Разумовский В.М. (ред.) Экология и природопользование

Подождите немного. Документ загружается.

111

о состоянии и качестве окружающей среды на территории Российской

Федерации экологическая обстановка, сложившаяся в пределах террито-

рий республик, краев, областей и автономных округов, в каждом из субъ-

ектов Российской Федерации определяется, в первую очередь, характером

и масштабами воздействия промышленности, транспорта, сельского и

коммунального хозяйства на окружающую среду.

Основными экологическими проблемами регионов являются:

- загрязнение атмосферного воздуха в результате выбросов про-

мышленных предприятий (города Норильск, Нижний Тагил, Магнито-

горск, Новокузнецк, Череповец и др.) и автотранспорта (города Москва,

Санкт-Петербург, Краснодар, Нальчик, Якутск, Махачкала, Армавир,

Элиста, Горно-Алтайск и др.);

- загрязнение водных объектов (Поволжье, Урал, Кузбасс, Север-

ный Кавказ);

- постоянно увеличивающееся количество отходов производства и

потребления, в том числе токсичных (большинство субъектов Российской

Федерации);

- загрязнение почв, опустынивание и деградация растительного

покрова на многих территориях, сокращение видового состава флоры и

фауны.

Таким образом, состояние качества окружающей среды в Российской

Федерации, в первую очередь в промышленных регионах Европейской

части и Урала, вызывает обеспокоенность, так как именно система приро-

доохранного регулирования в России на отвечает требованиям к идентич-

ным системам в странах с развитой рыночной экономикой.

Система государственных органов управления охраной окру-

жающей среды и природопользования в Российской Федерации

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Россий-

ской Федерации, а также республик, краев, областей, городов федерально-

го значения, автономных областей, автономных округов находятся:

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,

водными и другими природными ресурсами;

- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение

экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

охрана памятников истории и культуры;

- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о

недрах, об охране окружающей среды;

- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни

малочисленных этнических общностей;

- координация международных и внешнеэкономических связей

субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров

Российской Федерации.

112

Как правило, в ежегодном послании Президента Российской Феде-

рации затрагиваются вопросы о состоянии окружающей среды и исполь-

зовании природных ресурсов. Конституцией Российской Федерации на-

прямую не закреплены полномочия в области охраны окружающей среды,

однако они регламентированы через определения Президента Российской

Федерации как основного гаранта Конституции Российской Федерации в

виде права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду.

Федеральное Собрание-парламент Российской Федерации является

представительным и законодательным органом Российской Федерации и

состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной думы. Зако-

нодательная функция Совета Федерации выражается: в праве законода-

тельной инициативы, принадлежащей этой палате и ее членам, в соответ-

ствии с ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции России; конституционном праве

рассматривать принятые Государственной думой федеральные законы с

последующим принятием решения об их одобрении или отклонении.

В Совете Федерации постоянно работают: Комитет по науке, культуре,

образованию, здравоохранению и экологии.

К компетенции законодательной власти – Государственной думы –

относится законодательное регулирование основных направлений госу-

дарственной политики, бюджета, федеральных программ, порядка органи-

зации и деятельности органов управления, в том числе в области охраны

окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения

экологической безопасности, установление правового режима зон чрезвы-

чайных экологических ситуаций и зон экологических бедствий и др.

В составе комитетов Государственной думы работают: Комитет по эколо-

гии и Комитет по природным ресурсам и природопользованию, осуществ-

ляющие в рамках своих полномочий следующую деятельность:

- вносят предложения по формированию проекта примерной про-

граммы законопроектной работы Государственной думы на очередную

сессию;

- осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и

их подготовку к рассмотрению Государственной думой;

- осуществляют подготовку проектов постановлений Государст-

венной думы и проектов документов, которые принимаются или утвер-

ждаются постановлениями Государственной думы;

- осуществляют подготовку заключений по законопроектам и про-

ектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной

думы;

- организуют проводимые Государственной думой парламентские

слушания;

- дают заключения и предложения по соответствующим разделам

проекта федерального бюджета;

113

- проводят анализ практики применения законодательства.

Высшим органом исполнительной власти в Российской Федерации

является Правительство Российской Федерации, состоящее из Председа-

теля Правительства Российской Федерации, его заместителей и федераль-

ных министров, и в соответствии со своими полномочиями:

- разрабатывает и представляет Государственной думе федераль-

ный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государствен-

ной думе отчет об исполнении федерального бюджета;

- обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финан-

совой, кредитной и денежной политики;

- обеспечивает проведение в Российской Федерации единой госу-

дарственной политики в области культуры, науки, образования, здраво-

охранения, социального обеспечения, экологии;

- осуществляет управление федеральной собственностью;

- осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государст-

венной безопасности, реализации внешней политики Российской Федера-

ции;

- осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод

граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с пре-

ступностью;

- осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конститу-

цией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президен-

та Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 де-

кабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», ста-

тьи 18 полномочия Правительства Российской Федерации в сфере приро-

допользования и охраны окружающей среды заключаются в:

- обеспечении проведения единой государственной политики в об-

ласти охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопас-

ности;

- принятии мер по реализации прав граждан на благоприятную ок-

ружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

- организации деятельности по охране и рациональному использова-

нию природных ресурсов, регулированию природопользования и разви-

тию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

- координации деятельности по предотвращению стихийных бедст-

вий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их по-

следствий.

Следует отметить, что и в высшем исполнительно распорядитель-

ным органе Правительстве Российской Федерации находятся федераль-

ные структуры, выполняющие природоохранные функции:

114

- Министерство природных ресурсов Российской Федерации, в том

числе:

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования,

Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное

агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство водных

ресурсов;

- Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, в том

числе:

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному над-

зору и Федеральное агентство по рыболовству;

- Министерство Российской Федерации по делам гражданской обо-

роны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных

бедствий (МЧС России);

- Министерство здравоохранения и социального развития Россий-

ской Федерации;

- Министерство промышленности и энергетики Российской Феде-

рации;

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окру-

жающей среды;

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и

атомному надзору.

В субъектах Российской Федерации функционируют федеральные

территориальные органы вышеперечисленных Министерств РФ и феде-

ральных служб. Администрация субъектов Российской Федерации в рам-

ках своих полномочий создает природоохранные структуры в области ох-

раны окружающей среды, природопользования и экологической безопас-

ности.

Принципы охраны окружающей среды и природопользования

Основные принципы охраны окружающей среды для хозяйствующей

и иной деятельности органов государственной власти Российской Феде-

рации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,

органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, ока-

зывающих воздействие на окружающую среду, законодательно закрепле-

ны в Федеральном законе № 7 от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей

среды» и базируются на:

- соблюдении права человека на благоприятную окружающую

среду;

- обеспечении благоприятных условий жизнедеятельности чело-

века;

- научно обоснованном сочетании экологических, экономических и

социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспе-

чения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

115

- охране, воспроизводстве и рациональном использовании природ-

ных ресурсов как необходимых условиях обеспечения благоприятной ок-

ружающей среды и экологической безопасности;

- ответственности органов государственной власти Российской Фе-

дерации, органов государственной власти субъектов Российской Федера-

ции, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной ок-

ружающей среды и экологической безопасности на соответствующих тер-

риториях;

- платности природопользования и возмещении вреда окружающей

среде;

- независимости контроля в области охраны окружающей среды;

- презумпции экологической опасности планируемой хозяйствен-

ной и иной деятельности;

- обязательности оценки воздействия на окружающую среду при

принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельно-

сти;

- обязательности проведения государственной экологической экс-

пертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную

и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на

окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граж-

дан;

- учѐте природных и социально-экономических особенностей тер-

риторий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной дея-

тельности;

- приоритете сохранения естественных экологических систем, при-

родных ландшафтов и природных комплексов;

- допустимости воздействия хозяйственной и иной деятельности на

природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей

среды;

- обеспечении снижения негативного воздействия хозяйственной и

иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в

области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на осно-

ве использования наилучших существующих технологий с учѐтом эконо-

мических и социальных факторов;

- обязательности участия в деятельности по охране окружающей

среды органов государственной власти Российской Федерации, органов

государственной власти субъектов Российской Федерации, органов мест-

ного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объедине-

ний, юридических и физических лиц;

- сохранении биологического разнообразия;

- обеспечении интегрированного и индивидуального подходов к

установлению требований в области охраны окружающей среды к субъек-

116

там хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую дея-

тельность или планирующим осуществление такой деятельности;

- запрещении хозяйственной и иной деятельности, последствия

воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также

реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных

экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического

фонда растений, животных и других организмов, истощению природных

ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

- соблюдении права каждого на получение достоверной информа-

ции о состоянии окружающей среды, а также участии граждан в принятии

решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в

соответствии с законодательством;

- ответственности за нарушение законодательства в области охраны

окружающей среды;

- организации и развитии системы экологического образования –

воспитания и формирования экологической культуры;

- участии граждан, общественных и иных некоммерческих объеди-

нений в решении задач охраны окружающей среды;

- международном сотрудничестве Российской Федерации в области

охраны окружающей среды.

Следует сказать, что неукоснительное соблюдение перечисленных в

Федеральном законе «Об охране окружающей среды» принципов в об-

ласти управления охраной окружающей среды и природопользования, не-

сомненно, будет способствовать стабилизации качества окружающей сре-

ды, охране, воспроизводству и рациональному использованию природных

ресурсов на территории Российской Федерации, а также выполнению Рос-

сией международных обязательств по договорам и соглашениям.

Экологическая политика Российской Федерации

Основы экологической политики России закреплены в Конституции

Российской Федерации, Федеральном законе «Об охране окружающей

среды», указах Президента Российской Федерации «О Концепции перехо-

да Российской Федерации к устойчивому развитию» (от 1 апреля 1996 г.

№ 440) и «О Концепции национальной безопасности Российской Федера-

ции» (от 10 декабря 1997 г. № 1300 и от 10 января 2000 г. № 24), в Эколо-

гической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением

Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р.

Стратегической целью государственной экологической политики яв-

ляется сохранение природных систем, поддержание их целостности и

жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, по-

вышение качества жизни, обеспечение конституционного права граждан

на благоприятную окружающую среду, улучшение здоровья населения и

демографической ситуации, обеспечение экологической безопасности

117

страны. В апреле 2003 г. Правительством Российской Федерации утвер-

ждены «Основы государственной политики в области использования ми-

нерального сырья и недропользования». Одной из основных целей госу-

дарственной политики в области использования минерального сырья и не-

дропользования является обеспечение воспроизводства и эффективного

освоения минерально-сырьевой базы в целях обеспечения устойчивого

экономического развития России, повышения благосостояния ее граждан.

Следует сказать и о Морской доктрине Российской Федерации на

период до 2020 года (утверждена Президентом Российской Федерации

27 июля 2001 г. № Пр-1387). Цели национальной морской политики за-

ключаются в реализации и защите интересов Российской Федерации в

Мировом океане и укреплении позиций Российской Федерации среди ве-

дущих морских держав и направлены на:

- сохранение суверенитета во внутренних морских водах, террито-

риальном море, а также в воздушном пространстве над ними, на дне и в

недрах;

- реализацию юрисдикции и защиту суверенных прав в исключи-

тельной экономической зоне на разведку, разработку и сохранение при-

родных ресурсов, как живых, так и неживых, находящихся на дне, в его

недрах и в покрывающих водах, управление этими ресурсами, производ-

ство энергии путем использования воды, течений и ветра, создание и ис-

пользование искусственных островов, установок и сооружений, морских

научных исследований и сохранение морской среды;

- реализацию и защиту суверенных прав на континентальном

шельфе Российской Федерации по разведке и разработке его ресурсов;

- реализацию и защиту свободы открытого моря, включающей сво-

боду судоходства, полетов, рыболовства, научных исследований, свободу

прокладывать подводные кабели и трубопроводы;

- защиту территории Российской Федерации с морских направле-

ний, защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации

на море и в воздушном пространстве над ним.

Следует отметить, что в соответствии с Положением о Министерстве

природных ресурсов Российской Федерации, утвержденным постановле-

нием Правительства Российской Федерации № 370 от 22 июля 2004 года,

ответственность по выработке государственной политики и нормативно-

правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроиз-

водства, охраны природных ресурсов закреплена за Министерством при-

родных ресурсов Российской Федерации.

Международное сотрудничество в области охраны окружающей

среды и природопользования

Международное природоохранное сотрудничество реализуется в

Российской Федерации на основе двусторонних и многосторонних меж-

118

государственных связей, а также участия в различных конвенциях и со-

глашениях, в деятельности международных организаций, приоритетным

у которых является непосредственно природоохранный компонент.

В соответствии с полномочиями МПР России, к основным направлени-

ям и приоритетам международного сотрудничества Министерства отно-

сятся:

- гармонизация российских и международных подходов к природ-

но-ресурсной и природоохранной деятельности с учетом национальных

интересов Российской Федерации;

- подготовка и заключение в установленном порядке международ-

ных договоров в сфере природопользования и охраны окружающей среды

с заинтересованными зарубежными странами и международными органи-

зациями;

- выполнение обязательств, вытекающих из участия Российской

Федерации в международных договорах и членства в международных

организациях в области природопользования и охраны окружающей

среды;

- активное участие в деятельности межправительственных комис-

сий по экономическому и научно-техническому сотрудничеству России с

зарубежными странами в части, касающейся природопользования и охра-

ны окружающей среды;

- развитие международного рынка экологических услуг, обеспечи-

вающее устойчивое развитие регионов, имеющих глобальное значение;

- гармонизация направлений и содержания международных иссле-

дований в области экологически безопасного устойчивого освоения при-

родных ресурсов;

- обеспечение активного участия Российской Федерации в глобаль-

ных и региональных системах мониторинга окружающей среды и контро-

ля освоения природных ресурсов, в разработке международной системы

оценки экологических рисков;

- разработка и создание эффективной системы природопользования

и управления окружающей средой приграничных районов, бассейнов и

прибрежных морских зон, с учетом трансграничного контекста;

- эффективное использование возможностей международных орга-

низаций, международного опыта в природно-ресурсной и природоохран-

ной деятельности, включая взаимодействие по предотвращению и ликви-

дации последствий экологического терроризма.

Известно, что согласно Конституции Российской Федерации, нормы

международного права имеют приоритет по отношению к нормам внут-

реннего законодательства, и это в первую очередь касается международ-

ных конвенции и соглашений, которые Россия подписала и в соответст-

вии с которыми обязана проводить работу по снижению и предотвраще-

119

нию загрязнения окружающей среды. В частности, к этим международ-

ным конвенциям в первую очередь относятся:

- Рамочная конвенция ООН об изменении климата от 9 мая 1992

года;

- Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении

климата;

- Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие

расстояния (Женева, 13 ноября 1979 года);

- Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря

(Хельсинки, 22 марта 1974 года);

- Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий

(Хельсинки, 17 марта 1992 года);

- Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных от-

ходов и их удалении (Базель, 22 марта 1989 года);

- Конвенция об охране озонового слоя (Вена, 22 марта 1985 года);

- Конвенция по охране и использованию трансграничных водото-

ков и международных озер (Хельсинки, 17 марта 1992 года) и др.

Также Министерство природных ресурсов России непосредственно

участвует в деятельности международных организаций системы ООН, Ев-

ропейского Союза, Азиатско-Тихоокеанского сотрудничества, СНГ и дру-

гих региональных объединений, а также способствует развитию природо-

охранного сотрудничества Российской Федерации с НАТО в рамках Ко-

митета НАТО по вызовам современного общества и др.

Немаловажна роль МПР России и в деятельности межправительст-

венных комиссий по торгово-экономическому и научно-техническому со-

трудничеству с зарубежными странами по вопросам природопользования

и охраны окружающей среды. Одним из успешных итогов работы МПР

России можно считать привлечение общественности, неправительствен-

ных организаций, национального и зарубежного бизнеса к осуществлению

международного сотрудничества в области природопользования и охраны

окружающей среды. Активно развивается двустороннее сотрудничество

на межправительственном уровне в области охраны окружающей среды

МПР РФ с Казахстаном, Украиной, США, Германией, Норвегией, Данией,

Швецией, Японией и Индией, причем общее количество двусторонних со-

глашений, подписанных с 1992 года по настоящее время Россией с други-

ми странами, соответствует 44.

Правительством России Министерство природных ресурсов РФ опре-

делено головным ведомством по участию в международных организациях,

форумах и программах, к примеру:

- Программе ООН по окружающей среде (ЮНЕП);

- Глобальном экологическом фонде (ГЭФ);

- Всемирном союзе охраны природы (МСОП);

120

- Межгосударственном экологическом совете при СНГ;

- Межправительственном совете стран по лесопромышленному

комплексу и лесному хозяйству при СНГ;

- Межправительственном совете по разведке, использованию и ох-

ране недр при СНГ.

Особое внимание в своей деятельности МПР России уделяет сохра-

нению хрупкой экологической среды Арктического региона и в связи с

этим непосредственно принимает участие в программах и работе Аркти-

ческого совета:

- Сохранение арктической флоры и фауны (КАФФ);

- Защита арктической морской среды (ПАМЕ);

- План действий Арктического совета по борьбе с загрязнением

Арктики (АКАП).

С 2006 года в структуре Департамента международного сотрудни-

чества МПР России функционируют отделы по сотрудничеству со стра-

нами СНГ и его объединениями, по двустороннему сотрудничеству и ин-

вестиционным проектам, а также отдел конвенций и международных ор-

ганизаций. Деятельность Департамента международного сотрудничества в

первую очередь связана с реализацией многосторонних договоров, кон-

венций и соглашений, в соответствии с которыми МПР Российской Фе-

дерации определено Правительством Российской Федерации головным

ведомством. Это:

- Международная конвенция по регулированию китобойного про-

мысла, Вашингтон, 1946 г.;

- Конвенция о водно-болотных угодиях, имеющих международное

значение, главным образом в качестве местообитания водоплавающих

птиц (Рамсарская конвенция), Рамсар, 1971 г.;

- Конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов

и других материалов (Лондонская конвенция), Лондон, 1972 г.;

- Соглашение о сохранении белых медведей, Осло, 1973 г.;

- Конвенция об охране всемирного культурного и природного на-

следия, Париж, 1972 г.;

- Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и

флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), Вашингтон,

1973 г.;

- Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на

большие расстояния, Женева, 1979 г.;

- Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных от-

ходов и их удалением (Базельская конвенция), Базель, 1989 г.;

- Венская конвенция об охране озонового слоя, Вена, 1985 г. и

Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой,

Монреаль, 1987 г.;