Ротова В.Н. История государственного управления в России
Подождите немного. Документ загружается.
МинистерствообразованияинаукиРоссийскойФедерации
Федеральноеагентствопообразованию
ГОУВПО«Алтайскийгосударственныйтехническийуниверситет
им.И.И.Ползунова»
Институтэкономикииуправления
Кафедра«Государственнаяналоговаяслужба»
В.Н.Ротова
История
государственного
управления в России
Барнаул2010
2
ББК 67.3(2)я73-1
ББК 63.3(2)-33я73-1
Ротова В.Н.
Учебник «История государственного управления в России» для студентов специальности 080504.65 -
Государственное и муниципальное управление/ В.Н. Ротова; Алт.гос.техн.ун-т им. И.И. Ползунова -
Барнаул: Изд-во АлтГТУ, 2011. – 265 с.
Учебник состоит из 20 глав, в которых рассмотренна история управления государственных ветвей
власти и муниципальных образований, государственная
политика и административные реформы в России.
Для сравнения приведен зарубежный опыт формирования органов государственного управления.
Рассмотрены и одобрены
на заседании кафедры
Государственной налоговой
службы, протокол № 7
от 22.03.2011 г.
3
ОГЛАВЛЕНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ ........................................................................................................................... 9
ВВЕДЕНИЕ. Предмет и метод науки истории государственного управления в России. ... 10
Субъекты государственного управления ............................................................................................. 10
Объекты государственного управления в исторической перспективе ............................................. 12
Базовые категории и понятия историко-управленческой науки России .......................................... 14
История государственного управления России в системе обществознания .................................... 16
Функции российской историко-управленческой науки ..................................................................... 16
Контрольные вопросы ................................................................................................................ 18
Тестовые задания ........................................................................................................................ 18
ГЛАВА 1. Образование древнерусского государства. Система государственного управления в
Киевской Руси в 9-12 вв. ............................................................................................................ 20
1.1 Предпосылки образования древнерусского государства ............................................................. 20
1.2 Основные этапы складывания древнерусского государства ............................................ 21
1.3 Норманнская теория происхождения древнерусского государства ........................................... 23
1.4 Особенности и историческое значение образования государства у восточных славян ........... 25
1.5 Государственное устройство Киевской Руси в период формирования основ феодализма (IX-
Xвв.) ......................................................................................................................................................... 26
1.6 Государственное управление Киевской Руси в XI-XIIвв. ............................................................ 28
Контрольные вопросы ................................................................................................................ 33
Тестовые задания ........................................................................................................................ 33
ГЛАВА 2. Система государственного управления в древнерусских княжествах в период
политической раздробленности ................................................................................................ 35
2.1 Причины децентрализации ............................................................................................................. 35
2.2 Государственно - политический строй и управление ................................................................. 36
2.3 Русские земли и княжества в XII - первой половине XIII в. ........................................................ 37
2.3.1 Владимиро-Суздальское княжество ......................................................................................... 37
2.3.2 Новгородская феодальная республика ..................................................................................... 39
2.3.3 Галицко-Волынское княжество ................................................................................................ 41
Контрольные вопросы ................................................................................................................ 43
Тестовые задания ........................................................................................................................ 43
ГЛАВА 3. Система государственного и местного управления в период татаро-монгольского ига и
Золотой орды ............................................................................................................................... 45
3.l Pycь и Золотая орда: организация властвования .......................................................................... 46
3.2 Влияние татаро-монгольского ига на дальнейшую историческую судьбу русского
государства ............................................................................................................................................. 50
Контрольные вопросы ................................................................................................................ 55
Тестовые задания ........................................................................................................................ 56
ГЛАВА 4. Образование русского (московского) централизованного государства нач.14 в.- первая
половина 16 в. ............................................................................................................................. 57
4.1 Цели государственной политики и управления московского великого княжества .................. 57
4.1.1 Субъекты и объекты управления .............................................................................................. 57
4.1.2 Социальная среда управления .................................................................................................. 58
4.2 Структура государственного управления. Местное самоуправление ........................................ 60
Контрольные вопросы ................................................................................................................ 62
Тестовые задания ........................................................................................................................ 62
ГЛАВА 5. Государственное управление в сословно-представительной монархии в России (вторая
половина XVI-XVII вв.) ............................................................................................................. 63
5.1 Цели государственной политики и управления. Вызовы и угрозы московскому государству.
.................................................................................................................................................................. 63
5.1.1 Цели государственной политики .............................................................................................. 64
4
5.2 Идеология управления. Автократическая модель управления ................................................... 66
5.3 Социальная среда управления. Сословия и классы общества ..................................................... 66
5.3.1 Дворянство - служилые люди и поместное право .................................................................. 67
5.3.2 Духовенство. Учреждение Московской патриархии и церковный раскол .......................... 68
5.3.3 Крестьянство - юридическое закрепощение ........................................................................... 69
5.3.4 Городское население - право на самоуправление ................................................................... 70
5.4 Структура государственного управления сословно-представительной монархии ................... 70
5.4.1 Центральные органы государственной власти и управления - царь, Боярская дума,
Земский собор и приказы ................................................................................................................... 71
5.4.2 Финансовое управление - налоги и бунты............................................................................... 73
5.4.3 Вооруженные силы - служилые «по отечеству» и «по прибору» ......................................... 74
5.4.4 Местные органы власти и управления губные и земские. Институт воеводства ................ 74
5.5 Смутное время и преодоление его последствий (1584- 1613) ..................................................... 75
Контрольные вопросы ................................................................................................................ 76
Тестовые задания ........................................................................................................................ 77
ГЛАВА 6. Государственное и региональное управление в период утверждения абсолютизма в
России. Вторая половина ΧVІІ в. – первая четверть ΧVІІІ в. ................................................ 78
6.1 От сословного представительства к самодержавной монархии .................................................. 78
6.2 Российский абсолютизм и его специфика ..................................................................................... 79
6.3 Идеология управления: права и обязанности сословий ............................................................... 81
6.3.1 Дворянство — усиление правового статуса ............................................................................ 81
6.3.2 Духовенство и Церковь ............................................................................................................. 82
6.3.3 Посадское население ................................................................................................................. 83
6.3.4 Крестьянство — льготы и ограничения ................................................................................... 84
6.4 Идея государственного блага и полицейское государство .......................................................... 85
6.4.1 Экономика — развитие казенной промышленности .............................................................. 85
6.4.2. Социальная политика ................................................................................................................ 86
6.5 Административные реформы: цели и последствия ...................................................................... 87
6.5.1 Реформа политико-административного устройства ............................................................... 87
6.5.2 Реформы государственного аппарата ...................................................................................... 88
Контрольные вопросы ................................................................................................................ 88
Тестовые задания ........................................................................................................................ 89
ГЛАВА 7. Государственное и региональное управление в эпоху просвещенного абсолютизма 91
7.1 Государственно-политическая модель управления в доктрине просвещенного абсолютизма91
7.2 Социальные противоречия и конфликты и цели государственного управления ...................... 93
7.3 Идеология управления дифференциация сословной структуры общества ................................ 95
7.3.1 Дворянство - расширение привилегий ..................................................................................... 96
7.3.2 Духовенство - открытое сословие ............................................................................................ 96
7.3.3 Городское население .................................................................................................................. 97
7.3.4 Формирование единого крестьянского сословия .................................................................... 98
7.4 Реформы государственного аппарата ............................................................................................ 99
7.4.1Реформа центральных учреждений ......................................................................................... 100
7.4.2 Реформа местного управления ............................................................................................... 100
7.4.3 Судебная реформа .................................................................................................................... 101
7.4.4 Военная реформа ...................................................................................................................... 101
7.4.5 Органы полиции: учреждение управ благочиния ................................................................. 102
7.5 Структура государственной власти и управления ...................................................................... 102
7.5.1 Высшие органы власти и управления .................................................................................... 102
7.5.2 Органы местного управления ................................................................................................. 103
Контрольные вопросы .............................................................................................................. 103
Тестовые задания ...................................................................................................................... 104
5
ГЛАВА 8. Государственное управление в России в период разложения крепостного строя и роста
капиталистических отношений в первой половине XIX века .............................................. 105
8.1 Реалии и проекты государственных преобразований (первая четверть ХIХ века) ................. 105
8.2 Идеология охранительного либерализма .................................................................................... 106
8.3 Структура государственного управления .................................................................................... 107
8.4 Местное управление ...................................................................................................................... 109
8.5 Управление финансами ................................................................................................................. 111
Контрольные вопросы .............................................................................................................. 111
Тестовые задания ...................................................................................................................... 112
ГЛАВА 9 Государственное управление в России в период утверждения капитализма. Реформы 60-
х – 70-х гг. и контрреформы 80-х – 90-х гг. XIX века ........................................................... 113
9.1 Утверждение капитализма в России ............................................................................................ 113
9.2 Судебная реформа: судебное учреждение, прокуратура и адвокатура, недостатки судебной
реформы ................................................................................................................................................ 113
9.3 Военные реформы. Русская армия во второй половине XIX в. ................................................ 115
9.4 Финансовые реформы ................................................................................................................... 116
9.5 Реформы в области народного образования и печати ................................................................ 117
9.5.1 Школьная реформа .................................................................................................................. 117
9.5.2 Университетский устав 1863 г ................................................................................................ 118
9.6 Церковь в системе государственного управления ...................................................................... 119
9.7 Контрреформы 80 – 90 х гг. .......................................................................................................... 119
9.7.1 Начало царствования Александра III ..................................................................................... 119
9.7.2 «Конституция» Лорис-Меликова ........................................................................................... 120
9.7.3 Изменения в аграрной сфере ................................................................................................... 121
9.7.4 Земская и судебная «контрреформа» ..................................................................................... 122
9.7.5 Законы о печати и высшей школе .......................................................................................... 122
Контрольные вопросы .............................................................................................................. 123
Тестовые задания ...................................................................................................................... 123
ГЛАВА 10. Государственное управление в Российской империи в начале XX в. Утверждение
дуалистической монархии (1900-1917) .................................................................................. 124
10.1 Динамика угроз и вызовов на рубеже XIX—XX вв. и набор альтернатив политического
развития в России ................................................................................................................................ 124
10.2 От дуалистической к парламентской монархии: причины краха ........................................... 125
10.2.1 I Государственная дума и аграрный вопрос ........................................................................ 125
10.2.2 II Государственная дума и аграрный вопрос ....................................................................... 127
10.2.3 Государственный переворот 3 июня 1907 г. ....................................................................... 127
10.3 Аграрная реформа Столыпина .................................................................................................... 128
10.4 Проекты реформ местного управления и школьной реформы ............................................... 131
Контрольные вопросы .............................................................................................................. 134
Тестовые задания ...................................................................................................................... 134
ГЛАВА 11 Государственное управление после Февральской революции 1917 года ...... 135
11.1 Крах Российской империи как кризис легитимности .............................................................. 135
11.2 Государственный аппарат, созданный Февральской революцией .......................................... 138
11.2.1 Местные органы власти и самоуправления ......................................................................... 140
11.2.2 Армия. Карательные органы ................................................................................................. 140
11.2.3 Право. Судебные органы ....................................................................................................... 141
11.2.4 Национально-государственное устройство ......................................................................... 142
11.3 Легитимность Временного правительства в период между февралем и октябрем 1917 г. .. 143
11.3.1 Земельный вопрос и судьба Временного правительства ................................................... 145
11.4 Легитимация Советов .................................................................................................................. 146
Контрольные вопросы .............................................................................................................. 148
Тестовые задания ...................................................................................................................... 148
6
ГЛАВА 12 Становление советской государственной системы в 1917 – 1921 гг. ............. 150
12.1 Система государственного управления ..................................................................................... 151
12.2 Военный коммунизм. Экономическая политика Советского государства (1918- 1921) ...... 152
12.2.1 Политика военного коммунизма как особого уклада хозяйства ....................................... 152
12.2.2 Национализация банков ........................................................................................................ 153
12.2.3 Рабочий контроль ................................................................................................................... 154
12.2.4 Национализация промышленности ...................................................................................... 155
12.2.5 Органы контроля .................................................................................................................... 157
12.3 Правоохранительные органы. Армия. ....................................................................................... 157
12.3.1 Рабочая милиция и судебные органы................................................................................... 157
12.3.2 Создание Красной армии....................................................................................................... 160
12.3.3 Репрессивные органы. ВЧК. ................................................................................................. 162
12.4 Централизация управления экономикой и чрезвычайные продовольственные меры. ......... 163
12.5 Управление просвещением и наукой. Советское государство и церковь .............................. 164
12.5.1 Формирование советской системы образования и науки .................................................. 164
12.5.2 Конфликт с Церковью ........................................................................................................... 165
Контрольные вопросы .............................................................................................................. 166
Тестовые задания .............................................................................................................................. 166
ГЛАВА 13 Федеративная модель государственного управления после образования СССР168
13.1 Правовые основы новой экономической политики .................................................................. 168
13.2 Развитие союзных органов государственной власти и управления в соответствии с
конституцией СССР 1924 г. ................................................................................................................ 169
13.3 Конституция СССР 1924 г. Образование союзных органов власти ....................................... 169
13.4 Развитие органов государственного управления и суда .......................................................... 171
13.5 Развитие права .............................................................................................................................. 173
13.6 Управление в период становления СССР .................................................................................. 173
Контрольные вопросы .............................................................................................................. 176
Тестовые задания ...................................................................................................................... 177
ГЛАВА 14. Система государственного управления в период НЭПа (1921 - конец 20-х годов)
178
14.1 Цели государственной политики и управления ........................................................................ 178
14.2 Перестройка государственного аппарата .................................................................................. 179
14.2.1 Органы управления хозяйством ........................................................................................... 179
14.2.2 Органы правопорядка и судебная система ......................................................................... 180
14.2.3 Прокуратура и адвокатура .................................................................................................... 181
14.2.4 Вооруженные силы ............................................................................................................... 182
14.3 Советская номенклатура, формирование номенклатурного корпоративного права............. 182
Контрольные вопросы .............................................................................................................. 183
Тестовые задания ...................................................................................................................... 184
ГЛАВА 15 Тоталитарный режим и командно – административная система управления в СССР
(30-40е годы ХХ века) .............................................................................................................. 185
15.1 Вызовы и угрозы конца 20 начала 40-х гг. и цели государственной политики ..................... 185
15.2 Развитие государственного аппарата ......................................................................................... 187
15.2.1 Управление народным хозяйством ...................................................................................... 187
15.2.2 Вооруженные силы ................................................................................................................ 188
15.2.3 Правоохранительные органы ................................................................................................ 188
15.3 Командно – административная система управления ............................................................... 189
15.4 Конституция СССР 1936г. Структура государственного управления. .................................. 191
15.4.1 Высшие органы власти .......................................................................................................... 192
15.4.2 Центральные органы управления ......................................................................................... 193
15.4.3 Идеология управления ........................................................................................................... 193
15.5 Структура и механизм деятельности государственной администрации ................................ 195
7
15.5.1 Управление экономикой ........................................................................................................ 195
15.5.2 Вооруженные силы ................................................................................................................ 196
15.5.3 Правоохранительные органы ................................................................................................ 196
15.5.4 Судебная система ................................................................................................................... 197
15.6 Национально-государственное строительство СССР в 30-40-е годы ..................................... 198
Контрольные вопросы .............................................................................................................. 199
Тестовые задания ...................................................................................................................... 199
ГЛАВА 16 Система государственного управления в период Великой Отечественной войны (1941-
1945) ........................................................................................................................................... 201
16.1 Цели и идеология государственного управления ..................................................................... 201
16.2 Чрезвычайная система управления: структура и механизм функционирования .................. 202
16.3 Государственный аппарат: тенденции развития ....................................................................... 204
Контрольные вопросы .............................................................................................................. 205
Тестовые задания ...................................................................................................................... 205
ГЛАВА 17 Советская система государственного управления в послевоенный период (1945-1991)
207
17.1 Государственная система управления в восстановительный период: тенденции развития
(1945—1953) ......................................................................................................................................... 207
17.1.1 Факторы эволюции системы государственного управления послевоенного периода .... 207
17.1.2 Реорганизация системы управления и государственного аппарата .................................. 209
17.2 Система государственного управления в период десталинизации и реформ Н.С. Хрущева
(1954-1964) ............................................................................................................................................ 211
17.2.1 Факторы развития государственной системы ..................................................................... 211
17.2.2 Реформы государственного аппарата — децентрализация и демократизация управления
............................................................................................................................................................. 212
17.3 Система государственного управления в период стабильного развития (1964-1984) .......... 214
17.3.1 Факторы развития системы государственного управления ............................................... 214
17.3.2 Реформы государственного управления .............................................................................. 215
17.3.3 Система государственной власти и управления по Конституции СССР 1977 г. ............. 216
Контрольные вопросы .............................................................................................................. 217
Тестовые задания ...................................................................................................................... 217
ГЛАВА 18 Трансформация советской государственной системы управления (1985-1991)219
18.1 СССР в 80 годы XX в. Внешняя политика ................................................................................ 219
18.2 Государственный аппарат 80-х годов: тенденции развития .................................................... 220
18.3 Смысл и теоретическая база перестройки ................................................................................. 220
18.4 Реформа политической системы ................................................................................................ 222
18.5 Конституционная реформа – перестройка главных институтов государства. ....................... 223
18.5.1 Органы государственной власти .......................................................................................... 223
18.5.2 Вооруженные силы. Правоохранительные органы. ........................................................... 224
18.6 Реформа органов государственного управления ...................................................................... 225
18.7 Разрушение финансовой системы и потребительского рынка ................................................ 225
18.8 Ликвидация плановой системы хозяйства ................................................................................. 227
18.9 Изменения национально-государственного устройства .......................................................... 228
18.10 Распад СССР и ликвидация Советского государства ............................................................. 230
Контрольные вопросы .............................................................................................................. 231
Тестовые задания ...................................................................................................................... 232
ГЛАВА 19 Современный этап государственного управления в Российской Федерации (1991-2006)
233
19.1 Становление системы государственной власти и управления ................................................ 233
Контрольные вопросы .............................................................................................................. 235
Контрольный тест ..................................................................................................................... 235
ГЛАВА 20 Современная система государственного управления в Российской Федерации236
8
20.1 Нормативная модель системы государственного управления по Конституции РФ (1993 г.):
дилеммы и угрозы ................................................................................................................................ 239
20.2 Структура высших органов власти и управления..................................................................... 241
20.2.1 Законодательная власть ......................................................................................................... 241
20.2.2 Центральные органы исполнительной власти .................................................................... 242
20.2.3 Президент Российской Федерации ....................................................................................... 243
20.2.4 Правительство Российской Федерации ............................................................................... 243
20.2.5 Судебная власть ..................................................................................................................... 244
20.3 Территориальная организация государственного управления в Российской Федерации .... 245
20.4 Модель государственного управления на рубеже XXI века. ................................................... 247
20.5 Административная реформа 2004 года ...................................................................................... 248
20.5.1 Содержание административной реформы ........................................................................... 248
20.5.2 Цели и задачи административной реформы ........................................................................ 250
20.5.3 Сроки и этапы реализации административной реформы ................................................... 250
20.6 Государственная служба Российской Федерации .................................................................... 251
20.6.1 Понятие государственной службы ....................................................................................... 251
20.6.2 Система государственной службы ....................................................................................... 253
20.6.3 Виды государственной службы ............................................................................................ 253
20.6.4 Государственные служащие .................................................................................................. 254
20.7 Местное самоуправление в Российской Федерации ................................................................ 255
20.7.1 Понятие местного самоуправления ...................................................................................... 255
20.7.2 Полномочия органов федеральной государственной власти и субъектов в области
местного самоуправления ................................................................................................................ 256
20.7.3 Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных
полномочий ........................................................................................................................................ 257
20.7.4 Органы местного самоуправления ....................................................................................... 258
Контрольные вопросы .............................................................................................................. 259
Тестовые задания ...................................................................................................................... 259
Список использованных источников ...................................................................................... 260
9
ПРЕДИСЛОВИЕ
История государственного управления — молодая, актуальная, формирующаяся отрасль
научных знаний. Как учебная дисциплина она возникла лишь в 1995 г., когда была включена в
Государственный стандарт высшего образования по специальности «Государственное и
муниципальное управление».
Задачи науки история государственного управления — дать глубокое научно обоснованное
понимание:
• социально-экономических и политических предпосылок возникновения государства,
всей системы его учреждений (государственного аппарата), их изменений и упразднений, объем
полномочий, компетенции, направления деятельности и взаимопомощи;
• общего и особенного в развитии Российского государства, особенно специфики
управления гигантской страной, в том числе ее окраинами;
• реформ и контрреформ в области государственного строительства, в том числе и
деятельности реформаторов и их судеб;
• истории государственной службы в России;
• истории самоуправления в России;
• роли правящих и других наиболее крупных политических партий, церкви, армии,
полиции на разных этапах развития российской государственности;
• исторически достоверной характеристики государственных деятелей;
• необходимости соблюдения единства исторического и логического, умения не только
анализировать управленческие конкретные решения, но и теоретически обобщать такой материал,
извлекать из прошлого исторический опыт, уроки.
10
ВВЕДЕНИЕ. Предмет и метод науки истории государственного управления в России.
Субъекты государственного управления
Управление делами общества осуществляется всеми субъектами публичной власти, среди
которых выделяются: государство и его органы; публичные институты политического,
экономического, социального характера (партии, финансово-промышленные группы, профсоюзы,
группы интересов); отдельные выдающиеся политические деятели.
Однако наибольший организационный потенциал, механизмы которого всеобъемлющи и
проникают во все сферы общественных отношений, сосредоточен в системе исполнительной
власти — одной из ветвей государственной власти демократически организованной политической
системы. Реальные и властные импульсы организационного воздействия, ориентированные на
законодательство страны и, прежде всего на ее конституцию, идут именно от структур
исполнительной власти.
В системе государственного управления, наряду с принятием политических решений,
огромное значение имеют управленческие действия по руководству, организации и реализации
принятых решений. В буквальном (узком) смысле, собственно управление связано с
административной деятельностью. Термин «администрация», определяющий назначение данной
деятельности, происходит от латинского «administrare», означает «служить для».
Администрирование является специфическим видом управленческой деятельности, связанным с
ответом на вопрос: как можно или следует делать? По определению классика французской
административистики Анри Файоля, «администрировать — значит предвидеть, организовывать,
распоряжаться, руководить и контролировать».
Следовательно, администрирование (управление) или административная деятельность
связана с организацией и функционированием государственной власти в деятельности
бюрократического аппарата и предполагает выполнение специальных функций:
1. программирования — выработки конкретных программ действий;
2. организации — определения структур и кадров для выполнения поставленных задач;
3. распорядительства — выдачи конкретных властных предписаний;
4. координации — гармонизации всех действий и усилий;
5. контроля — проверки соответствия результатов
поставленным целям.
В российской науке идея дуализма политических и административных
функций
государственного управления, подчеркивающая политическую нейтральность государственной
службы, не получила распространения. Это касается как советского, так и постсоветского
периодов. На первом этапе она противоречила базовому принципу государственного управления
— принципу руководящей и направляющей роли Коммунистической партии в жизни общества. На
практике это означало концентрацию власти в руках монопольно властвующей партии — КПСС
,
которой принадлежало исключительное право (прерогатива) принятия важнейших политических
решений. Органы государственного управления были исключены из процесса принятия решений и
их функция сводилась преимущественно к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных
решений. В современной России в 90-е годы XX в. наука административно-государственного
управления получила права гражданства, правда ее статус и предметное поле понимаются
неоднозначно. В значительной мере это связано с неоднозначным восприятием западной теории и
практики государственного управления, которое выражается в попытках их полного
игнорирования, либо, напротив, в абсолютизации и автоматическом заимствовании зарубежного
опыта.
Если следовать теории разделения властей, то самостоятельной административной власти,
которая прямо и непосредственно занимается управлением, не существует. Государственное
управление осуществляют в той или иной мере все ветви публичной власти. Однако практика
реализации функции государственного властвования оказалась более гибкой и постепенно
конституировала административную деятельность в качестве самостоятельного вида
государственного управления, наряду с исполнительной властью, которой вменялась данная