Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика

Подождите немного. Документ загружается.

714

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

Государство и текущие экономические проблемы

щих комиссий не соответствуют предъявляемым к

ним требованиям, потому что они бывают «захва-

чены» или контролируются отраслями, которые

обязаны регулировать. Члены комиссий зачастую

являются руководящими работниками в этих самых

отраслях. Следовательно, регулирование осуществ-

ляется не в интересах общества, а скорее защищает

и поддерживает удобное положение естественного

монополиста. Утверждают, что регулирование, как

правило, становится средством гарантирования при-

былей и защиты регулируемой отрасли от потенци-

альной новой конкуренции, которую могли бы со-

здать технологические изменения.

3. Регулирование конкурентных отраслей. Может

быть, наиболее глубокое критическое замечание в

адрес отраслевого регулирования состоит в том, что

иногда оно применялось в отраслях, которые не яв-

ляются естественными монополиями и которые при

отсутствии регулирования были бы полностью кон-

курентными. Регулирование в особой мере исполь-

зовалось в таких отраслях, как грузовые и авиапе-

ревозки, где эффект масштаба невелик и естествен-

ные барьеры для внедрения в отрасль новых конку-

рентов относительно слабы. Утверждают, что в та-

ких случаях само регулирование, ограничивая вхож-

дение в отрасль, создает скорее монополию, чем

условия, изображенные на рис. 24-1. В результате

устанавливаются более высокие цены и меньший

объем выпуска, чем были при отсутствии регулиро-

вания. Вопреки теории регулирования в интересах

общества выгоду от регулирования получают сами

регулируемые фирмы и их служащие. Проигрывают

же общество и потенциальные конкуренты, для

которых вхождение в отрасль затруднено.

Примером является оправданность регулирова-

ния железных дорог Комиссией по торговле между

штатами в конце XIX в. и в первые десятилетия

XX в. Но к 30-м годам в стране получила развитие

сеть автомагистралей, и перевозки на грузовиках се-

рьезно подорвали монопольную власть железных до-

рог. В это время было бы желательно отменить ре-

гулирование и позволить железным дорогам и вла-

дельцам грузовиков, а также речному флоту и авиа-

линиям конкурировать друг с другом. Вместо этого

регулирующая сеть Комиссии по торговле между

штатами в 30-е годы была раскинута еще шире,

чтобы охватить и грузовой автомобильный транс-

порт. {Ключевой вопрос 10.)

Теория регулирования

с помощью легального картеля

Регулирование потенциально конкурентных отрас-

лей породило теорию регулирования с помощью ле-

гального картеля. На место чиновников, руководст-

вующихся интересами общества и навязывающих

регулирование естественным монополиям, чтобы

защитить потребителей, эта концепция ставит прак-

тических политиков, оказывающих «услугу» регули-

рования тем фирмам, которые хотят подвергнуть-

ся регулированию. Регулирование является желае-

мым, потому что оно фактически учреждает вид

легального картеля, который может быть высоко-

прибыльным для регулируемых фирм. Точнее гово-

ря, регулирующая комиссия выполняет такие функ-

ции, как раздел рынка (например, в период, пред-

шествовавший дерегулированию, Управление граж-

данской авиации устанавливало маршруты для оп-

ределенных авиакомпаний) и ограничение потен-

циальной конкуренции путем расширения картеля

(например, включение грузового автомобильного

транспорта в сферу компетенции Комиссии по тор-

говле между штатами). В то время как частные кар-

тели подвержены нестабильности и могут распадать-

ся (см. гл. 26), особая привлекательность картеля

под видом регулирования, поддерживаемого госу-

дарством, состоит в том, что его положение доволь-

но прочно. Короче говоря, теория регулирования с

помощью легального картеля предполагает, что ре-

гулирование является следствием «погони за рен-

той» (см. гл. 31).

Сторонники теории регулирования с помощью

легального картеля привлекают внимание к тому,

что Закон о торговле между штатами был поддер-

жан железными дорогами и что автотранспортные

компании, как и авиалинии, поддержали распрост-

ранение регулирования на их отрасли по той при-

чине, что нерегулируемая конкуренция была силь-

ной и разрушительной.

Сторонники также говорят о лицензировании

профессий (см. гл. 28) как о форме проявления их

теории на рынке труда. Определенные профессио-

нальные группы — парикмахеры, дизайнеры по ин-

терьеру или врачи-диетологи - требуют выдачи ли-

цензий на том основании, что необходимо защи-

щать общество от шарлатанов и мошенников. Но

действительная причина, возможно, состоит в

стремлении ограничить вступление в профессию для

того, чтобы практикующие специалисты могли по-

лучать монопольные доходы.

ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ

Теория регулирования с помощью легального кар-

теля, возрастающее число фактов расточительства

и неэффективности в регулируемых отраслях и ут-

верждения, что правительство на самом деле регу-

лировало потенциально конкурентные отрасли, -

все это породило в 70-х и 80-х годах движение в

поддержку дерегулирования. Конгресс принял за-

коны о дерегулировании авиалиний, перевозок гру-

зовиками, банковского дела, железнодорожного

ГЛАВА 32

Антитрестовское законодательство, регулирование и промышленная политика

715

транспорта, телевизионного вещания и добычи при-

родного газа. Более того, дерегулирование произо-

шло в телекоммуникационной отрасли, где власти

ликвидировали регулируемую монополию, известную

под названием Bell System (AT& Т). Дерегулирование

в 70-х и 80-х годах представляло собой «один из

наиболее важных экспериментов в экономической

политике нашего

времени»

дол.). Заметно меньший выигрыш наблюдается в те-

лекоммуникационной отрасли, кабельном телеви-

дении и добыче природного газа

. (В разделе «По-

следний

штрих»

этой главы мы исследуем влияние

дерегулирования на авиалинии более подробно.)

Полемика

Дерегулирование вызвало споры, суть которых лег-

ко угадать. Основывая свои аргументы на теории

регулирования с помощью легального картеля, сто-

ронники дерегулирования заявляют, что оно приве-

дет к снижению цен, увеличению объемов выпуска

и преодолению бюрократической неэффективнос-

ти. Некоторые критики дерегулирования, основы-

ваясь на теории регулирования в интересах общест-

ва, утверждают, что дерегулирование вызовет посте-

пенную монополизацию отрасли одной или двумя

фирмами, а это, в свою очередь, приведет к повы-

шению цен и уменьшению объемов выпуска про-

дукции и услуг. Иные критики заявляют, что дере-

гулирование может привести к чрезмерной конку-

ренции и нестабильности в отрасли и что неболь-

шие территориальные единицы могут вообще ли-

шиться жизненно важных услуг (например, транс-

порта). Однако другие подчеркивают, что, посколь-

ку возросшая конкуренция сокращает доходы каж-

дой фирмы, они могут снизить свои требования в

отношении безопасности и риска, стремясь к умень-

шению издержек и сохранению прибылей.

Результаты дерегулирования

Пока еще, наверное, слишком рано объявлять де-

регулирование успешным или неудачным во всех

конкретных отраслях. Например, в то время как

дерегулирование железнодорожного транспорта

было явным успехом, в некоторых отраслях, в част-

ности кабельном телевидении, произошел возврат

к регулированию Но исследования показывают, что

в целом результат дерегулирования был положитель-

ным. Дерегулирование отраслей, ранее подвергав-

шихся регулированию, по оценкам, приносит от

35.8

млрд до 46,2 млрд дол. вклада в благосостоя-

ние общества с помощью более низких цен, мень-

ших издержек и увеличения выпуска. Большая часть

выигрыша в эффективности происходит в трех от-

раслях: авиалинии (от 13,7 млрд до 19,7 млрд дол.),

железнодорожный транспорт (от 10,4 млрд до

12.9

млрд дол.) и перевозки грузовиками (10,6 млрд

Winston С Economic Deregulation Days of Reckoning

for

Microeconomist//

Journal of Economic Literature September,

1993

P 1263

• Естественная монополия возникает в том слу-

чае, когда масштабная экономия настолько велика,

что только одна фирма может производить продук-

цию с минимальными издержками.

• Теория регулирования в интересах общества

утверждает, что государство должно регулировать

бизнес для предотвращения неэффективного разме-

щения ресурсов, связанного с властью монополий.

• Теория регулирования с помощью легального

картеля предполагает, что фирмы стремятся к госу-

дарственному регулированию для уменьшения цено-

вой конкуренции и обеспечения стабильной прибыли.

• Дерегулирование, начатое в последние 20 лет,

теперь дает обществу ежегодный заметный выигрыш

в эффективности.

СОЦИАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Только что обсуждавшееся регулирование - это

экономическое, или промышленное, регулирование.

При этом правительство затрагивает общую эконо-

мическую деятельность нескольких отдельных от-

раслей и концентрируется на ценообразовании и

обслуживании общественных нужд.

С начала 1960-х годов в значительной степени

развернулось и стало быстро развиваться государ-

ственное регулирование нового типа - социальное

регулирование. Оно затрагивает условия, при кото-

рых производятся товары и услуги, влияние произ-

водства на общество и физические характеристики

самих товаров. Так, Управление по безопасности

труда и здоровью занято защитой рабочих от про-

фессиональных травм и заболеваний; Комиссия по

безопасности потребительских товаров устанавли-

вает максимально допустимые нормы содержания

потенциально небезопасных продуктов.

Основные федеральные комиссии, занимающи-

еся социальным регулированием, перечислены в

табл. 32-2.

Характерные черты

Социальное регулирование отличается от экономи-

ческого регулирования несколькими чертами.

Ibid

P 1284

716

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

Государство и текущие экономические проблемы

Таблица

32-2.

Главные федеральные регулирующие

комиссии социальное регулирование

Комиссия

(год создания)

Сфера полномочий

Управление по безопасности

продуктов питания

и медикаментов

(1906 г)

Комиссия равных

возможностей на

рабочих местах (1964 г)

Управление по безопасности

труда и здоровью

(1971 г)

Управление по охране

окружающей среды

(1972 г)

Комиссия по безопасности

потребительских

товаров

(1972

г)

Обеспечение безопасности

и качества продуктов

питания, медикаментов

и косметики

Защита от дискриминации

на рабочих местах

Защита рабочих от

профессиональных травм

и заболеваний

Защита от загрязнений

воздуха, воды и от

повышенных шумов

Обеспечение безопасности

продуктов потребления

1. Социальное регулирование «в равной пропор-

ции»

применяется фактически во всех отраслях и,

таким образом, прямо затрагивает намного больше

людей. В то время как Комиссия по торговле между

штатами сосредоточивается только на специальных

делах транспортной отрасли, правила и инструкции

Управления по безопасности труда и здоровью ка-

саются каждого нанимателя.

2. Природа социального регулирования обуслов-

ливает вмешательство государства в каждую деталь

производственного процесса. Например, Комиссия

по безопасности потребительских товаров не про-

сто устанавливает стандарты безопасности для про-

дуктов, а скорее дает распоряжения, часто подроб-

ные, относительно того, какими характеристиками

должны обладать продукты.

3. Отличительной чертой социального регули-

рования является его быстрое распространение.

Например, с 1970 по 1979 г. было создано 20 но-

вых федеральных регулирующих агентств. Недав-

но Конгресс установил новые правила, внедряе-

мые существующими регулирующими агентствами.

Например, Комиссия равных возможностей на

рабочих местах, ответственная за выполнение на-

циональных законов против дискриминации на

рабочих местах на основе расы, происхождения,

возраста или религии, теперь следит за соблюде-

нием Закона о физической неполноценности 1990 г.

В соответствии с этим законом фирмы должны

обеспечивать приспособления для физически не-

полноценных квалифицированных работников.

Кроме того, продавцы должны обеспечивать до-

ступ к товарам клиентам, обладающим физичес-

кими недостатками.

Названия наиболее известных регулирующих

агентств в табл. 32-2 объясняют причины их воз-

никновения и роста: большая часть американского

общества в 60-х годах достигла высокого уровня

жизни, и внимание переместилось на повышение

качества жизни. Это улучшение подразумевало бо-

лее качественную и безопасную продукцию, умень-

шение загрязнения, лучшие условия труда и боль-

шее равенство возможностей.

Издержки и критические замечания

Довольно широко распространено мнение, что об-

щие цели социального регулирования полезны для

общества. Но ведется полемика относительно того,

оправдывает ли польза от этих регулирующих уси-

лий их издержки.

Издержки. Издержки социального регулирования

бывают двух основных типов: административные

издержки, такие, как жалованье, выплачиваемое слу-

жащим комиссий, конторские издержки и т.п.; из-

держки подчинения, представляющие собой затраты,

которые несут компании, правительства штатов и

органы местного самоуправления, удовлетворяя тре-

бования регулирующих комиссий. В 1994 г. общие

административные издержки социального регули-

рования составили около 12 млрд дол.

Приблизи-

тельно подсчитано, что издержки подчинения при-

мерно в 20 раз превышают административные из-

держки, поэтому в 1994 г. совокупные издержки

социального регулирования составляли около

240 млрд дол. В

1994

г. в федеральных органах, осу-

ществляющих социальное регулирование, работали

99 тыс. постоянных служащих, занятых полный ра-

бочий день

Оценки издержек специальных типов регулиро-

вания тоже показательны. Совет по вопросам ка-

чества окружающей среды США приблизительно

подсчитал, что затраты только на контроль за за-

грязнением в период 1979-1988 гг. составили бо-

лее 700 млрд дол Необходимое в соответствии с

федеральным законодательством оборудование,

обеспечивающее безопасность и уменьшение за-

грязнения окружающей среды, увеличило цену

обычного автомобиля ни много ни мало на 2200 дол.

Предпринимательские компании в США тратят

более 5 млрд дол. ежегодно, чтобы удовлетворить

требования Управления по безопасности труда и

здоровью

Center

for

the Study of American Business Washington

University

Ibid

CrandallR

etal

Regulating the Automobile Washington, D С

The

Brookings

Institution, 198B P 43

Weidenbaum

M L Business, Government, and the Public, 4th

ed Englewood Cliffs, N J Prentice-Hall,

Inc,

1990

P 144

ГЛАВА 32

Антитрестовское законодательство, регулирование и промышленная политика

717

Критические замечания Критики утверждают, что

американская экономика в настоящее время под-

вержена чрезмерному регулированию. Другими сло-

вами, регулирующая деятельность доведена до уров-

ня, на котором предельные издержки регулирова-

ния превышают предельную пользу (см. гл. 2 и 30).

Неэкономические цели. Со сверхрегулированием

связано то, что многие законы социального регули-

рования плохо составлены, задачи и стандарты регу-

лирования формулируются часто на юридическом,

политическом или техническом языках. В результате

преследуются цели, предельные издержки которых

превышают предельные выгоды. Компании жалуют-

ся, что те, кто осуществляет регулирование, требуют

подчас незначительных улучшений, независимо от

того, какими будут издержки. Выполнение требова-

ния дополнительно сократить выбросы загрязните-

лей на 5% может стоить столько же, сколько ранее

понадобилось для их сокращения на 95%.

Недостаточность информации. Принимать реше-

ния и вырабатывать правила часто приходится на

основе неполноценной и отрывочной информации.

Служащие Комиссии по безопасности потребитель-

ских товаров могут принимать всеобъемлющие ре-

шения относительно содержания канцерогенных

веществ в продуктах на основе очень ограниченных

опытов с лабораторными животными.

Непредусмотренные побочные эффекты. Крити-

ки заявляют, что регулирование приносит несмет-

ное число непредусмотренных побочных эффектов,

которые значительно повышают полные издержки

регулирования. Например, проведенное в 1988 г.

исследование показало, что соблюдение установлен-

ных федеральным законодательством в прошедшие

несколько лет норм расхода бензина на милю про-

бега автомобиля может привести к гибели в автодо-

рожных катастрофах от 2200 до 3900 человек. При-

чина? Производители снизили вес автомобилей,

чтобы они соответствовали все более и более стро-

гим стандартам. При всех прочих равных условиях

у водителей более легких машин уровень смертно-

сти значительно выше, чем у водителей более тяже-

лых автомобилей.

Чрезмерно усердный персонал. Противники госу-

дарственного регулирования указывают, что регули-

рующие агентства склонны привлекать чрезмерно

усердный персонал, который «верует» в регулиро-

вание. Часто замечают, что, например, штат Управ-

ления по охране окружающей среды состоит в зна-

чительной степени из защитников окружающей

среды, которые решительно расположены наказы-

вать тех, кто ее загрязняет. «Обращаться со всеми,

кто загрязняет окружающую среду, как с грешника-

ми... намного легче, чем делать количественные

оценки оптимальных уровней чистоты воздуха и

воды, но это ведет к неэффективным распоряжени-

ям, особенно там, где правительственные законо-

дательные акты содержат строгие общенациональ-

ные единые стандарты»

Далее утверждают, что служащие новых регули-

рующих органов чрезвычайно чувствительны к кри-

тическим замечаниям со стороны Конгресса или

некоторых групп, отстаивающих особые интересы,

например защитников прав потребителей, защит-

ников окружающей среды или профсоюзов. След-

ствием являются бюрократическая непреклонность

и принятие чрезмерных или бессмысленных инст-

рукций, чтобы никакая группа наблюдателей не

поставила под вопрос приверженность агентства

данной социальной цели. Весьма нелепая инструк-

ция Управления по безопасности труда и здоровью

относительно формы сидений в туалете и его пред-

писание фермерам и владельцам скотоводческих

хозяйств ставить туалет на расстоянии пяти минут

ходьбы от любого места, где трудятся работники,

являются подходящими примерами. По словам од-

ного критика:

«Ни одна реалистическая оценка... государст-

венного регулирования не соответствует представ-

лению о милосердных и мудрых чиновниках, спо-

собных принимать в целом разумные решения для

большей пользы общества. Вместо этого мы видим

расточительство, предубеждение, тупость, сосредо-

точенность на мелочах, конфликты между теми, кто

осуществляет регулирование, и, что хуже всего,

произвол и неконтролируемую власть»

Экономический смысл

Если действительно существует чрезмерное регули-

рование, каковы его последствия?

I. Высокие

цены.

Социальное регулирование увели-

чивает цены на продукты. Это прямое следствие

регулирования, так как существует тенденция к

перекладыванию издержек на потребителей. Более

того, социальное регулирование способствует повы-

шению цен на продукты и косвенным образом, в

той мере, в какой оно снижает производительность

труда. Ресурсы, вложенные в очистные сооружения

и оборудование, потеряны для инвестирования в

новые машины, позволяющие увеличить выпуск

продукции в расчете на одного рабочего. Падение

производительности труда увеличивает предельные

и средние издержки производства там, где приняты

негибкие к понижению ставки заработной платы.

Uey

III, W,

Miller

III,

J С The New «Social

Regulation»//The

Public Interest Spring, 1977 P

Weidenbaum

M L The Cost of

Overregulatmg

Business//Tax

Review August, 1975 P 33

718

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

Государство и текущие экономические проблемы

В результате кривые предложения смещаются вле-

во, что вызывает повышение цен на продукты.

2. Уменьшение инноваций. Новое регулирование

может оказывать отрицательное влияние на темп

нововведений. Опасение, что новое, технически

более совершенное оборудование не встретит одоб-

рения Управления по охране окружающей среды или

что новый продукт может столкнуться с трудностя-

ми в Комиссии по безопасности потребительских

товаров, способно послужить достаточным основа-

нием для фирмы производить тот же самый про-

дукт тем же самым старым способом.

3. Антиконкурентное влияние. Социальное регулиро-

вание может оказывать антиконкурентное влияние

в том смысле, что оно, как правило, ложится отно-

сительно большим экономическим бременем на

небольшие фирмы, чем на крупные компании. Из-

держки подчинения по новому регулированию яв-

ляются, по существу, постоянными издержками.

Более мелкие фирмы производят меньше продук-

ции, на которую должны распределяться эти из-

держки, и, следовательно, их издержки подчинения

в расчете на единицу продукции ставят их в невы-

годное с точки зрения конкуренции положение по

сравнению с их более крупными соперниками.

Проще говоря, очень похоже, что бремя социаль-

ного регулирования устраняет небольшие фирмы из

бизнеса и таким образом способствует усилению

концентрации в отрасли.

В поддержку социального регулирования

Существуют также аргументы в защиту социально-

го регулирования. Проблемы, которые решает со-

циальное регулирование, серьезны и значительны

по масштабам. В 1992 г. в США 8500 рабочих по-

гибли в результате несчастных случаев на производ-

стве. Загрязнение окружающей среды твердыми

частицами продуктов неполного сгорания и элемен-

тами, разрушающими озоновый слой атмосферы,

по-прежнему является бедствием для крупных го-

родов и дорого обходится, вызывая снижение стои-

мости имущества и рост расходов на поддержание

здоровья. Тысячи детей и взрослых ежегодно уми-

рают вследствие несчастных случаев, вызванных

использованием продуктов, которые создавались с

нарушением технологии. Дискриминация черноко-

жего населения и представителей национальных

меньшинств, женщин, инвалидов и престарелых ра-

бочих снижает заработки этих групп и вдобавок вме-

няет обществу большие издержки.

Сторонники социального регулирования спра-

ведливо указывают, что экономическим критерием

целесообразности социального регулирования слу-

жит не высокий или низкий уровень издержек, а

скорее соотношение выгод и издержек. Спустя годы

относительной беспечности общество не может рас-

считывать на то, чтобы без значительных затрат

очистить окружающую среду, повысить безопас-

ность рабочего места или автомобиля и расширить

экономические возможности граждан.

Более того, подсчет издержек может дать слиш-

ком туманное представление о социальном регули-

ровании. Пользу, которую, как правило, принима-

ют как должное, гораздо труднее измерить, чем из-

держки, и общество может ощутить ее только по

истечении длительного периода времени.

Польза от социального регулирования довольно

значительна. Например, подсчитано, что при отсут-

ствии предписанных законодательством устройств

безопасности в автомобилях ежегодное количество

смертельных случаев на автомагистралях было бы

на 40% выше

. Выполнение законов о применении

детских ремней безопасности значительно снизило

показатель смертности маленьких детей в автоката-

строфах

. Установленные законом национальные

стандарты качества окружающего воздуха по содер-

жанию двуокиси серы, двуокиси азота и свинца

были достигнуты почти во всех районах страны.

Недавнее исследование обнаружило, что регулиро-

вание, направленное на увеличение занятости чер-

нокожих и женщин, привело к возрастанию спроса

на рабочую силу этих категорий". Производство

безопасных для детей упаковок для бытовых ядохи-

микатов и медикаментов способствовало тому, что

детская смертность, вызванная случайными отрав-

лениями, сократилась на

90%

Защитники социального регулирования настаи-

вают на том, что эти и прочие выгоды перевешива-

ют издержки социального регулирования. Эти из-

держки — всего навсего «цена», которую общество

должно заплатить за создание гостеприимного, на-

дежного, справедливого общества.

Хотя можно ожидать, что социальное регулиро-

вание будет по-прежнему оставаться противоречи-

вым, уже не встает вопроса, должно ли оно осуще-

ствляться. Вопросы теперь скорее состоят в том, как

и когда следует использовать социальное регулиро-

вание; можем ли мы его улучшить и сделать более

эффективным; осведомлены ли те, кто принимает

решения, о предельных издержках и предельной

выгоде. (Ключевой вопрос 12.)

Crandal

Regulating the Automobile.

Washington'

The

Brookings

Institution, 1986 P 43

Economic Report of the President,

1987.

Washington, D C,

1987 P. 188

Leonard J S The Impact of Affirmative Action on Employ-

ment//Journal

of Labour Economics October, 1984. P

439-463

По оценкам Комиссии

по

безопасности продуктов США.

ГЛАВА 32

Антитрестовское законодательство, регулирование и промышленная политика

719

• Социальное регулирование занимается усло-

виями, в которых производятся товары и услуги, вли-

янием производства на общество и физическими ха-

рактеристиками самих товаров.

• Критики социального регулирования говорят,

что неэкономические цели, неадекватная инфор-

мация, непреднамеренные побочные эффекты и

чрезмерно усердный персонал приводят к издерж-

кам регулирования, превышающим выгоды регули-

рования.

• Защитники социального регулирования указы-

вают на крупные выгоды, вытекающие из политики,

которая позволяет не допускать на рынок опасные

продукты, уменьшает количество несчастных случа-

ев и смертей на рабочем месте, способствует очище-

нию воды и воздуха и уменьшает дискриминацию при

найме на работу.

ПРОМЫШЛЕННАЯ ПОЛИТИКА

В последние годы к антитрестовским законам, про-

мышленному и социальному регулированию при-

бавилась промышленная политика как отдельная

форма действий правительства по отношению к

бизнесу. Промышленная политика включает в себя

действия государства, направленные на обеспечение

экономической жизнеспособности определенных фирм

или отраслей. Антитрестовские законы, промышлен-

ное и социальное регулирование изменяют струк-

туру или ограничивают поведение частных фирм,

как правило, уменьшая их доходы или увеличивая

издержки. Промышленная политика отстаивает

интересы отдельных фирм и отраслей, обычно уве-

личивая их прибыльность.

Предшественники

Продвижение отдельных отраслей государством

имеет долгую и противоречивую историю. В XVII и

XVIII вв. европейские государства вели политику,

известную под названием

«меркантилизм».

В осно-

ве меркантилизма лежало убеждение, что богатство

нации заключается в драгоценных металлах. Так как

торговцы получали золото в обмен на экспорт, го-

сударства разработали политику продвижения тор-

гового избытка (превышение экспорта над импор-

том). Эта политика включала тарифы на конечную

продукцию, бесплатный импорт ресурсов и обеспе-

чение привилегий монопольной торговли опреде-

ленным компаниям (таким, как East India и Hudson

Bay). Государства также регулировали технологию

производства,

чтобы обеспечить качество экспорт-

ных товаров и в целом субсидировали производство

в экспортирующих областях.

История Америки полна примеров применения

промышленной политики. В XIX в. правительство

предоставило железным дорогам землю бесплатно,

чтобы стимулировать их продвижение на запад. Это

продвижение ускорило экономическое развитие,

увеличило производительность, объем националь-

ного производства и занятость. Правительство де-

сятилетиями субсидировало американское сельское

хозяйство, «вздувая» прибыли в этой отрасли. А ог-

ромные расходы правительства на национальную

оборону благоприятствовали развитию отрасли,

производящей военную технику.

Современный аспект

Последнее время все больше растет беспокойство,

что промышленное превосходство США резко со-

кратилось. На американские внутренние рынки

хлынул поток иностранной стали, автомобилей,

мотоциклов, видеокамер, часов, спортивных това-

ров и электронного оборудования. Некоторые по-

лагают, что этот импорт означает потерю конкурен-

тоспособности на мировом уровне.

Отмечая успех Японии, многие политики и гла-

вы профсоюзов и фирм, но не так много экономи-

стов, ощущают, что США нуждаются в сильной

промышленной политике, чтобы прекратить то, что

они рассматривают как спад производства. Также

эти люди утверждают, что правительству следует

играть более прямую и активную роль в определе-

нии структуры и состава американской промышлен-

ности. Они говорят, что правительство должно ис-

пользовать ссуды под низкий процент, ссудные га-

рантии, благоприятствующее налогообложение, суб-

сидии на исследования и разработки и даже защиту

от иностранной торговли для ускорения развития

«высокотехнологичных» отраслей и для оживления

основных производящих отраслей, таких, как ста-

лелитейная. Предполагается, что в результате этого

американская экономика достигнет более высокого

среднего уровня производительности и станет бо-

лее конкурентоспособной на мировых рынках.

Хотя федеральное правительство не выработало

ясной промышленной политики, существует много

примеров конкретных программ, совместимых с

этой концепцией.

1. Автомобильная промышленность. Увеличение им-

порта японских автомобилей в 70-х и 80-х годах

создало огромное финансовое давление на произ-

водителей американских автомобилей. Федеральное

правительство ответило целым рядом действий,

направленных на поддержание отрасли. В 1979 г. оно

поддержало корпорацию Chrysler, предоставив ссуд-

ные гарантии на 1,5 млрд дол. финансовым органи-

720

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

Государство и текущие экономические проблемы

зациям, у которых эта корпорация занимала день-

ги, чтобы удержаться на плаву. В середине 80-х го-

дов правительство вело переговоры о «доброволь-

ных» экспортных ограничениях на автомобили,

импортируемые из Японии. В этих соглашениях

японское правительство и автомобильные фирмы

согласились ограничить экспорт автомобилей в

Америку. В последнее время американское прави-

тельство начало проводить субсидируемую исследо-

вательскую программу с американскими автомоби-

лестроителями из «Большой тройки», чтобы скон-

струировать и начать производить высокоэффектив-

ный бензиновый двигатель.

2. Программа

«Синтетическое

топливо*.

В ответ на

нефтяной кризис в середине 70-х годов правитель-

ство разработало субсидированную программу со-

здания альтернативных видов топлива. Много де-

нег ушло на разработку синтетического топлива

типа нефти из сланцевой глины и природного газа,

получаемого из угля. В целом усилия правительства

потерпели крах. В 1991 г. программа была закрыта,

после того как на нее было истрачено 1,3 млрд дол.

Однако правительство все еще щедро субсидирует

отрасль, вырабатывающую этанол из кукурузы.

3. Экспортно-импортный банк. Этот федеральный

«банк» субсидирует процентные ставки по ссудам

иностранным покупателям американского экспор-

та. Прямую выгоду от этих субсидий получают аме-

риканские экспортеры товаров, покупаемых в кре-

дит. В результате субсидий уменьшается суммарная

цена (цена продукции плюс процент по ссуде) для

иностранного покупателя.

4. Консорциум

Sematech.

В 1987 г. правительство и

отрасль организовали консорциум, называемый

Sematech, позволяющий производителям полупро-

водников (микросхем) объединяться, не подверга-

ясь действию антитрестовских законов, чтобы вес-

ти совместные исследования и делиться производ-

ственными технологиями. Целью было усиление

способности данной отрасли более эффективно

конкурировать с японскими фирмами. В целом счи-

тается, что

3fn

усилия привели к намеченной цели.

5. Технология

u.iocKoro

стекла, В 1994 г. админист-

рация Клинтона объявила о выделении 1 млрд дол.,

чтобы помочь отрасли конкурировать с Японией в

области разработки плоских экранов компьютеров.

В то время рыночная доля США составляла толь-

ко 3%; на рынке доминировали компания Sharp и

другие японские компании. Поскольку такие экра-

ны имеют много высокотехнологичных военных

применений, администрация оправдывала эту круп-

ную субсидию потребностями национальной обо-

роны. Однако очевидно, что субсидия имеет отно-

шение к промышленной политике, а не только к

национальной обороне.

Противоречивость

Противники промышленной политики поднимают

несколько проблем.

1. Деиндустриализация? Произошла ли в действи-

тельности деиндустриализация США? Настолько ли

сократился производственный сектор, чтобы субси-

дии отраслям были оправданными? Из статистиче-

ских данных следует, что этого не произошло. Хотя

состав производимой продукции изменился, сово-

купное производство соответствует той же доле ВВП

(20%), что и в 1950 г. Аналогично доля производст-

ва в национальных расходах на новые заводы и

оборудование была примерно одинаковой в 1950 и

1994 гг. Доля занятых в производстве уменьшилась

за период 1950-1994 гг. с 34 до 15% суммарной за-

нятости, но это скорее отражает рост производи-

тельности труда, чем спад производства.

2. Иностранный

опыт.

Сторонники промышленной

политики приводят в качестве примера Японию и

ее Министерство международной торговли и про-

мышленности

(MITI).

После второй мировой вой-

ны Япония добилась быстрого экономического рос-

та, успешно проникла на мировые рынки и имела

широко пропагандируемую промышленную поли-

тику. Тем не менее вклад промышленной политики

в успех Японии не ясен. Субсидии некоторым япон-

ским отраслям явно привели их к успеху (полупро-

водники, инструменты,

сталь,

судостроение). В дру-

гих отраслях японская промышленная политика к

успеху не привела (выплавка алюминия, нефтехи-

мические продукты, телевидение с высоким разре-

шением). В некоторых случаях японские отрасли

успешно развивались и без государственной под-

держки (электроника, мотоциклы).

Критики отмечают, что MITI безуспешно пыта-

лось воспрепятствовать расширению деятельности

компаний Honda и Mazda за пределами Японии.

Кроме того, хотя государственная поддержка дала

фору японским фирмам в разработке телевизоров с

высоким разрешением, американские производите-

ли применили лучшую технологию, оставив Японию

далеко позади в разработке этой новой продукции.

Европейская промышленная политика также не

приводила к постоянному успеху. Хотя Европа ус-

пешно субсидировала разработку гражданских са-

молетов аэробусов, субсидирование разработки

сверхзвуковых транспортных самолетов закончилось

провалом.

3. Рынки и полтика. Хотя возможность заблокиро-

вать рыночный механизм с помощью продвижения

избранных отраслей выглядит привлекательной, кри-

тики не уверены в способности государства опреде-

лить, какие отрасли будут выигравшими или проиг-

равшими. Вопрос состоит в том, имеют ли частные

ГЛАВА 32

Антитрестовское законодательство, регулирование и промышленная политика

721

инвесторы, использующие рынки капиталов, лучшую

способность к предвидению, чем государственные

чиновники, при определении того, на что направ-

лять инвестиции Критики утверждают, что частные

инвесторы имеют больше побуждений получить мак-

симально ТОЧНУЮ информацию о будущем различ-

ных

отрасчей

и технологий при вложении своих соб-

ственных денег, чем государственные чиновники при

вчожении

денег налогоплательщиков

Более того, разве не может правительство исполь-

зовать свою власть, выделяя инвестиции таким об-

разом чтобы добиться политической поддержки от

субсидир\емых

отраслей

Может случиться, что эко-

номические цели увеличения промышленной эффек-

тивности и поощрения экспорта могут быть прине-

сены в жертву политической цели - переизбрания

на следующих выборах Есть опасения, что расши-

рение промышленной политики может привести к

псевдосоциализму - государственной поддержке или

владению убыточными отраслями, умирающими

компаниями и неэффективными технологиями

Сторонники промышленной политики возража-

ют, что многие ведущие американские продукты

были разработаны при непосредственной поддерж-

ке

государства,

в частности в счет расходов на на-

циональную оборону Примерами являются граж-

данское самолетостроение, суперкомпьютер, ком-

пьютерная «мышь» и информационная система Ин-

тернет Они утверждают, что промышленная поли-

тика, направленная на ключевые высокотехнологич-

ные применения в частном секторе облегчает уси-

лия, направленные на предпринимательскую дея-

тельность, и резко увеличивает динамическую эф-

фективность, связанную с рыночной системой

Субсидируя исследования и нововведения, промы-

шленная политика уменьшает риск, возникающий

при внедрении новых технологий Эти технологии

часто подстегивают дополнительные продукты и

абсолютно новые отрасли, увеличивая националь-

ную производительность труда, уровень жизни и

конкурентоспособность на международном уровне

(Ключевой вопрос

14)

РЕЗЮМЕ

1. Доводы против промышленной концентрации

опираются на утверждения, что она а) вызывает

нерациональное размещение ресурсов, б) замедля-

ет темп научно-технического прогресса, в) способ-

ствует неравенству в доходах, г) представляет собой

угрозу политической демократии

2. Защита промышленной концентрации стро-

ится вокруг следующих аргументов а) фирмы при-

обрели свои большие рыночные доли, предлагая

продукты лучшего качества, б) межотраслевая и

иностранная конкуренция, так же как и потенци-

альная конкуренция со стороны

вновь

входящих

отрасль компаний, делает американские отрасли

более конкурентными, чем обычно считается, в) не-

которая степень монополии может быть необходи-

ма для реализации эффекта масштаба, г) монопо-

лии являются технологически прогрессивными

3. Краеугольным камнем антитрестовской поли-

тики являются закон Шермана

1890

г и закон

Клей-

тона

1914

г Закон Шермана устанавливает, что «лю-

бое соглашение, объединение или тайный сговор,

имеющие целью ограничение торговли между не-

сколькими штатами объявляются незаконными»

и что любое лицо, которое монополизирует или

пытается монополизировать межштатную торговлю,

виновно в совершении преступления

4. Закон Клейтона был призван усилить и сделать

более определенными положения закона Шермана

С этой целью закон Клейтона провозгласил, что це-

новая дискриминация, принудительные соглашения,

межкорпорационное участие в капиталах посредст-

вом владения акциями друг друга и «переплетающи-

еся» директораты являются незаконными, когда

вследствие этих действий ослабляется конкуренция

5. По Закону о Федеральной комиссии по тор-

говле 1914 г была создана комиссия для расследо-

вания нарушений антитрестовского законодатель-

ства и предотвращения применения «нечестных ме-

тодов конкуренции» Будучи уполномоченной из-

давать запретительные предписания, комиссия так-

же выступает как контролирующий орган в отно-

шении предоставления ложной и вводящей в за-

блуждение информации о продуктах

6. Закон Селлера — Кефовера, принятый в

1950

г,

запрещает одной фирме приобретать активы другой

фирмы, если результатом является ослабление кон-

куренции

7. Вопросы применения антитрестовских зако-

нов включают в себя а) проблему определения того,

судить ли об отрасли по ее структуре или поведе-

нию, б) определение границ и размера рынка доми-

нирующей фирмы, в) сравнение выигрыша от при-

менения антитрестовских законов по отношению к

другим желательным целям, например уравновеши-

ванию экспорта и импорта, консолидации нацио-

нальной оборонной промышленности и поощрению

новых технологий

8. Чиновники, следящие за соблюдением анти-

трестовского законодательства, скорее будут бороть-

ся с фиксацией цен и горизонтальным слиянием

крупных фирм, чем дробить существующие рыноч-

ные структуры

722

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

Государство и текущие экономические проблемы

ПОСЛЕДНИЙ

ШТРИХ

ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ АВИАЛИНИЙ

Возможно, наиболее известным примером дерегулиро-

вания является Закон о дерегулировании ввиалиний

1978

г.

Ранее Совет по гражданской авиации контролировал цены

на билеты и вхождение в отрасль. Дерегулирование дало

авиалиниям свободу в установлении цен, выборе маршру-

тов и позволило новым фирмам конкурировать со старыми.

Было ли дерегулирование авиалиний успешным?

Хотя дерегулирование авиалиний произошло почти два

десятилетия назад, они продолжают приспосабливаться к по-

следствиям дерегулирования. Тем не менее некоторые ас-

пекты уже прояснились.

Билеты. Дерегулирование оказывало давление, пони-

жающее цену билетов, и в целом цены на билеты росли

медленнее, чем общий уровень цен. В частности, билеты со

скидкой стали более доступны и цена их снизилась.

В настоящее время реальная цена на билеты в среднем

на 20% ниже, чем до дерегулирования. Конечно, снижение

цен на билеты не было одинаковым на всех рынках авиаби-

летов. В некоторых городах цены на билеты были снижены

сильнее, чем в других.

Дерегулирование привело к снижению цен на билеты по

двум причинам. Во-первых, цены сбила конкуренция между

воздушными перевозчиками. До дерегулирования цены на

билеты значительно превосходили средние суммарные из-

держки [АТС] обслуживания пассажиров. Конкуренция сни-

зила цены и экономическую прибыль; цены приблизились к

АТС. Во-вторых, конкуренция побудила фирмы к снижению

издержек. Система радиальных маршрутов, напоминающая

спицы велосипедного колеса, сократила издержки за счет

того, что позволила использовать маленькие самолеты на

«спицах», а широкофюзеляжные - между аэропортами-

«втулками». Использование широкофюзеляжных самолетов

приводит к меньшим издержкам на человеко-милю, чем

использование небольших самолетов.

Кроме того, вхождение в отрасль других авиалиний, не

принадлежащих к союзу, вынудило основных перевозчиков

вести переговоры со своими профсоюзами о снижении зар-

платы. Некоторые авиалинии установили двухъярусную сис-

тему оплаты, платя новым работникам меньше, чем опыт-

ным служащим. Профсоюзные инструкции были сделаны

более гибкими для увеличения производительности труда и

снижения издержек. Авиалинии все больше передают рабо-

ту по субподряду внешним компаниям, имеющим более низ-

кие издержки.

Обслуживание и безопасность. Хотя некоторые круп-

ные авиалинии перестали обслуживать несколько небольших

городов, самолеты местных авиалиний восполнили этот про-

бел. Система «спиц» и «втулки» способствовала увеличению

частоты полетов в большинстве городов, а также сокраще-

нию числа пересадок для пассажиров. Показатели качества

обслуживания, типа «количество жалоб на 100 000 пасса-

жиров», в настоящее время значительно ниже, чем в эпоху

регулирования.

В качестве отрицательных последствий можно указать,

что более частые остановки, необходимые в

городах-«втул-

ках», увеличили среднее время перелета между городами.

Кроме того, увеличив интенсивность движения, дерегулиро-

вание привело к большей загруженности аэропортов и, как

следствие, более частым и более длительным задержкам

вылетов.

9. В отношении сельского хозяйства, рынка тру-

да, выдачи лицензий на профессиональную деятель-

ность, патентов и установления внешнеторговых

барьеров политика правительства имела тенденцию

к ограничению конкуренции.

10. Цель отраслевого регулирования состоит в

том, чтобы защитить общество от рыночной власти

естественных монополий путем регулирования цен

и качества обслуживания. Критики утверждают, что

отраслевое регулирование благоприятствует неэф-

фективности и росту издержек и что во многих слу-

чаях оно учреждает легальный картель для регули-

руемых фирм. Законодательство, принятое в конце

1970-х и в 1980-е годы, привело в той или иной

степени к дерегулированию авиалиний, грузовых

автоперевозок, банковского дела, железных дорог,

телевизионного вещания. Исследования показыва-

ют, что дерегулирование приносит заметный еже-

годный выигрыш для общества из-за более низких

цен, меньших издержек и увеличения выпуска.

11. Социальное регулирование занимается обес-

печением безопасности продукции и условий тру-

да, борьбой с загрязнением и обеспечением эко-

номических возможностей. Критики утверждают,

что фирмы и так регулируются избыточно в том

смысле, что предельные затраты превышают пре-

дельную выгоду, а сторонники оспаривают это ут-

верждение.

12. Промышленная политика включает в себя

действия правительства, способствующие экономи-

ческой жизнеспособности определенных отраслей

или фирм. Сторонники промышленной

политики

считают ее способом усиления промышленного сек-

тора, ускорения развития новых технологий, увели-

чения производительности и конкурентоспособно-

сти на мировом уровне. Противники обвиняют про-

мышленную политику в том, что она подменяет

капризами политиков и бюрократов пристальное

исследование предпринимателей и руководства

фирм при размещении ресурсов общества.

ГЛАВА 32

Антитрестовское законодательство, регулирование и промышленная политика

723

Существуют противоречивые двнные относительно того,

увеличило ли дерегулироввние безопасность полетов. Боль-

ший объем

ввиеперевозок

привел к большему числу спуча-

ев, когда самолеты чуть не столкнулись в воздухе. Но коли-

чество несчастных случеев со смертельным исходом на

евиалиниях в настоящее время гораздо ниже, чем перед

де~

регулировением.

Более того, по оценквм, дерегулирование

ежегодно предотвращает около 800 смертей на автомаги-

стралях, тек как из-за более низких цен на билеты люди

предпочитают передвижение не самолете более опасному

передвижению в автомобиле.

Структура отрасли. Дерегулировение авиалиний вне-

чвле привело к вхождению в отрасль многих новых фирм.

Но зе последние несколько лет в отрасли произошел «от-

бор», в результате которого многие фирмы потерпели не-

удачу, е другие слились с более сильными конкурентами.

1994

г. American, United и Delta отвечали зе 60% рынке

обслуживания пессажиров не внутренних линиях. Более того,

в некоторых частях отрасли по-прежнему наблюдаются из-

быточная емкость и крупные экономические потери. Пока

что консолидация отрасли не принесла постоянной прибыль-

ности, двже для доминирующих фирм.

Увеличение концентрации в отрасли авиаперевозок вы-

зывает большое беспокойство. Некоторые считают, что кон-

солидация в данной отрасли может повредить целям дере-

гулирования. Исследования показывают, что цены на биле-

ты в аэропортах с преобладанием одной или двух авиаком-

паний на

25%

выше, чем в аэропортах с более сильной кон-

куренцией. Более того, вхождение в отрасль новых перевоз-

чиков осуществляется с большим трудом, чем предсказы-

вало большинство экономистов. Недостаточная емкость

вэропортов

ознечает, что рынок авиалиний не является пол-

ностью конкурентным. Фирма, желающая выйти на опреде-

ленный рынок

иэ-зв

возможности получения экономичес-

ких прибылей, не может сделать этого, твк как долгосроч-

ные договоры аренды позволяют существующим авиаком-

паниям полностью контролировать аэропорты.

Тактика авиалиний также затрудняет успешное вхожде-

ние в отрасль новых фирм. Системы резервирования биле-

тов, разработанные основными перевозчиками, часто поме-

щают их собственные полеты в приоритетную позицию в

компьютерах, используемых транспортными агентствами.

Прогреммы честых перелетов - скидки, основанные на сум-

марной длине полетов, - побуждают пассежиров использо-

вать существующих перевозчиков вместо новых. Кроме того,

выравнивание цен на билеты затрудняет для новых фирм

привлечение клиентов путем снижения цен на билеты.

Заключение. Хотя еще рено делать окончательные

выводы о результатах дерегулирования авиалиний, большин-

ство экономистов в настоящее время считают его резуль-

таты положительными. Несмотря не то что во время спада

1990-1991

гг. и сразу после него евиакомпании потеряли

миллиарды допларов, выжившие компании постепенно уве-

личивают прибыльность. Кроме того, хотя вхождение в от-

расль затруднено, имеется несколько успешных случеев.

В частности, компания Southwest Airlines увеличила коли-

чество своих прямых перелетов по низким ценам. По оцен-

кам федерального правительства, дерегулирование авиали-

ний в 80-х годах принесло чистый выигрыш обществу в

100

млрд дол. Как мы отмечели в этой главе, дерегулиро-

вание авиакомпаний в настоящее время ежегодно приносит

обществу от

13,7

млрд до

19,7

млрд дол.

ТЕРМИНЫ

ПОНЯТИЯ

Горизонтальные, вертикальные

и конгломератные слияния (horizontal, vertical,

and conglomerate mergers)

«Дело Alcoa» (Alcoa case)

«Дело U.S. Steel» (U.S. Steel case)

Естественная монополия (natural monopoly)

Закон Клейтона (Clayton Act)

Закон о Федеральной комиссии

по

торговле

(Federal Trade Commission Act)

Закон Селлера-Кефовера

(Celler-Kefauver

Act)

Закон

Уилера—Ли

(Wheeler-Lea

Act)

Закон Шермана (Sherman Act)

Запретительное предписание

(cease-and-desist order)

Иностранная конкуренция (foreign competition)

Межотраслевая конкуренция (interindustry

competition)

Отраслевое регулирование (industrial regulation)

Патентные законы (patent laws)

«Переплетающиеся» директораты (interlocking

directorates)

Потенциальная конкуренция (potential competition)

Правило разумного подхода (rule of reason)

Принудительные соглашения (tying contracts)

Промышленная концентрация (industrial

concentration)

Промышленная политика (industrial policy)

Социальное регулирование (social regulation)

Теория регулирования в интересах общества

(public interest theory of regulation)

Теория регулирования с помощью

легального картеля (legal cartel theory

of regulation)

Фактические нарушения (per se violations)

«Целлофановое дело Du Pont» (Du Pont cellophane

case)