Мишкин Фредерик С. Экономическая теория денег, банковского дела и финансовых рынков

Подождите немного. Документ загружается.

ГЛАВА 11. Экономический анализ банковского регулирования 343

регулирования в большинстве развитых стран, хотя объем страхового покрытия там

зачастую меньше, чем в США, и обычно не афишируется. Мы также знаем, что тре-

бования банковского капитала во многих странах проходят процесс стандартизации

с помощью соглашений, подобных Базельскому.

Проблемы регулирования международной

банковской деятельности

Если банковские учреждения работают на международном уровне и без труда

переносят свои операции из одной страны в другую, то в регулировании банковской

деятельности возникают определенные проблемы. Регулирующие органы тщательно

проверяют внутренние операции банков в своей стране, но зачастую они не осведом-

лены или не имеют возможности следить за операциями банков за пределами страны,

т.е. за операциями, проводимыми зарубежными подразделениями местных банков

или филиалами зарубежных банков, расположенных в стране. Кроме того, если банк

работает во многих странах, не всегда очевидно, какой регулирующий орган должен

контролировать его участие в рискованной деятельности. Впервые на проблемы регу-

лирования международной банковской деятельности обратили особое внимание при

банкротстве Bank of Credit and Commerce International (BCCI). Надзор за этим банком,

работавшим в более чем 70 странах, включая США и Великобританию, осуществлял

Люксембург — крошечная страна, которая едва ли могла справиться с этой задачей.

Когда крупный обман был раскрыт, Банк Англии закрыл BCCI, но лишь после того,

как вкладчики и акционеры понесли огромные потери. Сотрудничество между ре-

гулирующими органами разных стран и стандартизация требований регулирования

должны обеспечить решение проблем регулирования работы банков на междуна-

родном уровне. Уже принят ряд соглашений, подобных Базельскому; соблюдаются

процедуры надзора, принятые Базельским комитетом в июле 1992 года, согласно ко-

торым операции банков в других странах должны находиться под строгим надзором

одного регулирующего органа страны, в которой банк зарегистрирован, при расши-

ренных полномочиях в получении информации о его деятельности. Базельский ко-

митет также постановил, что регулирующие органы других стран могут ограничивать

операции зарубежных банков, если их регулирование, по мнению местных органов,

недостаточно эффективно. Вопрос о том, будут ли подобные соглашения эффек-

тивным решением проблемы регулирования международных банковских операций,

остается открытым.

Краткие выводы

Анализ асимметричности информации показывает, какие виды регулирования

банковской деятельности нужны для снижения морального риска и решения про-

блем ложного выбора в банковской системе. Однако понимание теоретических аспек-

тов регулирования еще не означает, что регулирование и надзор банковской системы

легко осуществить на практике. Деятельность банковских регулирующих органов и

органов надзора трудно реализовать по нескольким причинам. Во-первых, как мы

знаем из главы 10, посвященной финансовым инновациям, в погоне за прибылью фи-

нансовые учреждения весьма заинтересованы избежать норм регулирования путем

"поиска лазеек". Таким образом, объект регулирования непрерывно меняется: регу-

344 ЧАСТЬ III. Финансовые учреждения

лирующие органы постоянно играют в "кошки-мышки" с финансовыми учреждения-

ми, поскольку последние все время придумывают, как избежать норм регулирования,

что, в свою очередь, заставляет регулирующие органы модифицировать свою деятель-

ность. Финансовая система, динамично меняясь, бросает все новые и новые вызовы

регулирующим органам, и до тех пор, пока последние не отреагируют на изменения,

им не удастся удержать финансовые учреждения от принятия чрезмерных рисков.

Эта проблема может усугубиться, если регулирующие органы и органы надзора не

будут иметь средств или достаточного опыта, чтобы справиться с ловкими менедже-

рами и служащими финансовых учреждений, которые постоянно изобретают методы

утаивания своей деятельности или обхода существующего законодательства.

Банковское регулирование и надзор тяжело осуществить еще по двум причинам.

При регулировании и надзоре самые большие трудности заключаются в деталях.

Неуловимые различия в деталях могут иметь непредсказуемые последствия; до тех

пор, пока регулирующие органы не смогут правильно осуществлять надзор и регу-

лирование, они будут не в состоянии предотвратить принятие чрезмерных рисков

финансовыми учреждениями. Кроме того, регулирующие органы и органы надзора

могут оказаться под политическим давлением, направленным на то, чтобы регулиро-

вание не осуществлялось должным образом. Ввиду всех перечисленных причин нет

никаких гарантий того, что деятельность регулирующих органов и органов надзора

будет достаточно эффективной и обеспечит здоровье финансовой системы. На самом

деле, как мы увидим дальше, банковское регулирование и надзор не всегда хорошо

срабатывали, что привело к банковским кризисам в США и во всем мире.

Что стало причиной банковского

кризиса в США в 1980-х годах

До 1980 года казалось, что федеральное страхование вкладов работает более чем

хорошо. В отличие от периода до 1934 года, когда банковские банкротства были

обычным явлением и вкладчики часто теряли свои сбережения, в 1934-1980 годах

банковские банкротства стали редкостью, их количество не превышало 15 в год, а

банкротства ссудно-сберегательных учреждений — 5. После 1981 года условия резко

изменились. Количество банкротств как банков, так и ссудно-сберегательных ассоци-

аций возросло более чем в десять раз (рис. 11.1). Почему это произошло? Как система

страхования вкладов, которая, казалось, хорошо функционировала на протяжении

более чем 50 лет, попала в столь тяжелое положение?

Начало кризиса

www2.fdie.gov/hsob/

Информация о произошедших банковских банкротствах.

Все началось с бурного развития финансовых инноваций в 1960-х, 1970-х и начале

1980-х годов. Как мы знаем из предыдущих глав, финансовые инновации привели к

снижению прибыльности традиционных банковских услуг. Привлекая средства, бан-

ки столкнулись с повышенной конкуренцией со стороны новых финансовых учреж-

дений, таких как взаимные фонды денежного рынка, при одновременном сокраще-

нии ссудных операций в пользу операций на рынке векселей и секьюритизации.

ГЛАВА 11. Экономический анализ банковского регулирования 345

Количество

банкротств

банков

225

200

175

150

125

100

II. ••I|....|..l.

[

l.l|l.-I^..i|liil|ll

IbJ-

1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Рис. 11.1. Банкротства банков в США в 1934-2002 годах

Источник. www2 . f die. gov/hsob/

При снижении прибыльности традиционных услуг к концу 1980-х годов коммер-

ческие банки были вынуждены искать новые, потенциально рискованные возмож-

ности получения прибыли, направляя большую часть своих общих ссуд на рынок

недвижимости, для слияния корпораций и выкупа контрольного пакета акций (при

высоком уровне операционного левереджа).

Страхование вкладов повысило моральный риск банков, поскольку застрахован-

ные вкладчики были заинтересованы в принятии банками чрезмерных рисков. Какой

бы риск банк на себя не принимал, страхование вкладов гарантировало вкладчикам

сохранность депозитов.

Кроме того, финансовые инновации привели к возникновению новых финансо-

вых инструментов, расширяющих масштабы принятия рисков. Новые рынки финан-

совых фьючерсов, бросовых облигаций, свопов и других инструментов предоставили

банкам больше возможностей принимать на себя дополнительные риски, обострив

проблему морального риска. Новые законы, принятые в начале 1980-х годов (Закон о

дерегулировании депозитных учреждений и монетарном контроле (ЗДДУМК), при-

нятый в 1980 году, и Закон о депозитных учреждениях (Гарна-Сент-Жермена), при-

нятый в 1982 году), практически отменили регулирование банковской отрасли и рас-

ширили возможности для того, чтобы ссудно-сберегательные ассоциации и взаимно-

сберегательные банки занимались новыми рискованными видами деятельности. Эти

сберегательные учреждения, которые были почти полностью лишены возможности

предоставлять жилищные ссуды, теперь могли удерживать до 40% активов в качестве

ссуд и лизинга. При таком законодательстве регулирующие органы позволяли ссуд-

но-сберегательным ассоциациям удерживать до 10% активов в бросовых облигациях

346 ЧАСТЬ III. Финансовые учреждения

или в прямых инвестициях (обыкновенные акции, недвижимость, компании по ока-

занию услуг и работающие дочерние компании).

К тому же ЗДДУМК повысил общую сумму федерального страхования вкладов с

40 тыс. долл. для каждого вклада до 100 тыс. долл. и устранил предельные значения

депозитных ставок, установленные Инструкцией Q. Банки и ссудно-сберегательные

ассоциации, которые желали развиваться ускоренными темпами и участвовать в ри-

скованных проектах, теперь могли привлекать необходимые средства путем выпуска

гарантированных депозитных сертификатов на большие суммы, процентные ставки

по которым сильно превышали ставки конкурентов. Без страхования вкладов высо-

кие процентные ставки не склонили бы вкладчиков доверить свои средства риско-

ванным банкам, поскольку трезвый взгляд на ситуацию говорил о том, что они могут

потерять свои деньги. Но при наличии страхования вкладов государство гарантиро-

вало сохранность депозитов, и вкладчики были довольны возможностью положить

деньги в банк, предлагающий высокие процентные ставки.

Финансовые инновации и ослабленное регулирование при либеральной атмос-

фере в годы президентства Рейгана привели к расширению полномочий ссудно-сбе-

регательных ассоциаций, что вызвало несколько проблем. Во-первых, многие ссуд-

но-сберегательные ассоциации не имели надлежащего опыта управления рисками в

новых условиях ведения бизнеса. Во-вторых, расширение возможностей привело к

росту кредитования, особенно в сфере недвижимости. Даже если бы с самого начала

ссудно-сберегательные ассоциации обладали необходимым опытом, стремительное

развитие кредитования могло обогнать развитие информационных ресурсов банков-

ских учреждений, что привело бы к чрезмерным рискам. В-третьих, новые возможно-

сти ссудно-сберегательных ассоциаций и кредитный бум означали, что деятельность

ассоциаций расширялась и становилась более сложной, что требовало адекватного

регулирования для надлежащего контроля. К сожалению, органы, регулирующие ра-

боту ссудно-сберегательных ассоциаций, и ФКССС не имели ни опыта, ни средств

для осуществления надлежащего контроля за новыми видами деятельности ассоциа-

ций. С учетом недостатка опыта как со стороны ссудно-сберегательных ассоциаций,

так и ФКССС, слабости регулирующего аппарата и существования морального ри-

ска вследствие страхования депозитов, не удивительно, что ссудно-сберегательные

ассоциации принимали на себя чрезмерные риски, приведшие к огромным потерям

по плохим ссудам.

Кроме того, усиление морального риска вызвало историческое событие — после-

довательное резкое повышение процентных ставок с конца 1979 до 1981 года и их

существенное снижение в 1981-1982 годах, предпринятое ФРС для преодоления ин-

фляции. Резкое увеличение процентных ставок привело к быстрому росту стоимости

ресурсов для ссудно-сберегательных ассоциаций, в то время как по их основным ак-

тивам (долгосрочным внутренним ипотечным ссудам) процентные ставки были за-

фиксированы раньше на гораздо более низком уровне. Спад 1981-1982 годов, а так-

же обвал цен на энергоносители и продукцию аграрного сектора нанесли серьезные

удары по экономике некоторых регионов страны, в частности Техаса. В результате

многие кредиты не были возвращены ссудно-сберегательным ассоциациям. Потери

ссудно-сберегательных ассоциаций выросли до 10 млрд. долл. в 1981-1982 годах. По

некоторым оценкам, к концу 1982 года более половины ссудно-сберегательных ассо-

циаций США имели отрицательную стоимость и, следовательно, оказались неплате-

жеспособными.

ГЛАВА 11. Экономический анализ банковского регулирования 347

Последующие стадии кризиса:

сдержанное регулирование

В этот момент органы, регулирующие деятельность ссудно-сберегательных ас-

социаций (Федеральный совет по жилищному кредитованию и его дочерняя ком-

пания по страхованию вкладов — ФКССС, которые сейчас уже упразднены), могли

своим решением закрыть неплатежеспособные ссудно-сберегательные ассоциации.

Вместо этого они предпочли сдержанное регулирование, т.е. уклонились от своего

права устранить неплатежеспособные ссудно-сберегательные ассоциации с рынка.

Чтобы избежать ответственности и не закрывать неплатежеспособные ссудно-сбере-

гательные ассоциации, эти органы приняли нестандартные бухгалтерские принци-

пы, которые существенно ослабили требования капитала. Например, они позволили

ссудно-сберегательным ассоциациям включить в расчет капитала большую часть не-

материальных активов, называемых гудвилом (бухгалтерская запись, отражающая

стоимость ключевой компетенции фирмы или особо прибыльной линии бизнеса).

Федеральный совет по жилищному кредитованию и ФКССС выбрали сдержан-

ное регулирование по трем причинам. Во-первых, объем страхового фонда ФКССС

был недостаточным для закрытия неплатежеспособных ссудно-сберегательных ас-

социаций и выплаты их депозитов. Во-вторых, Федеральный совет по жилищному

кредитованию был создан для содействия росту отрасли ссудно-сберегательных ас-

социаций, и поэтому регулирующие органы, возможно, были слишком близки к тем,

деятельность которых они, как предполагалось, должны регулировать. В-третьих, по-

скольку бюрократы зачастую не любят признавать, что допустили ошибки и находят-

ся в затруднительном положении, Федеральный совет по жилищному кредитованию

и ФКССС предпочли закрыть глаза на проблему в надежде, что она исчезнет сама

собой.

Сдержанное регулирование резко повысило моральный риск, поскольку работа-

ющим, но неплатежеспособным ссудно-сберегательным ассоциациям (которые Эд-

вард Кейн назвал "зомби", так как они представляли собой "живых мертвецов") было

практически нечего терять, поэтому они принимали на себя большие риски и шли

ва-банк: если бы им улыбнулась удача и рискованные инвестиции возвратились, они

бы восстановили свою платежеспособность. К сожалению, если рискованные инве-

стиции не возвратятся (а вероятность этого выше), потери ссудно-сберегательных

ассоциаций-"зомби" резко увеличатся, и учреждения, страхующие вклады, будут

обязаны платить по счетам.

Эта стратегия подобна стратегии "бомбы", используемой в футболе: когда фут-

больная команда почти безнадежно проигрывает, а время игры вот-вот истечет, она

может прибегнуть к рискованной игре, делая длинные передачи и пытаясь забить гол.

Конечно, едва ли такая стратегия будет успешна, но всегда существует небольшой

шанс, что она все-таки сработает; если же этого не произойдет, команда ничего не по-

теряет, потому что игра проиграна в любом случае.

С учетом последствий описанных событий не удивительно, что ссудно-сберега-

тельные ассоциации начали принимать на себя огромные риски: они строили тор-

говые центры в пустынях, покупали заводы по переработке природных удобрений в

метан, а также самые рискованные и высокодоходные бросовые облигации на мил-

лиарды долларов. Отрасль ссудно-сберегательных ассоциаций больше не работала

348 ЧАСТЬ III. Финансовые учреждения

по так называемому правилу "3-6-3": вы берете деньги под 3%, ссужаете их под 6% и

играете в гольф в 3 часа дня. Несмотря на то, что многие ссудно-сберегательные ассо-

циации получали прибыль, потери остальных были колоссальны.

Еще одним последствием сдержанного регулирования стало то, что ссудно-сбе-

регательные ассоциации-"зомби", при том, что им было нечего терять, переманива-

ли вкладчиков здоровых учреждений, предлагая более высокие процентные ставки.

Поскольку в Техасе много ассоциаций-"зомби" последовало описанной стратегии,

ситуация с процентными ставками по депозитам ссудно-сберегательных ассоциаций

там получила название "техасской премии". Потенциально здоровые ссудно-сберега-

тельные ассоциации поняли: для успешной конкуренции, чтобы привлечь вкладчи-

ков, они должны выплачивать более высокие проценты, несмотря на то, что это сде-

лает их операции менее прибыльными. Именно поэтому они зачастую превращались

в "зомби". Аналогично ассоциации-"зомби", стремясь увеличить активы, выдавали

ссуды по процентным ставкам ниже рыночных, тем самым снижая кредитные про-

центные ставки здоровых ссудно-сберегательных ассоциаций, что также снижало их

прибыль. Стремление ассоциаций-"зомби" выплачивать ставки по депозитам выше

рыночных и взимать проценты по ссудам ниже рыночных ограничивало возможно-

сти получения прибыли здоровыми ссудно-сберегательными ассоциациями.

Закон о конкурентном равенстве банков 1987 года

К концу 1986 года убытки ссудно-сберегательных ассоциаций привели к бан-

кротству страхового фонда ФКССС. Администрация президента Рейгана изыскала

15 млрд. долл. в других фондах для ФКССС, что было совершенно неадекватной сум-

мой, во много раз меньшей объема средств, необходимых для закрытия некоторых

ссудно-сберегательных ассоциаций. Принятый Конгрессом Закон о конкурентном

равенстве банков 1987 года даже не соответствовал требованиям администрации.

Закон позволил ФКССС занять лишь 10,8 млрд. долл. через свою дочернюю ком-

панию, называвшуюся Financial Corporation (FICO), и, что было еще хуже, обязывал

Федеральный совет по жилищному кредитованию осуществлять сдержанное регули-

рование (позволяя неплатежеспособным учреждениям работать по-прежнему), осо-

бенно на территориях экономического спада, таких как Техас.

Неудачные попытки Конгресса справиться с кризисом ссудно-сберегательных

ассоциаций не устранили проблему. Как и предсказывает наш анализ, ситуация бы-

стро ухудшалась. Потери ссудно-сберегательных ассоциаций превысили в 1988 году

10 млрд. долл. и приблизились в 1989 году к 20 млрд. долл. Кризис достиг масшта-

бов эпидемии. Крах рынка недвижимости в конце 1980-х годов привел к дальнейшим

огромным потерям по ссудам, что существенно обострило проблему.

Политическая экономия кризиса

ссудно-сберегательных ассоциаций

Имея представление о регулировании и экономических факторах, которые поро-

дили кризис ссудно-сберегательных ассоциаций, постараемся понять, какие полити-

ческие силы создали такую регулирующую систему и почему их действия привели к

кризису. Чтобы разобраться в политической экономии ссудно-сберегательных ассо-

ГЛАВА 11. Экономический анализ банковского регулирования 349

циаций, необходимо признать, что взаимоотношения между избирателями (налого-

плательщиками) и государственными регулирующими органами создают особый тип

проблемы морального риска, описанной в главе 8, — проблему "принципал-агент".

Эта проблема возникает тогда, когда интересы представителей (агентов), таких как

менеджеры, отличаются от интересов их работодателей (принципалов), и агенты

действуют в своих собственных интересах, а не в интересах владельцев компании.

Проблема "принципал-агент" для регулирующих

органов и политиков

Регулирующие органы и политики — агенты для избирателей-налогоплательщи-

ков (принципалов), поскольку, в конечном счете, последние оплачивают все затра-

ты агентств по страхованию вкладов. Проблема "принципал-агент" возникает ввиду

того, что агенты (политики или регулирующие органы), в отличие от принципалов

(налогоплательщиков), не стремятся минимизировать издержки экономики.

Чтобы действовать в интересах налогоплательщиков и снижать издержки агентств

по страхованию вкладов, регулирующие органы, как мы знаем, должны выполнить

несколько задач: наложить жесткие ограничения на слишком рискованные активы,

установить требования капитала, а также избегать "сдержанного регулирования", ко-

торое позволяет неплатежеспособным учреждениям продолжать работать. Однако,

учитывая проблему "принципал-агент", регулирующие органы заинтересованы в

обратном. В действительности, как показывает наша история о кризисе ссудно-сбе-

регательных ассоциаций, регулирующие органы временами ослабляли требования

капитала и ограничения на удержание рискованных активов, следуя стратегии сдер-

жанного регулирования. Одним из наиболее сильных стимулов, объясняющих этот

феномен, стало желание регулирующих органов избежать позора из-за плохой рабо-

ты агентств. Ослабляя требования капитала и следуя стратегии сдержанного регули-

рования, регулирующие органы могут скрыть проблему неплатежеспособности бан-

ков и надеяться на то, что ситуация изменится. Эдвард Кейн охарактеризовал такое

поведение некоторых регулирующих органов как "бюрократические уловки".

Еще один важный стимул для чиновников регулирующих органов — их собствен-

ная карьера, поэтому они поддаются давлению со стороны влиятельных лиц, т.е. по-

литиков, которые пытаются не допустить жесткого регулирования учреждений, де-

лающих основные вклады в избирательную кампанию. Члены Конгресса часто лоб-

бируют интересы отдельных ссудно-сберегательных ассоциаций, сделавших круп-

ный вклад в их избирательную кампанию. Регулирующие агентства, участвующие в

политическом процессе, зачастую испытывают политическое давление.

Кроме того, как Конгресс, так и администрация президента США способствовали

принятию банковского законодательства в 1980 и 1982 годах, открывшего ссудно-

сберегательным ассоциациям доступ к рискованной деятельности. Масштабы дозво-

ленной деятельности ссудно-сберегательных ассоциаций расширились, поэтому воз-

росла потребность в наблюдении за их деятельностью. Агентствам, регулирующим

деятельность ссудно-сберегательных ассоциаций, требовалось больше ресурсов для

проведения должного мониторинга, но Конгресс (успешно лоббированный ссудно-

сберегательными ассоциациями) не пожелал выделить необходимые средства. В ре-

зультате численность сотрудников органов, регулирующих деятельность ссудно-сбе-

350 ЧАСТЬ III. Финансовые учреждения

регательных ассоциаций, была урезана, при этом также пришлось сократить столь не-

обходимые проверки на местах. Например, в период с января 1984 по июль 1986 года

работа нескольких сотен ссудно-сберегательных ассоциаций не проверялась ни разу.

Более того, под влиянием еще более интенсивного лоббирования интересов ссудно-

сберегательных ассоциаций Конгресс в 1987 году принял Закон о конкурентном ра-

венстве банков, ослабивший регулирование. Как мы знаем, этим законом выделялось

недостаточное финансирование для закрытия неплатежеспособных ссудно-сберега-

тельных ассоциаций, а регулирующие органы оказались не в состоянии выполнять

свою работу должным образом.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что структура политической си-

стемы создала серьезную проблему "принципал-агент": политики действуют в своих

собственных интересах, а не в интересах налогоплательщиков. Учитывая, что расхо-

ды на предвыборную кампанию высоки, американские политики нуждаются в бога-

тых спонсорах. В результате политики лоббируют интересы спонсоров и действуют

вопреки интересам общества.

Спасение ссудно-сберегательных ассоциаций:

Закон о реформе финансовых учреждений,

поддержке и ограничениях 1989 года

Администрация Буша сразу после прихода к власти предложила новое законо-

дательство, предусматривающее адекватное финансирование закрытия неплатеже-

способных ссудно-сберегательных ассоциаций. Закон о реформе финансовых учреж-

дений, поддержке и ограничениях (ЗРФУПО) вступил в силу 9 августа 1989 года и

стал основным законодательным актом после 1930 года, регулирующим деятельность

сберегательных учреждений. Основные условия ЗРФУПО сводились к следующему:

регулятивный аппарат был значительно реструктуризирован, а Федеральный совет

по жилищному кредитованию и ФКССС упразднены как не справившиеся с возло-

женными на них функциями регулирования. Регулирующая роль была разделена

между Федеральным советом по жилищному кредитованию и Управлением надзора

за сберегательными учреждениями (УНСУ, бюро в составе Казначейства США, чьи

обязанности сходны с обязанностями Федерального управления валютного контро-

ля по отношению к национальным банкам). Регулирующие обязанности ФКССС

были переданы ФКСВ, которая стала единственным органом, регулирующим работу

федеральной системы страхования вкладов, имея два отдельных страховых фонда —

Банковский страховой фонд (БСФ) и Фонд страхования ссудно-сберегательных

ассоциаций (ФСССА). Еще одно новое агентство, Трастовая корпорация для регули-

рования (ТКР), было учреждено для решения проблем неплатежеспособных сберега-

тельных учреждений. Корпорация назначалась ответственной за продажу имущества

обанкротившихся учреждений на сумму свыше 450 млрд. долл. После захвата ак-

тивов более чем 750 неплатежеспособных ссудно-сберегательных ассоциаций (25%

отрасли), ТКР продала свыше 95% ассоциаций, при коэффициенте покрытия более

85%. После такого успеха ТКР отошла от дел 31 декабря 1995 года.

Расходы на спасение сберегательных учреждений составили около 150 млрд. долл.

Финансирование помощи осуществлялось частично за счет капитала федеральных

ГЛАВА 11. Экономический анализ банковского регулирования 351

банков жилищного кредита (принадлежавших ссудно-сберегательным ассоциаци-

ям), но в основном — за счет продажи государственного долга как Казначейством, так

и Финансовой корпорацией для урегулирования (ФКУ).

ЗРФУПО также наложил новые ограничения на деятельность сберегательных

учреждений, при этом ссудно-сберегательные ассоциаций фактически вернулись к

ограничениям на активы, существовавшим до 1982 года. ЗРФУПО поднял требова-

ния к коэффициенту собственного капитала с 3 до 8% и ввел стандарты рискованно-

го капитала, аналогичные стандартам коммерческих банков. Закон также расширил

полномочия органов, регулирующих деятельность сберегательных учреждений, на-

делив их правом смещать менеджеров с занимаемых должностей, издавать запрети-

тельные предписания и накладывать гражданско-правовые санкции.

ЗРФУПО стал серьезной попыткой решить некоторые проблемы, вызванные

кризисом ссудно-сберегательных ассоциаций, предоставив значительную сумму

средств для закрытия неплатежеспособных сберегательных учреждений. Однако

в 1990-1991 годах потери ФКСВ продолжали накапливаться, и к 1992 году возникла

существенная угроза для его Фонда страхования банков, в результате чего потребо-

валось бы вновь накапливать капитал. Кроме того, ЗРФУПО не учитывал лежащие

в основе происходящего проблемы морального риска и ложного выбора, вызванные

страхованием вкладов, однако предусматривал обучение и разработку плана ре-

формирования системы страхования вкладов Казначейством США. В 1991 году та-

кое обучение было предложено, и Конгресс принял Закон об усовершенствовании

Федеральной корпорации страхования вкладов (ЗУФКСВ), который положил на-

чало основным реформам системы банковского регулирования.

Закон об усовершенствовании Федеральной

корпорации страхования вкладов 1991 года

Принятие ЗУФКСВ преследовало две цели: накопление капитала Фондом стра-

хования банков ФКСВ, а также реформирование системы регулирования и страхова-

ния вкладов при минимизации потерь налогоплательщиков.

Посредством ЗУФКСВ Фонд страхования банков был вновь капитализирован пу-

тем расширения возможностей ФКСВ заимствовать средства в Казначействе. Кроме

того, были установлены более высокие страховые премии по депозитам ФКСВ до

тех пор, пока она не сможет выплатить ссуды и достичь уровня резервов страхового

фонда на уровне 1,25% суммы застрахованных вкладов.

Закон сократил масштаб страхования вкладов несколькими способами, но самым

важным из них стало существенное ограничение использования принципа "слишком

большие, чтобы обанкротиться". Теперь ФКСВ должна была закрывать обанкротив-

шиеся банки, используя метод наименьших издержек, существенно повышая веро-

ятность потерь незастрахованных вкладчиков. Исключение, когда банк все-таки мог

быть объявлен "слишком большим, чтобы обанкротиться" и, следовательно, все его

вкладчики — как застрахованные, так и незастрахованные — были полностью защи-

щены, допускалось только в случае, если "последствия могли серьезно ухудшить эко-

номические условия или финансовую стабильность". И кроме того: для выделения

помощи банку, который "слишком большой, чтобы обанкротиться", требовалось две

352 ЧАСТЬ III. Финансовые учреждения

трети голосов как членов Правления ФРС, так и директоров ФКСВ, а также раз-

решение Секретаря Казначейства. Более того, ЗУФКСВ предписывал, чтобы ФРС

разделяла потери ФКСВ, если ее долгосрочные ссуды, предоставленные обанкротив-

шемуся банку, увеличат потери последней.

Возможно, основной характерной чертой ЗУФКСВ стали его незамедлительные

действенные условия, требовавшие от ФКСВ раннего и более решительного вмеша-

тельства в дела банка, испытывающего трудности. Теперь банки классифицирова-

лись по пяти группам в зависимости от капитала. В первую группу входили "хорошо

капитализированные" банки, объем капитала которых значительно превосходил ми-

нимальное требуемое значение. Эти банки пользовались такими привилегиями, как

возможность заниматься андеррайтингом ценных бумаг. Банки второй группы, клас-

сифицируемые как "достаточно капитализированные", соответствовали требовани-

ям минимального уровня капитала и не нуждались во вмешательстве, но и не поль-

зовались привилегиями хорошо капитализированных банков. Банки третьей группы,

"недокапитализированные", не выполняли требований капитала. Банкам четвертой

и пятой групп, классифицированным как соответственно "существенно недокапита-

лизированные" и "критически недокапитализированные", запрещалось выплачивать

проценты по депозитам по ставкам, превышающим средние. Кроме того, в отноше-

нии банков третьей группы ФКСВ должна была предпринимать незамедлительные

корректирующие действия, например потребовать план восстановления капитала,

ограничить рост активов и получить разрешение регулирующих органов на открытие

филиалов или развитие новых направлений деятельности. Банки, которые настолько

недокапитализированы, что их собственный капитал находится на уровне менее 2%

общих активов, попадают в пятую группу, и ФКСВ должна предпринять шаги для их

закрытия.

ЗУФКСВ также предусматривал инструкции для ФКСВ относительно страхо-

вых премий, основанных на риске. Однако созданная ею система работала не

слишком хорошо: результатом стало то, что более чем 90% банков выплачивали

одинаковую премию по 95% депозитов. Остальные условия ЗУФКСВ перечисле-

ны в табл. 11.1.

Принятие ЗУФКСВ стало важным шагом в правильном направлении, поскольку

закон повысил стимулы банков удерживать капитал и ослабил их заинтересованность

принимать чрезмерные риски. Однако обеспокоенность тем, что основанная на риске

премия неверно направлялась и проблема "слишком большие, чтобы обанкротиться"

сохранялась, подталкивала экономистов искать дальнейшие способы реформирова-

ния банковской системы для обеспечения ее безопасности и прочности

Та&щ

Банковские кризисы в странах мира

Поскольку компании часто оказываются в бедственном положении, США — не

единственная страна, переживавшая банковский кризис. В табл. 11.2 и на рис. 11.2

показано, что банковский кризис ударил по экономикам многих стран во всем мире, и

Дальнейшее описание влияния ЗУФКСВ на банковскую систему, а также предложения

по реформированию банковского регулирования приводятся в приложении к данной главе на

Web-сайте нашей книги: www. aw. com/mishkin.