Разумовский В.М. (ред.) Экология и природопользование

Подождите немного. Документ загружается.

121

- Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном воздействии промыш-

ленных аварий, Хельсинки, 1992 г.;

- Конвенция ЕЭК ООН по охране и использованию трансгранич-

ных водотоков и международных озер, Хельсинки, 1992 г.;

- Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря

(Хельсинкская конвенция), Хельсинки, 1992 г.;

- Конвенция о биологическом разнообразии, Рио-де-Жанейро,

1992 г.;

- Конвенция по защите Черного моря от загрязнения (Бухарестская

конвенция), Бухарест, 1992 г.;

- Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием, Париж, 1994 г.;

- Соглашение о сотрудничестве в области изучения, разведки и ис-

пользования минерально-сырьевых ресурсов, 1997 г.;

- Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения,

освоения и охраны недр, 2001 г.;

- Соглашение о сотрудничестве в области лесопромышленного

комплекса и лесного хозяйства, 1998 г.;

- Соглашение о взаимодействии стран СНГ в области экологии и

охраны окружающей природной среды, 1999 г.;

- Соглашение стран СНГ о сотрудничестве в области экологическо-

го мониторинга, 1999 г.

В 2002 году с целью выработки единой государственной политики в

области международного сотрудничества Министерством природных ре-

сурсов РФ подготовлена Концепция международного сотрудничества

Российской Федерации в области природопользования и охраны окру-

жающей среды на основе существующих Концепций национальной безо-

пасности и внешней политики Российской Федерации, однако до настоя-

щего времени дальнейшее развитие Концепция не получила. В настоящее

время в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 11.02.2002 г.

№ 166-р на МПР РФ возложены функции по координации проведения ра-

бот, связанных с членством Российской Федерации в международных

природоохранных организациях, и по обеспечению выполнения Россией

обязательств, вытекающих из конвенций по вопросам окружающей среды

и природопользованию:

- Всемирного союза охраны природы;

- Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря;

- Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и

флоры, находящимися под угрозой исчезновения;

- Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное

значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих

птиц;

- Конвенции о биологическом разнообразии;

122

- Конвенции по защите Черного моря от загрязнения.

В последнее время в связи с интенсивным освоением околоземного

космического пространства Россией, как и многими космическими агент-

ствами различных стран мира и международными организациями, боль-

шое внимание МПР РФ уделяет проблемам снижения техногенного засо-

рения околоземного космического пространства и обеспечения безопасно-

сти космических полетов.

Непосредственно уже в 2003 году проблемы техногенного засорения

околоземного космического пространства рассматривались в качестве

первоочередных с участием российских специалистов на 40-й сессии На-

учно-технического подкомитета Комитета ООН по использованию косми-

ческого пространства в мирных целях и на 21-й сессии Международного

агентского координационного комитета по космическому мусору (IADC).

Основные усилия участников этих совещаний были сосредоточены на

формировании руководящих принципов проведения работ по предупреж-

дению образования космического мусора в околоземном космическом

пространстве, а также разработке предложений по организации контроля

засоренности околоземного космического пространства и связанных с

этим процедур взаимодействия различных стран.

Федеральные целевые программы

Эффективное использование природно-ресурсного потенциала -

основа устойчивого развития России на долгосрочную перспективу. Важ-

нейшим механизмом государственного управления природными ресурса-

ми и охраной окружающей среды являются федеральные целевые про-

граммы. В 90-х годах разработан и осуществлялся целый ряд федераль-

ных и региональных целевых программ, направленных на оздоровление

экологической обстановки, обеспечение экономики страны и населения

природными ресурсами, их охрану и воспроизводство. Однако реализация

данных программ была затруднена в основном из-за недостатка финансо-

вых ресурсов, и, как итог, невыполнение намеченных целей, заявленных в

программах. Кроме того, причинами неудовлетворительного выполнения

указанных программ являлись:

- недостаточно четкое определение программных приоритетов, что

в условиях слабого финансового обеспечения отрицательно сказалось на

концентрации средств на главных направлениях;

- несогласованность, недостаточная координация и взаимоувязка

при разработке и реализации программ различного уровня;

- нецелевое использование выделенных финансовых ресурсов;

- отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномо-

чий в области реализации федеральных программ между федеральными

органами исполнительной власти и органами исполнительной власти

субъектов Российской Федерации.

123

Как правило, федеральные целевые программы увязывают как по ре-

сурсам, так и по исполнителям, по срокам осуществления научно-

исследовательских, опытно-конструкторских, производственных и соци-

ально-экономических, организационно-хозяйственных и других меро-

приятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государ-

ственного, экономического, экологического, социального, культурного

развития России. Составным компонентом в долгосрочных федеральных

программах являются подпрограммы, которые соответствуют следующим

критериям:

- соответствие проблем, разрабатываемых программно-целевыми

методами, основным направлениям социально-экономической политики

Правительства РФ на долгосрочную перспективу;

- соответствие программных мероприятий принятой структуре фи-

нансирования программы, учитывающей затраты на НИОКР, капитальные

вложения и прочие расходы;

- комплексность рассмотрения проблем и взаимоувязанность путей

их решения;

- наличие количественно определенных результатов.

Именно с учетом обозначенных критериев подготовлена долгосроч-

ная федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы Рос-

сии (2002–2010 годы)», разработанная МПР РФ и утвержденная 7 декабря

2001 года Правительством РФ, которая объединила 12 подпрограмм при-

родно-ресурсной и природоохранной направленности, в число которых

также вошли очень важные программы:

– «Регулирование качества окружающей природной среды»;

– «Отходы»;

– «Поддержка особо охраняемых природных территорий»;

– «Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений»;

– «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории».

Организация управления реализацией Программы и контроль за хо-

дом ее выполнения возложены на Министерство природных ресурсов Рос-

сийской Федерации – государственного заказчика-координатора Програм-

мы – и осуществляется только в порядке, установленном Правительством

Российской Федерации. Особо следует отметить, что цель и основные за-

дачи Программы, рассчитанной на период с 2002 по 2010 год, подробно

изложены в паспорте Программы. Федеральная программа реализуется в

два этапа.

На I-м этапе (2002–2004 годы) осуществлялись мероприятия по ох-

ране окружающей природной среды с целью стабилизации уровня ее за-

грязнения в экологически неблагополучных городах и регионах, охране и

воспроизводству минеральных, лесных, водных, водных биологических и

других природных ресурсов для обеспечения текущих потребностей эко-

124

номики и населения страны. Сегодня на II-м этапе Программы (2005–

2010 годы) осуществляются мероприятия по снижению уровня загрязне-

ния окружающей природной среды с целью коренного улучшения ее со-

стояния и работы по обеспечению устойчивого воспроизводства природ-

ных и сырьевых ресурсов в объемах, обеспечивающих среднесрочные и

долгосрочные внутренние и экспортные потребности.

Важно отметить, что цели и задачи, предусмотренные Федераль-

ной целевой программой «Экология и природные ресурсы России

(2002–2010 годы)», конкретизированы в 109 региональных программах,

действующих на территориях субъектов Российской Федерации, из них

16 – минерально-сырьевой направленности, 19 – водохозяйственной, 22 –

лесохозяйственной, 52 – природоохранной. Таким образом, общий объем

поступлений в бюджеты всех уровней за счет природно-ресурсных и эко-

логических налогов почти в 3 раза перекрывает затраты на реализацию

Программы. Программа оценивается по результатам ее реализации в эко-

номической, экологической, социальной сферах.

Экологическая эффективность Программы заключается в снижении

уровня загрязнения окружающей среды и предотвращении вредного воз-

действия на нее хозяйственной деятельности. Также существенное значе-

ние имеет снижение ущербов от наводнений, селей, водной эрозии земель

и деградации сельскохозяйственных угодий.

Социальная эффективность Программы характеризуется созданием

около 1500 тыс. новых рабочих мест, улучшением условий проживания

населения, особенно в экологически неблагополучных регионах (более

90 млн человек), снижением риска заболеваний, обусловленных загрязне-

нием окружающей природной среды, сохранением генетического фонда и

обеспечением нормальных условий для жизни будущих поколений.

Финансирование мероприятий Программы осуществляется за счет

средств федерального бюджета, выделяемых целевым назначением на

реализацию федеральных целевых программ и предусматриваемых госу-

дарственным заказчиком подпрограмм на текущие расходы по основной

деятельности.

Несомненно, огромную роль в снижении уровня загрязнения окру-

жающей среды на территории России играют и другие Федеральные про-

граммы:

- Федеральная целевая программа «Мировой океан»;

- Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–

2010 годы);

- Федеральная целевая программа «Развитие Калининградской об-

ласти» на период до 2010 года;

- Федеральная целевая программа «Энергоэффективная экономика»

на 2002–2005 годы и на перспективу до 2010 года;

125

- Федеральная целевая программа «Социально-экономическое раз-

витие Курильских островов Сахалинской области (1994–2005 годы)», в

том числе и Концепция развития лесного хозяйства Российской Федера-

ции на 2003–2010 годы (одобрена распоряжением Правительства РФ от

18 января 2003 г. № 69-р).

Как уже отмечалось выше, экологические факторы окружающей

среды оказывают существенное влияние на социально-экономическое раз-

витие страны, во многом предопределяя направления технической модер-

низации реального сектора экономики. Надлежащее качество окружаю-

щей среды – один из необходимых элементов социальных стандартов, и

именно сегодня главным индикатором успешности социально-

экономического развития страны является удвоение валового внутреннего

продукта к 2010 г. В связи с этим среднесрочная программа социально-

экономического развития Российской Федерации определяет ключевые

направления деятельности Правительства РФ на 2005–2008 годы, обеспе-

чивающие достижение стратегических целей развития страны: повышение

благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного

и устойчивого экономического роста. Важно отметить, что в среднесроч-

ной Программе обозначены и цели государственной политики в сфере

охраны окружающей среды и природопользования:

1. Обеспечение стабильности и поддержания устойчивого равновес-

ного состояния экологических систем.

2. Формирование экологически ориентированной экономики, харак-

теризующейся минимальным негативным воздействием на окружающую

среду, малой ресурсоемкостью и высокой энергетической эффективно-

стью.

3. Создание благоприятной экологической обстановки как фактора

улучшения среды обитания человека.

Однако следует не забывать, что для достижения конечных целей

государственных программ по социально-экономическому развитию, в

том числе и в области охраны окружающей среды, необходим действен-

ный механизм, который обеспечит реализацию, контроль и санкции за

неисполнение или недолжное исполнение поставленных задач уполномо-

ченными должностными лицами и организациями.

Государственное управление охраной окружающей среды в РФ

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Феде-

рации от 23 апреля 1994 года № 375 создано Министерство охраны окру-

жающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. Основные

направления деятельности Министерства заключались в:

- формировании и реализации государственной экологической по-

литики;

126

- создании и применении механизмов, регулирующих охрану при-

роды: правовых, экономических и финансовых, административных;

- осуществлении экологического контроля за предприятиями, за-

грязняющими окружающую среду;

- организации и проведении экологической экспертизы проектов,

направленных на преобразование природной среды или использование

природных ресурсов;

- создании органов охраны природы в регионах;

- поддержании и развитии системы особо охраняемых территорий;

- организации и проведении природоохранных программ и проек-

тов, поиске возможностей их финансирования;

- расширении международного сотрудничества в области охраны

природы;

- подготовке ежегодного государственного доклада о состоянии

природной среды Российской Федерации;

- организации научно-исследовательских работ в области охраны

природы.

Для реализации своих полномочий во всех субъектах Российской

Федерации Минприроды России сформировало территориальные органы,

в том числе специализированные инспекции и другие органы и организа-

ции. Особо следует отметить создание местных природоохранных орга-

нов на уровне района, по согласованию с соответствующими органами

местного самоуправления. Важно отметить, что в этот период для обеспе-

чения полномочий территориальных органов в субъектах РФ по инициа-

тиве Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ

приняты федеральные законы:

- Водный кодекс Российской Федерации от 16.11.95 № 167-ФЗ;

- Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.97 № 22-ФЗ;

- Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от

19.12.91 № 2060-1;

- Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрез-

вычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.94

№ 68-ФЗ;

- Федеральный закон «Об особо охраняемых природных террито-

риях» от 14.03.95 № 33-ФЗ;

- Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.95 № 52-ФЗ;

- Федеральный закон «О континентальном шельфе» от 30.11.95

№ 187-ФЗ;

- Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября

1995 г. № 174-ФЗ.

В августе 1996 года в очередной раз происходит реорганизация при-

родоохранных органов и на базе Министерства охраны окружающей сре-

127

ды и природных ресурсов РФ, Комитета РФ по водному хозяйству и Ко-

митета по геологии и использованию недр образованы Министерство

природных ресурсов РФ и Государственный комитет РФ по охране окру-

жающей среды. В результате реорганизации создана довольно обширная

система природоохранных подразделений Госкомэкологии России, со-

стоящая из 88 территориальных органов в субъектах Российской Федера-

ции и 1397 природоохранных органов межрайонного и городского (рай-

онного) уровня. Таким образом, к концу 90-х практически завершилось

формирование российских государственных природоохранных структур,

так как были определены границы ответственности Природоохранного

министерства и Государственного комитета РФ по охране окружающей

среды. Министерство определяло порядок природопользования, а Коми-

тет осуществлял экологический контроль за охраной природных ресурсов,

и практически был создан самостоятельный, специально уполномочен-

ный государственный орган, осуществляющий экологический контроль в

области охраны окружающей среды. В 2000 году Указом Президента РФ

№ 867 от 17.05.2000 г. «О структуре федеральных органов исполнитель-

ной власти» создано Министерство природных ресурсов Российской Фе-

дерации, которому переданы функции упраздняемых Государственного

комитета РФ по охране окружающей среды и Федеральной службы лесно-

го хозяйства России [8]. Именно в 2001 году, в соответствии с Постанов-

лением Правительства РФ от 18.09.2001 № 680, в МПР России сформиро-

вана единая государственная служба контроля в сфере природопользова-

ния и экологической безопасности. Главными задачами Службы государ-

ственного контроля в области использования природных ресурсов и охра-

ны окружающей среды являлись:

- государственный контроль за геологическим изучением, рацио-

нальным использованием и охраной недр;

- государственный контроль за использованием и охраной водных

объектов;

- государственный контроль в сфере охраны окружающей среды;

- государственный контроль за состоянием, использованием, вос-

производством, охраной и защитой лесов.

Создание единой системы органов государственного контроля в Ми-

нистерстве природных ресурсов РФ позволило государству осуществить

комплексный подход к проблемам природопользования и охраны окру-

жающей среды. Однако непрерывная реорганизация системы государст-

венного управления природопользованием и охраной окружающей среды

на протяжении последних лет привела к совмещению контрольных и хо-

зяйственных функций и дублированию полномочий федеральными и ис-

полнительными органами государственной власти, и в результате возникли

трудности в организации работы природоохранной системы в целом.

128

В 2004 году в соответствии с первым этапом административной ре-

формы, проводимой с целью упорядочения системы управления и сокра-

щения управленческого аппарата, а также с целью разделения контроль-

ных и хозяйствующих функций в одном ведомстве в МПР России создана

трехуровневая взаимосвязанная система и организованы Федеральные

агентства: по недропользованию (Роснедра), лесному хозяйству (Рослес-

хоз) и водным ресурсам (Росводресурс), осуществляющие хозяйствующие

функции по управлению федеральным имуществом, и Федеральная служ-

ба по надзору в сфере природопользования, осуществляющая контроль и

надзор в сфере природопользования (Росприроднадзор). За Министерст-

вом природных ресурсов Российской Федерации закреплены координация

и контроль деятельности, находящихся в его ведении Федеральной служ-

бы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по

недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Феде-

рального агентства водных ресурсов.

С целью совершенствования управления в сфере окружающей сре-

ды и природопользования государственными структурами в 2004 году на

территории Российской Федерации созданы природоохранные органы

межотраслевого управления: Федеральная служба по экологическому,

технологическому и атомному надзору и Федеральная служба по гидроме-

теорологии и мониторингу окружающей среды, руководство над которы-

ми непосредственно осуществляют Правительство Российской Федерации

и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Феде-

ральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного

хозяйства и Федеральное агентство водных ресурсов в ведении Министер-

ства природных ресурсов РФ.

Деятельность Министерства природных ресурсов Российской

Федерации, Федеральных служб Росприроднадзора и Ростехнадзора

В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов

Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства

Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370, МПР России является

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функ-

ции по выработке государственной политики и нормативно-правовому

регулированию в сферах изучения, использования, воспроизводства и

охраны природных ресурсов, использования объектов животного мира и

среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесен-

ных к объектам охоты), особо охраняемых природных территорий, а

также в сфере охраны окружающей среды. Реализацию функций в сфере

государственного управления МПР России и находящиеся в его ведении

федеральная служба и агентства осуществляют, исходя из необходимо-

сти рационального природопользования и обеспечения благоприятной

окружающей среды.

129

Практически в 2004 году в результате первого этапа административ-

ной реформы созданы главные федеральные природоохранные управлен-

ческие системы с полномочиями контроля в области природопользования

и охраны окружающей среды: Федеральная служба надзора в сфере при-

родопользования МПР РФ (Росприроднадзор) и Федеральная служба по

экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования в соот-

ветствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства

РФ от 30 июля 2004г. № 400, является федеральным органом исполни-

тельной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфе-

ре природопользования, осуществляет свою деятельность непосредствен-

но и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими

федеральными органами исполнительной власти, органами исполнитель-

ной власти субъектов Российской Федерации, органами местного само-

управления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осу-

ществляет контроль и надзор:

- в области охраны, использования и воспроизводства объектов

животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболов-

ства);

- в области организации и функционирования особо охраняемых

природных территорий федерального значения;

- за геологическим изучением, рациональным использованием и

охраной недр;

- за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда

и воспроизводством лесов;

- за использованием и охраной водных объектов;

- за соблюдением законодательства Российской Федерации и меж-

дународных норм и стандартов в области морской среды и природных ре-

сурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключи-

тельной экономической зоне;

- за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов

на континентальном шельфе;

- за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением

норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений про-

мышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;

- государственный земельный контроль в пределах своей компе-

тенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов,

не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий.

Следует подчеркнуть, что если Росприроднадзор осуществляет свою

деятельность в области охраны, использования и воспроизводства объек-

тов животного мира и среды их обитания, организации и функционирова-

130

ния особо охраняемых природных территорий, рациональным использо-

ванием и охраной недр, наблюдения за состоянием, использованием, ох-

раной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов и рациональным

использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном

шельфе, практически контроль за компонентами природной среды, то

Ростехнадзор осуществляет контроль за уровнем воздействия промыш-

ленных объектов на окружающую среду.

Федеральная служба по технологическому надзору создана Указом

Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. на базе Федерально-

го горного и промышленного надзора России и с передачей новой феде-

ральной службе функций по контролю и надзору упраздненного Мини-

стерства энергетики Российской Федерации, а также преобразованного

Государственного комитета Российской Федерации по строительству и

жилищно-коммунальному комплексу.

В отличие от Федеральной службы по надзору в сфере природополь-

зования МПР России, Федеральная служба по экологическому, техноло-

гическому и атомному надзору (Ростехнадзор) осуществляет функции по

принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сферах:

- охраны окружающей среды в части ограничения негативного тех-

ногенного воздействия;

- безопасности при использовании атомной энергии;

- безопасного ведения горных работ и охраны недр;

- промышленной безопасности;

- безопасности электрических и тепловых установок и сетей;

- безопасности гидротехнических сооружений на объектах промыш-

ленности и энергетики;

- безопасности оборота взрывчатых материалов промышленного на-

значения.

В соответствии с возложенными Правительством РФ полномочиями,

федеральная служба Ростехнадзора осуществляет администрирование

платежей за загрязнение окружающей среды и является:

- органом государственного регулирования безопасности при ис-

пользовании атомной энергии;

- специально уполномоченным органом в области промышленной

безопасности;

- органом государственного горного надзора;

- органом государственного энергетического надзора;

- органом государственного строительного надзора;

- специально уполномоченным государственным органом в области

экологической экспертизы;

- специально уполномоченным органом в области охраны атмо-

сферного воздуха.