Полянський Ю., Долежан В. Акти прокуратури: підготовка і внесення

Подождите немного. Документ загружается.

Текст відскановано.

Можуть бути помилки.

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

Одеська національна юридична академія

Ю. Є. ПОЛЯНСЬКИИ В. В. ДОЛЕЖАН

АКТИ ПРОКУРАТУРИ:

ПІДГОТОВКА І ВНЕСЕННЯ

Навчальний посібник

Одеса

«Юридична література»

2003

Полянський Ю. Є., Долежан В. В. Акти прокуратури: підготовка і

внесення: Навч. посіб. — Одеса: Юридична література, 2003. — 248 с

Автори:

Ю. Є. Полянський, кандидат юридичних наук, професор; В. В. Долежан,

доктор юридичних наук, професор

Рецензенти:

Ю. П. Аленін, доктор юридичних наук, професор; Є. В. Додін, доктор

юридичних наук, професор

Друкується за рішенням Вченої ради Одеської національної юридичної

академії. Протокол № 8 від 01.07.2003 року

У навчальному посібнику містяться загальні рекомендації з методики

підготовки різних правових актів прокуратури, що використовуються при

здійсненні її функцій; практичні ситуації та інші матеріали, які стануть у нагоді

студентам на заняттях та в процесі самостійної роботи для підготовки

прокурорських актів.

Для студентів, аспірантів при вивченні навчального курсу «Прокуратура

в Україні», практичних працівників прокуратури.

Вступ

В сучасних умовах прокуратура України являє собою

багатофункціональну (багатогалузеву) підсистему в системі державного

апарату, її практична діяльність має багатогранний характер. Беручи участь у

межах своєї компетенції, визначеної Конституцією, Законом України «Про

прокуратуру», іншими актами законодавства, у розгляді різних конфліктів на

ґрунті застосування права, прокурори — керівники прокуратур та інші посадові

особи, які мають класні чини, видають різноманітні правові акти. Цими актами

опосередковуються рішення, що приймаються ними при здійсненні

прокурорського нагляду і реалізації інших функцій прокуратури. Від законності

та обґрунтованості цих актів значною мірою залежить ефективність заходів, що

їх вживає прокуратура по зміцненню правопорядку в країні.

Між тим, як свідчить аналіз прокурорської практики, чимало цих актів ще

не відповідають встановленим вимогам: складаються поспіхом, є

невмотивованими з юридичного і фактичного боку, не містять конкретних

вимог, спрямованих на усунення порушень закону, їх причин та умов, що їм

сприяли, структурно недоладні і непослідовні. Чимало з них вноситься за

дріб'язковими приводами, в гонитві за кількісними статистичними

показниками, і нічого, крім іронії, у адресатів не викликають, що істотно

підриває авторитет прокуратури.

Випускники юридичних вищих навчальних закладів, прийшовши на

практичну роботу до органів прокуратури, засвоюють готові методи підготовки

цих актів, вироблені їх попередниками. Тому дуже важливо більше уваги

приділяти цим питанням в процесі формування ділових навичок студентів,

особливо тих, які спеціалізуються в галузі діяльності судових і правоохоронних

органів.

У підготовленому навчальному посібнику містяться практичні

рекомендації з підготовки різних актів-документів в органах прокуратури у її

відносинах з іншими суб'єктами права. Для цього використані справжні

протести, подання, постанови та інші акти, адаптовані до умов навчального

процесу, і в разі потреби перекладені українською мовою. Назви прокуратур та

інших державних органів, адресатів документів здебільшого знеособлені,

окремі акти, будучи пристосовані для навчальних потреб, дещо скорочені.

Загальні рекомендації методичного характеру можуть бути предметом

окремих лекцій. Решта матеріалів посібника використовуватиметься виключно

для підготовки і проведення практичних занять.

Посібник призначено для студентів судово-прокурорського факультету

Одеської національної юридичної академії, але може бути використаний і для

підвищення кваліфікації працівників прокуратури, особливо молодих

спеціалістів.

1. ЗАГАЛЬНІ МЕТОДИЧНІ РЕКОМЕНДАЦІЇ ЗІ СКЛАДАННЯ АКТІВ,

ЯКІ ВИКОРИСТОВУЮТЬСЯ ПРИ ЗДІЙСНЕННІ ПРОКУРОРСЬКОГО

НАГЛЯДУ І РЕАЛІЗАЦІЇ ІНШИХ ФУНКЦІЙ ПРОКУРАТУРИ

1.1. Поняття і ознаки актів прокуратури

У житті суспільства та життєдіяльності окремих суб'єктів суспільних

відносин постійно виникають різноманітні юридичні факти, які викликають,

змінюють або припиняють правовідносини. Виходячи з положень загальної

теорії права, ними можуть бути події та дії. До числа останніх відносяться

вольові рішення людей у вигляді юридичних вчинків і юридичних актів. І якщо

перші з них тягнуть за собою юридичні наслідки незалежно від намірів тих чи

інших осіб, то другі вчиняються спеціально для того, щоб досягти цих наслідків

і спрямовані на встановлення правовідносин регулятивного чи

правоохоронного характеру.

Серед юридичних актів особливу роль відіграють т. з. правозастосувальні

акти або акти застосування права (норм права). Ці акти завжди пов'язані з

розглядом державними органами та їх посадовими особами окремих

юридичних справ. «Акт застосування норм права (правозастосувальний акт) —

індивідуальний правовий акт — волевиявлення (рішення) уповноваженого

суб'єкта права (компетентного державного органа або посадової особи), який

встановлює (змінює, припиняє) на основі юридичних норм права і обов'язки

учасників конкретних правовідносин або міру відповідальності конкретних осіб

за вчинене ними правопорушення»

Цим акти застосування права відрізняються від нормативно-правових

актів (законів, постанов уряду тощо), які встановлюють загальні правила

поведінки та реалізуються органами і посадовими особами держави саме через

застосування норм права як специфічної форми їх реалізації.

До числа загальних ознак правозастосування відносяться:

1) державно-владний характер рішень і дій органів держави та її

представників, підкріплений відповідними владними повноваженнями;

2) індивідуальний характер правових актів, присвячених конкретним

особам і конкретним життєвим ситуаціям;

3) видання правового акта як наслідок завершення таких перших двох

стадій правозастосування, як з'ясування фактичних обставин справи і їх

юридична оцінка (юридична кваліфікація);

4) видання правового акта на підставі, в межах повноважень та у

спосіб, визначені Конституцією України та законами України (ч. 2 ст. 19

Основного Закону). Остання вимога виражає суть принципу законності в

діяльності державного апарату України, до якого відноситься і прокуратура.

Видання правового акта є результатом ретельного вивчення працівниками

прокуратури обставин справ, зокрема, перевірок виконання законів,

розслідування кримінальних справ, вирішення заяв і скарг громадян, виділення

серед них таких обставин, які мають юридичне значення, та їх правової оцінки.

Скакун О. Ф. Теория государства и права. — Харьков: Консум. — 2000. — С. 430.

Акти застосування норм права, як правило, виходять за межі внутрішньої

організації діяльності того чи іншого державного органа, і стосуються інших

юридичних та фізичних осіб. Так, в органах прокуратури переважна більшість

вказівок, завдань, планів роботи тощо, які носять управлінський характер, не

можуть розглядатись як акти застосування норм права, оскільки вони прямо не

пов'язані з реалізацією конституційних функцій прокуратури. Проте, актами

правозастосувального характеру є постанова прокурора про усунення слідчого

прокуратури від розслідування справи, письмові вказівки про виконання

окремих слідчих дій, оскільки вони відображають не просто службові, а

процесуальні відносини між цими особами.

«Важко погодитись, — відзначив О. Р. Михайленко, — з тим, що

процесуальний акт — це документ, який походить лише з державних органів.

Обов'язковість процесуальних рішень, прийнятих державними органами, не

виключає можливості прийняття процесуальних рішень іншими особами»

Вважаємо, що з цим твердженням теж важко погодитись. Як уже відзначалось,

рішення громадянина, зокрема, його звернення до суду, теж має юридичне

значення і повинно враховувати вимоги процесуального законодавства. Однак,

прийняття процесуальних рішень по юридичних справах все ж таки є

прерогативою державних органів і посадових осіб.

Важливою ознакою будь-якого акта застосування права є його

обов'язковість, за винятком втрати актами сили в результаті їх перегляду. Ця

обов'язковість підкріплюється реальною можливістю притягнення до

відповідальності особи, яка не виконує вимоги акта, за рішенням органа, який

його видав або з його ініціативи — іншого органа.

Все вищевикладене дозволяє дійти висновку про те, що акти органів і

посадових осіб прокуратури, які видаються при реалізації її конституційних

функцій, теж можуть розглядатись як різновид актів застосування права, хоча

їм властиві і певні особливості, на яких ми зупинимось в процесі дальшого

викладу.

Яким же вимогам мають відповідати акти застосування норм права? На

думку О. Ф. Скакун, правозастосовчий орган при виданні відповідного акта має

керуватись вимогами законності, під якими розуміється додержання законних

процедур, обґрунтованості, доцільності і справедливості.

Значно ширший

перелік вимог запропонував О. Р. Михайленко (законність, обґрунтованість,

мотивованість, переконливість, справедливість, логічність, несуперечливість).

У свою чергу, норми судово-процесуальнрго законодавства (див., наприклад, ч.

1 ст. 323 КПК) пред'являють до судових актів лише дві вимоги: останні мають

бути законними та обґрунтованими. У законі ж про прокуратуру якихось

загальних вимог до актів, що видаються органами прокуратури, взагалі не

міститься.

На нашу думку, визначальними в цьому плані є саме вимоги

обґрунтованості і законності, причому обґрунтованість розглядається як

Михайленко 0. Р. Складання процесуальних актів у кримінальних справах. — К.: Юрінком Інтер, 1996. — С 12.

Скакун О. Ф. Зазн. роб. — С 429—430.

Михайленко 0. Р. Зазн. роб. — С. 29—32.

відповідність акта фактичним обставинам справи, а під законністю розуміється

виконання при виданні акта вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України.

На першій стадії правозастосування для забезпечення обґрунтованості

правозастосовчого акта посадова особа прокуратури повинна домогтись

«накопичення такого обсягу фактичного матеріалу, який дає можливість

прокурору прийняти законне процесуальне рішення, і реалізувати його у

встановленій законом формі».

Що ж стосується таких вимог, як мотивованість,

переконливість, логічність, несуперечливість, то додержання їх у сукупності і

складає зміст обґрунтованості. V Для того, щоб правовий акт прокурора

відповідав вимогам закону, тобто був законним, що особливо важливо для

такого законоохоронного органа, яким є прокуратура, потрібно, щоб він був

виданий, по-перше, на підставі, по-друге, в межах повноважень і, по-третє, у

спосіб, передбачений Конституцією і законами України.

У першому випадку мається на увазі, що прокурор діє для захисту прав та

інтересів держави і громадян, закріплених в регулятивних нормах

матеріального права і не може втручатись у суспільні відносини, не

врегульовані законодавством або такі, які віднесені до компетенції інших

органів. Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 чинного Закону України

«Про прокуратуру», вона не втручається (у розумінні — не повинна

втручатись) в господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить

чинному законодавству. Тому будь-які вказівки з цього приводу в

прокурорських актах є незаконними.

Діяти в межах повноважень — означає дотримуватись компетенції

передбаченої в Законі «Про прокуратуру» і процесуальних кодексах. Сама по

собі компетенція державного органу або його посадової особи може

розглядатись як сукупність повноважень. До зазначених органів та осіб

застосовується не загальнодозвільний метод правового регулювання

(«дозволено все, що не заборонено законом»), а спеціально-дозвільний

(«дозволено лише те, що прямо передбачено законом, який регулює їх

діяльність»). Т. зв. уповноважуючи норми в теорії права розглядаються як

різновид спеціалізованих правових норм — саме вони визначають коло

повноважень державних органів та їх посадових осіб. Такі норми є складовою

частиною всіх законів, які визначають правовий статус цих органів, в тому

числі і органів прокуратури. Особливістю вирішення цього питання в Законі

України «Про прокуратуру» є те, що перелік повноважень прокурорів в ньому

встановлено стосовно окремих функцій, з огляду на відмінності у способах

реалізації кожної з цих функцій. Окремі повноваження використовуються в

процесі реалізації всіх функцій прокуратури (наприклад, витребування

документів і матеріалів, порушення дисциплінарного провадження тощо).

Використання повноважень щодо внесення тих чи інших прокурорських

актів певною мірою залежить від посадового становища прокурорських

працівників. Загалом, виходячи з принципу єдності організації і діяльності

прокуратури, всі прокурори мають право здійснювати в межах своїх службових

Косюта М. В. Прокурорська система України в умовах демократичного суспільства. — Одеса: Юрид. літ, 2002. — С 291.

обов'язків прокурорський нагляд та реалізовувати інші конституційні функції,

видаючи відповідні акти застосування права. Проте з цього загального права в

Законі «Про прокуратуру» і процесуальних кодексах встановлені певні винятки.

У Так, акти реагування на порушення, встановлені при здійсненні нагляду

за додержанням і застосуванням законів (ч. 2 ст. 20 Закону «Про прокуратуру»)

можуть вносити лише прокурори та їх заступники, до того ж лише до тих

органів і посадових осіб, які їм піднаглядні; подання про перегляд судового

рішення у кримінальній справі за нововиявленими обставинами мають право

вносити Генеральний прокурор України та його заступники, прокурор

Автономної Республіки Крим, прокурор області, прокурори міст Києва і

Севастополя, військові прокурори (на правах прокурора області). V У джерелах

з мовознавства повноваження розглядається як «право, надане кому-небудь для

здійснення чогось»

. Але переважна більшість науковців-юристів розглядає

повноваження як сукупність прав і обов'язків державного органа, в тому числі і

органа прокуратури

. На наш погляд для цього, принаймні стосовно внесення

прокурорами тих чи інших актів, немає достатніх підстав, що підтверджується і

нормами чинного законодавства.. Так, у ст. 20 Закону йдеться про те, що

прокурори «мають право» вносити ті чи інші акти, спрямовані на виявлення,

усунення і попередження порушень закону. Це ж стосується і повноважень

прокурора з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у

кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового

характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян (ст. 44). Не

вживається слово «зобов'язаний» і у ст. 227 КПК України, присвяченій

повноваженням прокурора з нагляду за додержанням законів органами, які

проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство.

Зобов'язуючи прокурора вжити заходів щодо усунення порушень закону,

законодавець в більшості випадків жорстко не пов'язує це з обов'язковим

використанням тих чи інших правових актів. Так, прокурор має право

опротестувати незаконний правовий акт, а може цього і не робити, якщо на

його усну вимогу адресат самостійно перегляне цей акт.

Проте, в окремих випадках безваріантність дій прокурора обумовлена

безпосередньо вимогами закону. Саме тому прокурор не просто має право

своєю постановою звільнити особу з установи, де вона незаконно утримується,

але й зобов'язаний це зробити (п. З ч. 2 ст. 44 Закону «Про прокуратуру»).

Третя складова частина законності застосування прокурорських актів —

«у спосіб», передбачений Конституцією і законами України полягає у тому, що

ця діяльність має відбуватись у передбачених законом процесуальних формах.

«Цьому сприяє законодавче закріплення порядку реалізації прокурорських

повноважень і організаційно-методична регламентація їх в наказах,

розпорядженнях Генерального прокурора»

Новий тлумачний словник української мови. — Т. 3. — К.: Аконіт. — 1999. — С 469.

Руденко Р. Неуклонно претворять в жизнь Закон о прокуратуре СССР //Соц. законность. — 1980. — №2. — С. 6; Козлов А.

Ф. Компетенция прокуратуры СССР // Компетенция прокуратуры СССР: Межвуз. сб. научн. трудов. — Свердловск,

1985. — С. 6; Шумський П. Прокуратура. Гарантія свободи —гарантія проти сваволі // Віче. — 1997. — № 2. — С. 48 та ін.

Закон України «Про прокуратуру»: Наук-практ. коментар / Бакаев Д. М., Грошевий Ю. М., Долежан В. В. та ін. — Харків:

Рита, 1993. — С 25.

Найдетальніше порядок внесення тих чи інших прокурорських актів

регламентовано в нормах кримінально-процесуального і цивільного

процесуального законодавства. Це значною мірою обумовлено тим, що

впродовж десятиріч лише зазначена діяльність в літературі і слідчо-судовій

практиці визнавалась як така, що має процесуальний характер. Всупереч цим

поглядам, групою харківських науковців була розроблена теорія юридичного

процесу в широкому розумінні, яка охоплювала діяльність всіх органів

державної влади

. Приєднуючись до них, вважаємо, що сувора і чітка правова

регламентація реалізації повноважень повинна стосуватись всіх державних

органів, які реалізують владні повноваження, особливо тоді, коли вони

застосовують заходи державного примусу чи ініціюють їх застосування. Чим

повнішою є ця регламентація, тим менше залишається «лазівок» для порушень

закону, протиправних обмежень прав і законних інтересів громадян.

На жаль, найменш впорядкованим з процесуального боку є застосування

актів прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів

(колишнього загального нагляду) і певною мірою — нагляду за додержанням

законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при

застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням

особистої свободи громадян. Безпосередньо в Законі «Про прокуратуру»

пов'язані з цим питання вирішуються у найзагальніших рисах. Висловлені в

літературі пропозиції про прийняття спеціальних законодавчих актів з цього

приводу, типу прокурорсько-наглядового процесуального кодексу, залишились

нереалізованими

. Через це процесуальні форми видання прокурорами деяких

правових актів вироблені практикою діяльності органів прокуратури, вимоги до

них містяться у вказівках, методичних рекомендаціях і узагальненнях

Генеральної прокуратури України і підпорядкованих прокуратур. Певні

напрацювання в цьому напрямку мали місце в системі підвищення кваліфікації

прокурорських кадрів прокуратури Союзу РСР і прокуратури України.

В сучасних умовах важливою проблемою забезпечення законності

прокурорських актів є їх однакове застосування органами прокуратури в

процесі реалізації наглядових та інших повноважень. Це стосується, передусім,

обрання способу реагування на виявлені прокурорами порушення законності з

тим, щоб це реагування відповідало виду і характеру правопорушень, було

адекватне їм. Цьому не сприяє розбіжність у визначенні цих способів, довільна

підміна одних актів іншими, що суперечить принципу єдності прокурорської

системи України. При цьому міркування доцільності не можуть, на нашу

думку, вважатись самостійною вимогою, що пред'являється до актів

застосування норм права, оскільки в переважній більшості випадків вимоги

законності і доцільності не суперечать одне одному, а в разі, коли у

правозастосовця виникають сумніви щодо доцільності вирішення питання

відповідно до вимог закону, він повинен перебороти ці сумніви на користь

законності.

Теория юридического процесса / Под ред. В. М. Горшенева. — X.: Вища школа, 1985.

Долежан В. В. Содержание и структура прокурорско-надзорного процесса // Закон Украины «О прокуратуре»: теория и

практика его применения: Кратк. тез. докл. и научн. сообщ. респ. научн.-практ. конф. — X., 1992. — С. 16.

Будь-який правовий індивідуальний акт являє собою волевиявлення

певної посадової особи, причому таке волевиявлення, яке має зовнішнє

вираження, адресоване певним особам. За формою цього вираження

правозастосувальні акти в теорії права поділяють на письмові акти або акти-

документи, усні акти і конклюдентні акти або акти-дії.

Переважна більшість актів прокуратури має письмовий характер, що

цілком виправдано з врахуванням не просто офіційного, а правоохоронного

характеру прокурорської діяльності, потреби у забезпеченні при цьому прав і

законних інтересів фізичних та юридичних осіб та інтересів державні І хоча в

Законі України «Про прокуратуру» прямі вказівки щодо письмової форми актів

здебільшого відсутні, необхідність у цьому випливає із самого характеру

прокурорських повноважень. В окремих випадках письмова форма

прокурорського акта закріплюється як в законодавчому порядку, так і в

нормативних документах Генеральної прокуратури України. Так, відповідно до

ч. З ст. 264 КПК та ч. 2 п. 2.9 наказу Генерального прокурора України № 4/2 від

28 жовтня 2002 року «Про організацію підтримання державного обвинувачення

в суді; забезпечення його відповідності кримінальному та кримінально-

виконавчому законодавству», державний обвинувач, який відмовляється від

обвинувачення, зобов'язаний скласти про це відповідну постанову, в якій

викласти мотиви відмови.

Усні акти у вигляді вимог, вказівок і пропозицій можуть

використовуватись тоді, коли їх виконання не піддається сумніву адресатом і не

тягне за собою якихось конфліктних

ситуацій (наприклад, запрошення особи телефоном для давання

прокурору пояснень). В окремих випадках усні волевиявлення прокурора в

судовому процесі (заяви, клопотання, міркування щодо задоволення клопотань

інших учасників процесу) повністю фіксуються технічними засобами та в

скороченому вигляді — у протоколі судового засідання.

По суті, характер усного правового акту-волевиявлення прокурора в

сучасних умовах має його поява на тому чи іншому об'єкті, оголошення про

початок перевірки виконання законів, і вимога надати ті чи інші документи й

матеріали. Вважаємо, що для впорядкування цієї діяльності прокурора потрібно

в майбутньому законі про прокуратуру запровадити письмовий характер

подібних звернень. Про проведення перевірки необхідно виносити відповідну

постанову, з якою слід ознайомлювати орган чи особу, стосовно яких вона

здійснюється. Такий порядок сприяв би усуненню з прокурорської практики

фактів протиправного втручання в оперативно-господарську та іншу

оперативно-розпорядницьку діяльність.

Окремі акти — волевиявлення прокурорів практично співпадають з

актами-діями. Це має місце у випадках, коли прокурори, в межах своїх

розпорядчих повноважень, самі виконують прийняті ними рішення (вилучають

справи від одних слідчих та передають їх іншим, звільняють осіб з місць

тримання затриманих тощо). В інших випадках вимоги, вказівки та пропозиції

прокурорів виконуються особами, яким адресовано прокурорські акти.