Подвойский В.П. Социальное администрирование
Подождите немного. Документ загружается.
Анализ становления понятия местного самоуправления в российской юридической
науке приводит к выводу, что в прошлом веке основополагающими признаками местного
самоуправления, признаваемыми российской наукой, являлись следующие критерии:
наличие общих интересов жителей административных единиц как основание
возникновения и развития местного самоуправления;
выборность органов местного самоуправления и ответственность их перед
населением;
несуверенность власти местного самоуправления внутри государственного союза и
иной, чем у центральной власти, источник ее, а именно получение местным
самоуправлением властных полномочий от государства в лице центральной власти,
не реализация этих полномочий только местными жителями;
самостоятельность осуществления местным населением задач государственного
управления в рамках предоставленных органам местного самоуправления
полномочий;
право органов местного самоуправления управлять всеми местными делами, за
исключением тех, которые вверены органам центрального управления.
Местное самоуправление по российскому законодательству второй половины
прошлого века делилось на две основные формы: земское и городское. Наиболее общее (и
важное) значение имело земское самоуправление, так как в нем участвовало население не
только уездов, но и городов (городские избирательные собрания при выборах органов
земского самоуправления).
В Положении о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденном указом
Александра III от 12 июня 1890 г. (гл. 5 “О порядке замещения земских должностей и
условий земской службы”), устанавливалось, что “должности председателей и членов
земских управ замещаются по выборам подлежащих Земских Собраний, которым
предоставляется избирать и более одного лица на каждую должность”. При замещении
земских должностей необходимо было учитывать, чтобы на выборных должностях в одном
и том же учреждении не служили одновременно лица, состоящие в первой степени родства
и степенях родства: в прямой линии - без ограничения, а в боковых - до третьей
включительно. Министр внутренни дел утверждал лиц, избранных председателями
Губернских Управ. Губернатор утверждал лиц, избранных председателями Уездных Управ,
и членов как Губернских, так и Уездных Управ.
На выборных должностях в земском управлении устанавливался трехлетний срок
службы. Председатели и члены Земских Управ считались состоящими на государственной
службе. Члены Земских Управ, не имевшие права поступать на государственную службу, в
чины не производились. Однако они пользовались во время службы всеми правами и
преимуществами тех чинов, которые соответствовали классам занимаемых ими должностей.
Председатели и члены Земских Управ за преступления и проступки по должности несли
ответственность в порядке дисциплинарного производства или по приговорам уголовного
суда. Дела об ответственности этих лиц возбуждались постановлениями соответствующих
Земских Собраний или распоряжениями Губернатора. В порядке дисциплинарной
ответственности председатели и члены Земских Управ подвергались замечаниям, выговорам
без внесения в послужной список и удалению от должности.
Дела об ответственности подчиненных Управам должностных лиц, в том числе и
служащих по найму, за преступления по службе возбуждались по предложениям
Губернатора или по представлениям Земских Собраний и Управ. Эти лица подлежали
ответственности за должностные преступления на одинаковых основаниях с лицами,
состоявшими на государственной службе.
Городовое положение 1892 г. определяло порядок формирования Городской Управы и
других исполнительных органов городского общественного управления. В гл. 4 этого
положения “О порядке замещения городских общественных должностей и условиях
городской общественной службы” устанавливалось, что при избрании должностных лиц
101
городского общественного управления в одном и том же учреждении не могли служить
одновременно лица, состоящие в первой степени свойства и в степенях родства: в прямой
линии - без ограничения, а в боковых - до третьей включительно. Относительно условий
совмещения городских должностей с другими должностями по государственной службе
соблюдались правила, соблюдавшиеся в ст. 170, 171 Устава о Службе по определению от
Правительства. В указанных нормативных актах устанавливался статус лиц, замещавших
земские должности и городские общественные должности.
Таким образом, в прошлом веке система муниципальной службы, отличная от службы
государственной, имела свое правовое развитие и регулирование. В годы существования
СССР о муниципальной службе по известным причинам не говорили. Однако
общепризнанно, что на уровне местного управления в то время работали государственные
служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального
наименования, т.е. это были “государственные служащие местных органов государственной
власти”.
С принятием в 1990-х годах новых законов, устанавливающих систему местного
самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного
самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения
службы. Принимаемые органами местного самоуправления нормативные правовые акты
фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.
Интересна история развития в течение последних лет законодательства о местном
самоуправлении не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ.
Президент РФ издал указы от 9 октября 1993 г. “О некоторых мерах по оказанию
государственной поддержки местного самоуправления” и от 26 октября 1993 г. “О реформе
местного самоуправления в РФ”. Во исполнение этих указов в конце 1993 г. была
подготовлена программа первоочередных мер государственной поддержки местного
самоуправления в РФ. В августе 1995 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон
“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. С
принятием данного закона впервые речь пошла о местном самоуправлении, зависимом не
от властной вертикали, а от воли населения.
Главой администрации Воронежской области 5 января 1994 г. было утверждено
“Положение об основах местного самоуправления в Воронежской области”. Затем, 21 апреля
1994 г., было принято Временное положение “О системе представительных и
исполнительных органов государственной власти Воронежской области”; 20 октября 1994г.
Воронежская областная дума приняла Закон “Об органах государственной власти
Воронежской области”, а 28 декабря 1994 г. - Закон Воронежской области “О местном
самоуправлении в Воронежской области”.
Постановлением Воронежского городского муниципального Совета от 17 января 1995
г. № 2 было утверждено “Положение об общих принципах организации местного
самоуправления в городе Воронеже”, а также “Положение о Воронежском городском
муниципальном Совете”; 27 апреля 1995 г. Воронежский городской муниципальный Совет
принял постановление “О временной схеме управления городом”. В этих нормативах
правовых актах решаются вопросы о должностных лицах органов местного самоуправления,
должностных лицах городского муниципального Совета, полномочиях главы местного
самоуправления города. По известным причинам (главнейшая - неразработанность
федерального рамочного законодательства по соответствующему вопросу) детальный статус
этих субъектов пока не устанавливается.
Начиная с 1993-1994 гг. актуализируется вопрос о реформе государственной службы в
Российской Федерации. Неизбежным результатом ее реформирования, особенно после
принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, становится появление
самостоятельного вида публичной службы - муниципальной. К сожалению, в тезисах
концепции реформирования государственной службы в РФ не говорится о становлении
муниципальной службы, как будто в момент их разработки проблемы службы в
102
установленных Конституцией РФ органах местного самоуправления не существовало. Более
того, в упомянутых тезисах однозначно не устанавливается и характер государственной
службы: будет ли она единой системой или же на федеральном уровне и на уровне
субъектов Федерации организуются самостоятельные системы. С другой стороны, делается
прогноз, что в условиях действия Федеративного договора попытки силовыми методами
“сверху” обеспечить единство государственной службы в РФ бесперспективны и даже
политически опасны. Авторами концепции предлагается метод постепенного создания
системы государственной службы путем “вовлечения” субъектов Российской Федерации в
процесс формирования такой единой системы. Это должно определять естественную
последовательность этапов реформирования государственной службы.
В настоящее время в теории государственной службы (точнее, в теории публичной
службы) наряду с понятием “государственный служащий” (“государственная служба”)
используется понятие “муниципальный служащий” (“муниципальная служба”). Термин
“муниципальная служба” используется в нормативных актах и обозначает деятельность лиц,
занятых осуществлением функций в органах местного самоуправления. Законодательство
субъектов Российской Федерации определяет это понятие в законодательных и иных
нормативных актах.
Зададимся вопросом: почему широкое распространение получил именно термин
“муниципальная служба”? Ведь, как известно, лица, осуществляющие функции местного
самоуправления, занимают должности в аппарате этих органов. Названия органов местного
самоуправления отличаются многообразием: городской Совет, городской муниципальный
Совет, местная администрация, сельский Совет, староста, администрация города и т.д.
Очевидно, тогда можно было бы использовать понятия: “служащие органов местного
самоуправления”, “местные служащие”, “городские служащие”, “служащие муниципального
Совета”, “коммунальные служащие” и т.п.
Термины “муниципальная служба”, “муниципальные служащие” вошли в оборот
вместе с развитием законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории
муниципального права. Можно считать, что эти понятия объединяют всех служащих,
занятых исполнением различных функций в органах местного самоуправления, как бы
последние ни назывались.
В современной теории государственной службы, да и в законодательстве, термин
“публичная служба”, к сожалению, не используется. Вместе с тем было бы целесообразным
формирование в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия,
объединяющего вышеупомянутые виды служащих, - служащие публичных учреждений, т.е.
лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного
права. Таким образом, публичная служба включала бы в себя профессиональную
деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права:
федеральных органов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного
самоуправления и образуемых ими органов, публичных объединений, фондов, учреждений и
организаций. Тогда в зависимости от природы и характера публично-правового отношения в
системе службы можно было бы выделять государственно-служебное отношение
(публичное право, административное право) и частно-правовое трудовое отношение
(частное право, трудовое право). Кроме того, можно было бы разграничить публичную
государственную службу и публичную муниципальную службу. При этом другие
юридические лица, не являясь государственными или муниципальными, будут иметь
собственный аппарат управления (например, негосударственные, частные, кооперативные,
коммерческие организации).
В законодательных актах субъектов РФ (например, в уставах областей и краев)
устанавливаются правовые основы муниципальной службы и статус служащих органов
местного самоуправления. Таким образом, обоснование в течение последних лет многими
авторами положений о необходимости выделения из системы всей службы государственной
и муниципальной приобретает логическое правовое оформление. Например, принятый
103
Воронежской областной думой 20 июля 1995 г. Устав (Основной закон) Воронежской
области относит областную государственную и муниципальную службу к ведению
Воронежской области (п. “л” ст. 13 Устава), в связи с чем определяет в гл. 10
“Государственная и муниципальная служба в области” общие положения о государственной
службе области (ст. 53 Устава) и муниципальной службе (ст. 54 Устава).
Однако необходимо еще раз указать на то, что муниципальное право включает в себя
нормы, устанавливающие правовые основы муниципальной службы, которая не является
государственной. Более общим для государственной и муниципальной службы является, как
мы отмечали ранее, термин “публичная служба”. Именно с этой точки зрения можно
говорить о том, что нормы муниципального права являются источником государственной
службы (т.е. службы публичной). Так как органы местного самоуправления не признаются
государственными органами, то и работники в этих учреждениях не могут называться
государственными служащими. Совершенно неразработанным в данной сфере остается
вопрос о выборных муниципальных служащих. Думается, что уже в ближайшее время
процессы выборов муниципальных служащих будут все более набирать силу. Да и
российское законодательство устанавливает такую возможность избрания высших
должностных лиц органов местного самоуправления.
Не менее важен для организации службы в местных (коммуналь-ных, муниципальных)
органах управления и учет зарубежной практики, международно-правовых документов.
Конституция РФ учитывает принципиальные положения Европейской хартии о местном
самоуправлении, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г.: органы местного
самоуправления должны иметь право и реальную способность регламентировать
значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под
свою ответственность и в интересах местного самоуправления (ч. 1 ст. 130 Конституции
РФ); должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений,
определять свои внутренние административные структуры (п. 1 ст. 131 Конституции РФ);
органы местного самоуправления должны обладать правом судебной защиты (ст. 133
Конституции РФ).
Следует отметить, что муниципальное право как правовое образование не относится к
числу основных отраслей права, а является комплексной правовой отраслью. Сегодня речь
идет о том, чтобы на основе Конституции РФ и Федерального закона “Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ” начать формирование муниципального права
- системы законов, которая в перспективе должна включать десятки, сотни правовых актов.
Нормы муниципального права выступают в качестве норм такой основной отрасли права,
как государственное. При этом нормы муниципального права, будучи нормами основных
отраслей права и оставаясь таковыми, входят во вторичную правовую структуру - так
называемую комплексную отрасль права.
Институт публичной службы (если рассматривать его в широком смысле, включая и
муниципальных служащих) и муниципальное право регулируют в определенной степени
отношения:
1) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления;
2) связанные с деятельностью местного самоуправления и его органов по управлению
муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием и
исполнением местного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных
сферах местной жизни;
3) возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с
законодательством, организации и исполнения ими законодательных и правовых актов
федеральных органов власти субъектов РФ;
4) связанные с реализацией органами местного самоуправления конституционного
права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением
104
на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями
органов государственной власти.
Необходимость правового регулирования отношений в сфере муниципальной службы
и установления правового статуса муниципальных служащих, т.е. лиц, занимающих
штатные муниципальные должности в органах местного самоуправления и иных
образуемых ими органах, уже давно была очевидной. Статус муниципальных служащих
наряду со статусом государственных служащих должен определяться федеральным
законодательством, а также законодательством субъектов Российской Федерации.
Суммируя сказанное, можно предложить следующее определение.
Муниципальной службой является профессиональная деятельность служащих на
постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Исходя из этого определения можно выделить основные признаки муниципальной службы:
1) это особый вид публичной службы, т.е. служба в органах местной публичной
власти;
2) это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за
осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из
местного бюджета (бюджета муниципального образования); муниципальные служащие - это
лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления;
3) это деятельность по исполнению полномочий этих органов, т.е. деятельность,
находящаяся в подчинении муниципального образования;
4) это деятельность, организуемая на постоянной основе, т.е. муниципальные
служащие осуществляют полномочия органа местного самоуправления в качестве основной
работы в течение неопределенного времени (постоянно); выборные должностные лица,
напротив, действуют в течение определенного промежутка времени (временно).
“Постоянная основа” деятельности муниципальных служащих будет обеспечивать
профессионализм муниципальной службы, ее стабильность, и в определенном смысле она
сравнима с принципом несменяемости чиновников в европейских странах.
105
106
Глава V. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ:
ПОНЯТИЕ, ПОЛОЖЕНИЕ
Государственные служащие представляют собой социальную группу, состоящую из
индивидуальных субъектов права (физических лиц), осуществляющих на возмездных
началах определенные социально необходимые функции и выполняющих задачи
учрежденных и действующих государственных органов и организаций. Для нормального
функционирования каждой организации необходим собственный персонал, состоящий из
специально подготовленных служащих.
В зависимости от вида организаций выделяются служащие следующих объектов права:
государства (государственных органов), органов местного самоуправления, общественных
объединений, политических партий, негосударственных, коммерческих, некоммерческих,
религиозных, частных, международных организаций.
Многие люди заняты общественно полезным трудом; они выполняют различные
функции, обеспечивая нормальную жизнедеятельность общества: создают материальные
ценности, товары, оказывают услуги, осуществляют воспитательные и образовательные
функции, реализуют правоохранительные полномочия, властные государственные действия
и принимают различные решения и т.д. От других категорий лиц, занятых определенной
работой в различных организациях (учреждениях, предприятиях) общества, служащие
отличаются по следующим критериям:
1) они занимают должности в различных организациях (государ-ственных, в органах
местного самоуправления, негосударственных, коммерческих, общественных, религиозных
и др.);
2) характер их деятельности, как правило, умственный (в узком смысле этого слова,
ибо каждый вид деятельности предполагает наличие у человека определенных умственных
способностей, известного уровня интеллекта), т.е. материальных ценностей они
самостоятельно не создают. Однако служащие работают и в сфере материального
производства, выполняя специфические задачи - организационное, технологическое
обеспечение процесса производства, создание проектов, маркетинговая, исследовательская
деятельность и т.д;
3) они осуществляют властную деятельность (организационную, распорядительную,
руководящую, контрольную) и, следовательно, обладают соответствующими
организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями;
они могут применять меры государственного и общественного принуждения. В основном
служащие в любой организации осуществляют управленческие функции (в социальном
смысле термина “управление” как общей регулирующей деятельности различных субъектов
права);
4) служащие реализуют свои полномочия, функции, как правило, на возмездных
началах, за вознаграждение (иногда эти функции осуществляются и на добровольной
безвозмездной основе).
Выделяя из контингента всех служащих самую многочисленную группу
государственных и муниципальных служащих, следует отметить, что они служат
государству (муниципальным образованиям) и являются представителями государственной
и муниципальной администрации (государственных органов, организаций, учреждений,
органов местного самоуправления). Иногда они формально включаются в штат
негосударственных организаций или общественных объединений, где они по поручению
государства выполняют определенные государственные функции и в этом случае выступают
субъектами государственно-служебных отношений. Так, должностные лица общественных
объединений несут ответственность по уголовному закону за совершение должностных
преступлений; должностные лица обществ охраны прав потребителей имеют также
107
определенные, значимые с правовой точки зрения полномочия, реализация которых влечет
наступление важных правовых последствий.
Государственный служащий в широком понимании - это индивидуальный субъект
права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но
и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае
государственные функции имеют, например, социально-культурный характер; их
осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных и прочих
учреждений). Если строго следовать положениям Федерального закона “Об основах
государственный служащий - это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по
обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Между государственным
служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает
конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием
взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов
статуса государственного служащего. В узком понимании государственный служащий - это
лицо, занимающее государственную должность государственной службы, т.е. должность в
системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на
возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции
этого государственного органа (властные, управленческие, правоохранительные, судебные
функции).
Большинство государственных служащих занимаются выполнением исполнительно-
распорядительных (организационных) полномочий и социально-культурной деятельностью.
И лишь несколько десятков тысяч из многомиллионной армии служащих занимают
специальные государственные должности и осуществляют правосудие и прокурорский
надзор (правоохранительную деятельность). За последние несколько лет значительно
возросло число федеральных государственных служащих, государственных служащих
субъектов РФ и муниципальных служащих.
В специальной юридической литературе наиболее распространенным является мнение,
согласно которому государственный служащий - это лицо, выполняющее непосредственно
или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно, за вознаграждение
служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной
администрации (в государственном аппарате). Здесь главным критерием выступает
исполнение работником служебных обязанностей. В другой работе государственным
служащим называется лицо, которое занимает постоянную или временную должность в
государственном аппарате и получает вознаграждение за свой труд. В данной формулировке
главным признаком является занимаемая должность. Лица, занимающие должности,
выполняют определенную работу по осуществлению государственных функций. По мнению
критиков данной точки зрения, признак “государственные функции” весьма неконкретно
определяет выполняемые работником служебные обязанности и является произвольно и
искусственно перенесенным “в советское административное право из буржуазной
юриспруденции, где он используется для обозначения особого положения чиновников”.
Анализ обсуждаемых в последние годы проектов Закона “Об основах государственной
службы РФ” показывает, что современный законодатель в понятии “государственный
служащий” выделяет в качестве определенного признака осуществление им
государственных функций (функций органов публичной власти). Законодательство
зарубежных стран связывает с понятием “государственные функции” особые права и
обязанности, выполнение специальных поручений, возложенных на чиновников
государством в интересах последнего. Поэтому из всех лиц, занятых работой на
государственной службе, выделяется особая категория служащих, которые называются
чиновниками и которые имеют специальный правовой служебный статус. В последних
отечественных публикациях принципиально новых определений понятия государственного
служащего не предлагается.
108
Нормативного установления данного понятия не знало и законодательство бывшего
СССР; не определено оно и в нормативных актах РФ в настоящее время. Отсутствие
законодательного определения данного понятия само по себе не создает большой правовой
проблемы. Во многих странах, имеющих стабильную систему служебного законодательства,
так же не имеется нормативного определения этого понятия (Франция, Германия,
Великобритания и т.д.). Однако в этих случаях законодатель указывает специфические
признаки государственного служащего, отличающие его от других категорий работников и
раскрывающие основное содержание данного понятия. Некоторые федеральные законы РФ
вводят понятие служащего (сотрудника); так, Закон “О федеральных органах налоговой
полиции” определяет, что сотрудником налоговой полиции является лицо, занимающее
должность в федеральных органах налоговой полиции, которому в установленном порядке
присвоено специальное звание. Перечень должностей, по которым присваиваются
специальные звания сотрудникам налоговой полиции, утверждается Правительством РФ. Во
Франции, например, к числу признаков, характеризующих государственных служащих,
относятся: 1) назначение лица на должность; 2) пожизненное выполнение государственных
функций; 3) присвоение служебного разряда (ранга, степени).
Понятие “государственный служащий” можно анализировать как минимум в трех
аспектах. Во-первых, с государственно-правовой точки зрения государственный
служащий - это “слуга” государства (его органов), наделенный последними полномочиями
различного характера и значения. Служащий представляет государство в его многообразных
взаимоотношениях как внутри государственной администрации (различных
государственных органов и организаций), так и во внешних связях с другими
общественными, государственными и негосударственными организациями.
Государственный служащий - продукт развития общества и государства, призванный
осуществлять государственные функции. Во-вторых, с административно-правовой точки
зрения государственный служащий имеет особые властные, организационно-
распорядительные полномочия. Он - представитель власти, реализующий юрисдикционные
(правоохранительные) меры и полномочия и применяющий административно-правовые
санкции. В-третьих, с уголовно-правовой точки зрения государственный служащий -
особый субъект уголовной и административной ответственности (государственные
служащие - должностные лица - несут ответственность за должностные преступления).
Каждый государственный служащий должен быть занят выполнением определенных
задач, обусловленных занимаемой должностью. В этом смысле государственная должность -
это его “рабочее” (служебное) место. Каждая государственная должность включена в штат,
который является также одним из основных элементов государственной службы. Штатное
расписание состоит из созданных в каждом государственном органе (организации)
должностей. Должности образуются в государственных организациях в распорядительном
порядке субъектами государственной власти.
Служащий может занимать конкретную должность столько времени, сколько ему
необходимо (например, в течение всей профессиональной жизни). Он может делать карьеру
внутри этой организации, поднимаясь вверх с ростом профессионального стажа, получая
различные квалификационные разряды (классные чины, звания и ранги).
Квалификационные разряды - это звания, которые дают его владельцу право занимать ряд
соответствующих должностей. Они связывают служащего с государством в течение всей
профессиональной жизни и служат гарантией стабильности отношений в обществе и
государстве. Во многих странах Западной Европы в случае упразднения государственной
должности чиновник не может быть уволен, так как его ранг дает ему право занять другую
государственную должность. Ранг - защита для государственного служащего от
случайностей как административной практики (например, упразднение должности), так и
политической жизни (например, смена политического большинства в правительстве или
органах местного самоуправления). В этом и заключается отличие ранга
(квалификационного разряда) от государственной должности.
109
Итак, понятие “государственный служащий” можно определить следующим образом.
Во-первых, государственный служащий - это физическое лицо, гражданин Российской
Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным языком и имеющий
профессиональное образование. Государственный служащий является одной из сторон
государственно-служебного правоотношения. Между государственным органом и
служащим заключается трудовой договор, согласно которому служащий выполняет
полномочия государственного органа, государственные функции, решает специальные
задачи для достижения определенной цели государственного строительства, а государство
(государственный орган), в свою очередь, имеет обязанности перед служащим:
устанавливает и обеспечивает его права и интересы, социально-правовые гарантии,
ответственность, обязуется выплачивать денежное содержание и т.д. Государственный
служащий является представителем администрации, части государственной бюрократии, без
которой не существует ни одно общество. Все действия государственного служащего
осуществляются им от имени государства и по его поручению; государство же ведет
контроль за деятельностью государственного служащего и в соответствующих случаях
применяет к нему меры принуждения.
Государственный служащий занимает государственную должность только в
государственном органе. Федеральный закон “Об основах государственной службы РФ“ не
считает деятельность служащих государственных предприятий и учреждений
государственной службой. Не является государственной службой, по мнению законодателя,
и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих
политические государственные должности - государственные должности категории “А”.
Во-вторых, государственный служащий должен отвечать требованиям
законодательства о государственной службе.
В-третьих, государственный служащий занимает оплачиваемую государственную
должность государственной службы в установленном законом порядке. Специальные
федеральные законы определяют содержание деятельности служащего, его правовое
положение, цели, задачи и основные направления деятельности, права, обязанности,
ограничения, запреты, ответственность, гарантии и т.д. Государственные должности могут
занимать только государственные служащие
В-четвертых, государственному служащему присваивается в установленном законом
порядке квалификационный разряд (чин, специальное звание, класс, степень, ранг и т.д).
В-пятых, государственный служащий выполняет государственные функции,
полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической,
социальной, административно-политической сфере (финансовая деятельность государства,
развитие культуры, обеспечение общественного порядка и безопасности, таможенное и
банковское дело, налогообложение, борьба с правонарушениями, внутренние дела,
внешнеполитическая деятельность и т.д.).
В-шестых, государственный служащий совершает во многих случаях действия
(например, принимает управленческие решения, налагает взыскания), которые вызывают
определенные юридические последствия. Такие действия могут быть юридическими
фактами и использоваться в качестве доказательств или документов. Эти действия
государственных служащих изменяют, образуют либо прекращают различные
правоотношения в сфере государственной и общественной жизни.
В-седьмых, деятельность государственных служащих носит, как правило,
непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на
экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и
деятельность трудовых коллективов.
Многие законодательные акты, регулирующие государственно-служебные отношения,
содержат еще один признак государственного служащего: принятие им присяги на верность
государству (Российской Федерации). Думается, что этот важнейший признак образует
служебное правоотношение. Однако Федеральный закон “Об основах государственной
110