Ротова В.Н. История государственного управления в России
Подождите немного. Документ загружается.
161
составом в добровольном порядке при соблюдении классового подхода. Через две недели — 29
января (11 февраля) 1918 г., Совнарком принял Декрет «Об организации Рабоче-крестьянского
Красного Флота», который создавался на тех же принципах, что и РККА.
В связи с переходом германских войск в наступление СНК 21 февраля 1918 г. обратился к
трудящимся России с Декретом «Социалистическое Отечество в опасности!».
23 февраля 1918 г. — день, когда развернулась массовая запись добровольцев в Красную
армию, впоследствии стал отмечаться как день рождения Красной армии (с 1991 г. — День
защитника Отечества).
Весной 1918 г. Советская Россия оказалась в кольце фронтов. Красная армия насчитывала
немногим более 300 тыс. человек. Комплектование добровольцами не могло обеспечить ее
пополнения. Выборность командного состава отрицательно сказывалась на боеспособности войск.
Между тем против Красной армии действовали хорошо вооруженные и обученные войска общей
численностью не менее 700 тыс. человек.
Все эти обстоятельства определили новый подход к проблемам строительства вооруженных
сил. Он заключался в создании регулярной массовой армии, комплектуемой личным составом на
основе воинской обязанности. Был разработан и принят рад нормативно-правовых актов. 22
апреля 1918 г. ВЦИК принял декрет о введении обязательного военного обучения для всех
трудящихся граждан от 18 до 40 лет, которое должно было проводиться без отрыва от
производства. К ноябрю 1920 г. в системе Всеобуча получили военную подготовку 5 млн. человек.
29 мая 1918 г. принимается постановление ВЦИК «О переходе к всеобщей мобилизации рабочих и
беднейших крестьян в Рабоче-крестьянскую Красную Армию». Строительство регулярной
массовой Красной армии было одобрено на V Всероссийском съезде Советов (июль 1918 г.) и
закреплено в Конституции РСФСР.
Совнарком установил, что лица, не подлежавшие призыву в Красную армию по классовым
соображениям, зачислялись в тыловое ополчение, предназначенное для различных вспо-
могательных работ. Однако вскоре из положения о классовом подходе при комплектовании армии
личным составом было сделано исключение в отношении военных специалистов. К 15 августа
1920 г. в армию и на флот были призваны свыше 70 тыс." бывших офицеров, военных чиновников
и врачей.
22 апреля 1918 г. ВЦИК Декретом «О порядке замещения должностей в РККА» отменил
выборность и определил основы системы назначения командного состава. Большое значение для
установления воинской дисциплины, укрепления боевого духа войск имело утверждение ВЦИК
текста присяги (22 апреля 1918 г.) и первых общевоинских уставов РККА (ноябрь 1918 — январь
1919 г.). Заметную роль в повышении морального духа войск имело учреждение наград и отличий
за боевые подвиги. Декретом
ВЦИК от 16 сентября 1918 г. учреждается первый советский орден
Красного Знамени, которым за годы Гражданской войны были награждены около 15 тыс. человек.
К осени 1918 г. в основном сложилась система органов руководства и управления РККА.
Революционный военный совет республики (РВСР) (председатель — Л. Д. Троцкий) являлся
высшим исполнительно-распорядительным органом военной власти. Оперативно-стратегическое
управление
боевыми действиями осуществлял Главнокомандующий (И.И. Вацетис, С.С. Каменев)
через полевой штаб. Во главе фронтов и армий находились соответствующие реввоенсоветы.
Всероссийский главный штаб руководил мобилизацией, формированием и обучением пополнения.
Руководство партийно-политической и агитационно-пропагандистской работой осуществляло
Политическое управление РСВР, работавшее на правах отдела ЦКРКП(б).
Принципиальное значение для управления армией имел Декрет СНК от 19 августа 1918 г.
«Об объединении всех вооруженных сил республики в ведение Народного комиссариата по
военным делам». К тому времени многие наркоматы и ведомства (Наркомпрод, НКВД, НКПС,
ВСНХ и др.) имели свои вооруженные формирования, что мешало концентрации сил и средств на
фронте. Декрет подчинил Наркомвоену все эти формирования в «отношениях укомплектования,
устройства, обучения, вооружения, снабжения, боевой подготовки и использования как военной
силы».
162
1 июля 1919 г. ВЦИК принял постановление об образовании военно-политического союза
советских республик (Россия, Украина, Белоруссия, Литва, Латвия), что позволило создать единые
советские вооруженные силы, тем самым значительно укрепить обороноспособность Советского
государства.
Таким образом, к середине 1919 г. в целом был завершен процесс создания основ регулярной
массовой Красной армии. К концу 1919 г. ее численность достигла 3 млн., а к осени 1920 г. — 5,5
млн. человек.
Красная армия одержала убедительную победу в сражениях Гражданской войны,
способствовала установлению и упрочению советской власти в Белоруссии, на Украине, в Грузии,
Армении, Азербайджане, в Средней Азии, в Сибири и на Дальнем Востоке.
12.3.3 Репрессивные органы. ВЧК.
Всероссийская чрезвычайная комиссия
по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и
преступлениями по должности (ВЧК) была создана в соответствии с постановлением СНК от 7
(20) декабря 1917 г. по инициативе В.И. Ленина; который указывал, что в обстановке
обострившегося сопротивления свергнутых классов «необходимы экстренные меры борьбы с
контрреволюционерами и саботажниками».
ВЧК создавалась при СНК как руководящий орган борьбы с контрреволюцией. ВЧК
состояла из коллегии, президиума (председатель, 2 заместителя, 2 секретаря) и 3 отделов. Позже
были созданы отделы по борьбе со спекуляцией и преступлениями по должности.
На местах создавались губернские, городские, уездные ЧК. Вначале органы ВЧК должны
были осуществлять только пресечение действий, опасных для советской власти, вести
предварительное следствие по таким делам, предавая
затем виновных революционному
трибуналу. В административном порядке они могли применять такие меры, как конфискация
имущества, высылка, лишение продовольственных карточек, опубликование списков врагов
народа.
28 октября 1918 г. ВЦИК утвердил Положение о ВЧК и ее местных органах, которые
образовывались на правах отделов соответствующих Советов.
В годы Гражданской войны особую важность для советской власти приобрела охрана работы
транспорта и боеспособности Красной армии. С этой целью с августа 1918 г. по решению СНК на
железнодорожных и водных магистралях стали создаваться транспортные ЧК во главе с
транспортным отделом ВЧК.
В Красной армии фронтовые и армейские ЧК (впоследствии они получили название Особых
отделов) стали формироваться с июля 1918 г. 21
февраля 1919 г. ВЦИК утвердил Положение об
Особых отделах при ВЧК. Особые отделы в армии и на фронте работали под контролем
соответствующих реввоенсоветов.
Органы ВЧК в центре и на местах на основании Декрета СНК «Социалистическое отечество
в опасности!» от 21 февраля 1918 г. и постановления СНК «О красном терроре» от 5 сентября
1918г. стали
широко применять внесудебные репрессии вплоть до расстрела. Общее улучшение
положения на фронтах обусловило некоторое ограничение полномочий чекистских органов. В
постановлении ВЦИК от 17 февраля 1919 г. «О Всероссийской Чрезвычайной Комиссии»
указывалось, что по делам, расследуемым ЧК, приговоры выносят только революционные
трибуналы, которые к тому же наделялись правом проверки следственных действий. Вместе с тем
в местностях, находившихся на военном положении, а также в целях пресечения вооруженных
выступлений, органы ВЧК по-прежнему могли непосредственно применять репрессии.
В целом ВЧК и ее органы на местах в период Гражданской войны сыграли значительную
роль в становлении Советского государства. Однако в силу объективных и субъективных причин,
неоправданно широкие карательные полномочия ВЧК причинили огромный вред российскому
обществу.
ВЦИК декретом от 6 февраля 1922 г. преобразовал ВЧК в Государственное политическое
управление (ГПУ) при НКВД РСФСР.
163
12.4 Централизация управления экономикой и чрезвычайные продовольственные меры.
Экономическая деятельность СНК началась с национализации всех коммерческих
предприятий, банков, земли. В декабре 1917 г. Образован Высший совет по народному хозяйству
(ВСНХ), который должен был организовать управление на национализированных предприятиях и
координировать экономические отношения в государственной администрации. В структуре ВСНХ
были функциональные отделы и отраслевые комитеты (главки). На местах органами ВСНХ стали
областные, губернские и уездные СНХ. Крупные помещичьи хозяйства были национализированы,
на их базе образованы совхозы, к которым приписывались крестьяне на положении
«государственных рабочих».
В мае 1918 г. был принят декрет о продовольственной диктатуре в стране (Декрет ВЦИК от 9
мая 1918 года подтверждающий государственную монополию хлебной торговли и запрещающуй
частную торговлю хлебом Декрет ВЦИК от 13 мая 1918 о Продовольсвенной диктатуре
Наркомпрода). Были реорганизованы местные органы Наркомпрода, созданы губернские и
уездные продкомы. Одним из элементов продовольственной диктатуры была продразверстка –
система заготовок сельскохозяйственной продукции, заключавшаяся в обязательной сдаче
крестьянами государству по твёрдым (значительно ниже рыночных) ценам всех излишков (сверх
установленных норм на личные и хозяйственные нужды) хлеба и других продуктов.
Продразвёрстка была введена большевиками в период Гражданской войны 11 января 1919
гг., когда Советское правительство, находясь в кольце фронтов, было лишено важнейших
источников сырья и продовольствия, донецкого угля, бакинской и грозненской нефти, южного и
уральского металла, сибирского, кубанского и украинского хлеба, туркестанского хлопка, в связи
с чем в экономике оно вынуждено было проводить мобилизационную политику военного
коммунизма, частью которой и являлась продразвёрстка.
Продразверстка осуществлялась во 2-й половине 1918 в губерниях: Тульской, Вятской,
Калужской, Витебской и др.
Декретом СНК от 11 января 1919 продразверстка была введена на всей территории
Советской России, позднее — на Украине и в Белоруссии (1919), Туркестане и Сибири (1920). В
соответствии с постановлением Наркомпрода от 13 января 1919 о порядке развёрстки
государственные плановые задания исчислялись на основе погубернских данных о размере
посевных площадей, урожайности, запасов прошлых лет. В губерниях производилась развёрстка
по уездам, волостям, селениям, а затем между отдельными крестьянскими хозяйствами. Сбор
продуктов осуществляли органы Наркомпрода, продотряды при активной помощи комбедов (до
момента прекращения их существования в начале 1919) и местных Советов. Вначале
продразверстка распространялась на хлеб и зернофураж. В заготовительную кампанию (1919—20)
она охватила также картофель, мясо, а к концу 1920 — почти все с.-х. продукты.
Продовольствие изымалось у крестьян фактически бесплатно, так как денежные знаки,
которые предлагались в качестве оплаты были практически полностью обесценены, а
промышленные товары взамен изымаемого зерна государство предложить не могло в связи с
падением промышленного производства в период войны и интервенции.
Кроме этого зачастую при определении размера разверстки исходили не из фактических
излишков продовольствия у крестьян, а из потребностей в продовольствии армии и городского
населения, поэтому на местах изымались не только имевшиеся излишки, но очень часто весь
семенной фонд и сельхозпродукты, необходимые для питания самого крестьянина.
Недовольство и сопротивление крестьян при изъятии продуктов подавлялись вооружёнными
отрядами комитетов бедноты, а также частями особого назначения Красной армии (ЧОН).
Понимая конфискационную сущность продразвёрстки, большевики оправдывали себя в
глазах крестьянства тем, что якобы трудящиеся крестьяне получали от Советской власти землю и
защиту от помещика и кулака, а рабочие за это получали от крестьянства продовольствие по
продразвёрстке. Это называлось большевиками «военно-политическим союзом рабочего класса и
крестьянства».
164
Тем не менее, властям приходилось подавлять активное сопротивление крестьян
продразвёрстке. Это приводило к их пассивному сопротивлению: крестьяне утаивали хлеб,
отказывались принимать утратившие платежеспособность деньги, сокращали посевные площади и
производство, чтобы не создавать бесполезные для себя излишки, и производили продукцию
только в соответствии с потребительской нормой на свою семью.
За первые 9 месяцев советской власти было собрано 5 млн.центнеров хлеба; за 1 год
продразверстки (1/VIII 1918-1/VIII 1919) - 18 млн.центнеров ; 2-й год (1/VIII 1919-1/VIII 1920) - 35
млн.центнеров 3-й год (1/VIII 1920-1/VIII 1921) - 46,7 млн.центнеров.
Несмотря на то, что продразвёрстка позволила большевикам решить жизненно важную
проблему снабжения продовольствием Красной Армии и городского пролетариата, в связи с
запретом свободной продажи хлеба и зерна резко сузились товарно-денежные отношения, что
стало резко тормозить послевоенное восстановление экономики, а в сельском хозяйстве стали
сокращаться посевные площади, снижались урожайность и валовые сборы, вызванные
незаинтересованностью крестьян производить продукцию, которая у них практически отбиралась.
К тому же продразвёрстка в РСФСР вызывала сильное недовольство крестьянства и их
вооружённые мятежи.
В связи с переходом от военного коммунизма к НЭПу 21 марта 1921 г. продразвёрстка была
заменена продналогом, просуществовав тем самым в самые кризисные годы периода Гражданской
войны.
12.5 Управление просвещением и наукой. Советское государство и церковь
12.5.1 Формирование советской системы образования и науки
По декрету II Всероссийского съезда Советов был образован Наркомат просвещения
РСФСР, наделенный очень широкими функциями (дошкольное воспитание, средняя и высшая
школа, профессионально-техническая подготовка, просветительская работа в массах,
издательское дело, управление наукой и всеми видами искусства). Сразу была начата реформа
образования, узаконенная в октябре 1918 г. декретом «О единой трудовой школе». Тогда же была
предложена долгосрочная программа развития народного образования, которая выполнялась в
течение всего советского периода. Основатели Советского государства прекрасно понимали, что
школа — это главный институт социализации и аккультурации, который формирует нового
человека и воспроизводит общество.
Советская система образования опиралась на идею единой школы, которая была выработана
в многолетних дискуссиях русских педагогов и отрицала школу буржуазного общества,
основанную на неравенстве. Буржуазная школа возникла в ходе промышленной революции на
Западе и сложилась после Великой французской революции. Ее главная задача —
воспроизведение социального неравенства. Такая школа дуалистична, она ориентирована на
формирование элиты и человека массы. Школа для элиты общеобразовательная, она основана на
университетской культуре и дает целостное знание в виде дисциплин. Школа для массы основана
на «мозаичной» культуре и дает так называемые «полезные» знания. Различие целей определяло
резкое расхождение методик преподавания в элитарной и массовой школах: первая готовит
человека, волевого и сильного духом; свободного в мыслях, а вторая — пассивного «потребителя
идеологии».
Советская школа стала формироваться как единая общеобразовательная, основанная на
университетской культуре и ставящая своей целью воспроизводство народа, а не классов.
Невиданная социальная роскошь, которая с трудностями и частными неудачами предоставлялась
всему населению России, а позднее — СССР. Экзаменом для этой школы были индустриализация
и Великая Отечественная война 1941—1945 гг.
Советский строй с самого начала включал науку в качестве важнейшей производительной и
духовной силы. На его зрелой стадии все общественное бытие было в большой степени
«пропитано наукой», что существенно отличало СССР и от Запада, и от Азии. Государственная
165
идеология создала в массовом сознании очень высокий престиж науки, так что, несмотря на
низкий еще уровень грамотности, в России тех лет не возникло антинаучных настроений.
Основа советской системы организации науки была заложена уже в 1918 г. Она продолжила
старые принципы организации науки в России — науки как части державного государства в
отличие от сложившейся в протестантской культуре науки как части гражданского общества. В
выборе типа научной системы активное участие принимал В.И. Ленин, которому пришлось
оказать жесткое противодействие «левым» в их попытках реформировать «императорскую»
Академию наук. Советское государство поставило Академию наук в центр своей системы.
Научная политика Советского государства в первые годы очень необычна. В самый трудный
момент оно выделило крупные средства на науку. В 1918 г. было открыто 33 научных института и
лаборатории, ставших впоследствии основой всей фундаментальной и прикладной науки. Было
организовано большое число крупных экспедиций, самая значительная из них, в районе Курской
магнитной аномалии, не прекращала работы даже в зоне боевых действий. В 1919—1923 гг.
Комиссия по улучшению быта ученых организовала их снабжение особыми пайками. Это предот-
вратило возможный в условиях революции разрыв непрерывности развития отечественной науки.
Концентрация средств в Академии наук позволила собрать и сохранить научные кадры,
привлечь к сотрудничеству ведущих ученых, а потом сделать из Академии «генератор» научных
институтов прикладного профиля, но «выросших» из фундаментальной науки. Эти особенности
советской системы дали государству возможность развить очень сильную науку при очень
скромных средствах. В конце 80-х годов, эта научная система позволила СССР достичь военного
паритета с Западом — притом, что, например, обеспеченность приборами одного советского
исследователя была в среднем в 80—100 раз ниже, чём в США.
12.5.2 Конфликт с Церковью
Как идеократическое государство, возникающее революционны путем, Советское
государство неминуемо вступало в конфликт Церковью, которая была важнейшей частью старой
государственности. Сосуществование двух структур, претендующих на статус высшего арбитра в
вопросах общей этики, двух «носителей истины было невозможно. Разделение их «сфер влияния»
могло быть сделано лишь в стабильный период. Даже такая «рациональная», целиком выросшая
на идеалах Просвещения революция, как Великая французская, в момент накала страстей
проявила свой религиозный характер и на время «свергла» старых богов. 7 мая 1794 г. Конвент
принял Декрет о Верховном Существе, согласно которому каждый француз был обязан верить в
существование этого демиурга и в бессмертие души.
Коммунистическое учение того времени в России было в огромной степени верой, особой
религией, во имя которой большевики и повели борьбу с «неправильной» верой.
Формы конфликта были обострены из-за того, что общая для культурного слоя в первые
месяцы уверенность в недолговечности режима большевиков толкнула Церковь на открытое
выступление против Советской власти. 19 января 1918 г, патриарх Тихон (в миру В.И. Белавин)
предал ее анафеме, и большая часть духовенства стала сотрудничать с белыми. На это ответили,
декретом об отделении; церкви от государства, целесообразность которого до этого вызывала
сомнения в партии. Часть клира, включая некоторых иерархов, попала под репрессии, особенно во
время красного террора. По архивным данным, в 1918 г. было расстреляно 827 священнослужи-
телей (в 1919 г. — 19).
После окончания Гражданской войны была начата огромная по масштабам организованная
кампания против Церкви (в частности, ликвидация по всей стране мощей православных святых и
закрытие монастырей). Главный удар был приурочен к страшному голоду в Поволжье 1921 г. в
виде кампании по изъятию церковных ценностей для помощи голодающим.
Это прикрытие атаки на Церковь обезоруживало ее защитников и усиливало раскол в среде
священников (часть их поддерживала акцию). В то же время грубость акции провоцировала
Церковь на активное противодействие, которое как бы оправдывало последующие репрессии 28
февраля 1922 г. патриарх Тихон выпустил послание, в котором призвал к защите церковного
166
достояния. Акции по изъятию ценностей проходили трудно, с кровавыми столкновениями (их
зафиксировано 1414). Начало было положено столкновением в г. Шуе 15 марта 1922 г., где
набатным звоном было собрано около 3 тыс. верующих и в ходе стычки с красноармейцами
погибли шесть человек.
В ходе этой кампании патриарх Тихон многократно и безуспешно пытался найти
компромисс с властью. Так, он осудил резолюции собранного духовенством в эмиграции
Карловацкого собора, который обратился к Генуэзской конференции с призывом объявить
крестовый поход против Советского государства. 6 мая 1922 г. патриарх был заключен под
домашний арест. В ходе допросов и бесед патриарх Тихон изменил позицию и пошел на
компромисс с Советской властью, написав 16 июня 1923 г. «покаянное» заявление: «Я Советской
власти не враг». Судебное дело против него было закрыто, выехать за границу он не захотел. 1
июля 1923 г. после богослужения в Донском монастыре патриарх произнес проповедь, в которой
решительно осудил всякую борьбу против Советской власти и призвал церковь стать вне по-
литики. Патриарх, прежде всего, стремился вывести Церковь из-под удара, однако признание
ошибочности решения Церкви принять активное участие в политической борьбе имело принци-
пиальный характер. Антисоветская публицистика представляет заявление патриарха Тихона
следствием давления на него следователя ОПТУ, не понимая, какое место занимает в Церкви пат-
риарх, невидимо, ничего не зная о личности В.И Белавина. Никаких свидетельств неискренности
его вывода не существует. В январе 1924 г. он рассылает по церквам распоряжение (в котором
содержится формулировка «О стране Российской и о властех ея») о молитвенном поминовении
государственной власти в богослужениях.
Начался новый, сравнительно спокойный этап взаимоотношений государства и Церкви,
который прерывался вспышками ант: церковных кампаний. Эти кампании, и особенно действия
1918 1922 гг., сильно подорвали позиции Советского государства в сознании значительной части
народа. Чтобы верно оценить и мотивы, и условия проведения антицерковной кампании, надо
учесть, что к 1917—1918 гг., несмотря на религиозность большинства населения, авторитет
Церкви как института сильно упал из-за его слишком тесной связи с дискредитированным
царским строем. Затем, в начале 1918 г., в момент массовых упований на мирное развитие
процесса. Церковь не встала над назревающим братоубийственным конфликтом как
миротворческая сила, а заняла радикальную позицию на одной стороне, которая не была под-
держана народом. Поэтому антицерковная кампания 1922 г. не; только не встретила реального
массового сопротивления, но даже вызвала энтузиазм «на местах». Некому оказалось «вразумить»
высшие органы государства, и в этом конфликте России была нанесена тяжелейшая травма.
Контрольные вопросы
1. Особенности органов власти и управления на местном уровне?
2. Что являлась центральными органами отраслевого управления?
3. Метод управления национализированной промышленностью?
4. Что послужило главной причиной национализации промышленности?
5. Отличалось ли структура механизмов наркоматов от прежнего аппарата управления?
6. Причины проникновения бюрократизма в советский аппарат?
7. как была легализована партийная монополия?
8. Какая особенность советской системы дала возможность развить очень сильную
науку при очень скромных средствах?
9. В чем сходство между старым и новым государственным аппаратом?
Тестовые задания
1. В каком году утверждено положение о рабочем контроле?
а) 14 ноября 1 Контрольный 917г.
б) 2 декабря 1918г.
167
в) 28 июня 1918г.
г) 27 июля 1918г.
2. Декретом 16 июля 1920г. лицам имеющие в деле социального строительства
установились пенсии в размере:
а) не более четырехкратной тарифной ставки
б) не менее пятикратной тарифной ставки
в) не более четырехкратной тарифной ставки
г) не менее пятикратной тарифной ставки
3. Декретом
, от какого числа отдельным категориям граждан предоставлялось право на
дополнительную площадь?
а) 25 мая 1920г.
б) 29 сентября 1924г.
в) 16 июля 1920г.
г) 16 февраля 1923г.
4. По декрету II Всероссийского съезда Советов был образован?
а) Комитет просвещения РСФСР
б) Наркомат просвещения РСФСР
в) Комиссия просвещения РСФСР
5. Какие отрасли промышленности были национализированные первыми?
а) Сахарная и нефтяная промышленность
б) Химическая и нефтяная промышленность
в) Нефтяная и животноводческая промышленность
г) Лесная и нефтяная промышленность
6. В каком году патриарх Тихон предал Советскую власть анафиме?
а) 19 января 1918г.
б) 28 февраля 1922г.
в) 15 марта 1922г.
г)
16 июня 1922г.
7. Когда была заложена основа система организац2ии наука?
а) 1918г.
б) 1919г.
в) 1920г.
г) 1923г.
8. В каком году банки занялись спекуляцией продовольствия?
а) 1917г.
б) 1918г.
в) 1919г.
г) 1920г.
9. Когда были ликвидированы все иностранные банки?
а) 2 декабря 1918г.
б) 14 декабря 1917г.
в) 14 ноября 1918г.
г) Апрель 1918г.
10. Когда был создан Всероссийский союз сельскохозяйственной кооперации?
а) август 1921г.
б) ноябрь 1920г.
в) 17 ноября 1921г.
г) декабрь 1921г
168
ГЛАВА 13 Федеративная модель государственного управления после образования СССР
Окончание гражданской войны в конце 1920 г. не изменило существа классовой политики
советской власти. В начале 1921 г. РКП (б) и Советское государство было вынуждено отказаться
от политики «военного коммунизма» и перейти к новой экономической политике.
Крайняя централизация управления экономикой сменилась частично допущенной
хозяйственной инициативой, внеэкономические методы принуждения - экономической
эксплуатацией.
Однако перемены затронули лишь экономику страны - политическое лоно оставалось
прежним - углублялся процесс огосударствления РКП (б), ее диктатура оставалась незыблемой.
Процессы внутри партии приобретают судьбоносное значение для всей страны.
Укрепление вождизма в рядах партии повлекло установление авторитарного (а в некоторые
периоды и тоталитарного) режима в стране, использование на новом историческом этапе форм и
методов, практиковавшихся в период гражданской войны, но уже в ходе мирного строительства.
13.1 Правовые основы новой экономической политики
Новая экономическая политика советского государства с самого начала более носила
характер допускаемой государством социально-экономической практики, нежели государственно-
правовой концепции основных направлений экономического, социального, политического и
культурного развития. Все важнейшие государственно-правовые явления находились под
контролем ЦК РКП (б).
В течение весны 1921г. были приняты важнейшие нормативные акты, определившие
правовые основы НЭПа: 21.03.21 - декрет ВЦИК «О замене продовольственной и сырьевой
разверстки натуральным налогом»; 07.04.21 - декрет СНК «О потребительской кооперации»;
24.05.21 - декрет СНК «Об обмене», разрешивший обмен продуктами сельского хозяйства на
промышленные товары; 21.08.21 - постановление СТО «Основные положения о мерах по
восстановлению крупной промышленности и поднятию и развитию производства»; август 1921 г. -
наказ СНК «О новой экономической политике» (заложены основания для перевода
госпредприятий на начало хозрасчета); май 1922 г. - постановление ВЦИК «Об основных частных
имущественных правах» (все, что не запрещено - дозволено).
Вместе с тем новая экономическая политика и вызванные ею к жизни законодательные
акты отличались половинчатостью, отдавая безоговорочный приоритет государственной
собственности. НЭП в промышленности был задушен экономически - например: частные
предприятия платили до 90 видов различных налогов, в то время, когда государственные - всего
лишь 2 - налог с прибыли и налог с оборота.
В сельском хозяйстве НЭП первоначально дал впечатляющие результаты - был не только
ликвидирован голод, но и начался вывоз зерна на экспорт. Однако вследствие установленных
государством "ножниц" - высоких цен на промышленные изделия и низких на
сельскохозяйственную продукцию, крестьяне во второй половине 20-х гг. весьма неохотно
сдавали зерно в государственные фонды. Создание индустриальной базы страны сопровождалось
снижением жизненного уровня трудящихся и осуществлялось, главным образом, за счет
крестьянства. Коллективизация и сопровождавшее ее раскулачивание обеспечили индустриальные
объекты миллионами дешевых рабочих рук. Интенсивно входило в практику использование
дармового труда заключенных, это позволяло рассматривать увеличение их количества как
важнейшую народнохозяйственную задачу. Однако на фоне укрепления индустриального и
оборонного
могущества страны была произведена насильственная криминализация общества.
Таким образом, в начале 20-х годов был предпринят ряд мероприятий, призванных
оптимизировать развитие экономики молодой советской республики. В конце 20-х начале 30-х гг.
политика НЭП была свернута в пользу второй централизации производства и распределения и
авторитарного управления экономикой.
169
13.2 Развитие союзных органов государственной власти и управления в соответствии с
конституцией СССР 1924 г.
В период, предшествовавший образованию СССР, произошли изменения в высших органах
власти Российской Федерации. В 1921-22 гг. ВЦИК был увеличен в составе с 200 до 300 членов, за
счет вхождения в него представителей автономии. Президиум ВЦИК занимался подготовкой
съездов Советов, сессий ВЦИК и подготовкой постановлений. Все проекты декретов СНК должны
были получать одобрение Президиума ВЦИК.
Директивные указания вырабатывались партийными органами и съездами Советов, часто
оформлялись как совместные постановления партийных и Советских органов.
В феврале 1921 г. начала свою работу Государственная общеплановая комиссия РСФСР
(Госплан).
На функционирование органов власти РСФСР и социалистических республик сильный
отпечаток наложило вхождение этих территорий в состав Российской империи. Это
обстоятельство обусловливало общность хозяйственных связей, единство транспортной системы
страны и пр. Отсутствие единой государственности республик в этот период компенсировалось
централизмом партийной организации, сводившей воедино нити управления в Москву - в
Политбюро РКП (б).
По вопросу создания единого государства наметились
две главные тенденции.
1. И.В. Сталин считал необходимым создание единого государства в рамках национально-
территориальных автономий.
2. В.И. Ленин считал, что в основу единого государства должен быть положен союз
суверенных республик, т.е. независимых государств. Ленинская точка зрения формально
предоставляла национальным образованиям существенно большие права и полномочия. В основе
такого
подхода лежал принцип централизма партийных органов, фактически исполнявших
функции государственного управления. В этой связи номинальные полномочия декоративного
фасада государственности - Советов представлялись малозначительными, а вопрос о границах
В.И. Ленин считал вообще делом десятым. Такой подход имел существенный недостаток,
поскольку в политическом аспекте был скреплен цементом всевластия партии. С утратой партией
своей роли формально-широкие полномочия союзных республик наполнились фактическим
содержанием и существование Союза в условиях отсутствия мощной центростремительной силы
становилось невозможным.
В декабре 1922 г. были созваны съезды Советов России, Украины, Белоруссии и Закавказья,
которые высказались за объединение и избрали полномочных представителей на I съезд Советов
Союза ССР, который открылся 30 декабря 1922 г. Этот
съезд утвердил Декларацию об
образовании СССР и одобрил в основном проект союзного договора. Однако, как видно из
архивных документов, сам союзный договор подписан и ратифицирован не был. Тем не менее дата
30 декабря 1922 г. стала считаться днем основания (образования) СССР. Это говорит о том, что в
условиях всевластия централизованной партии вопрос
о государственно-правовых основах Союза
не играл существенной роли.
Таким образом, образование Союза ССР в декабре 1922 г. де-факто не было закреплено де-
юре.
13.3 Конституция СССР 1924 г. Образование союзных органов власти
В любой модели государственного управления решающую роль играет ее нормативная база.
В отличие от Конституции РСФСР 1918 г. Конституция
1924 г. имела союзный, а не
республиканский характер. Эта конституция не касалась основ государственного строя и
институтов власти, избирательного права.
Основной закон СССР 1924 г. содержал основы создания союзного государства и не отменял
действия республиканских конституций РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР.
Конституция состояла из двух разделов:
170
I. Декларация об образовании СССР.
II. Договор об образовании СССР (содержал 72 статьи).
Декларация - содержала принципы объединения в союзное государство: добровольность,
равноправие, суверенность и право свободного выхода из СССР.
Договор состоял из 11 глав: 1. О предметах ведения верховных органов власти СССР. 2. О
суверенных правах союзных республик и едином союзном государстве. 3. О съездах Советов
СССР. 4. О ЦИК СССР. 5. О Президиуме ЦИК СССР. 6. О СНК СССР. 7. О Верховном Суде
СССР. 8. О Народных комиссариатах СССР. 9. Об ОГПУ. 10. О союзных республиках. 11. О гербе,
флаге, столице СССР.
Конституция разграничивала компетенцию СССР и союзных республик - России, Украины,
Закавказья и Белоруссии.
Ст. 1-2 содержали исчерпывающий перечень прав Союза, а ст. 3 ограничивала суверенитет
союзных республик лишь в пределах, указанных в Конституции и лишь по предметам отнесенным
к компетенции Союза. На СССР возлагалась обязанность охранять суверенные права союзных
республик. Согласно Конституции в исключительную компетенцию Союза входили следующие
вопросы: союзные отношения: прием в Союз новых республик, разрешение спорных вопросов,
возникавших внешние сношения и внешняя торговля; объявление войны и мира, организация и
руководство Вооруженными Силами; установление основ народнохозяйственного плана,
определение отраслей союзного значения; руководство транспортом и связью; утверждение
единого государственного бюджета и единой денежно-кредитной системы; установление общих
начал землеустройства и землепользования, судоустройства и судопроизводства, гражданского и
уголовного законодательства, законов о труде; установление основных начал социальной
политики - здравоохранения, образования; между республиками и др.
Система высших союзных органов власти в основных своих чертах дублировала систему
государственного управления по Конституции РСФСР 1918 г. и также отвергала принцип
разделения властей. Высшим органом власти СССР являлся съезд Советов СССР, а в период
между съездами - ЦИК СССР, состоявший из 2-х палат - Союзного Совета и Совета
национальностей (по 5 чел. от союзных и автономных республик). Между сессиями ЦИК СССР
высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом являлся Президиум
ЦИК. Он мог приостанавливать и отменять постановления СНК и отраслевых наркоматов СССР,
ЦИК и СНК союзных республик. Постановления съездов Советов союзных республик он мог
только приостанавливать.
За СНК СССР были закреплены функции высшего исполнительно-распорядительного
органа, который образовывался ЦИК СССР в составе председателя, его заместителей и 10
наркомов. Отраслевое управление осуществляли наркоматы. Общесоюзных наркоматов было 5:
• иностранных дел;
• военных и морских дел;
• внешней торговли;
• путей сообщения;
• почт и телеграфов.
5 наркоматов имели статус объединенных (с наркоматами
РСФСР): ВСНХ;
продовольствия; труда; финансов; рабоче-крестьянской инспекции;
Общесоюзные наркоматы осуществляли управление через специальных уполномоченных,
объединенные через одноименных наркоматов СССР и РСФСР. Все остальные отрасли
государственного управления входили в компетенцию союзных республик. К ним относились
наркоматы: внутренних дел; юстиции; земледелия; просвещения; здравоохранения; социального
обеспечения и др.
После принятия Конституции СССР в
соответствии с ее положениями были
скорректированы конституции союзных республик. Конституция РСФСР 1925 г. основывалась на
первой Конституции 1918 г. Изменения касались компетенции РСФСР, большое внимание
уделялось федеральному устройству РСФСР, статусу АССР и АО, уточнялось понятие диктатуры
пролетариата. Сохранялось классовое понятие избирательного права.