Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика

Подождите немного. Документ загружается.

734

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

Государство и текущие экономические

проблемы

ная на крутых склонах, подвергшаяся эрозии или

заболоченная. Ценовая поддержка также стимули-

рует использование большего количества воды для

орошения и в результате приводит к эрозии почв.

7. Международные издержки. Издержки на проведе-

ние ценовой поддержки намного превышают скры-

тые издержки, показанные на рис. 33-6. Политика

поддержания цен вызывает серьезные экономичес-

кие диспропорции, пересекающие национальные

границы государств. Например, установление цен

выше равновесных на американском рынке сельско-

хозяйственной продукции делает его привлекатель-

ным для иностранных производителей. Но приток

импортной сельскохозяйственной продукции повы-

сит предложение, что пагубно отражается на амери-

канской проблеме избытка продукции. Чтобы не

допустить такого положения, США устанавливают

тарифные барьеры или квоты на импорт. Эти пре-

грады часто ограничивают производство более эф-

фективных зарубежных производителей и одновре-

менно стимулируют рост производства у менее эф-

фективных, чем американские, производителей.

В результате складывается система низкоэффектив-

ного использования мировых сельскохозяйственных

ресурсов. В разделе «Последний штрих» рассказано

о таком положении на примере производства сахара.

Аналогичным образом США и другие промыш-

ленно развитые страны мира со сходными програм-

мами поддержки сельского хозяйства вывозят из-

лишки продукции на мировые рынки, где цены на

нее и так низки. Менее развитые страны — испыты-

вающие сильную зависимость от положения на ми-

ровых товарных рынках - несут убытки от резкого

сокращения экспортной выручки. Так, субсидиро-

вание цен на рис в США вызвало значительные

потери в Таиланде — основном мировом экспортере

риса. Аналогичным образом программа ценовой

поддержки хлопка в США пагубно отразилась на

положении в Египте, Мексике и ряде других экс-

портирующих хлопок стран. (Ключевой вопрос 9.)

Борьба с излишками

Элементарный анализ механизмов спроса и пред-

ложения подсказывает, что программы, направлен-

ные на сокращение рыночного предложения или

повышение рыночного спроса, могли бы повысить

рыночную цену до уровня желаемой поддерживае-

мой цены, тем самым уменьшая или ликвидируя

сельскохозяйственные излишки (см. рис. 33-6).

Ограничение предложения. Что касается предложения,

то государственная политика долгое время была на-

целена на ограничение производства сельскохозяй-

ственной продукции. В частности, ценовая поддерж-

ка сопровождалась программами вывода земель из

оборота, или программами ограничения посевных пло-

щадей. В ответ на получение преимущества в виде

поддерживаемых цен на зерновые фермеры должны

были согласиться ограничить площади засеваемых

земель. Пытаясь сбалансировать объем предложения

и спроса, Министерство сельского хозяйства США

приблизительно подсчитывает объем каждого про-

дукта, который частные потребители купят по под-

держиваемой цене. Затем рассчитывается площадь

посевных земель, на которых эта продукция должна

быть произведена. Общая посевная площадь в акрах

делится между штатами, графствами и, в конце кон-

цов, между конкретными фермерами.

Точно так же разрабатываются другие програм-

мы, с помощью которых Министерство сельского

хозяйства предоставляет фермерам прямые выпла-

ты, например, за то, что в растениеводстве земля

полностью выводится из оборота. Так, по програм-

ме земельного банка правительство фактически арен-

довало землю у фермеров. Такая неиспользуемая

земля должна была быть засеяна почвопокровными

культурами или лесом, а не сельскохозяйственны-

ми культурами.

Были ли успешными программы по ограничению

предложения? Трудно дать определенный ответ.

Они, безусловно, не ликвидировали излишки сель-

скохозяйственной продукции. Основная причина

заключается в том, что сокращение посевной пло-

щади неизменно ведет к непропорциональному па-

дению объема производства. Ведь фермеры выво-

дят из оборота худшую землю и сохраняют в произ-

водстве лучшую. Возделываемые земли обрабаты-

ваются более интенсивно. В результате использова-

ния лучших семян, большего количества и лучших

по качеству удобрений и инсектицидов и большей

численности рабочей силы выход продукции с каж-

дого акра возрастает. Не участвующие в программе

фермеры могут расширять посевные площади в

ожидании более высоких цен. Однако нет сомне-

ния в том, что без контроля за производством на-

копленные излишки и связанные с ними затраты

были бы намного больше, чем в действительности.

Поддержание спроса. Стремясь повысить спрос на

сельскохозяйственную продукцию, государство шло

несколькими путями.

1. Новое применение. И государство, и частная

промышленность тратили значительные суммы на

научные исследования, цель которых - найти но-

вые способы применения сельскохозяйственной

продукции. Производство газолина - смеси бензи-

на и спирта, изготовленного из зерна, - является

небесспорной попыткой расширить спрос на сель-

скохозяйственную продукцию. Большинство экс-

пертов приходит к заключению, что успехи здесь

были более чем скромными.

2. Внутренний и внешний спрос. Был разработан

ряд программ, направленных на увеличение по-

ГЛАВА 33

735

Сельское хозяйство: экономика и политика

требления сельскохозяйственной продукции на

внутреннем рынке. Например, программа продо-

вольственных талонов предназначена для того, что-

бы поддержать спрос на продукты питания со сто-

роны семей с низкими доходами. Подобным же

образом программа «Продовольствие во имя мира»,

предусмотренная Общественным законом 480, поз-

волила наименее развитым странам покупать из-

лишки американской сельскохозяйственной про-

дукции за национальные валюты, а не за доллары.

Около 200 млн дол. ежегодно тратится на рекламу

и продвижение на мировой рынок американской

сельскохозяйственной продукции. Более того, при

заключении международных торговых сделок аме-

риканские участники переговоров упорно стреми-

лись убедить зарубежные страны снизить протек-

ционистские тарифы и снять другие ограничения

для импорта сельскохозяйственной продукции.

Хотя усилия правительства, направленные на

ограничение предложения и повышение спроса, без

сомнения, способствовали уменьшению объема из-

лишков сельскохозяйственной продукции, они не

сумели полностью ликвидировать эти излишки.

КРИТИКА СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЙ

ПОЛИТИКИ

После более чем полувекового опыта проведения

государственной политики, направленной на стаби-

лизацию и увеличение доходов фермеров, сущест-

вуют доказательства, позволяющие предположить,

что сельскохозяйственная политика работает недо-

статочно хорошо. Экономисты и политические ли-

деры все больше ощущают, что требуется заново пе-

ресмотреть цели и методы сельскохозяйственной

политики. Ниже приведены наиболее важные кри-

тические замечания.

Симптомы и причины

Американские программы помощи фермерам не

позволили устранить причины фермерской пробле-

мы. Государственная политика в отношении сель-

ского хозяйства направлена на ликвидацию симп-

томов, а не причин «заболевания». Основной при-

чиной фермерской проблемы было неправильное

распределение ресурсов между сельским хозяйством

и остальными отраслями экономики. Исторически

проблема заключается в слишком большом числе

фермеров. Результатом или признаком этого нера-

ционального использования ресурсов являются низ-

кие фермерские доходы. Государственная политика

в области сельского хозяйства была ориентирована

главным образом на поддержку фермерских цен и до-

ходов, а не на смягчение проблемы распределения ре-

сурсов, которая является

основной

причиной сниже-

ния этих доходов.

Некоторые критики утверждают, что поддержи-

ваемые цены и доходы поощряли людей оставаться

в сельском хозяйстве, тогда как в противном случае

они переходили бы в какую-нибудь несельскохозяй-

ственную отрасль. Это значит, что ориентация фер-

мерской программы на цены и доходы сдерживала

перераспределение ресурсов, которое столь необхо-

димо для решения фермерской проблемы в долго-

срочной перспективе.

Неправильное распределение субсидий

Программы поддержки цен и доходов приносили

больше всего пользы тем фермерам, которые мень-

ше всего нуждались в государственной помощи. Из

предположения, что целью американской фермер-

ской программы является повышение низких фер-

мерских доходов, логически следует, что любая про-

грамма государственной помощи должна быть ори-

ентирована на фермеров с самыми низкими дохо-

дами. Но бедный фермер с небольшим объемом

продукции не производит и не продает на рынке

достаточно продукции, чтобы получить значитель-

ную помощь от ценовой поддержки. Только круп-

ная корпоративная ферма может извлечь из этого

выгоды благодаря большому объему производства.

В 1992 г., например, 7% всех ферм с годовым

объемом продаж 250 тыс. дол. и выше получили

более 32% всех прямых правительственных субси-

дий, а 54% беднейших фермеров, доход которых от

ведения фермерского хозяйства составил в 1992 г.

менее 20 тыс. дол., получили только 4% всех пря-

мых выплат по субсидиям. Если государственная

политика должна быть направлена на увеличение

фермерских доходов, то, безусловно, существуют ве-

ские доводы в пользу распределения этих выгод в

обратной, а не прямой зависимости от чьего-либо

положения в группе, сформированной по уровню

доходов. Программа поддержки доходов должна

быть адресована людям, а не привязана к продукции.

Многие экономисты утверждают, что по соображе-

ниям справедливости прямое субсидирование бед-

ных фермеров предпочтительнее, чем косвенные

субсидии в виде ценовой поддержки, которые идут

в основном крупным и процветающим фермерам.

Аналогично следует подходить и к ценам на зем-

лю. Выгоды от соотношения цен и доходов, кото-

рые обеспечиваются различными фермерскими про-

граммами, в конечном счете капитализируются в

более высоких ценах сельскохозяйственных угодий.

Делая зерновые более дорогостоящими, политика

ценовой поддержки привела к удорожанию и самой

земли. Иногда это может оказаться полезным для

фермеров, но часто это не так. Фермеры арендуют

около 40% своих сельскохозяйственных угодий

25-

736

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

Государство и текущие экономические проблемы

большей частью у сравнительно состоятельных зем-

левладельцев. Таким образом, ценовая поддержка

превращается в субсидию людям, которые факти-

чески не занимаются земледелием.

Противоречия политики

В силу сложности сельскохозяйственной политики

и многочисленности ее целей в ней неизбежно за-

ложен ряд конфликтов и противоречий. Мы рас-

смотрим только некоторые. Субсидии на научные

исследования нацелены на повышение производи-

тельности фермерских хозяйств и увеличение пред-

ложения сельскохозяйственной продукции, в то вре-

мя как программы резервирования посевных пло-

щадей и вывода земель из оборота имеют целью воз-

местить фермерам вывод земли из производства для

того, чтобы сократить предложение. Ценовая под-

держка зерновых означает возрастание затрат на

корма для скотоводов и повышение цен на продук-

цию животноводства для потребителей. Фермеры,

производящие табак, получали субсидии в то вре-

мя, когда было повсеместно признано, что потреб-

ление табака плохо действует на здоровье. Амери-

канские производители сахара повысили цены на

свой продукт на внутреннем рынке путем введения

импортных квот, что противоречит идее свободной

торговли, провозглашенной в качестве американ-

ской торговой политики. Программы ограничения

площади сельскохозяйственных земель направлены

на выведение из оборота низкокачественных участ-

ков, но политика ценовой поддержки создает сти-

мулы для вовлечения таких земель в оборот.

Снижение эффективности

Существует также основание считать, что, исклю-

чая все другие проблемы, политика поддержания

фермеров стала менее эффективной. В 30-е годы

большинство ферм были сравнительно небольши-

ми, отчасти изолированными единицами, на них ис-

пользовалось незначительное число машин и обо-

рудования, а фермеры сами работали в своем хо-

зяйстве. В настоящее время, однако, фермы стали

более крупными, чрезвычайно капиталоемкими и

интегрированными в национальную экономику и

международное хозяйство.

Теперь фермеры зависят от производителей ис-

пользуемых в фермерском хозяйстве ресурсов — се-

мян, удобрений, инсектицидов и т.д. В американском

сельском хозяйстве применяется более чем вдвое

больше капитала в форме материальных активов

(машин и сооружений) в расчете на одного рабоче-

го, чем в экономике в целом. Это означает, что фер-

мерам теперь нужно занимать крупные суммы денег,

чтобы финансировать приобретение капитального

оборудования, арендовать землю и в том числе обо-

ротный капитал. Следовательно, несмотря на хоро-

шо продуманную сельскохозяйственную политику,

направленную на повышение фермерских доходов,

высокие процентные ставки могут привести к убыт-

кам или банкротствам многих фермеров. Зависимость

от экспортных рынков может также подорвать сель-

ское хозяйство. Снижение доходов за рубежом или

повышение курса доллара (которое делает американ-

скую сельскохозяйственную продукцию более доро-

гой для иностранцев) может повлечь за собой вне-

запное сокращение американского сельскохозяйст-

венного экспорта и ликвидировать любые положи-

тельные воздействия сельскохозяйственных про-

грамм на фермерские доходы. Короче говоря, намно-

го более широкий круг параметров может сегодня

изменять доходы фермеров и таким образом ослаб-

лять влияние сельскохозяйственных программ.

ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ

ПРОГРАММ

В свете этой критики справедливо задать вопрос:

почему же США до сих пор продолжают реализо-

вывать столь обширную и дорогостоящую сельско-

хозяйственную программу? Почему не отказаться от

ценовой поддержки и не вернуться к свободному

рынку? Почему сельскохозяйственные программы

продолжают действовать, хотя число фермеров,

а следовательно и число их голосов на выборах, со

временем уменьшилось (см. табл. 33-1)?

Пересмотр теории общественного выбора

Мы можем ответить на эти вопросы, опираясь в ос-

новном на теорию общественного выбора (см. гл. 31).

Вспомним, что «погоня за прибылью» предполагает на-

личие групп — например, профсоюзов, фирм в опре-

деленной отрасли или фермеров, производящих не-

которую продукцию, - использующих политические

методы для перераспределения доходов или богатст-

ва в их пользу за счет интересов другой группы или

общества в целом. Эффект особых интересов отно-

сится к программе или политике, в результате кото-

рой маленькая группа получает большую выгоду за

счет заметно большей группы, индивидуальные члены

которой несут незначительные убытки.

Предположим, что конкретная группа ферме-

ров — производители арахиса, сахарной свеклы или

молочных продуктов - организуется и создает ще-

дро финансируемый комитет политического влия-

ния. Задача такого комитета — продвижение и про-

ведение в жизнь государственных программ, кото-

рые будут перераспределять доход в пользу данной

ГЛАВА 33

737

Сельское хозяйство: экономика и политика

группы. Комитет будет энергично лоббировать се-

наторов и представителей правительства, чтобы они

проводили ценовую поддержку и установили квоты

на импорт арахиса, сахарной свеклы или молока.

Комитет осуществляет лоббирование путем денеж-

ных платежей сочувствующим законодателям. Хотя

производство арахиса сконцентрировано в несколь-

ких штатах, таких, как Джорджия, Алабама и Техас,

комитет будет делать взносы в законодательные ор-

ганы других штатов для получения поддержки.

Однако, если заинтересованная группа - фер-

меры, выращивающие сахарную свеклу или ара-

хис, - оказывается мала, как она может получать

прибыль за счет общества в целом? Хотя совокуп-

ные издержки выполнения групповой программы

могут быть значительными, издержки, приходящи-

еся на индивидуального налогоплательщика, малы

(действует эффект особых интересов). Граждане-

налогоплательщики, скорее всего, не информиро-

ваны и относятся вполне безразлично к подобным

вопросам, поэтому они практически ничего не те-

ряют. Если вы не выращиваете сахарную свеклу или

арахис, у вас, вероятно, нет никаких представлений

относительно того, во сколько эти программы об-

ходятся вам как индивидуальному налогоплатель-

щику и потребителю, и вы не станете поднимать

шум, если ваши законодатели проголосуют за та-

кую программу. Гражданские права, реформа обра-

зования и мир на Ближнем Востоке могут показать-

ся вам гораздо более важными политическими во-

просами, чем программа в поддержку горстки фер-

меров, производящих арахис или сахар.

Существуют также взаимные политические ус-

луги (см. гл.

31)

— обмен голосами в пользу опреде-

ленных политики и программ для получения поло-

жительного результата. Сенатор Фогхорн голосует

за программу, приносящую пользу избирателям се-

натора Морибунда, а Морибунд отвечает услугой на

услугу. Например, многие члены Конгресса, пред-

ставляющие городские районы с низкими дохода-

ми, голосуют за предоставление сельскохозяйствен-

ных субсидий. В свою очередь представители сель-

скохозяйственных районов поддерживают програм-

мы талонов на продукты для бедных. Таким обра-

зом, мы наблюдаем сельско-городскую коалицию,

посредством которой представители обоих районов

обеспечивают выгоды своим избирателям и повы-

шают свои шансы переизбрания. Такие коалиции

помогают объяснить, почему по-прежнему выпла-

чиваются субсидии фермерам и почему программа

раздачи талонов на продукты работает уже многие

годы. Так называемый агробизнес также обеспечи-

вает политическую поддержку субсидий фермерам,

поскольку эти программы увеличивают количество

химикатов и сельскохозяйственной техники, кото-

рую фермеры способны купить. Нет необходимос-

ти говорить о том, что около 100 тыс. государствен-

ных чиновников, чья работа зависит от наличия

сельскохозяйственных программ, активно их под-

держивают.

Теория общественного выбора также говорит нам

о том, что политики, скорее всего, будут поддержи-

вать программы, имеющие скрытые издержки. Как

мы видели, это также справедливо и в отношении

сельскохозяйственных программ. При обсуждении

рис. 33-6 мы обнаружили, что ценовая поддержка

включает не только явное перераспределение

средств от налогоплательщика к фермеру, но также

издержки, скрытые в более высоких ценах на про-

дукты, издержки на хранение дополнительной про-

дукции, административные издержки управления

сельскохозяйственными программами и затраты,

связанные с неправильным размещением ресурсов

внутри страны и на международном рынке. Хотя яв-

ные, или прямые, издержки на арахисовую програм-

му для налогоплательщиков составляют только око-

ло 4 млн дол. в год, увеличение цен, связанное с

программой, является скрытой субсидией (издерж-

ками) в 190 млн дол. Поскольку издержки на арахи-

совую программу — это в основном косвенные и

скрытые издержки, программа считается куда бо-

лее приемлемой для политиков и населения, чем

программа с явными издержками.

Другие факторы

Еще одно-два менее очевидных соображения могут

объяснить функционирование дорогих сельскохо-

зяйственных программ.

Политическая демография. Одно такое соображение

состоит в том, что правительство расположено к

фермерам, потому что представители сельской ме-

стности в Сенате представляют меньшее число из-

бирателей, чем представители городов. Например,

штат Небраска, сельскохозяйственный штат с насе-

лением в 1,5 млн человек, имеет двух сенаторов, так

же как и город Нью-Джерси с населением около

7,5 млн человек.

Растущие доходы. Любопытно, что постоянный рост

доходов потребителей, возможно, способствовал

терпимому отношению населения к сельскохозяй-

ственным субсидиям. Люди в целом становятся

менее чувствительными к ценам на продукты, ког-

да они богаче, потому что они тратят на еду все

меньшую долю своего дохода.

Новые направления?

В будущем субсидии фермерам могут уменьшиться.

1. Сокращение сельского населения. Когда доля фер-

мерского населения снизилась, его политическое

влияние также уменьшилось. Фермерское население

25»

738

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

Государство и текущие экономические проблемы

Влияние политики

составляло около 25% всего населения в 30-х годах,

когда создавались сельскохозяйственные программы.

Теперь оно составляет менее 2% всего населения.

Законодатели-горожане преобладают в соотноше-

нии 9:1 по отношению к своим сельским коллегам.

Все большее число законодателей критически изу-

чает сельскохозяйственные программы с точки зре-

ния счетов, получаемых потребителями от бакалей-

щика, а не с точки зрения доходов фермеров.

2. Дефицит бюджета. Постоянное стремление сба-

лансировать федеральный бюджет привело к тому,

что сельскохозяйственные субсидии все больше ста-

ли рассматриваться с политической точки зрения.

3. Избыточность программ. Избыточность программ

становится широко известным фактом и, возмож-

но, ослабляет эффект особых интересов. Так, на-

пример, за один год в конце 80-х годов крупный

калифорнийский производитель хлопка получил

12 млн дол. в виде субсидий; крон-принц Лихтен-

штейна получил субсидию в 2 млн дол. как партнер

техасской фирмы, выращивающей рис; 112 ферме-

ров, производящих молочные продукты, получили

каждый по 1 млн дол. в результате выполнения про-

граммы, имеющей целью сократить поголовье мо-

лочного скота. Субсидии на борьбу с засухой фер-

мерам в Калифорнии составили в среднем по

500 тыс. дол. на ферму. Фирма

Gallo

Winery получи-

ла в 1991 г. 5 млн дол. для продвижения своей про-

дукции на мировые рынки. McDonald's получил

465 тыс. дол. для рекламы Chicken

McNuggets

за оке-

аном, а фирма

Sunkist

Growers получила почти

млн

дол. для продвижения на рынок цитрусовых.

Нефермерская часть населения становится бо-

лее информированной и высказывает критические

замечания в адрес сельскохозяйственных программ.

Программы, созданные в 30-х годах для помощи

мелким фермам, теперь переоцениваются. Сегодня

в сельском хозяйстве преобладают крупные фирмы,

все больше похожие на фирмы в других отраслях.

4. Политические конфликты. Становится все более

очевидным, что внутренние сельскохозяйственные

программы приходят в

противоречие-с

развитием

свободной мировой торговли. Это противоречие

заслуживает более детального рассмотрения.

МИРОВАЯ

ТОРГОВЛЯ

И СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ

ПОЛИТИКА

Более критичное отношение к субсидиям ферме-

рам нашло отражение в переговорах США с други-

ми странами, направленных на снижение барье-

ров в мировой торговле сельскохозяйственной про-

дукцией.

Рассмотрим влияние текущих сельскохозяйствен-

ных программ на мировую торговлю. Практически

каждая

промышленно

развитая страна, в том числе

Соединенные Штаты, Канада, Япония, вмешивает-

ся в развитие национального сельского хозяйства

путем субсидий и установления защитных торговых

барьеров. Например, Европейский союз (ЕС), со-

зданный 15 западноевропейскими странами, уста-

новил высокие цены на сельскохозяйственные про-

дукты стран - членов ЕС. Такая ценовая поддержка

имеет ряд последствий.

1. Чтобы поддерживать высокие цены, ЕС дол-

жен ограничивать импорт (предложение) иностран-

ной сельскохозяйственной продукции. Он делает это,

вводя тарифы на импорт (акцизные налоги) и квоты

(количественные ограничения импорта товаров).

2. Хотя ЕС когда-то импортировал продовольст-

вие, поддержка высоких цен привела к тому, что

европейские фермеры стали производить намного

больше продукции, чем европейские потребители

хотят купить.

3. Чтобы избавиться от сельскохозяйственных

излишков, ЕС предоставил крупные субсидии для

экспорта сельскохозяйственной продукции на ми-

ровые рынки.

Влияние этой политики на Соединенные Шта-

ты состоит в том, что: 1) у американских фермеров

возникают большие сложности при продаже про-

дукции странам ЕС из-за высоких торговых барье-

ров; 2) субсидированный экспорт из ЕС снижает

мировые цены на сельскохозяйственную продук-

цию, делая рынки менее привлекательными для

американских фермеров.

С международной точки зрения важно, что сель-

скохозяйственные программы ЕС и США искажа-

ют мировую сельскохозяйственную торговлю и тем

самым международное распределение ресурсов для

сельского хозяйства. Побуждаемые искусственно за-

вышенными ценами фермеры в промышленно раз-

витых странах производят больше сельскохозяйст-

венной продукции, чем делали бы это в противном

случае. Возникающие в результате излишки попа-

дают на мировые рынки, где происходит снижение

цен. Это означает, что фермеры из стран, не имею-

щих сельскохозяйственных программ, часто менее

развитых стран, сталкиваются с искусственно зани-

женными ценами на свой экспорт, что побуждает

их сокращать внутреннее производство. Искажение

таким образом цен на сельскохозяйственную про-

дукцию приводит к тому, что ее производство уже

не ориентируется на эффективность и сравнитель-

ные преимущества (см. гл. 6). Например, ценовая

поддержка приводит к тому, что сельскохозяйствен-

ные ресурсы США выделяются для производства са-

хара, хотя сахар может быть произведен с более низ-

ГЛАВА 33

739

Сельское хозяйство: экономика и политика

кими

(почти в два раза) издержками в странах Ка-

рибского бассейна и Австралии.

Исходя из оценок предполагается, что выигрыш

от свободной, неискаженной программами и субси-

диями сельскохозяйственной торговли только для

промышленно развитых стран составит около 35 млрд

дол. в год, причем больше всего выиграют США,

страны ЕС и Япония. Сопутствующие выгоды состо-

ят: 1) в увеличении американского экспорта сель-

скохозяйственной продукции, что сократило бы меж-

дународный дефицит торгового баланса страны;

2) в снижении расходов на внутренние сельскохозяй-

ственные программы, что помогло бы уменьшить де-

фицит федерального бюджета. Таким образом, у

США есть веские экономические причины для того,

чтобы способствовать либерализации международной

сельскохозяйственной торговли.

Краткое

•

Паритетное соотношение, которое является ос-

новой ценовой поддержки, показывает соотношение

цен на продукцию фермеров и цен на товары, при-

обретаемые фермерами.

•

Ценовая поддержка приводит к избыточном/

производству продукции, которую государство

долж-

но закупать и хранить; она повышает доходы фер-

меров и цену на продукты для потребителей, приво-

дит к выделению избыточных ресурсов для сельского

хозяйства.

• Сельскохозяйственную политику критикуют за:

отсрочку изъятия ресурсов из сельского хозяйства;

выделение большей части субсидий более богатым

фермерам; противоречие с другими направлениями

политики, например свободной мировой торговлей;

отсутствие эффективного решения сельскохозяйствен-

ных проблем; большие издержки, связанные с ее

реализацией.

•

Продолжение действия сельскохозяйственных

программ легко объяснить в терминах «погони за

рентой», эффекта особых интересов, взаимных по-

литических услуг и других аспектов теории общест-

венного выбора.

•

Сельскохозяйственные программы США, Евро-

пейского союза и других промышленно развитых

стран внесли свою долю в неэффективность распре-

деления мировых сельскохозяйственных ресурсов.

ГАТТ: Уругвайский раунд

В 1994 г. в рамках Генерального соглашения по та-

рифам и торговле (ГАТТ) было достигнуто новое

мировое торговое соглашение. Это соглашение

вступило в силу в 1995 г. под названием Уругвай-

ского раунда переговоров, а его рекомендации

МЕЖДУНАРОДНЫЙ РАКУРС 33-2

Сельскохозяйственные субсидии

В то время как американские фермеры получают около

30% своих доходов в виде государственных субсидий, фер-

меры в других странах получают в виде субсидий заметно

большую

долю

своих

доходов.

Доля государственных субсидий

в доходах фермеров (в %]

0 20 40 60 80 100

Швейцария

Норвегия

Япония

Швеция

Европейский союз

Канада

США

Австралия

Новая Зеландия

Источник: Organization

for

Economic Cooperation and Development.

должны быть выполнены в течение следующего де-

сятилетнего периода. Оно включает условия боль-

шей свободы торговли для американского и миро-

вого сельского хозяйства. Основные его положе-

ния состоят в следующем. Экспортные субсидии,

в частности со стороны Европейского союза, бу-

дут значительно сокращены, что повысит конку-

рентоспособность американских фермеров на ми-

ровых рынках. Промышленно развитые страны

сократят программы ценовой поддержки на 20% к

2000 г. Страны снизят тарифы на сельскохозяйст-

венную продукцию — на 15% для промышленно

развитых стран и на 10% для менее развитых стран.

Более того, нетарифные торговые барьеры типа

квот на импорт будут заменены менее жесткими

барьерами. Например, США согласились отменить

квоты на импорт на сахар, молочные продукты и

арахис и заменить их тарифами. Япония и Южная

Корея согласились открыть свои рынки для им-

портного риса. Короче говоря, новое соглашение

сокращает сельскохозяйственные субсидии и смяг-

чает торговые барьеры, способствующие неэффек-

тивному распределению ресурсов как внутри стран,

так и во всем мире.

Исследования показывают, что в результате Уруг-

вайского раунда мировой доход за следующее деся-

740

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

Государство и текущие экономические проблемы

ПОСЛЕДНИЙ

ШТРИХ

САХАРНАЯ ПРОГРАММА -

«СЛАДКОЕ ДЕЛЬЦЕ»

Сахарная программа - это выгодное дельце для отече-

ственных производителей сахара, но оно приводит к боль-

шим расходам отечественных потребителей и иностранных

производителей.

Программа ценовой поддержки производителей сахара

в США оказывает сильное влияние как во внутреннем, так и

в международном плане.

1. Внутренние издержки. Осуществляемая в послед-

нее время ценовая поддержка около

тыс. американских

производителей сахара поддерживает внутренние цены на

сахар на уровне, вдвое превышающем мировую цену. По

оценкам, совокупные издержки внутренних потребителей со-

ставляют окопо 1 млрд дол. в год. Более того, влияние ис-

кусственно завышенных цен на сахар оказывается «регрес-

сивным», поскольку бедные домохозяйства расходуют боль-

шую часть своих доходов на еду, чем домохозяйства с вы-

соким уровнем дохода. При этом каждый производитель са-

хара получает в виде субсидий сумму, вдвое превышающую

средний доход американской семьи. Одна из ферм в

1991

г.

получила субсидии на сумму 30 млн дол.! 33 фермы полу-

чили каждая более чем по 1 млн дол.

2. Квоты на импорт. В результате внутренней под-

держки высоких цен иностранные производители сахара

стремятся продавать свою продукцию в США. Но приток бо-

лее дешевого иностранного сахара на американский внут-

ренний рынок подорвал бы внутреннюю ценовую поддержку

Это противоречит политике увеличения доходов, которая

должна обеспечивать фермерам цены на продукцию и дохо-

ды выше, чем дал бы свободный рынок. Поэтому американ-

ское правительство ввело квоты на импорт иностранного са-

хара. По мере роста разрыва между поддерживаемыми США

ценами и мировыми ценами квоты на импорт становились

более жесткими, и в результате доля импортного сахара все

время снижалась. В 1975 г. около 30% сахара было им-

портным; в настоящее время импортируется только 3 или

4%. Сельскохозяйственная политика в производстве сахара

в значительной степени определяет международную торго-

вую политику США в отношении этого продукта.

3. Менее развитые страны. Потеря американского

рынка имела множество отрицательных последствий для

многих менее развитых экспортирующих сахар стран, та-

ких, как Филиппины, Бразилия и страны Центральной Аме-

рики.

Во-первых, потеря американского рынка значительно

сократила их доходы от экспорта - по оценкам, на 7 млрд

дол. ежегодно

и соответственно национальный доход этих

стран. Снижение поступлений от экспорта является важным

обстоятельством, так как многие производящие сахар стра-

ны сипьно зависят от таких поступлений при выплате про-

тилетие может возрасти на 6 трлн дол. Это позво-

лит увеличить спрос на такие чувствительные к

доходу продукты, как мясо, фрукты и овощи. Сель-

скохозяйственный экспорт США может, по оцен-

кам, вырасти к 2005 г. на 4,7-8,7 млрд дол., увели-

чив связанную с сельскохозяйственным экспортом

занятость примерно на 1,9 млн рабочих мест. Рас-

ходы на государственные сельскохозяйственные

программы могут к 2005 г. сократиться на 2,6 млрд

дол., хотя американские фермеры могут ожидать

суммарного увеличения своих чистых доходов к

2005 г. на 2,5 млрд дол. в результате действия ново-

го соглашения.

Закон о фермерской деятельности 1990 г.

Кроме положений ГАТТ, недавние законы о сельском

хозяйстве отражают усилия, направленные на то,

чтобы: 1) урезать расходы на сельскохозяйственные

субсидии и 2) увеличить роль рыночных цен (в про-

тивоположность поддерживаемым) при принятии

решений в сельском хозяйстве. В частности, Закон о

фермерской деятельности 1990 г. сокращает на 15%

площадь земель, имеющих гарантированную цену,

тем самым уменьшая издержки на программы суб-

сидирования. Потенциальный удар по фермерам

смягчен разрешением засевать альтернативные куль-

туры. Решения фермеров по этим культурам будут

основываться на рыночных ценах. Например, мно-

гие фермеры, специализирующиеся на выращивании

пшеницы и кукурузы, могут выделить 15% несубси-

дируемой земли под соевые бобы или подсолнечник,

оценив перспективы роста и ожидаемые цены. Ко-

роче говоря, новый Закон о фермерстве одновремен-

но сокращает сельскохозяйственные субсидии и уве-

личивает роль рыночных

сил.

Рыночно-ориентированная

стабилизация доходов

С точки зрения долгосрочной перспективы кажется

более вероятным, что рыночная политика сместится

от задачи увеличения доходов к задаче стабилизации

доходов фермеров. Задача стабилизации доходов со-

стоит не только в сокращении резких колебаний го-

довых доходов фермеров и цен, но и в установлении

такого долгосрочного среднего значения цен на про-

дукцию и доходов, которое могут обеспечить свобод-

ные рынки. Это противоречит идее увеличения дохо-

дов, согласно которой правительство стремится пре-

ГЛАВА 33

741

Сельское хозяйство: экономика и политика

центов и основных сумм огромного внешнего долга США и

другим промышленно развитым странам.

Во-вторых, лишенные возможности продавать на аме-

риканском рынке из-за установленных квот менее разви-

тые страны вывезли свой сахар на мировые рынки, где уве-

личение предложения привело к снижению мировых цен на

сахар.

В-третьих, под влиянием внутренней ценовой поддерж-

ки американское производство сахара увеличилось в такой

степени, что США скоро могут превратиться из страны,

импортирующей сахар, в страну, экспортирующую сахар.

Таким образом, сахарная программа США скоро может стать

источником новой конкуренции для производителей сахара

из менее развитых стран. Ценовая поддержка производите-

лей сахара в Европейском союзе уже превратила эту группу

стран в экспортеров сахара.

4. Неэффективное распределение мировых ресур-

сов. Как с внутренней, так и с международной точки зрения

программы ценовой поддержки производителей сахара в

США и других промышленно развитых странах снизили

эффективность распределения ресурсов в сельское хозяй-

ство по всему миру. Ценовая поддержка привела к избыточ-

ному выделению ресурсов дпя производства сахара менее

эффективными американскими производителями. Введение

американских квот на импорт и снижение мировых цен на

сахар привели к тому, что более эффективные иностранные

производители сократили объем производства. Фирмы с вы-

сокими издержками производят больше, а с низкими из-

держками - меньше сахара, что в результате приводит к не-

эффективному распределению мировых сельскохозяйствен-

ных ресурсов.

5. Заменители и рабочие места. Искусственно завы-

шенные цены на сахар и стремление потребителей правильно

питаться вызвали смещение спроса в направпении кукуруз-

ного сахара и искусственных подсластителей. Допя сахара

на американском рынке подсластителей с

1970

г. умень-

шилась наполовину. По одной из оценок, отрасль искусст-

венных подсластителей получает от сахарной программы

почти столько же (1 млрд дол. в год), сколько и сами произ-

водители сахара.

Кроме того, за последнее десятилетие было потеряно

окопо 7 тыс. рабочих мест из-за закрытия предприятий по

очистке сахара в связи с уменьшением квот на импорт.

Американские производители сладостей подумывают о пе-

ремещении заводов и рабочих мест за границу, где цены на

сахар ниже.

Источник

данные из Economic Report of the President

1987.

Washington, 1987. P.

165-169.

доставить фермерам цены на их продукцию и дохо-

ды выше, чем те, которые может дать свободный ры-

нок. Правительство должно смягчать колебания

конъюнктуры на сельскохозяйственных рынках,

обеспечивать ценовую поддержку и скупать излиш-

ки в том случае, когда цены упадут значительно ниже

установленного долгосрочного значения. И наобо-

рот, правительство должно увеличивать предложение

продукции и распродавать запасы, когда цены на-

много превысят долгосрочный уровень.

Сторонники считают, что рыночно-ориентиро-

ванная политика стабилизации доходов имеет много

преимуществ. Во-первых, вмешательство государст-

ва в сельское хозяйство будет ограничено в том от-

ношении, что можно будет отказаться от управле-

ния предложением путем сокращения площади суб-

сидируемых земель. Во-вторых, цены будут отражать

долгосрочный равновесный уровень и, следователь-

но, приводить к эффективному распределению ре-

сурсов между сельским хозяйством и остальными

отраслями экономики. Обеспечивая фермеров до-

ходом, соответствующим рыночным ценам, рыноч-

ная система будет давать сигнал для перемещения

фермеров на другие рабочие места. В-третьих, бу-

дут значительно сокращены расходы налогоплатель-

щиков. И в-четвертых, более низкий средний уро-

вень сельскохозяйственных цен поможет расширить

экспорт сельскохозяйственной продукции.

ГЛОБАЛЬНЫЙ ПОДХОД:

ПИР

ИЛИ

ГОЛОД?

Проблема американских фермеров — это проблема

предложения, обгоняющего спрос, и сельскохозяй-

ственная политика, которая благоприятствует про-

изводству излишков; она не характерна для большин-

ства других стран. Многие менее развитые страны,

не говоря уже о бывшем Советском Союзе, вынуж-

дены постоянно импортировать продовольственные

товары. Мы часто читаем о недоедании, хроничес-

кой нехватке продовольствия и голоде в Африке и в

других регионах. Можем ли мы предполагать, что в

недалеком будущем, скажем через 40 или 50 лет, мир

окажется не в состоянии прокормить себя?

Пессимисты

Простого ответа на этот вопрос не существует, по-

этому интересно проанализировать некоторые ар-

742

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

Государство и текущие экономические проблемы

гументы

за и против, относящиеся к предмету об-

суждения. Пессимисты, указывающие на возмож-

ность надвигающегося голода, поскольку спрос

опережает предложение, приводят такие доводы.

1. Площадь пахотной земли ограниченна, и ее

качество постоянно ухудшается из-за ветровой и

водной эрозии.

2. «Расползание» городов и развитие промыш-

ленности способствуют выведению земель лучшего

качества из сельскохозяйственного оборота для ис-

пользования в несельскохозяйственных целях.

3. Система грунтовых вод, от состояния которой

зависят американские фермы, поскольку они нуж-

даются в орошении, ухудшается настолько быстры-

ми темпами, что сельскохозяйственные угодья в не-

которых областях придется покинуть.

4. Население мира продолжает расти: каждый

день появляется множество новых ртов, которые

нужно кормить.

5. Наконец, некоторые сторонники движения в

защиту окружающей среды утверждают, что небла-

гоприятные долговременные климатические измене-

ния подорвут сельскохозяйственное производство.

Оптимисты

Оптимисты выдвигают следующие контраргументы.

1. Площадь земель, засеваемых зерновыми, по-

стоянно увеличивалась, но мир еще далек от ввода

в оборот всей пахотной земли.

2. Производительность сельского хозяйства

продолжает расти, и возможность резких проры-

вов в производительности еще впереди, поскольку

мы вступаем в эпоху генной инженерии. Есть так-

же простор для очень значительного увеличения

производительности сельскохозяйственного секто-

ра в менее развитых странах. Например, более со-

вершенные экономические стимулы для сельско-

хозяйственных рабочих в Китае послужили сред-

ством увеличения объема сельскохозяйственной

продукции с 1980 по 1985 г. почти на одну треть.

Производство продовольствия могло быть резко

увеличено в бедных странах с помощью отмены су-

ществующего государственного контроля за уров-

нем цен, который устанавливает цены ниже рав-

новесного уровня.

3. Темп прироста населения планеты снижается.

4. Мы должны считаться с процессами приспо-

собления, проявляющимися при установлении ры-

ночной системы. Если обнаруживается нехватка

продовольственных товаров, то цены на них растут.

Более высокие цены будут одновременно стимули-

ровать рост производства и ограничивать спрос и

тем самым устранять дефицит.

5. Реальная цена на продовольственные товары

снижалась на протяжении десятилетий, поэтому

можно предположить, что предложение продоволь-

ственных товаров росло быстрее, чем спрос.

Конечно, спор на тему «пир или голод» имеет в

высшей степени умозрительный характер: ясную

картину будущих мировых производственных воз-

можностей и потребительского спроса представить

нелегко. Но, вероятно, один важный вывод все же

необходимо сделать: американской сельскохозяйст-

венной политике следует учитывать также и между-

народные проблемы.

РЕЗЮМЕ

1. В краткосрочном плане чрезвычайно неэлас-

тичный характер спроса на сельскохозяйственную

продукцию преобразует небольшие изменения объ-

емов производства и небольшие изменения спроса

на внутреннем и внешнем рынках в большие коле-

бания цен и доходов.

2. Быстрый технический прогресс в соединении

с чрезвычайно неэластичным и относительно по-

стоянным спросом на сельскохозяйственную про-

дукцию явился причиной того, что сельское хозяй-

ство превратилось в сокращающуюся отрасль.

3. Исторически сельскохозяйственная полити-

ка ориентировалась на цены и была основана на

концепции паритета. Эта концепция предполага-

ет, что отношение цен, по которым фермеры про-

дают свою продукцию, к ценам, по которым они

покупают другие товары, должно оставаться посто-

янным.

4. Политика минимальных, или поддерживае-

мых, цен имеет ряд экономических последствий:

а) появляется избыточная продукция; б) доходы

фермеров увеличиваются; в) потребители платят

более высокие цены за сельскохозяйственные про-

дукты; г) общество в целом платит более высокие

налоги, чтобы закупать и хранить излишки продук-

ции, и несет дополнительные издержки, связанные

с распределением избыточных ресурсов в сельское

хозяйство; д) другие страны несут расходы, связан-

ные с импортными барьерами и низкими мировы-

ми ценами на сельскохозяйственную продукцию.

5. Государство с ограниченным успехом осуще-

ствляло ряд программ, направленных на сокраще-

ние предложения сельскохозяйственной продукции

и увеличение спроса, чтобы уменьшить излишки,

образующиеся в результате политики ценовой под-

держки.

ГЛАВА 33

Сельское хозяйство: экономика и политика

743

6. Сельскохозяйственную политику США кри-

тиковали за: а) искажение следствий (низкие дохо-

ды фермеров) и причин (избыточные мощности);

б) предоставление огромных субсидий богатым фер-

мерам; в) противоречия между сельскохозяйствен-

ными программами; г) снижение эффективности

производства.

7. Продолжение субсидирования сельского хо-

зяйства можно объяснить с позиции теории обще-

ственного выбора, и в частности в терминах «пого-

ни за рентой», эффекта особых интересов и взаим-

ных политических услуг.

8. Недавно принятые положения в рамках ГАТТ

направлены на сокращение экспортных субсидий на

сельскохозяйственную продукцию, ограниченное

открытие японских и южнокорейских рынков для

импорта риса и снижение американских барьеров

для сахара, молочных продуктов и арахиса.

9. Закон о фермерской деятельности 1990 г. со-

кращает площадь земель, к которым применяется це-

новая поддержка, и расширяет использование рыноч-

ных цен при принятии решений в сельском хозяйстве.

10. США следует перейти к политике стабилиза-

ции от политики увеличения доходов фермеров.

ТЕРМИНЫ

ПОНЯТИЯ

Долгосрочная фермерская проблема

(long-run farm problem)

Краткосрочная фермерская проблема

(short-run farm problem)

Концепция паритета

(parity concept)

Индекс паритета (parity ratio)

Ценовая поддержка (price supports)

Программы ограничения посевных площадей

(acreage allotment programs)

Программа «Продовольствие во имя мира»

(Food for Peace program)

Рыночно-ориентнрованная политика стабилизации

доходов, (market-oriented income stabilization policy)

Закон о фермерской деятельности 1990 г.

(Farm Act of 1990)

ВОПРОСЫ И УЧЕБНЫЕ ЗАДАНИЯ

1. Ключевой вопрос. «Предложение сельскохозяй-

ственной продукции и спрос на нее таковы, что не-

большие изменения в предложении приведут к значи-

тельным изменениям цен. Однако они почти не влия-

ют на объем сельскохозяйственного производства».

Внимательно проанализируйте это положение. (Под-

сказка: вам может помочь краткий анализ различий

между объемом поставок и предложенным количест-

вом продукции.) Влияет ли экспорт на нестабильность

спроса на сельскохозяйственную продукцию?

2. Какую связь, если она есть, вы можете обнару-

жить между значительной величиной постоянных

издержек производства фермеров и тем, что предло-

жение большинства сельскохозяйственных продуктов,

как правило, неэластично? Будьте точны в ответе.

3. Ключевой вопрос. Объясните, какой вклад вно-

сит каждый из следующих факторов в фермерскую

проблему: а) неэластичность спроса на сельскохозяй-

ственную продукцию; б) высокие темпы техническо-

го прогресса в сельском хозяйстве; в) умеренный дол-

говременный рост спроса на сельскохозяйственную

продукцию; г) конкурентоспособность сельского хозяй-

ства.

4. Ключом к эффективному распределению ре-

сурсов служит перемещение ресурсов из отраслей с

низкой производительностью в высокопроизводи-

тельные отрасли. Учитывая высокую и растущую

производительность сельскохозяйственных ресур-

сов, объясните, почему многие экономисты требу-

ют изъять больше ресурсов из аграрной сферы ради

повышения эффективности их распределения.

5. «Промышленники выражают недовольство бо-

лее высокими налогами, которые они должны пла-

тить, чтобы финансировать субсидии сельскому хо-

зяйству. Хотя тот факт, что сельскохозяйственные

цены имели тенденцию к понижению, в то время

как промышленные цены росли, означает, что в

конечном итоге сельское хозяйство фактически суб-

сидирует промышленность». Объясните и оцените

это утверждение.

6. «Так как все потребители в целом должны в

конечном счете оплачивать валовые доходы фер-

меров, не имеет реального значения, как это про-

исходит: через свободные сельскохозяйственные

рынки или посредством ценовой поддержки, до-

полненной субсидиями, которые финансируются

из налоговых поступлений». Вы согласны с таким

утверждением?

7. Предположим, что вы являетесь президентом

местного отделения одной из ведущих фермерских

организаций. Рядовые члены поручили вам сфор-

мулировать положения политики вашего отделения,