Разумовский В.М. (ред.) Экология и природопользование

Подождите немного. Документ загружается.

141

Как видно из схемы, федеральные органы исполнительной власти

разделены на три вида (в зависимости от выполняемых функций).

Федеральные министерства осуществляют нормативно-правовое

регулирование (издают приказы, содержащие правовые нормы).

Федеральные службы осуществляют контроль и надзор.

Федеральные агентства управляют государственным имуществом,

оказывают государственные услуги, ведут реестры, кадастры.

Функции указанных в схеме министерств, служб и агентств изложе-

ны в предыдущем параграфе. Следует подчеркнуть, что в 2010 году с Рос-

технадзора сняли полномочия в сфере охраны окружающей среды и со-

средоточили его функции непосредственно на технологическом и атом-

ном надзоре.

Роспотребнадзор (Федеральная служба по надзору в сфере защиты

прав потребителей и благополучия человека) в частности занимается вы-

явлением и устранением влияния вредных и опасных факторов среды оби-

тания на здоровье человека.

Федеральное агентство по техническому регулированию и метроло-

гии (Ростехрегулирование) ведет информационный фонд технических

регламентов и стандартов (в том числе экологических). Министерство

экономического развития РФ в частности осуществляет координационную

деятельность по проектам в рамках Киотского протокола.

Положительным можно считать подчинение в 2008 году федераль-

ного агентства по рыболовству напрямую правительству, а не министер-

ству сельского хозяйства. Слишком остры и специфичны решаемые во-

просы.

Разработанные водопользователями проекты нормативов допусти-

мых сбросов должны быть согласованы в территориальных управлениях

Ростехнадзора, Росгидромета, Росрыболовства, Роспотребнадзора и ут-

верждены Росводресурсами. Множественность природоохранных органов

управления, осуществляющих контрольно-надзорные, разрешительные,

экспертные и другие функции, порою порождает их безответственность за

конечный результат. Справедливости ради следует отметить, что в Мин-

природы РФ и Ростехнадзоре есть план переработки нормативных актов с

целью исключения из них положений, способствующих коррупции.

Особо следует подчеркнуть, что в России фактически ликвидирован

институт государственной экологической экспертизы после принятия в

2006 году поправок в Градостроительный кодекс РФ. Государственная

экологическая экспертиза подменяется неравноценной градостроительной

экспертизой проектной документации, которая нацелена на соблюдение

требований технических регламентов. Они, однако, до сих пор полностью

не разработаны. Таким образом, схемы территориального планирования

России в области развития федерального транспорта, путей сообщения,

142

информации и связи; обороны страны и безопасности государства; разви-

тия энергетики; использования и охраны лесного фонда; документы по

переводу лесных земель в нелесные и т. д. не проходят никакой эксперти-

зы. Лишь недавно возвращено требование проведения экологической экс-

пертизы работ на особо охраняемых природных территориях (в связи с

серьезными природоохранными нарушениями при строительстве олим-

пийских объектов в Сочи), во внутренних морских водах, на континен-

тальном шельфе, экспертизы новой техники и технологий. В конце 2010

года разработан законопроект, предполагающий восстановление государ-

ственной экологической экспертизы особо опасных объектов.

Законодательство также уменьшает значение оценки воздействия на

окружающую среду (ОВОС) по всем вариантам намечаемой деятельности.

Надо сказать, что отсутствие процедуры ОВОС противоречит общеприня-

тым нормам международного права. Их нарушение может привести к от-

казу от финансирования и выдачи кредитов российским компаниям прак-

тически всеми иностранными банками.

Данные реформы, по мнению законодателей, ускорят жилищное

строительство за счет ликвидации административных барьеров. В реаль-

ности уничтожение государственных экологической экспертизы касается

не только жилья, но и строительства промышленных объектов, в том чис-

ле опасных.

Реформирование законодательства характеризуется попыткой четко-

го разграничения прав собственности на природные ресурсы. Это

прослеживается в материалах новых Лесного и Водного кодексов, Градо-

строительного кодекса (с последними изменениями) и некоторых других

законодательных актах Российской Федерации. Их анализ позволяет сде-

лать вывод о том, что отличительными особенностями сферы управления

природопользованием будет следующее:

- распродажа природных объектов (или предоставление права дли-

тельного пользования ими на аукционной основе);

- снятие ответственности за воспроизводство природных ресурсов с

общегосударственного уровня и перекладывание ее на уровень субъектов

федерации или частных собственников.

Рассмотрим эти положения подробно.

Остро стоит вопрос использования земель сельскохозяйственного

назначения.

Настоящим бедствием и угрозой национальной безопасности явля-

ется изъятие земель из сферы сельскохозяйственного производства в ос-

новном под коттеджное строительство. Способы их изъятия можно разде-

лить на явные, когда официально меняется категория земли на уровне

субъекта РФ, и скрытые, когда строительство осуществляется без перево-

143

да земли в другие категории. С 2001 г. по начало 2005 г. самым распро-

страненным способом было изменение категории земель на том основа-

нии, что участок имеет оценку по кадастровой стоимости ниже, чем сред-

няя по району. Кроме того, кадастровая стоимость может определяться

весьма субъективно при привлечении независимых оценщиков.

В принципе имеется возможность использования земельных участ-

ков под программы строительства (нереализованные), с последующей их

деградацией. А затем эти земли изымаются, поскольку их кадастровая

стоимость оказывается ниже средней. Коррупция может быть завуалиро-

вана разными формами выделения земельного фонда (создание фиктив-

ных фермерских хозяйств, выделение земельных участков субъектам, не-

способным обеспечить ведение сельского хозяйства). При этом выделен-

ные участки не осваиваются, а их собственники (как правило, аффилиро-

ванные с чиновниками) преследуют цель создать искусственный дефицит

земельных участков и тем самым повысить на них цены для последующей

перепродажи.

Также разрешается перевод земель особо охраняемых территорий в

другую категорию в случае, если невозможно их использование по целе-

вому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного,

историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного

и иного особо ценного значения. Недавно в Закон «Об особо охраняемых

природных территориях» внесена поправка, разрешающая строить здесь

спортивные сооружения и инфраструктурные объекты, например, горно-

лыжные курорты.

Существуют прецеденты перевода сельскохозяйственных угодий в

земли поселений через изменение черты поселения. В этом случае отпада-

ла необходимость сомнительного обоснования, что выводятся худшие или

непригодные для сельского хозяйства земли. Однако возникали высокие

издержки в связи с принятием решения не только на уровне муниципаль-

ного образования, но и на уроне субъекта РФ.

Третий путь вывода угодий – установление решением главы район-

ной администрации разрешенного вида использования внутри категории

земель. Такое право приобретается из-за невнятности соответствующих

статей Земельного кодекса РФ (о полномочиях органов местного само-

управлении) и Градостроительного кодекса РФ.

Все это не лучшим образом сказывается на экологической и продо-

вольственной безопасности страны.

Вопрос о собственности пронизывает также действующие с 2007 го-

да Лесной и Водный кодексы РФ.

Главное требование действовавшего тогда президента Владимира

Путина – не передавать леса в частную собственность – формально вы-

полнено. Но это касается исключительно участков лесного фонда. А во-

144

обще леса могут размещаться на землях лесного фонда и землях иных ка-

тегорий.

Вопросы охраны, использования и воспроизводства лесов на землях

обороны и безопасности, особо охраняемых территорий, населенных

пунктов остаются неурегулированными. В Лесном кодексе лишь указано,

что использование и охрана лесов должны осуществляться в соответствии

с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Есть

угроза разбазаривания заповедных лесов, лесопарковых зон городов и по-

селков. Местная власть может отдать их в собственность кому угодно

Приватизировать можно и лес на территории сельхозугодий. Таким обра-

зом, даже если основная площадь лесов останется в основном в государст-

венной собственности, частными станут наиболее доступные участки

вдоль дорог, полей, водоемов. С появлением «частных» лесных владений

простым гражданам в них доступ будет заказан. Это может привести к со-

циальному напряжению, особенно в деревнях и поселках, где люди живут

лесом.

Достаточно пространно в законе выражена возможность перевода

земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других кате-

горий. Он разрешается в случае размещения объектов государственного

или муниципального значения при отсутствии других вариантов возмож-

ного размещения этих объектов, при организации особо охраняемых при-

родных территорий, а также при установлении или изменении черты по-

селений.

Активно проталкивается идея строительства на территории город-

ских зеленых зон социально-культурных объектов («их так не хватает го-

роду!»). На самом деле здесь все тот же коммерческий интерес. В резуль-

тате ожесточенных обсуждений в СПб принято решение о разрешении

строительства в зеленых зонах только бассейнов (не аквапарков).

Представляется важным перечислить основные права пользования

лесными участками, закрепленные в Лесном кодексе.

Основная форма отношений, устанавливаемая лесным законодатель-

ством, – аренда лесных участков.

Кроме того, лесные участки, находящиеся в государственной или

муниципальной собственности, теперь могут предоставляться в постоян-

ное (бессрочное) пользование государственным и муниципальным учреж-

дениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти

Так, например, в январе 2008 года правительство Ленинградской области издало по-

становление, понизившее статус комплексного Гладышевского заказника, образован-

ного еще в 1996 году. Введено зонирование, вследствие чего на его территории поя-

вились участки, где возможна интенсивная хозяйственная деятельность, ведется ак-

тивное коттеджное строительство. Сейчас дело о правомочности властей по иску об-

ластной природоохранной прокуратуры рассматривается в Верховном суде РФ.

145

и местного самоуправления. Лесные участки могут предоставляться также

в безвозмездное срочное пользование лицам, с которыми заключен госу-

дарственный или муниципальный контракт на строительство объекта не-

движимости (например, линий электропередачи, линий связи, дорог, тру-

бопроводов и др.), осуществляемое полностью за счет бюджетных

средств.

Использование лесов может осуществляться как с предоставлением,

так и без предоставления лесных участков. В последнем случае требуется

заключать договор купли-продажи лесных насаждений (используется

только в целях заготовки древесины). Таких договоров гораздо больше,

чем договоров аренды, что ставит под угрозу лесовосстановление. Дело в

том, что Лесной кодекс не возлагает на покупателя лесных насаждений

обязанностей по рациональному использованию, охране и защите лесов в

отличие от обязанностей арендатора.

ЛК РФ отменил выдачу лесорубочного билета. С 2009 года исполь-

зование лесов арендаторами осуществляется в соответствии с поданной

лесной декларацией, которая заполняется на основании проекта освоения

лесов.

Лесной кодекс открывает неограниченный допуск иностранных

компаний к разработке и вывозу необработанной древесины (круглого ле-

са), в результате чего основной доход от переработки древесины получат

Финляндия, Китай и другие страны. Одновременно может ухудшиться

экономическое положение российских лесных компаний, что приведѐт к

обострению социальных проблем и росту безработицы местного населе-

ния.

Предоставление лесных участков на основе права бессрочного поль-

зования, а также на условиях аренды сроком до 49 лет (с возможностью

расторжения договора), по мнению критиков, является наиболее спорным

моментом нового закона. Противники нового Лесного кодекса боятся, что

при его посредстве уже в ближайшие годы произойдет перевод большей

части лесных угодий де-факто в частную собственность. Ведь 49 лет –

этот как раз срок активной жизни человека. Опасения небеспочвенны.

Так, арендаторы планируют застройку практически всех участков, пере-

данных для осуществления рекреационной деятельности в результате аук-

ционов в декабре 2007 года. В Подмосковье возможны самозахваты лес-

ных участков (в расчете на последующую легализацию захвата через фик-

тивный лесной аукцион). Неслучайно в июле 2008 года в Лесной кодекс

был внесен новый пункт. Лица, которым предоставлены лесные участки,

не вправе препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также

осуществлению заготовки и сбору находящихся на них пищевых и недре-

весных лесных ресурсов.

146

С другой стороны, сторонники нового Лесного кодекса считают, что

длительный срок аренды будет стимулировать рациональное использова-

ние леса. Придется строить нормальные дороги, деревья брать только спе-

лые, а молодняк оставлять на будущее, охранять свою собственность от

браконьеров и бороться с пожарами.

Лесной кодекс носит чисто фискальный характер: все затраты на

восстановление лесов перекладываются на арендаторов – заготовителей

древесины. Все полномочия по управлению лесами государство передало

субъектам Федерации. В их ведении находится единый лесной фонд дан-

ного региона. Основные обязанности новых управленческих структур:

проведение лесных аукционов, заключение договоров купли-продажи

древесины для нужд населения, проведение лесоустройства, контроль за

деятельностью арендаторов и лесной контроль и надзор в целом.

Чтобы пополнить казну и в какой-то мере восполнить нехватку

средств на лесовосстановление, специалисты Минэкономразвития приня-

ли решение о проведении лесных аукционов. В печати высказываются

различные точки зрения специалистов по поводу лесных аукционов. Одни

считают, что, объявляя сдачу в долгосрочную аренду лесных богатств че-

рез внеконкурсные инвестиционные соглашения и аукционы, Лесной ко-

декс отдает приоритет не тем, кто реально умеет и намерен разумно рас-

поряжаться лесными богатствами, а тем, у кого больше денег.

Сторонники проведения аукционов не согласны с этим мнением.

Ведь победитель аукциона не только заплатит больше других, но и примет

на себя выполнение одинаковых для всех участников аукциона условий.

Кроме того, сторонники аукционов критикуют прежнюю систему прове-

дения конкурсов за их закрытость и возможность фальсификации резуль-

татов. Хотя следует признать, что у нас и аукционы умеют организовать

так, чтобы «свои» победители получили лес по смехотворной цене.

Ныне работающие в отрасли лесопромышленники опасаются утраты

своих позиций и смены собственника со всеми вытекающими последст-

виями. В результате Правительство РФ крупным лесопромышленникам

предоставило льготу – лесные участки передаются в аренду без аукциона

при осуществлении приоритетных инвестиционных проектов

Что касается владельцев небольших лесопилок и частных артелей из

местных жителей, проведение аукционов фактически закрыло им легаль-

Это инвестиционные проекты по созданию или модернизации объектов лесной ин-

фраструктуры (лесных дорог, лесных складов и др.) и лесоперерабатывающей инфра-

структуры (объекты переработки заготовленной древесины и иных лесных ресурсов,

биоэнергетических объектов и др.), суммарный объем капитальных вложений в каж-

дый из которых составляет не менее 300 млн рублей. Допускается объединение не-

скольких инвестиционных проектов, осуществляемых одним инвестором на террито-

рии федеральных округов или субъектов РФ, в единый проект.

147

ный доступ в лес. Многие остались без работы, резко сократились налого-

вые отчисления в районную казну. Все это усиливает социальную напря-

женность. Главы местных администраций выступили с предложением при

проведении аукционов оставлять фиксированные квоты для местных

фирм.

Серьезные изменения претерпела система платежей за пользование

лесным фондом. Отсутствуют ранее действовавшие понятия «лесные по-

дати», «лесные сборы». Постановлением Правительства РФ № 310 утвер-

ждены ставки платы за единицу объема лесных ресурсов (древесины, не-

древесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов и лекарственных

растений) и ставки платы за единицу площади лесного участка.

Ставки платы за единицу объема древесины применяются для опре-

деления минимального размера арендной платы при использовании лес-

ного участка с изъятием лесных ресурсов и минимального размера платы

по договору купли-продажи лесных насаждений при проведении сплош-

ных рубок.

Плата за единицу площади лесного участка взимается при отводе

для ведения охотничьего, сельского хозяйства, рекреационной деятельно-

сти, геологического изучения недр, разработке месторождений полезных

ископаемых, строительстве и эксплуатации водохранилищ, гидротехниче-

ских сооружений и специализированных портов, строительстве, реконст-

рукции и эксплуатации ЛЭП, линий связи, дорог, трубопроводов и других

линейных объектов, при создании лесных плантаций и переработке древе-

сины.

Для исчисления платы по установленным ставкам введено несколь-

ко десятков поправочных коэффициентов: в частности, учитывается уро-

вень ликвидного запаса древесины, крутизна склонов, на которых распо-

ложены лесосеки, степень повреждения лесных насаждений, расстояние

вывозки древесины и пр. При организации аукционов все эти неналоговые

платежи выступают как минимальные, стартовые цены.

Договор аренды заключается по результатам аукциона за исключе-

нием следующих случаев: а) реализация приоритетных инвестиционных

проектов в области освоения лесов; б) использование лесов для выполне-

ния работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений

полезных ископаемых; в) использование лесов для строительства и экс-

плуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а так-

же гидротехнических сооружений и специализированных портов; г) ис-

пользование лесов для строительства, реконструкции и эксплуатации ли-

ний электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линей-

ных объектов.

При реализации приоритетных инвестиционных проектов предос-

тавляются льготы: 50%-я арендная ставка, а также беспошлинный ввоз

148

оборудования, льготы субъектов РФ, касающиеся налога на имущество и

налога на прибыль. В то же время для усиления лесопереработки внутри

страны предполагалось ужесточить с 2009 года экспортные пошлины на

необработанную древесину. В связи с экономическим кризисом и прось-

бами импортеров введение этой меры отложено.

На совершенствование правовых отношений в сфере водопользова-

ния направлен, по заявлению его создателей, новый Водный кодекс РФ.

Кодекс устанавливает, что водные объекты находятся в федеральной соб-

ственности. Только пруды и обводненные карьеры могут принадлежать

субъекту РФ, муниципальному образованию, а также физическому или

юридическому лицу. С 1 января 2007 года произошла автоматическая

приватизация прудов и обводненных карьеров при условии, что у земель-

ного участка, на котором расположен пруд, есть только один хозяин (если

на него выходят два или три участка, он не может быть частным).

Разрешение новым Водным кодексом передачи в частную собствен-

ность прудов, обводненных карьеров, расположенных на частных земель-

ных участках, создает некоторые социально-экономические проблемы.

Ведь то, что представляет собой «пруд», «обводненный карьер», каковы

их размеры и связи с другими водными объектами, Кодекс не устанавли-

вает

В проекте Водного кодекса, принятого в первом чтении, были уста-

новлены ограничения на приватизацию обособленных водных объектов в

зависимости от их естественного или искусственного происхождения,

размера, нахождения в черте населенного пункта или удаленности от на-

селенных пунктов. В принятом Водном кодексе РФ таких ограничений

нет. Не учитывается и то, что между прудом и водохранилищем нет ни

юридических, ни технических различий. Это означает, что водохранили-

ща, которые являются источниками питьевого водоснабжения населения,

и пруды, которые выполняют рекреационную функцию в большинстве на-

селенных пунктов России, могут быть отделены от населения высоким за-

бором.

Подземные водные объекты отнесены к специфическим минераль-

ным ресурсам недр, и, соответственно, формы собственности на них опре-

деляются Законом «О недрах». Недра, включая содержащиеся в них вод-

Но в естественных науках (прежде всего в гидрологии) такие понятия имеются. Пруды –

небольшие и неглубокие искусственные водоемы. Для пруда характерны слабый уклон дна,

достаточно крутые берега, устойчивое к размыву ложе. Они сооружаются на реках, ручьях,

оврагах, логах, балках, карьерах. Глубина обычно составляет около 3-5 м, а площадь аквато-

рии достигает 1 кв. км. При больших размерах и глубинах речь идет о водохранилищах. Об-

водненные карьеры во многом близки к прудам, но наполнение водой карьера, образовавше-

гося в результате добычи полезных ископаемых, происходит естественно и вряд ли входит в

хозяйственные задачи их создателей.

149

ные ресурсы, являются государственной собственностью. Права пользо-

вания недрами могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому;

добытые из недр водные ресурсы могут быть в любой форме собственно-

сти.

Находящиеся в государственной или муниципальной собственности

водоемы относятся к объектам общего пользования: любой гражданин

вправе бесплатно пользоваться ими для личных и бытовых нужд, пере-

движения, пребывания, любительского и спортивного рыболовства и при-

чаливания плавучих средств. При этом ширина береговой полосы водных

объектов общего пользования (так называемый бечевник) составляет

20 метров (кроме портов), однако для каналов, а также рек и ручьев, про-

тяженность которых от истока до устья не превышает 10 километров, она

составляет 5 метров. Такая ширина, по мнению экологов, слишком мала.

Эта полоса не может быть приватизирована и является общедоступной.

Жаль только, что об этом не знает злая собака, охраняющая удобный под-

ход к воде, выгороженный для себя владельцем виллы на берегу.

Новым Водным кодексом также определяются параметры водоох-

ранных зон и прибрежных защитных полос, уточняются правила их экс-

плуатации (табл. 11).

Таблица 11

Режим использования прибрежных зон различных типов

Зоны

Ширина, м

Ограничения

Береговая полоса общего

пользования:

- вокруг морей, рек и озер

- вокруг каналов, рек и

ручьев длиной до 10 км

Запрещена приватизация

земли

Водоохранная зона:

- вдоль рек, ручьев, кана-

лов длиной до 10 км

вдоль водоемов длиной

- 10-50 км

- вдоль водоемов длиной

от 50 км

- вдоль морского побере-

жья

100

200

500

Запрещается:

- использование сточных вод

для удобрения почв;

- размещение кладбищ, ско-

томогильников, свалки произ-

водственных и бытовых отхо-

дов;

- движение и стоянка автомо-

билей за пределами дорог

Прибрежные защитные

полосы:

- ширина вдоль водоемов,

имеющих ценное рыбохо-

зяйственное значение

200

Запрещены:

- распашка земель;

- размещение земляных отва-

лов

150

- ширина вдоль прочих

водоемов (в зависимости

от уклона берега)

30-50

В прибрежной защитной полосе и водоохраной зоне снят запрет на

продажу земель, разрешено индивидуальное жилищное строительство,

размещение хозяйственных объектов (при условии, что они имеют очист-

ные сооружения). С другой стороны, 20 метров должны быть общедос-

тупны, т.е. в законе заложены острые столкновения интересов.

В частности, в журнале «Недвижимость» по этому поводу приво-

дят следующее пояснение: «Пока еще довольно много свободной земли,

строительство поселков у воды или у леса не слишком затрудняет дос-

туп к берегу или доступ к лесу, и такие поселки уверенно позициони-

руют себя как элитные, клубные. Но по мере освоения земель это может

стать реальной проблемой для жителей поселка – если пройти к воде

или лесу будет возможно только через этот поселок, то поселок будет

обязан обеспечить свободный проход». При этом должны официально

оформляться сервитуты, предусматривающие право ограниченного

пользования чужим участком и ограничение права собственности на

землю. Новый Водный кодекс, в отличие от старого, не содержит поло-

жение о водном сервитуте, однако оно имеется в Земельном и Граждан-

ском кодексах РФ.

Лицензирование водопользования заменено достаточно субъектив-

ной процедурой предоставления водоема на основании договора или ре-

шения.

В Водном кодексе приведен полный перечень направлений водо-

пользования, для осуществления которых требуется заключение догово-

ров (на срок не более 20 лет

), принятие решений или не нужно ни перво-

го, ни второго.

По договорам водные объекты должны предоставляться в пользова-

ние за плату, по решениям – бесплатно. Ставки платы за пользование

водными объектами, находящимися в федеральной собственности, опре-

делены постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 876.

Они равны ранее действовавшим ставкам водного налога.

В договоре указывается объем допустимого забора (изъятия) воды.

В случае его превышения водопользователь обязан возместить ущерб от

истощения водного объекта. В соответствующих документах указывается

также объем сбросов сточных вод.

Договор на использование акватории водного объекта заключается

по результатам аукциона (путем вскрытия конвертов с заявками), если

Права пользования могут быть прекращены в судебном порядке в случае нецелевого

использования или необходимости использования объекта для государственных или

муниципальных нужд.