
осуществлялось. Сохранялись внесудебные формы репрессий, применявшиеся
административными и следственными органами (например, судебной коллегией ОГПУ). По
закону от 1 декабря 1934 г. судебные функции выполнял такой орган, как Особое Совещание при
НКВД СССР, а на местах специальные тройки, которым предоставлялось право вынесения
приговоров вплоть до исключительной меры наказания. Функционирование подобных органов
выполняло политический заказ, отражало политическую конъюнктуру и
не имело ничего общего с
законностью.
В соответствии с Законом "О судоустройстве союзных и автономных республик" от 16
августа 1938 г. была конкретизирована система судебных органов:
• Верховный Суд СССР, Верховные Суды союзных республик;
• краевые и областные суды;
• суды автономных республик и автономных областей;
• окружные суды;
• специальные суды
СССР, создаваемые по Постановлению Верховного Совета СССР;
• народные суды.
Вышестоящие суды выполняли функции кассационных инстанций в отношении
нижестоящих. В сравнении с предшествующим судебным законодательством низовое звено -
народные суды были несколько демократизированы и избирались населением. Вышестоящие суды
избирались соответствующими Советами и естественно не могли быть от них независимыми. В
ведении народных судов находились уголовные дела, не имеющие политической окраски и
гражданские дела по искам физических лиц. Краевые, областные, окружные суды, суды
автономных республик и областей рассматривали дела о контрреволюционных преступлениях, об
опасных преступлениях против порядка управления и хищениях социалистической собственности.
Эти суды рассматривали гражданские дела по искам юридических лиц и организаций.
Контроль за
деятельностью судов республики осуществлял Верховный Суд республики. Кроме того,
действовали специальные суды:
• военные трибуналы;
• линейные суды (железнодорожного и водного транспорта).
До 1938 г. Верховный Суд СССР, кроме функций надзора за судами в масштабах Союза,
выполнял еще и функции конституционного суда. С 1938 г. он стал высшим судебным органом
СССР, осуществляя контроль за судопроизводством. Функции конституционного суда у него
отпали.
173
В целом судебная система СССР в 20-30 гг. отвечала задачам проведения классовой
политики в условиях становления авторитарного режима.
С 1922 г. в РСФСР была восстановлена адвокатура, однако после революции она так и не
поднялась до роли публично-правового института, а ограничивалась оказанием юридической
помощи гражданам и защиты их интересов в суде.
Также с 1922 г. для разрешения споров между социалистическими организациями был
учрежден государственный арбитраж.
13.5 Развитие права
Двадцатые годы вошли в историю Советского права как период обширных
кодификационных работ. Переход страны к мирному строительству требовал правового
закрепления и обеспечения социальных отношений, насаждаемых Советской властью.
Требовалась четкая и логически стройная система правовых актов
, что нашло отражение в
составлении кодексов законов. Задача кодификации законодательства исходила от партийных
органов и нашла свое отражение в решениях XI конференции РКП (б) в декабре 1921 г. В
результате, после большой и кропотливой работы в 1922-1923 гг. в РСФСР были приняты 7
кодексов: Уголовный, Гражданский, Земельный, Уголовно-процессуальный, КЗОТ, Гражданско-
процессуальный, Лесной. Все законодательные акты нормативно закрепляли классовую политику
Советской власти, примат государства над личностью.
13.6 Управление в период становления СССР
Первые десятилетия советской власти характеризуются поисками новых методов управления
в условиях социалистической экономики. Страна первой в мире пошла по неизведанному
социалистическому пути развития. Естественно, не было ни опыта, ни теории, ни специалистов
в
области управления принципиально новым общественным производством. Поэтому не случайна и
вполне объяснима постоянная смена взглядов, создание спорных, противоречивых концепций,
переходы из одной крайности в другую.
После национализации заводов и фабрик распоряжаться собственностью стали не владельцы
предприятий, а органы управления, не имеющие прав собственности и принимающие
управленческие решения не в интересах
отдельных лиц, а общества в целом. В условиях
социалистических методов хозяйствования коренным образом меняются качественное содержание
и масштабы управления. Планирование и управление должно было охватывать целиком все
отрасли и стороны общественной жизни страны. Советский строй неминуемо порождал систему
жесткой централизации управления всей экономикой общества, срастались задачи управления
государством с задачами
управления экономикой.
Понимая важность стоящих перед новой государственной формацией управленческих
проблем, руководители советской России, и, прежде всего, В. И. Ленин, постоянно занимались
вопросами планомерной организации общественного производства, роли масс в экономическом
строительстве, создания новых принципов управления, внедрения трудовой дисциплины,
организации труда и его стимулирования. Ленин писал сразу после октябрьского переворота:
«Задача управления государством, которая выдвинулась теперь на первый план перед Советской
властью, представляет еще ту особенность, что речь идет теперь — и, пожалуй, впервые в
новейшей истории цивилизованных народов — о таком управлении, когда преимущественное
значение приобретает не политика, а экономика». В процессе социалистических преобразований, в
поиске новых форм организации социалистического хозяйства рождались
основы двух научно-
практических концепций — политэкономии социализма и науки управления социалистическим
общественным производством.
Годы советской власти — годы неисчислимых жертв, чудовищных репрессий, но и — будем
объективны — годы энтузиазма и великих свершений. Это наша история, наша горькая судьба.
Именно мы провели впервые в мире этот, увы, неудавшийся эксперимент по созданию общества
174
на принципиально новой основе — общественной собственности на средства производства, т. е.
осуществили попытку создать такое социальное устройство, о котором мечтали многие мыслители
прошлого. Человечество обогатилось результатами этого небывалого по масштабам и жестокости
социального эксперимента, за который мы заплатили миллионами жизней, унижением и нищетой.
Но нужно признать, что ценой напряженного труда и энтузиазма трудящихся в условиях
административно-командной системы в СССР происходил хотя и на экстенсивной основе, но все
же постоянный рост основных отраслей народного хозяйства. Например, за период с 1940 по 1985
г. выработка электроэнергии увеличилась в 32 раза, добыча нефти — в 19 раз, сбор зерна — в 2
раза. За 70 лет существования страны социализма ее
промышленность развивалась в 6 раз быстрее
среднемировой. Даже в «период застоя» (1981—1985 годы) рост валового национального продукта
был порядка 20%, в то время как в США — 14%, в Западной Европе — 8%.
Какими же путями развивалась управленческая мысль и какая система управления
обеспечила столь долгое существование советского строя? После национализации крупных
предприятий, банков, торгового флота, железнодорожного транспорта и создания аппарата
централизованного государственного управления были созданы органы рабочего контроля с
последующим переходом к рабочему управлению народным хозяйством. Но жизнь быстро
развеяла иллюзии о возможности управления государственной народно-хозяйственной системой
малограмотными необразованными дилетантами, хотя и с боевым революционным прошлым. В
январе 1921 г. была созвана конференция по научной организации труда и производства, на
которой было признано возможным заимствовать отдельные достижения буржуазной науки
управления и необходимым начать подготовку управленческих кадров.
В марте 1924 г. была проведена вторая конференция по научной организации труда, где
рассматривались вопросы совершенствования работы государственного аппарата, проблемы
делопроизводства, отчетности и административной технологии. В то же время появилась новая
управленческая идея
— «производственная трактовка управленческих процессов» (Е. Ф.
Розмирович, Э. К. Дрезен, Л. А. Вызов и др.). Эта действительно оригинальная доморощенная
идея констатировала наличие общих черт между производственными, техническими и
управленческими процессами, позволившее авторам сделать вывод о том, что механизация
производства сделает вообще излишним труд по управлению людьми, управление будет
осуществляться машинами. Далее следовало, что функции управления «мало-помалу теряют свой
приказывающий характер и, наконец, исчезают вовсе как «особые функции особого рода людей».
А теорию управления изучать не обязательно.
Несколько позже появилась совершенно противоположная «социально-трудовая» концепция
Н. А. Витке, утверждавшего, что эффективность управления в первую очередь зависит от
социально-психологической атмосферы в
производственном коллективе. Естественно, что между
сторонниками столь различных теорий возникла острая полемика, и Витке был обвинен не только
в желании создать особую социальную группу профессиональных руководителей, но и в
еретической мысли о необходимости науки управления людьми. Интересной, во многом
опережающей время была теория «административной емкости» директора Харьковского
института труда Ф.
Р. Дунаевского. Он справедливо считал, что администратор может
непосредственно руководить только ограниченным количеством подчиненных, причем число их
может несколько расти, если руководитель имеет солидный опыт, владеет искусством управления
и его труд оснащен техническими средствами управления (т. е. речь идет о норме управляемости
руководителя).
В годы становления социалистического народного хозяйства были разработаны и другие
теории управления. Среди них функционально-экономическая концепция И. М. Бурдянского,
организационно-производственная Б. Я. Каценбогена, физиологического оптимума О. Я.
Ерманского, психотехнический подход И. Н. Шпильрейна, К. К. Кекчеева и многие другие.
Интенсивный поиск оптимальных методов управления социалистическим (в терминах того
времени) народным хозяйством, искусства воздействия на коллектив и личность продолжался все
годы советской власти вплоть до пресловутого периода застоя. В итоге была сформулирована и
четко отлажена советская теория и практика управления, отвечающая требованиям
175
административно-командной системы. Наука и искусство управления того времени имели немало
достижений, и некоторые из них, особенно в области искусства управления, интересны и сейчас.
Заметное влияние на управленческую мысль того времени оказали работы по организации
труда А. К. Гастева (1882—1941), в основе которых лежала идея упорядочения труда каждого
члена коллектива — от руководителя до рядового исполнителя. Гастев выявил ряд функций,
общих для любого работника: расчет, установка, обработка, контроль, учет и анализ. Призыв
Гастева строить свою работу так, чтобы она была не только источником радости, наполненности,
но и постоянной жизненной школой, обогащает современные представления об искусстве
управления личностью. Разве не полезны для самовоспитания
такие советы Гастева: «Работа
приступами, сгоряча, портит и работу, и твой характер. Если работа не идет — не волноваться:
надо сделать перерыв, успокоиться и — снова за работу. При удачном выполнении работы не
старайся ее показывать, хвалиться, лучше потерпи. В случае полной неудачи легче смотри на дело,
попробуй сдержать себя и снова начать
работу».
Оригинальны работы П. М. Керженцева (1881—1940), который свое внимание сосредоточил
на управлении людьми, коллективом. Главной задачей научной организации труда он считал
получение максимального эффекта при минимальных затратах человеческой энергии и
материальных средств («принцип экономии»). В своих работах Керженцев рассматривал
проблемы подбора и рационального использования работников (принцип соответствия — один из
основополагающих
принципов управления), дисциплины и ответственности, учета и контроля.
Эти талантливые прорывы в теории и искусстве управления происходили на фоне
постоянных споров, амбициозной полемики о роли диктатуры пролетариата в управлении, об
определяющей роли партии большевиков в решении любых, даже узкопрофессиональных
проблем, бросков от одной концепции к противоположной. Отрицалось существование при
социализме объективных
экономических законов и самой науки, изучающей их —
политэкономии, так как «законы политэкономии характерны только для капиталистического
общества». Введенный Лениным в период нэпа хозрасчет ведет якобы к губительной рыночной
стихии, планирование и хозрасчет исключают друг друга. Раздавались призывы покончить с
товарно-денежными отношениями, отменить деньги и вместо них применять систему трудовых
показателей, «готовясь к тому времени, когда червонцы заменятся трудоднями» (Н. В.
Вознесенский). Эти жаркие дискуссии, противоборство идей, пробы и ошибки объясняются
непроторенностью дорог в «светлое будущее всего человечества», а ведь именно такую
грандиозную миссию пыталась взять тогда на себя советская страна.
Наступили печально известные 30-е годы. На страну стала надвигаться тень Вождя, но зато
светлее стало в умах уцелевших ученых и руководителей, яснее стал виден столбовой путь к
победе социализма под руководством партии. Постепенно угасли споры, дискуссии, все
предыдущие этапы развития советской управленческой мысли заклеймили как «бесплодные
схоластические упражнения», как игру «в абстракции и схемы». Наступило время жесткой
авторитарной системы и незыблемых доктрин.
В послевоенный период важность изучения проблем управления производством и
коллективами была очевидна и теория управления в СССР стала все шире применять
математические методы. Работа академика Л. В. Канторовича «Математические методы
организации и планирования производства», которая впоследствии принесла ему мировую
известность, Ленинскую и Нобелевскую премии, заложила основы линейного программирования;
труд ленинградского экономиста В. В. Новожилова «Методы соизмерения народнохозяйственной
эффективности плановых и проектных вариантов» стал органической частью теории
оптимального планирования.
Значительный вклад в планирование и организацию производства, в решение
методологических задач управления внесли Н. А. Вознесенский, А. В. Венедиктов, А. А.
Аракелян. Особая роль в развитии теории управления, становлении и пропаганде АСУ,
биологической кибернетики принадлежит таким известным ученым, как академики А. И. Берг, В.
М. Глушков, Н. М. Амосов. Однако далеко не все ученые понимали важность проблем
управления. Например, академик К. В. Островитянов не считал необходимым выделить теорию
176
управления в самостоятельную науку. Крайне негативные последствия имело непонимание
значения кибернетики некоторыми учеными, считавшими ее «буржуазной лженаукой».
Но жесткая централизация управления была оптимальна до определенного предела, пока
масштабы развития народного хозяйства не достигли критического значения. Для управления
всеми направлениями сложнейшего государственного механизма нужно было все более усложнять
структуру управляющей системы, увеличивать количество ее элементов и связей между ними. В
системе управления народным хозяйством страны к середине 80-х годов работало около 18 млн.
человек и аппарат министерств начал безраздельно распоряжаться основными фондами,
ресурсами и финансами.
В системе распределения материальных благ все более четко стал формироваться партийно-
чиновничий социальный слой, который стал бесконтрольно присваивать себе определенную долю
государственной собственности. Возникла еще одна угроза существованию системы
централизованного управления — началось снижение технологического уровня производства.
Достижения науки позволили Западу не только искать методы дальнейшего повышения
интенсификации труда, а пойти по пути внедрения новых технологий. Отсутствие гибкости,
характерное для централизованного управления, незаинтересованность советской бюрократии в
результатах внедрения не позволяли использовать значительный научный потенциал СССР в
реформировании народного хозяйства. Появились все признаки стагнации производства, все
больше производилось сырья, увеличивался парк устаревшего оборудования. Необходимость
радикальных реформ становилась все более очевидной.
Ломка административно-командной системы управления началась не в перестроечный
период, а значительно раньше. Уже в 70-х годах начался отход от жестких вертикальных структур
по линии министерство — главк — предприятие. Создание производственных и научно-
производственных объединений повысило их хозяйственную самостоятельность, начали
внедряться децентрализованные формы организации, структуры и отношения в управлении.
Оперативное управление этими объединениями перестало быть функцией органов
исполнительной власти.
В середине 80-х годов наметилась тенденция к уменьшению жесткости иерархических
структур, расширилась организационная кооперация, начался процесс делегирования оперативных
полномочий на низшие уровни управления. На высшем управленческом уровне осталась
интеграция деятельности объединений и разработка общей стратегии связи с внешними
организациями и фирмами. Эти мероприятия способствовали уменьшению бюрократических
процедур и значительному сокращению управленческого аппарата.
Принципы управления социалистическим производством неприменимы в новых условиях,
хотя коротко напомнить
о них следует. В качестве концептуальной основы теории управления
социалистическим производством прочно утвердились принципы управления, получившие
название ленинских. Единство принципов управления выражало основное содержание и
направленность научной и практической деятельности, распространявшихся на всю систему
управления социалистическим обществом. Основные принципы управления социалистическим
производством:
принцип партийности управления — требовал обеспечения решения любого хозяйственного
вопроса
с партийных позиций, т. е. политика всегда должна иметь приоритет над экономикой;
принцип демократического централизма, т. е. сочетание централизованного управления с
широкими правами и творческой инициативой органов управления на местах;
принцип научной обоснованности управления;принцип единства интересов общества,
коллектива и личности при обеспечении приоритета интересов общества.
Контрольные вопросы
1. Год образования Советского Союза.
2. Из каких двух разделов состояла Конституция СССР?
3. Автор «социально-трудовой» концепции.
177
4. Назовите хотя бы одного из авторов новой управленческой идеи —
«производственной трактовки управленческих процессов».
5. Автор «принципа экономии».
6. Какой из принципов управления социалистическим производством подразумевает
сочетание централизованного управления с широкими правами и творческой инициативой органов
управления на местах.
7. Чем была заменена продразверстка в период НЭПа?
8. За каким органом были закреплены функции высшего исполнительно-
распорядительного органа, который образовывался ЦИК СССР в составе председателя, его
заместителей и 10 наркомов.
9. «Задача управления государством, которая выдвинулась теперь на первый план
перед Советской властью, представляет еще ту особенность, что речь идет теперь — и, пожалуй,
впервые в новейшей истории цивилизованных народов — о таком управлении, когда
преимущественное значение приобретает не политика, а экономика». Назовите автора изречения.
Тестовые задания
1. Декларация не содержала следующего принципа объединения в союзное государство:
а) принудительный порядок
б) равноправие
в) суверенность
2. Одной из целей НЭП являлась:
а) преодоление голода
б) установление диктатуры пролетариата
в) военная экспансия
3. В каком году появилась Конституция СССР:
а) 1922; б) 1923; в) 1924
4. Какой государственный деятель считал необходимым создание единого государства в
рамках национально-территориальных автономий.
а) В.И. Ленин
б) И.В. Сталин
в) Л.Д. Бронштейн
5. Какая из теорий предполагала, что функции управления «мало-помалу теряют свой
приказывающий характер и, наконец, исчезают вовсе как «особые функции особого рода людей».
а) Производственная трактовка управленческих процессов
б) Социально-трудовая концепция
в) Экономическая концепция И. М. Бурдянского
6. Главной задачей научной организации труда этот ученый считал получение
максимального эффекта при минимальных затратах человеческой энергии и материальных средств
(«принцип экономии»):
а) П. М. Керженцев
б) А. А. Аракелян
в) В. Венедиктов
7. Когда была проведена вторая конференция по научной организации труда:
а) Сентябрь 1917 г.
б) Август 1930 г.
в) Март 1924 г.
8. Когда начала свою работу Государственная общеплановая комиссия РСФСР (Госплан).
а) В феврале 1921 г.
б) В июне 1941 г.
в) В мае 1945 г.
178
ГЛАВА 14. Система государственного управления в период НЭПа (1921 - конец 20-х годов)
14.1 Цели государственной политики и управления
К весне 1921 г., когда окончились Гражданская война и военная интервенция, политика
военного коммунизма перестала быть терпимой для большей части крестьянства, разоренного
войнами и истощенного неурожаем. Крестьяне начали выступать против Советской власти.
Естественным ответом на отсутствие рынка, изъятие излишков через продразверстку было
сокращение крестьянами площади посевов. Они производили столько, сколько было необходимо
для пропитания семьи. В 1920 г. сельское хозяйство давало около половины довоенной
продукции. Положение промышленности было еще хуже. Многие фабрики и заводы стояли.
Рабочие голодали и уходили в деревню, становились кустарями, мешочниками. Шел процесс
деклассирования пролетариата. Голод и усталость явились причиной недовольства части рабочих.
Основой экономики и главным источником ресурсов для развития страны в целом было
сельское хозяйство. После чрезвычайного периода военного коммунизма государство должно
было выбрать какой-то вариант аграрной политики. Потрясения войны, нарушившей привычные
связи, позволяли ставить вопрос о вариантах политики. Двум наиболее авторитетным
экономистам-аграрникам России Л.Н. Литошенко и А.В. Чаянову было поручено подготовить два
альтернативных программных доклада. Л.Н. Литошенко рассмотрел возможности продолжения в
новых условиях так называемой «реформы Столыпина» - создания фермерства с крупными
земельными участками и наемным трудом. А.В. Чаянов исходил из развития трудовых
крестьянских хозяйств без наемного труда с их постепенной кооперацией. Доклады в июне 1920 г.
обсуждались на комиссии ГОЭЛРО (это был прообраз планового органа) и в Наркомате
земледелия. В основу государственной политики была положена концепция А.В. Чаянова.
Х съезд РКП (б) в марте 1921 г. принял решение о переходе от продразверстки к продналогу.
Началась новая экономическая политика (НЭП). Судя по документам той эпохи, речь шла не о
продолжении курса 1918 г., а именно о новой политике, выработанной на новом уровне
понимания происходящих в стране процессов. Выяснение сути НЭПа породило в партии острые
дискуссии. Его называли «отступлением», «крестьянским Брестом». Ленин же подчеркивал, что
главный смысл НЭПа в России - это «смычка с крестьянской экономикой», она является
фундаментальным условием построения социализма. НЭП был вызван не конъюнктурой, а
объективной реальностью России как крестьянской страны. Размышления о НЭПе незаметно
отодвинули на второй план постулат марксизма о мировой пролетарской революции как условии
социализма. Все внимание было приковано к внутренним делам России, из чего позже выросла
концепция «построения социализма в одной стране».
Вслед за Х съездом партии ВЦИК издал декрет от 21 марта 1921 г. «О замене
продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом». Размеры налога были почти в
два раза меньше продразверстки - 240 млн. пудов зерновых вместо 423 млн. по разверстке 1920 г.,
из которых реально было собрано около 300 млн.; еще предполагалось получить около 160 млн.
пудов через торговлю. Крестьянин мог свободно распоряжаться оставшимся после сдачи налога
урожаем. Декрет был опубликован до начала посевных работ, что стимулировало крестьян
увеличивать посевы.
Первый год НЭПа сопровождался катастрофической засухой: из 38 млн. десятин земли,
засеянных в Европейской России, урожай погиб полностью на 14 млн., поэтому продналога было
собрано лишь 150 млн. пудов. Была проведена эвакуация жителей пораженных районов в Сибирь,
масса людей (около 1,3 млн. человек) шла самостоятельно на Украину и в Сибирь. Официальная
цифра пострадавших от голода составляла 22 млн. человек. Из-за границы, в основном из США,
была получена помощь в размере 1,6 млн. пудов зерна и 780 тыс. пудов
другого продовольствия.
Шок от неурожая послужил тому, что сельхозработы 1922 г. были объявлены общего-
сударственным и общепартийным делом.
НЭП восстановил порядок в народном хозяйстве. В 1925 г. посевная площадь достигла
довоенного уровня. Выйдя на эти показатели, главная отрасль экономики, сельское хозяйство,
179
стабилизировалась. Валовая продукция крупной промышленности составила 3/4 от довоенной.
Производство электроэнергии превзошло довоенный уровень в 1,5 раза.
Международная обстановка благоприятствовала осуществлению НЭПа. Подписывались
торговые соглашения с европейскими странами. В 1922 г. РСФСР и Германия возобновили
дипломатические отношения. В 1924 г. дипломатические отношения были установлены со всеми
ведущими странами, кроме США.
14.2 Перестройка государственного аппарата
Окончание Гражданской войны и прекращение иностранной военной интервенции, переход
к мирной жизни и восстановлению разрушенного войнами народного хозяйства, к осуществлению
НЭПа, образование и развитие СССР потребовали перестройки государственного аппарата.
Главным в ней было упразднение чрезвычайных органов всех типов и создание системы власти и
управления.
14.2.1 Органы управления хозяйством
В промышленности упраздняется система главков, и предприятия получают значительную
хозяйственную самостоятельность. Они получают право реализации части своей продукции,
самостоятельного снабжения себя сырьем, в том числе приобретения его за границей (ранее все
это делали главки ВСНХ). Часть предприятий была сдана в аренду, началось кооперирование
мелкой и кустарной промышленности. Разграничивались функции Совета труда и обороны (СТО),
Госплана и ВСНХ. СТО осуществлял общее руководство экономической политикой, а Госплан
(создан в 1921 г.) вырабатывал общехозяйственный план и «увязывал интересы промышленности
с транспортом, продовольствием и т.п.». ВСНХ (на правах комиссариата) проводил в жизнь
утвержденные СТО планы и общехозяйственные директивы в области промышленности. Вместо
главков в ВСНХ были созданы Главное экономическое управление (регулирующий и
планирующий орган) и Центральное управление государственной промышленностью (орган
оперативного управления). В губерниях и областях действовали местные совнархозы. С 1921 г.
стали создаваться тресты, объединявшие родственные предприятия и представлявшие их на
рынке.
В экономике вводился принцип планирования. Еще в годы Гражданской войны была начата
разработка перспективного плана
электрификации России. В декабре 1920 г. план ГОЭЛРО был
одобрен VIII Всероссийским съездом Советов и через год утвержден IX Всероссийским съездом
Советов. Это был первый перспективный план развития народного хозяйства. Плановое развитие
стало характерной чертой государственного руководства экономикой.
Лозунг революции «Вся власть Советам!» начал менять свое содержание уже в первые
месяцы после Октября.
Жизненные потребности государственного строительства направили
процесс в сторону превращения Советов в местные органы власти и представительства центра на
местах. Гражданская война смела эту хрупкую, едва возникшую систему. Те Советы, что выжили,
во многом просто интегрировались в госаппарат или стали становиться в оппозицию к
большевикам «Советы без коммунистов». ВКП (б) была и физически мало представлена в деревне:
даже в 1925 г. партийные ячейки имелись лишь в одном из 30 сел. Треть коммунистов на селе
были присланные из города люди, не знавшие местных условий.
В связи с этим встало две задачи: восстановить систему органов местной власти с
централизованной дисциплиной и контролем и обеспечить лояльность этой системы к
центральной власти.
Была начата кампания так называемого «оживления» Советов в тесной связи с кампанией
«Лицом к деревне!». Вопросы советского строительства обсуждали подряд два съезда партии и III
съезд Советов СССР. Серьезная попытка определить полномочия низовых Советов была
предпринята уже в 1925 г. в связи с введением местных бюджетов, которые давали Советам
реальные финансовые средства.
180
Важным результатом всей этой кампании было то, что центральная власть осознала значение
традиционных крестьянских форм власти - сельских сходов. Оказалось, что в период недееспо-
собности сельсоветов именно они предотвратили анархию и полную дезорганизацию. С
некоторым запозданием серией нормативных актов сельские сходы были включены в советскую
государственную систему.
Отдельно был поставлен вопрос о деятельности Советов в регионах с нерусским населением.
Были предусмотрены меры по «коренизации» госаппарата национальных регионов, о привлечении
в него представителей коренной национальности, введении их языка в делопроизводство.
Ставилась задача подготовки местных работников для госаппарата. При приеме на госслужбу при
прочих равных условиях преимущество должно было отдаваться лицам, знающим местные языки.
14.2.2 Органы правопорядка и судебная система
Под лозунгом «революционной законности», усиления гарантий прав личности и имущества
граждан чрезвычайные органы были ликвидированы. IX Всероссийский съезд Советов
постановил: «Сузить круг деятельности ВЧК и ее органов, возложив борьбу с нарушением законов
советских республик на судебные органы». 6 февраля 1922 г. ВЧК и ее местные органы были
упразднены. Впредь все дела о преступлениях подлежали рассмотрению судами, адми-
нистративные органы судебных полномочий лишались.
Вместо ВЧК было образовано Государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД
под председательством наркома или его заместителя, назначаемого СНК. На местах создавались
политотделы при губисполкомах, непосредственно подчиненные ГПУ. Декрет возложил на ГПУ
борьбу с бандитизмом, шпионажем, подавление открытых контрреволюционных выступлений,
охрану границ, железнодорожных и водных путей сообщения, борьбу с контрабандой. В
распоряжении ГПУ были особые войска. ГПУ и его органам предоставлялось право обысков и
арестов. Не позднее двух недель арестованному должно было быть предъявлено обвинение, не
позднее двух месяцев со дня ареста ГПУ дело должно было быть направлено в суд или
арестованный должен быть освобожден. Вопрос о продлении срока ареста при особых
обстоятельствах решал Президиум ВЦИК.
23 июня 1921 г. были объединены в одну систему все ревтрибуналы. В качестве единого
кассационного органа и органа надзора для всех трибуналов, а также судебного учреждения для
дел особой важности был создан
Верховный трибунал при ВЦИК. Были упразднены все
революционные железнодорожные трибуналы, за исключением одного на каждую дорогу и
водный район, а также почти все военные трибуналы. В результате возникла система общих рев-
трибуналов и отдельные военные и железнодорожные трибуналы. Однако военные отделения
трибуналов, не связанные с армией, не знающие ее быта, не
справились с задачей пресечения
воинских преступлений. В Верховный трибунал и Реввоенсоветы республик стали поступать от
местного военного командования и политорганов настойчивые ходатайства о восстановлении
военных трибуналов. Вскоре военные трибуналы стали довольно быстро восстанавливаться.
Следующим шагом стало Положение о судоустройстве РСФСР (31 октября 1922 г.), вообще
упразднившее общие ревтрибуналы. Сокращалось число военно-транспортных трибуналов, они
были упразднены в конце 1923 г. Военные трибуналы сохранялись временно. Однако они
выдержали проверку временем и, с некоторыми вменениями, действовали еще долго. Они должны
были прекратить свою деятельность с 1 января 1923 г. Дела, подсудные губернским областным
трибуналам, подлежали рассмотрению в создаваемых губернских и областных судах, а дела,
подсудные Верховному трибyнaлy, - в учреждаемом Верховном Суде РСФСР.
Была создана единая система судебных учреждений: народный суд в составе постоянного
народного судьи и двух народных заседателей, губернский суд, Верховный Суд РСФСР. Опыт
проведения судебной реформы в РСФСР был использован другими советскими республиками.
В связи с образованием СССР был создан Верховный Суд СССР. К его компетенции
относилось: разрешение судебных споров между союзными республиками, рассмотрение дел по
обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности. Он действовал в