Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика

Подождите немного. Документ загружается.

ГЛАВА

683

Теория государственного выбора и налогообложение

оно якобы предпочитает национальную оборону до-

роге и дорогу метеосистеме, но больше хотело бы

иметь метеосистему, чем национальную оборону.

Однако дело не только в нерациональных пред-

почтениях, а скорее в порочной процедуре опреде-

ления этих предпочтений. Мы видим, что выбор

большинством голосов может привести к противо-

положным результатам, в зависимости от того, ка-

ким образом организовано голосование по поводу

государственных расходов или по другим вопросам

государственной важности. Таким образом, при

некоторых обстоятельствах процедура голосования

не позволяет сделать согласованный выбор, отра-

жающий основные предпочтения в обществе. Вслед-

ствие этого правительство испытывает трудности,

определяя «нужные» общественные товары в соот-

ветствии с результатами голосования. {Ключевой

вопрос 2.)

Модель избирателя-центриста

Последняя особенность голосования заслуживает

комментария, который позволит глубже проникнуть

в суть реальных явлений, отражающихся в этой осо-

бенности. Модель избирателя-центриста предпола-

гает, что при принятии решения большинством голо-

сов воля избирателя-центриста в каком-то смысле

определяет результаты выборов. Избиратель-цент-

рист - это лицо, занимающее промежуточную по-

зицию по данному вопросу. Среди прочих участни-

ков голосования одна половина выражает более

явные предпочтения расходам на какой-то общест-

венный товар, сумме налогов, степени государст-

венного регулирования и т.д., а другая — не имеет

явных или вообще никаких предпочтений. Те изби-

ратели, которые стоят на полярных позициях по

данному вопросу, предпочитают промежуточный

выбор позиции противоположного фланга, поэто-

му выбор избирателя-центриста станет доминиру-

ющим.

Пример. Представим себе, что общество, состоящее

из Адамса, Бенсона и Конрада, пришло к соглаше-

нию о необходимости создания метеосистемы. Каж-

дый из них, независимо от остальных, должен ука-

зать общую сумму, которую, по их мнению, следует

потратить на метеосистему при условии, что каж-

дый из них оплатит третью часть налогов. Затем

будет проведено голосование, которое определит

фактический размер системы. Поскольку можно

ожидать, что каждый будет голосовать за свое пред-

ложение, то никакого большинства не получится,

если все предложения будут поставлены на голосо-

вание одновременно. Поэтому они принимают ре-

шение вначале голосовать за два предложения, а

потом за предложение победителя и третьего изби-

рателя.

Вот эти три предложения:

Адаме

хочет иметь

систему за 400 дол., Бенсон - за 800, а Конрад - за

300 дол. Чье предложение победит? Модель изби-

рателя-центриста предполагает, что это будет пред-

ложение в 400 дол., внесенное «промежуточным»

избирателем, каким является

Адаме.

Одна полови-

на остальных избирателей предпочитает более до-

рогую систему, другая - более дешевую. Чтобы по-

нять, почему победу одержит система стоимостью

400 дол., надо провести два тура голосования.

Сначала предположим, что на голосование ста-

вятся две системы - за 400 и 800 дол.,

Адаме,

ко-

нечно, будет голосовать за свое предложение

(400 дол.). А как проголосуют Бенсон и Конрад?

Конрад, предлагавший потратить 300 дол. на метео-

систему, скорее будет голосовать за предложение

Адамса (400 дол.), чем за предложение Бенсона

(800 дол.). Предложение Адамса пройдет большин-

ством в два голоса против одного.

Потом проводится голосование по двум предло-

жениям - 400 и 300 дол. И снова предложение Адам-

са получит большинство — голос Адамса и голос

Бенсона, который предлагал потратить 800 дол. и

по этой причине, безусловно, предпочтет систему

за 400 дол., а не за 300 дол.

Адаме,

являющийся в

данном случае избирателем-центристом, в каком-

то смысле оказался тем человеком, который опре-

делил подходящий для данного общества уровень

расходов на метеосистему.

Практическое применение. Хотя мы намеренно при-

вели упрощенный пример, заложенная в нем мысль

может многое объяснить. Мы действительно отме-

чаем тенденцию к тому, что выбор общества очень

близок к промежуточной позиции. Как мы часто

замечаем на практике, кандидаты на государствен-

ные посты, выставляя кандидатуру от своей партии,

выдвигают одинаковые программы, то есть они

апеллируют к избирателю-центристу внутри партии,

чтобы получить право на выдвижение кандидата.

Потом, готовясь выступить против своего соперни-

ка из оппозиционной политической партии, они

стараются сблизиться с политическим центром.

Фактически они уже апеллируют к избирателю-цен-

тристу среди всего населения. Они также стараются

обвинить своих оппонентов в излишнем либерализ-

ме или излишнем консерватизме и в потере кон-

такта с «простыми американцами». Поэтому они

проводят голосования и соответственно изменяют

свою точку зрения по спорным вопросам.

Пояснения. Заслуживают пояснения два интересных

обстоятельства, связанных с моделью избирателя-

центриста.

1. Многие недовольны степенью государствен-

ного вмешательства в экономику. Но масштабы это-

го вмешательства во многом определяются предпо-

чтением избирателя-центриста, а пожелания мно-

684

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

Государство и текущие экономические проблемы

жества людей, которые хотят иметь государствен-

ный сектор гораздо больших или гораздо меньших

масштабов, остаются в стороне. На рынке вы мо-

жете купить или два кабачка, или 200 кабачков, или

вовсе их не покупать - все зависит от того, насколь-

ко вы любите кабачки. В государственном секторе

мы имеем такое количество бомбардировщиков и

шоссейных дорог, которому отдает предпочтение

избиратель-центрист.

2. Некоторые «голосуют ногами», то есть пере-

езжают в округ, где предпочтения избирателя-цен-

триста ближе к их собственным предпочтениям.

Например, можно переехать из города в пригород,

где

ниже уровень государственных услуг, а следова-

тельно, и налогов. Или можно переехать в район,

знаменитый своей превосходной, но дорогой сис-

темой школьного образования. Кроме того, демо-

графические сдвиги, происходящие в избиратель-

ном округе, приводят к изменению предпочтений

избирателя-центриста.

По этим причинам, а также потому, что наше

личное отношение к деятельности правительства не

статично, предпочтения избирателя-центриста вну-

три политических округов могут меняться и дейст-

вительно меняются с течением времени. Кроме того,

информация о предпочтениях людей недостаточна,

что дает политическим деятелям множество возмож-

ностей для неправильного толкования истинной

позиции избирателя-центриста. {Ключевой вопрос 3.)

НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ

ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА

Ясно, что правительство не всегда эффективно и

результативно выполняет свои экономические

функции. В самом деле, лишь на том основании,

что рыночная экономика не всегда дает удовлетво-

рительный эффект, нельзя делать вывод, что поли-

тический процесс приведет к более высоким резуль-

татам.

Мы могли бы согласиться с тем, что именно пра-

вительству принадлежит решающая роль, когда ры-

нок оказывается несостоятельным. Это значит, что

оно должно регулировать побочные издержки и вы-

годы, обеспечивать общественными товарами и ус-

лугами, смягчать неравенство доходов и т.д. Мы мог-

ли бы также согласиться с тем, что анализ издержек

и выгод является важным ориентиром для эконо-

мически эффективного принятия решений в госу-

дарственном секторе. Но остается более важный во-

прос: присущи ли государственному сектору про-

блемы или недостатки, которые мешают правитель-

ству использовать механизм принятия решения для

повышения эффективности экономики?

И без глубоких размышлений ясно, что между

«здоровой экономикой» и «правильной

политикой»

может быть значительное расхождение. Мы знаем,

что первая призывает государственный сектор осу-

ществлять различные программы до тех пор, пока

предельные выгоды превышают предельные издерж-

ки. «Правильная политика» предполагает, что по-

литические деятели должны поддерживать те про-

граммы и тот политический курс, которые дадут им

больше шансов одержать победу на выборах и ос-

таться на своих постах.

Теперь давайте вкратце рассмотрим некоторые

из указанных теоретиками государственного выбо-

ра причин несостоятельности государственного сек-

тора, то есть причин, объясняющих, почему госу-

дарственный сектор подчас функционирует неэф-

фективно с экономической точки зрения.

Особые интересы и «погоня за рентой»

В идеальном случае решения, принимаемые прави-

тельством, способствуют общему благосостоянию

или, по крайней мере, защищают интересы боль-

шинства граждан. Но на самом деле правительство

часто поддерживает цели немногочисленных групп,

выражающих особые интересы, в ущерб обществу в

целом.

Эффект особых интересов. Эффективному принятию

правительственных решений часто мешает эффект

особых интересов. К особым интересам относятся

такие цели, программы или политический курс,

благодаря реализации которых каждый из неболь-

шого числа людей получает крупные выгоды за счет

намного большего числа людей, несущих незначи-

тельные индивидуальные убытки.

Малочисленная группа лиц, которым предстоит

получить выгоду, обычно хорошо информирована,

умеет отстоять свои позиции, оказать давление на

политических деятелей, чтобы добиться их поддерж-

ки.

Огромное большинство людей, которым грозят

очень небольшие потери, плохо информировано и

безразлично относится к данной проблеме; в конце

концов они рискуют немного. Проще говоря, по-

литические деятели понимают, что они несомнен-

но потеряют поддержку маленькой группы, заинте-

ресованной в данной программе, если проголосуют

против последней. Но они не лишатся поддержки

большой группы неинформированных избирателей,

поскольку они будут оценивать их позицию по дру-

гим вопросам, в решении которых эти избиратели

больше заинтересованы. Более того, склонность

политических деятелей поддерживать законы, отве-

чающие особым интересам некоторых групп, уси-

ливается тем, что эти группы более чем готовы ока-

зать помощь в финансировании избирательных

кампаний «здравомыслящих» политических деяте-

лей. Поэтому такой политик будет поддерживать

программу, защищающую особые интересы, даже

ГЛАВА

685

Теория государственного выбора и налогообложение

если она нежелательна с экономической и социаль-

ной точек зрения.

«Погоня за рентой». Стремление получить через пра-

вительство материальные выгоды за счет общества

или отдельного лица называется «погоней за рентой».

Здесь термин «рента» означает любой платеж по-

ставщику ресурсов, фирме или другим организаци-

ям, превышающий сумму, которая могла бы быть

ими получена в условиях рыночной конкуренции.

Корпорации, торговые объединения, профсоюзы и

т.д. используют все средства, стараясь получить

«ренту», прямо или косвенно распределяемую пра-

вительством. Оно предоставляет эту «ренту», при-

нимая такие законы и проводя такую политику,

благодаря которым платежи некоторым группам

увеличиваются, в результате чего остальные группы

или общество в целом становятся менее обеспечен-

ными.

Можно привести множество примеров таких

групп, выражающих особые интересы и стремящих-

ся к получению ренты, которые добиваются приня-

тия нужного им законодательства или других пра-

вительственных мер, не оправданных с точки зре-

ния эффективности или справедливости: введения

тарифов на иностранные товары, которые ограни-

чивают конкуренцию и повышают цены для потре-

бителей; установления налоговых лазеек, которые

приносят выгоду только богатым; осуществления

программ общественных работ, которые стоят боль-

ше, чем приносимые ими прибыли; выдачи лицен-

зий представителям определенных профессий, с

превышением нормы, необходимой для защиты

клиентов; предоставления крупных субсидий фер-

мерам за счет налогоплательщиков.

Явные выгоды и скрытые издержки

Некоторые люди утверждают, что политические де-

ятели, стремящиеся завоевать избирателей, не бу-

дут объективно, в соответствии с требованиями эко-

номической рациональности, взвешивать все из-

держки и выгоды от различных программ, решая,

какую из них поддержать, а какую отклонить. По-

скольку людям, находящимся у власти, требуется

поддержка избирателей каждые несколько лет, они

будут выступать за программы, которые повлекут

за собой немедленные ощутимые выгоды, с одной

стороны, и неясные, с трудом определяемые или

отложенные издержки, с другой. И наоборот, поли-

тические деятели с подозрением отнесутся к про-

граммам, включающим в себя немедленные, легко

определяемые издержки наряду с будущими рас-

плывчатыми и туманными выгодами.

Здесь мы хотим подчеркнуть, что такие прист-

растия в сфере государственного выбора могут при-

вести политиков к отклонению экономически оп-

равданных программ и принятию нерациональных

с экономической точки зрения программ. Пример:

предложение построить и расширить транспортную

систему для массовых транзитных перевозок в зо-

нах больших городов можно считать экономически

рациональным, учитывая объективный анализ из-

держек и выгод, показанный в табл. 30-2. Но если:

1) программу надо финансировать за счет немед-

ленного и для всех очевидного повышения налога с

доходов и продаж; 2) выгоды начнут проявляться

только через 10 лет после завершения программы,

то заинтересованный в поддержке избирателей по-

литический деятель может проголосовать против

этой программы.

При этом допустим, что предложенная програм-

ма федеральной помощи местной полиции не оп-

равдана с точки зрения объективного анализа из-

держек и выгод. Но если издержки скрыты или от-

ложены благодаря дефицитному финансированию,

то скромные выгоды от этой программы могут быть

настолько преувеличены, что она будет одобрена.

Ограничение или отсутствие выбора

Согласно теории государственного выбора, полити-

ческие процессы ограничивают свободу граждан в

выборе общественных товаров и услуг по сравне-

нию со свободой выбора товаров и услуг, предназ-

наченных для индивидуального пользования.

На рынке гражданин как потребитель может

очень точно выразить свои личные предпочтения,

покупая одни товары и отказываясь от других. Од-

нако в государственном секторе гражданин как из-

биратель сталкивается с двумя и более кандидатами

на государственные должности, каждый из которых

представляет свой пакет программ (общественных

товаров и услуг). Решающим фактором является то,

что общественные товары, которые предлагает ка-

кой-либо отдельный кандидат, ни в коем случае не

могут в точности соответствовать нуждам отдель-

ного избирателя. Например, кандидат, которого

предпочитает избиратель Смит, выступает за наци-

ональную программу страхования здоровья, разви-

тие ядерной энергетики, субсидирование табаково-

дов и введение пошлины на импортные автомоби-

ли. Гражданин Смит голосует за этого кандидата,

потому что пакет программ, с которыми тот высту-

пает, больше всего соответствует предпочтениям

Смита, хотя он может возражать против субсидий

на табак и пошлин на иностранные автомобили.

Короче говоря, избиратель должен «покупать

товар с нагрузкой»; в государственном секторе че-

ловек вынужден «приобретать» товары и услуги,

которые ему не нужны. Это все равно, как если бы

в магазине готовой одежды вам пришлось покупать

ненужную пару брюк, для того чтобы получить не-

обходимую пару обуви. Именно такая ситуация со-

686

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

Государство и текущие экономические проблемы

здается, когда ресурсы распределяются неэффектив-

но, то есть не лучшим для удовлетворения нужд

потребителя образом. В этом смысле производству

общественных товаров и услуг внутренне присуща

неэффективность.

Конгресс США также сталкивается с проблемой

ограниченного выбора, который он должен делать

из нескольких пакетов программ. Закон об ассиг-

нованиях объединяет сотни, даже тысячи расход-

ных статей в единый финансовый законопроект. Эти

финансовые документы иногда содержат такие рас-

ходные статьи, которые не имеют никакого отно-

шения к основной цели закона. Члены Конгресса

должны принять или отвергнуть весь пакет, то есть

проголосовать «за» или «против» него. В отличие от

потребителей на рынке у них нет выбора. {Ключевой

вопрос 6.)

Бюрократия и неэффективность

Наконец, многие утверждают, что частные предпри-

ятия по своей природе более эффективны, чем го-

сударственные. И дело не в том, что в государст-

венный сектор попадают ленивые и некомпетент-

ные работники, тогда как целеустремленные и спо-

собные тяготеют к частному. Дело скорее в том, что

рыночная система создает стимулы к повышению

эффективности, чего нет в государственном секто-

ре. Точнее говоря, у менеджеров частных предпри-

ятий есть сильный личный стимул, чтобы эффек-

тивно работать, — увеличение дохода. Независимо

от того, работает ли частная фирма в условиях кон-

куренции или монополии, уменьшение издержек

благодаря эффективному управлению способствует

увеличению прибылей. Глава же государственного

ведомства, который добивается эффективности в

своей «епархии», не получает ощутимой личной

выгоды, то есть части прибыли.

Короче говоря, в государственном секторе

меньше стимулов для того, чтобы заботиться о сни-

жении издержек. В более широком смысле в ры-

ночной системе заложен четкий критерий эффек-

тивности частной фирмы - прибыли и убытки. Эф-

фективная фирма рентабельна, поэтому она пре-

успевает и развивается. Неэффективное предпри-

ятие нерентабельно и не преуспевает, оно дегради-

рует, через некоторое время терпит банкротство и

перестает существовать. Но нет такого же точного

теста, с помощью которого можно оценить эффек-

тивность или неэффективность государственного

ведомства. Как можно определить, эффективно ли

работает Управление долины реки Теннесси, уни-

верситет штата, местная пожарная команда, Ми-

нистерство сельского хозяйства или Бюро по де-

лам индейцев?

Циники утверждают, что в действительности го-

сударственное учреждение, неэффективно исполь-

зующее свои ресурсы, может даже рассчитывать на

увеличение бюджетных ассигнований! В частном

секторе неэффективность и материальные потери

ведут к прекращению производства определенных

видов товаров и услуг. Но государство, как утверж-

дают, не склонно отказываться от той деятельнос-

ти, в которой оно потерпело неудачу. Обычной ре-

акцией правительства на неудачу является удвоение

ассигнований и штатов. Это с очевидностью озна-

чает, что неэффективность государственного секто-

ра может воспроизводиться в большем масштабе.

Более того, в наших рассуждениях о группах

особых интересов и группах, желающих получить

«ренту», мы уже указывали, что государственные

программы плодят новых бюрократов и тех, кто

извлекает выгоды из этих программ. В результате

их политической деятельности такие программы

продолжают осуществляться или расширяться уже

после того, как достигли своих целей, или, наобо-

рот, даже если вовсе не выполнили своего назначе-

ния. Бюрократы из соответствующих ведомств,

представители школьной администрации и учителя

могут объединиться и образовать чрезвычайно дея-

тельную группу особых интересов для поддержки

неэффективных программ федеральной помощи

образованию или расширения их до такой степени,

когда предельные издержки превысят предельные

выгоды.

Некоторые государственные чиновники склонны

создавать подробные, дорогостоящие, а в некоторых

случаях нелепые инструкции. Мы рассмотрим про-

блему государственного регулирования в главе 32.

За последнее время было выдвинуто несколько

конкретных предложений для решения проблемы

неэффективности бюрократического аппарата. Ра-

зумеется, анализ издержек и выгод является одним

из описанных подходов. Предлагалось также, что-

бы все законы, утверждающие новые программы,

содержали четкие нормы их выполнения; в таком

случае люди имели бы больше возможностей судить

об их эффективности. Далее, было выдвинуто пред-

ложение, чтобы во всех новых программах указыва-

лись сроки их завершения. Эта мера вынуждает

проводить тщательные периодические проверки,

которые могут выявить необходимость сворачива-

ния какой-либо программы. Кроме того, в 1993 г.

администрация Клинтона выпустила «Обзор приня-

тых правительством решений», в котором подробно

рассматривались неэффективные меры правитель-

ства и давались многочисленные рекомендации по

исправлению ситуации. Теперь сформирована ко-

миссия для рассмотрения этих рекомендаций и их

объединения в единый закон.

В конце этой главы, в разделе «Последний

штрих», приводится ряд примеров, о которых сооб-

щали американские средства массовой информации.

Эти примеры иллюстрируют эффект особых инте-

ГЛАВА 31

687

Теория государственного выбора и

на/югооб/гажение

ресов, проблемы ограниченного выбора и голосо-

вания за целый пакет программ, а также проблемы

государственной бюрократии. Вероятно, сейчас

имеет смысл обратиться к этим примерам и соотне-

сти каждый из них с теми соображениями, которые

мы только что высказали.

• Принятие решений большинством голосов мо-

жет привести к неэффективным результатам; програм-

мы, совокупная выгода от которых превышает сово-

купные издержки, иногда отвергаются, а одобряются

те проекты, совокупные издержки осуществления

которых превышают общие выгоды.

• Парадокс голосования возникает в том случае,

когда принятие решения большинством голосов не

дает возможности установить последовательную клас-

сификацию приоритетов для общественных товаров

и услуг.

• Модель избирателя-центриста подразумевает,

что при принятии решений большинством голосов

избиратель, занимающий промежуточную позицию,

определяет исход голосования.

• Утверждают, что несостоятельность государст-

венного сектора объясняется «погоней за рентой»,

которой занимаются группы особых интересов, не-

дальновидностью политических деятелей, ограничен-

ным выбором и выбором программ, объединенных в

один пакет, а также неэффективной работой чинов-

ников.

Несовершенные институты

Некоторые утверждают, что критика в адрес госу-

дарственного сектора преувеличена и слишком ци-

нична. Может быть, это и так. Тем не менее эта

критика достаточно убедительна, чтобы пошатнуть

наивную веру в великодушное правительство, ко-

торое четко и эффективно откликается на нужды

своих сограждан. Рыночная система в частном сек-

торе ни в коем случае не является абсолютно эф-

фективной; собственно, экономические функции

правительства в том и состоят, чтобы исправлять

пороки рыночной системы. Но государственный

сектор также страдает серьезными недостатками при

выполнении своих экономических функций. «Не-

уместно сравнивать совершенные рынки и несовер-

шенные правительства или негодные рынки и все-

знающие, разумные и щедрые правительства - со-

поставлять следует несовершенные по своей сути

институты»

Eckstein О. Public Finance. 3d ed.

Englewood

Cliffs, N.J.: Prentice-

Hall, Inc., 1973. P. 17.

Тот факт, что и рыночная ситема, и государст-

венные ведомства являются несовершенными ин-

ститутами, означает (и это очень важно), что на

практике чрезвычайно трудно определить, частный

или государственный сектор может с большим ус-

пехом выполнить конкретную функцию. Легко до-

стичь согласия, если взять две крайности: нацио-

нальная оборона должна быть в ведении государст-

венного сектора, а производство пшеницы дает бо-

лее высокие результаты в частном секторе. Но как

быть со страхованием от болезней? Оборудованием

парков и зон отдыха? Пожарной охраной? Вывозом

мусора? Жилищным строительством? Образовани-

ем? Дело в том, что очень трудно оценить каждый

вид товара или услуги и сказать со всей определен-

ностью, какой сектор должен обеспечить его про-

изводство - государственный или частный. Дока-

зательства? Об этом свидетельствует тот факт, что

все вышеупомянутые товары и услуги производятся

как частными, так и государственными фирмами.

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ

НАЛОГОВОГО БРЕМЕНИ

Теперь отвлечемся от трудностей, связанных с при-

нятием коллективных решений о видах и количест-

вах общественных товаров, и обратимся к пробле-

мам финансирования этих товаров.

По своей сути общественные товары и услуги не

дают возможности точно определить, как они рас-

пределяются между отдельными гражданами и ин-

ститутами. Практически невозможно точно узнать,

какие блага получает Джон Доу от военных баз, сети

автомагистралей, системы государственных школ,

национальной метеослужбы, местной полиции и

пожарной охраны.

Ситуация выглядит несколько иначе, если рас-

сматривать ее с точки зрения налогообложения.

Исследования достаточно ясно показывают, как

распределяется общее налоговое бремя. Этот вопрос

касается каждого из нас. Хотя общий уровень нало-

гов интересует любого гражданина, возможно, кто-

нибудь захочет точно узнать, как распределяется

налоговое бремя среди налогоплательщиков.

Получение благ или платежеспособность?

Существуют два основных принципа распределения

налогового бремени в экономике.

Принцип налогообложения получаемых благ. Нало-

гообложение, основанное на принципе налогообло-

жения получаемых благ, исходит из того, что домо-

хозяйства и фирмы должны приобретать товары и

услуги, предоставляемые государством, так же как

они покупают другие товары. Те, кто получает наи-

688

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

Государство и текущие экономические проблемы

большую* выгоду от предлагаемых государством то-

варов или услуг, должны платить налоги, необходи-

мые для их финансирования. Очень немногие об-

щественные товары финансируются таким образом.

Обычно налоги на бензин предназначены для фи-

нансирования строительства и ремонта дорог. Те, кто

получает выгоду от хороших дорог, оплачивают их

стоимость. Однако сразу же возникают трудности,

когда рассматривается широкое применение прин-

ципа получаемых благ.

1. Как может правительство определить размер

выгод, которые получают отдельные домохозяйства

и фирмы от национальной обороны, образования,

полицейской службы и пожарной охраны? Вспом-

ним, что общественные товары дают широко рас-

пространенные побочные выгоды и что к ним не-

применим принцип исключения. Даже, казалось бы,

в таком поддающемся оценке случае, как финанси-

рование автодорог, довольно трудно измерить вы-

годы. Владельцы собственных автомобилей в раз-

ной степени выигрывают от хороших дорог. А те, у

кого нет машин, тоже выигрывают. Фирмы, безус-

ловно, получают большие выгоды, поскольку хоро-

шие дороги способствуют расширению их рынков.

2. Попытки правительства перераспределить до-

ход окажутся безнадежными, если будут финанси-

роваться на основе этого принципа. Было бы аб-

сурдно и бессмысленно требовать, чтобы бедные

семьи платили налоги, необходимые для финанси-

рования пособий по социальному обеспечению.

Было бы нелепо облагать налогом только безработ-

ных для финансирования пособий по безработице,

которые они получают.

Принцип платежеспособности. Принцип платежеспо-

собности при налогообложении отличается от прин-

ципа налогообложения получаемых благ. Он осно-

ван на прямой зависимости размера налога от дохо-

да и богатства налогоплательщика. В США это оз-

начает, что физические лица и фирмы с более вы-

сокими доходами должны платить больше налогов

как в абсолютном, так и в относительном выраже-

нии, чем те, кто имеет более низкие доходы.

Какова идея налогообложения, основанного на

принципе платежеспособности налогоплательщика?

Сторонники этого принципа утверждают, что каж-

дый дополнительный доллар дохода, полученного

домохозяйством, будет приносить все меньше и мень-

ше удовлетворения или предельной полезности. Это

объясняется рациональным поведением потребите-

лей: первые доллары полученного в любое время

дохода они потратят на товары первой необходимо-

сти, то есть на товары с наибольшей предельной

полезностью. Все последующие доллары из дохода

пойдут на менее необходимые товары и услуги, а

потом на мелкие расходы. Это значит, что доллар,

изъятый в виде налога у бедного человека, имеюще-

го мало денег, является большей потерей, чем дол-

лар, полученный через налоги у богатого человека,

имеющего много денег. Чтобы уравновесить потери

получателей доходов из-за выплаты налогов, их надо

распределять в соответствии с размерами дохода,

получаемого налогоплательщиком.

Этот аргумент привлекателен, но его воплоще-

ние в жизнь тоже связано с трудностями. Хотя мож-

но согласиться с тем, что семья, зарабатывающая

100 тыс. дол. в год, имеет больше возможностей пла-

тить налоги, чем семья, получающая 10 тыс. дол.,

неизвестно, насколько больше возможностей имеет

первая семья по сравнению со второй? Должен ли

богатый платить в виде налогов одинаковый со всеми

процент со своего более значительного дохода, а

следовательно, и более крупную сумму? Или ему

следует платить большую долю своего дохода? И на-

сколько больше должна быть эта доля ?

Трудность состоит в том, что нет научного мето-

да определения платежеспособности налогоплатель-

щика. Практически ответ основывается на догад-

ках, он зависит от взглядов правящей партии на

проблему налогообложения, от целесообразности и

насущной потребности правительства в средствах.

Прогрессивный, пропорциональный

и регрессивный налоги

Любые рассуждения по поводу принципа налогооб-

ложения получаемых налогоплательщиком благ или

его платежеспособности в конечном счете приво-

дят к вопросу о налоговых ставках и об их измене-

нии по мере роста доходов.

Определения. Налоги делятся на прогрессивные,

пропорциональные и регрессивные. Эта классифи-

кация указывает на соотношение между налоговы-

ми ставками и доходом просто потому, что все нало-

ги, независимо от того, взимаются ли они с дохода,

товара, здания или участка земли, в конечном счете

изымаются из чьего-либо дохода.

1. Налог называется прогрессивным, если его

средняя ставка увеличивается по мере роста дохода.

Такой налог не только больше в абсолютном выра-

жении, но также представляет собой большую долю

или процент от дохода по мере его роста.

2. При регрессивном налоге средняя ставка умень-

шается по мере роста дохода. Когда доход увеличи-

вается, все меньшая и меньшая его доля взимается

в виде налога. В некоторых случаях регрессивный

налог может привести к увеличению абсолютной

величины, изъятой из дохода при его возрастании.

3. При пропорциональном налоге его средняя

ставка остается неизменной, независимо от размера

дохода.

Эту классификацию налогов можно проиллюст-

рировать на примере подоходного налога. Допус-

ГЛАВА 31

689

Теория государственного выбора и налогообложение

тим,

что при данных налоговых ставках домохозяй-

ство отчисляет в виде налога 10%, независимо от

размера дохода. Такой подоходный налог называет-

ся пропорциональным.

Теперь предположим, что при данной налоговой

ставке домохозяйство с налогооблагаемым доходом,

составляющим менее 10 тыс. дол., платит 5% подо-

ходного налога; домохозяйство, имеющее доход от

10 тыс. до 20 тыс. дол., платит 10%, а с дохода от

тыс. до 30 тыс. дол. взимается 15% подоходного

налога и т.д. Такой налог называется прогрессивным.

А теперь рассмотрим ситуацию, когда ставки па-

дают по мере роста налогооблагаемого дохода. При

заработке менее 10 тыс. дол. вы платите 15% налога;

при заработке от 10 тыс. до 20 тыс. дол. - 10%, а при

заработке от 20 тыс. до 30 тыс. дол. - 5% и т.д. Такой

подоходный налог называется регрессивным.

Вообще говоря, бремя прогрессивных налогов

больше всего давит на богатых, а регрессивных —

на бедных. (Ключевой вопрос 9.)

Применение. Что можно сказать о прогрессивных,

пропорциональных и регрессивных налогах в США?

1. Подоходный налог с физических лиц. В главе 5

мы уже отмечали, что федеральный подоходный на-

лог с физических лиц является прогрессивным, при-

чем предельные налоговые ставки составляют от 15

до 39,6%. Снижение процентных ставок по заклад-

ным и налоги на имущество, а также освобождение

от налогов на доход с облигаций, выпускаемых шта-

тами и муниципалитетами, несколько подрывают

систему прогрессивных налогов.

2. Налог с продаж. На первый взгляд, общий на-

лог с продаж, например в размере 3%, может пока-

заться пропорциональным. Но по отношению к

доходу он фактически оказывается регрессивным.

Доля дохода, изымаемого в виде налога у бедного

человека, превышает долю дохода богатого, кото-

рый не платит налог со своих сбережений, а у бед-

ного нет возможности делать сбережения. Допус-

тим, доход «бедняка» Смита составляет 15 тыс. дол.,

которые он полностью расходует. «Богач» Джонс

имеет 300 тыс. дол. дохода, а тратит только 200 тыс.

дол. При условии, что 3%-ный налог с продаж взи-

мается со всех видов расходов каждого отдельного

человека, Смит будет платить в виде налога с про-

даж 450 дол. (3% от 15 тыс. дол.), а Джонс 6 тыс. дол.

(3% от 200 тыс. дол.). В то время как доход Смита в

тыс. дол. полностью подлежит налогообложению,

доход Джонса в 300 тыс. дол. облагается налогом

только на две трети. Это приводит к выводу о рег-

рессивности налога с продаж.

3. Налог на прибыли корпораций. Федеральный

налог на прибыли корпораций по своей сути является

пропорциональным налогом с единой 35%-ной став-

кой. Но это значит, что налоги платят владельцы

корпораций, то есть акционеры. Некоторые специ-

алисты в области налогообложения утверждают, что

по крайней мере часть этого налога перекладывает-

ся на плечи потребителей через повышение цен на

продукцию. В этом смысле налог с корпораций, так

же как и налог с продаж, является регрессивным.

4. Налоги на заработную плату. Налоги, взимае-

мые с заработной платы, или налоги для социаль-

ного страхования, носят регрессивный характер,

потому что ими облагается фиксированная сумма

дохода в абсолютном выражении. Например, в

1995 г. налоговые ставки с заработной платы состав-

ляли 7,65%, но это относилось только к первым

200 дол. зарплаты. Человек, зарабатывающий ров-

но 61 200 дол., должен был платить 4681,80 дол.,

или 7,65% дохода; получающий в два раза больше —

122

400

дол. - платит такую же

сумму-4681,80

дол.,

то есть только 3,825% заработка.

Регрессивность увеличивается потому, что этим

налогом облагается только зарплата, а не все виды

доходов. Если она составляет 122 400 дол., но ра-

ботник получает кроме нее еще 77 600 дол. дохода

(дивиденды, проценты, рента), то налог с его обще-

го дохода будет равен всего 2,34% (4681,80 дол.:

: 200 000 дол.).

5. Имущественные налоги. Большинство эконо-

мистов считает имущественные налоги на здания

регрессивными по той же причине, что и налоги с

продаж. Во-первых, владельцы собственности вклю-

чают этот налог в арендную плату. Во-вторых, в

процентном отношении к доходам имущественные

налоги для бедных семей оказываются выше, чем

для богатых, потому что бедные платят более зна-

чительную часть своего дохода за жилье

. Регрес-

сивный характер имущественного налога может усу-

губляться, потому что его ставки зависят от место-

положения собственности. Если, например, ее сто-

имость уменьшается в разрушающемся центре го-

рода, то ставки имущественного налога должны

подняться, чтобы принести необходимый доход.

А в богатом пригороде, где рыночная стоимость жи-

лья повышается, налоговые поступления можно

поддерживать на определенном уровне и при более

низких налоговых ставках.

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ

НАЛОГОВОГО БРЕМЕНИ

ПОТЕРЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

Характер налога - прогрессивный, регрессивный

или пропорциональный - трудно определить, по-

тому что налоги не всегда поступают из тех источ-

Разногласия отчасти возникают потому, что эмпирические ис-

следования, в которых сравнивается стоимость жилья с пожизнен-

ным доходом (а не с годовым], показывают, что это соотношение при-

близительно одинаково для групп населения с разными доходами

690

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

Государство и текущие экономические проблемы

ников, которые подлежат налогообложению. Поэто-

му необходимо как можно точнее установить конеч-

ный пункт назначения налога, или распределение на-

логового бремени. В этом нам помогут понятия эла-

стичности спроса и предложения. Рассмотрим ги-

потетический акцизный налог с виноделов. Платят

ли они этот налог сами или перекладывают его на

потребителей? Наш анализ обеспечит логический

переход к исследованию других экономических ас-

пектов налогового бремени.

Эластичность и распределение

налогового бремени

Предположим, что на рис. 31-2 показан рынок оп-

ределенного сорта американского вина и что рав-

новесная цена без вычета налога составляет 4 дол.

за бутылку, а равновесное количество - 15 млн бу-

тылок. Теперь допустим, что правительство вводит

специальный акцизный налог или налог с продаж,

равный 1 дол. в расчете на бутылку такого вина. Как

в этом случае распределяется налоговое бремя?

Рисунок 31-2. Распределение акцизного налога

Введение акцизного налога величиной, например, в 1 дол.

смещает кривую предложения вверх на величину налога. Это

приводит к повышению цены для потребителя (до 4,50 дол.) и к

снижению цены после вычета налогов для производителя

(до

3,50

дол)

В данном случае налоговое бремя распределя-

ется поровну между потребителями и произаодителем

Распределение налогового бремени. Допустим, пра-

вительство облагает налогом продавцов (поставщи-

ков), тогда этот налог можно рассматривать как

надбавку к цене предлагаемого товара. В результате

этого кривая предложения сдвинется вверх на ве-

личину налога. Таким образом, если продавцы хо-

тели предложить, например, 5 млн бутылок не об-

лагаемого налогом вина по 2 дол. за штуку, то те-

перь они должны получить по 3 дол. (2 дол. за бу-

тылку плюс 1 дол. налога) за те же самые 5 млн

бутылок. Продавцы должны теперь заработать на

1 дол. больше с каждой поставляемой единицы то-

вара, чтобы получить ту же цену, какую они полу-

чали до введения налога. Налог сдвинет кривую

предложения вверх, как показано на рис. 31-2, где

кривая предложения «без налога» обозначена бук-

вой S, а кривая предложения «после введения на-

лога» - S,.

Тщательное сравнение соотношения спроса и

предложения после введения налога с доналоговым

равновесием между ними показывает, что если цена

до введения налога была равна 4 дол. за бутылку, то

новая равновесная цена составляет 4,50 дол. В дан-

ном случае половину налога платят потребители в

виде более высокой цены, а другую половину -

производители в виде более низкой цены после

уплаты налога. Потребители платят за бутылку на

50 центов больше, а производители, заплатив госу-

дарству 1 дол. налога на единицу продукции, полу-

чат 3,50 дол., то есть на 50 центов меньше той цены

в 4 дол., которая была установлена до введения

налога. В этом случае потребители и производите-

ли делят налоговое бремя поровну; производители

переносят половину налога на потребителей в виде

более высокой цены, а вторую половину налогово-

го бремени несут сами.

Эластичность. Если бы эластичность спроса и пред-

ложения отличалась от той, что показана на

рис. 31-2, то и распределение налогового бремени

было бы иным. Здесь действуют два правила.

1. При определенном предложении, чем менее эла-

стичен спрос на товар, тем большая часть налога

ложится на плечи потребителей. Легче всего это

можно проверить, составив график экстремальных

случаев, когда спрос либо абсолютно эластичен,

либо абсолютно неэластичен. В первом случае на-

лог полностью выплачивается продавцами, а во вто-

ром — потребителями.

На рис.

31-3

сравниваются более вероятные слу-

чаи — когда спрос относительно эластичен

(Д.)

относительно неэластичен

(£>,)

в соответствующем

диапазоне цен. В случае, показанном на рис.

31-За,

когда спрос эластичен, небольшая часть налога

(РР

)

возлагается на потребителя, а большая часть

(РР

)

~ на производителя. В случае, показанном на

рис.

31-36,

когда спрос неэластичен, большая часть

ГЛАВА 31

691

Теория государственного выбора и налогообложение

о,

а) Распределение налогового бремени

и эластичное предложение

Рисунок 31-3. Эластичность спроса и распределение акцизного налога

б) Распределение налогового бремени

и неэластичное предложение

На рис а мы аидим, что если спрос эластичен в соответствующем диапазоне цен, то при введении акцизного налога цена

поднимется незначительно (от Р до

Следовательно, большую часть налогового бремени будет нести производитель. Но если

спрос неэластичен, как на рис. б, то цена для покупателя существенно повысится (от Р до PJ и большая часть налогового бремени

будет перенесена на потребителей.

налога

(РР,)

возлагается на потребителей и только

небольшая часть

(РР

)

выплачивается производи-

телями.

При небольшом уменьшении равновесного ко-

личества спрос становится более неэластичным. Это

отменяет одно из высказанных нами ранее положе-

ний концепции эластичности: законодательные ор-

ганы штатов для увеличения доходов устанавлива-

ют акцизные налоги на ликеры, сигареты, автомо-

бильные шины и другие продукты, спрос на кото-

рые является неэластичным.

2. При определенном спросе, чем менее эластично

предложение, тем большую часть налога платят про-

изводители. Кривая предложения эластична на

рис. 31-4а и неэластична на рис.

31-46,

а кривые

спроса идентичны. Для кривой эластичного пред-

ложения находим, что большая часть налога

(РР

)

перекладывается на покупателей и только неболь-

шая доля

(РР„)

- на производителей или продав-

цов. Но когда предложение неэластично, наблюда-

ется обратная картина. Основная часть налога

(РР

)

приходится на продавцов, а относительно малая

О,

а) Распределение налогового бремени

и эластичное предложение

б) Распределение нвлогового бремени

и неэластичное предложение

Рисунок 31-4. Эластичность предложения и распределение акцизного налога

Рис а показывает, что при эластичном предложении акцизный налог приводит к большому повышению цен (от Р до

)

и поэтому

налог оплачивается главным образом потребителями Но если предложение неэластично, как на рис. б, цена повысится незначи-

тельно (от Р до Р,) и большая часть налога ляжет на плечи продавцов.

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ

692

Государство и текущие экономические проблемы

доля перекладывается на покупателей {РР). Кроме

того, при неэластичном предложении количество

товара сокращается меньше, чем при эластичном.

Примером товара, предложение которого неэла-

стично, служит золото, поэтому бремя акцизного

налога несут главным образом производители.

Предложение бейсбольных мячей, напротив, элас-

. тично, поэтому большая часть акцизного налога на

них ложится на покупателей.

Потеря эффективности из-за налогов

Как мы только что видели, на рынке, для которого

характерна типичная динамика предложения и

спроса, бремя акцизного налога на производителей

частично несут сами производители, а частично

потребители. Рассмотрим более внимательно рас-

пределение акцизного налога. Рис. 31-5 идентичен

рис.

31-2,

но первый содержит дополнительную

деталь, важную для нашего исследования.

Налоговые поступления. Акцизный налог на вино в

1 дол. увеличивает рыночную цену с 4 до 4,50 дол. за

бутылку и уменьшает их равновесное количество с

Рисунок 31-5. Потеря эффективности от налогов

Введение акцизного налога в 1 дол. на каждую бутылку вина

увеличивает цену одной бутылки до 4,50 дол. и сокращает рав-

новесное количество бутылок на 2,5 млн. Налоговые поступле-

ния в государственный бюджет составляют

12,5

млн дол. (пря-

моугольник

efac).

Избыточное налоговое бремя, или потеря

эффективности, составляет величину, выраженную треугольни-

ком abc.

млн до 12,5 млн бутылок. Налоговые поступления

в государственный бюджет составляют 12,5 млн дол.

(1 дол. х 12,5 млн бутылок). Эта величина показана

на рис.

31-5

прямоугольником

efac.

В данном случае

эластичность предложения и спроса такова, что по-

требители и производители делят пополам эту об-

щую сумму, то есть платят по 6,25 млн дол. (0,50 дол. х

х 12,5 млн бутылок). Разумеется, правительство ис-

пользует эти налоговые поступления в 12,5 млн дол.

на производство общественных товаров и услуг со-

ответствующей стоимости. Поэтому общество в це-

лом ничего не теряет от того, что потребители и

производители передают средства государству.

Потери эффективности. Налог на вино в 1 дол. тре-

бует, чтобы потребители и производители вместе

заплатили сумму налога в 12,5 млн дол., но он так-

же уменьшает равновесное количество производимого

и потребляемого вина на 2,5

млн

бутылок. Тот факт,

что до введения налога спрос и предложение были

на 2,5 млн бутылок вина больше, означает, что вы-

ручка от них превышала издержки производства. Это

можно увидеть из следующего простого исследова-

ния.

Сегмент

аЪ

кривой спроса D на рис. 31-5 демон-

стрирует готовность платить - предельную выруч-

ку - за каждую из этих 2,5 млн бутылок, купленных

до введения налога. При этом сегмент cb кривой

предложения S отражает предельные издержки на

каждую бутылку вина. Мы видим, что для всех

2,5 млн бутылок, за исключением самой последней,

предельная выручка (показанная сегментом ab) пре-

вышает предельные издержки (показанные сегмен-

том cb). Ухудшение благосостояния, связанное с не-

допроизводством этих 2,5 млн бутылок, показано

треугольником

abc.

Этот треугольник указывает на

потерю эффективности от налогов, или избыточное

налоговое бремя. Избыточное бремя акцизного нало-

га — это потеря для общества чистой выручки, по-

тому что потребление и производство облагаемого на-

логом товара падают ниже их оптимальных уровней.

Роль эластичности. Большинство налогов создает

общее налоговое бремя, превышающее налоговые

поступления, но величина избыточного бремени в

большой степени зависит от эластичности предло-

жения и спроса. Еще раз посмотрев на рис. 31-3,

мы убеждаемся в том, что на рис.

31-За,

где спрос

относительно эластичен, треугольник, обозначаю-

щий избыточное налоговое бремя, значительно

больше, чем на рис.

31-36,

где спрос относительно

неэластичен. Сопоставление рис.

31-4а

31-46

так-

же показывает, что избыточное налоговое бремя

(площадь abc) больше в том случае, когда предло-

жение более эластично.

Основной вывод, к которому приводит наш ана-

лиз, состоит в том, что размер избыточного бреме-

ни (общее бремя минус налоговые поступления)