Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ»

КАФЕДРА ПОЛИТОЛОГИИ

Н.Е. КОВАЛЕНКО

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

КАК ФОРМА ДЕМОКРАТИИ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

ИЗДАТЕЛЬСТВО

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА

ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ

2008

ББК 66.3(2 Рос)12

К 56

Коваленко Н.Е.

Местное самоуправление как форма демократии: Учебное пособие.–

СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2008.– 296 с.

Являясь одной из основ конституционного строя и форм народовластия,

местное самоуправление занимает важное место в процессах общедемократиче-

ских преобразований современной России. Практика показывает, что это один

из самых сложных и трудно решаемых вопросов политики. Учебное пособие со-

держит материал, дающий возможность получить представление об историче-

ской эволюции местного самоуправления в России и за рубежом, его теоретиче-

ских основах и современном состоянии, о существующих трудностях и пробле-

мах, возможных путях их преодоления. Может быть рекомендовано студентам

управленческих специальностей и всем интересующимся вопросами управления

и самоуправления.

Рецензенты: зав. кафедрой истории России и зарубежных стран,

д-р ист. наук, проф. Б.А. Старков;

зав. кафедрой прикладной социологии РГПУ

им. А.И. Герцена, д-р социол. наук, проф. В.Г. Зарубин

ISBN 978-5-7310-2381-8

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение ………………………………………………………………… 6

Глава 1. Понятие и основные признаки местного самоуправления

как формы народовластия………………………..………... 8

§ 1. Теоретико-методологические основы исследования

проблем самоуправления………………………………………….. 8

§ 2. Современные трактовки местного самоуправления и основные

факторы его развития и функционирования……………………… 14

§ 3. Местное самоуправление как уровень публичной власти………. 22

§ 4. Местное самоуправление и государственная власть в

Российской Федерации: особенности и проблемы

взаимодействия……………………………………………………... 28

Глава 2. Демократия в системе местного самоуправления………. 38

§ 1. Формы прямой (непосредственной) демократии как элементы

системы местного самоуправления……………………………….. 38

§ 2. Формы опосредованного участия граждан в осуществлении

муниципальной власти………………………………………….….. 47

§ 3. Общественное самоуправление в системе местного

самоуправления………………………….…………………………. 55

Глава 3. Исторические формы самоуправления:

зарубежный опыт……………………………………………. 62

§ 1. Самоуправление в условиях первобытно-общинного строя….… 62

§ 2. Самоуправление в Древней Греции………………………….…… 66

§ 3. Местное самоуправление в Древнем Риме и городах

средневековой Европы…………………………………..…………. 71

Глава 4. Самоуправление в России: исторический экскурс

(VII-XVII вв.)………………………………………………… 78

§ 1. Местное самоуправление в условиях зарождения и

становления российской государственности (VI-XIV вв.)………. 78

§ 2. Великий Новгород – вершина самоуправления в истории

средневековой Руси……………..………………………………….. 82

§ 3. Местное самоуправление в Московском государстве

XVI-XVII веков……………………..………………………………. 86

Глава 5. Развитие самоуправления в России: в период до

«великих реформ» (XVIII-XIX вв.)……………………...… 96

§ 1. Реформы Петра I и организация местного управления.…………. 96

§ 2. Реформы Екатерины II: становление основ и создание

предпосылок развитой системы местного самоуправления........... 100

§ 3. Местное управление и самоуправление в первой половине

ХIХ века…………..…………………................................................. 110

Глава 6. Земское самоуправление: опыт и достижения

(1864-1918 гг.)………………………………………………… 116

§ 1. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы – вершина

российского дореволюционного самоуправления…………….…. 116

§ 2. Местное самоуправление в период корректировки «великих

реформ» второй половины XIX в. ………….…………………….. 129

§ 3. Местное самоуправление накануне крушения Российской

империи (конец XIX – начало ХХ вв.) …………………………… 136

Глава 7. Опыт российского самоуправления на базе Советов

(1917-1993 гг.)………………………………………………… 144

§ 1. Зарождение советской модели местного управления и

самоуправления (1917-1920 гг.)…………………………………… 144

§ 2. Местное самоуправление в условиях децентрализации

власти и осуществления новой экономической политики

(1921-1929 гг.)………………………………………………………. 154

§ 3. Местная власть и самоуправление в эпоху социализма

(конец 20-х – начало 90-х гг.).……………….…………………….. 162

Глава 8. История, состояние и проблемы развития местного

самоуправления в постсоветской России………………… 178

§ 1. Муниципальное реформирование в условиях становления

нового общественно-политического строя……………………….. 178

§ 2. Административно-территориальное деление и уровни местного

самоуправления в Российской Федерации……………………….. 187

§ 3. Местное самоуправление и новые формы межмуниципального

сотрудничества в современной России…………………………… 197

Глава 9. Финансово-экономические основы местного

самоуправления…………………………………………….... 206

§ 1. Понятие экономических основ местного самоуправления,

муниципальная собственность и ее состав……………………….. 206

§ 2. Принципы финансирования деятельности местного

самоуправления в РФ………………………………………………. 217

§ 3. Бюджетный процесс в системе местного самоуправления

Российской Федерации…………………………………………….. 226

Глава 10. Современные зарубежные модели местного

самоуправления……………………………………..……… 239

§ 1. Британская (англосаксонская) модель местного

самоуправления: основные черты и особенности……………..…. 240

§ 2. Организация местных органов власти (самоуправления)

в США…………………………………………………………….…. 248

§ 3. Французская (континентальная) модель местного

самоуправления…………………………………………………….. 254

§ 4. Местное (коммунальное) самоуправление в Федеративной

Республике Германии……………………………………………… 266

§ 5. Скандинавская модель: организация местных органов власти

в Финляндии………………………………………………………… 275

§ 6. Местное самоуправление в Турции и Республике Польша….….. 281

Заключение.…………………………………………………….………. 288

Приложение………………...…………………………………………... 289

Библиографический список………………………………………...... 292

ВВЕДЕНИЕ

Проблемы теории самоуправления, особенно местного самоуправ-

ления и его практической самоорганизации уже почти полтора столетия

находятся в фокусе внимания российского политико-гуманитарной элиты.

И хотя внимание это было неоднородным – то масштабным и заинтересо-

ванно острым, то незначительным и как бы приглушенным в зависимости

от особенностей переживаемого страной исторического этапа развития,

оно было постоянным в силу объективной значимости самой проблемы.

Сердцевину составляет поиск и реализация путей и форм оптимального

сочетания централизованных и децентрализованных начал в управлении

страной.

Современный, во многом переходный этап развития России, по-

новому актуализировал эту проблему. Настоятельной потребностью вре-

мени стала необходимость соединения в единой политико-культурной

и управленческой парадигме как отечественного исторического опыта,

так и опыта в этой области других государств, прежде всего европейских.

Являясь одной из основ конституционного строя Российской Феде-

рации и форм народовластия, важнейшей составной частью системы

управления обществом, местное самоуправление занимает особое место

в процессах современных общедемократических преобразований в стране,

поскольку в условиях перехода на демократические, рыночные принципы

организации общества и государства как никогда актуальным становится

вопрос о выборе наиболее адекватных и эффективных форм самооргани-

зации и самоуправления граждан по месту их работы и жительства. От

правильности выбора этих форм зависит не только настоящее, но и буду-

щее страны, так как именно в недрах самоуправления, непосредственно

опирающегося на инициативу и активность людей в решении тех или

иных конкретных проблем, кроется еще недостаточно востребованный по-

тенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных и нега-

тивных явлений в жизнедеятельности российского общества, придать ему

дополнительные стимулы для прогрессивного социально-политического и

экономического развития.

Страны высокоразвитой демократии уже давно признали неоспори-

мые достоинства различных форм самоуправления и отвели ему подо-

бающее место в структуре общественно-политической власти. Именно на

органы самоуправления, в том числе и местного, возложена ответствен-

ность за решение практически всех проблем локального характера, как

наиболее близких повседневным интересам, нуждам и потребностям чело-

века. Не случайно многие зарубежные страны переживают сегодня свое-

образный политико-административный бум, связанный с вопросами

управления на местном и региональном уровнях. Из проблемы традици-

онно второстепенной в рамках организации политико-управленческой

системы в целом организация функционирования местной власти пере-

шла в разряд ключевых и наиболее перспективных тем развития публич-

ной сферы.

В Российской Федерации самоуправление во всех его формах: поли-

тическое, экономическое, социальное, профессиональное, территориаль-

ное и т.д. – в его истинном значении пока еще только формируется. При-

чем, сам процесс его становления идет довольно сложно и противоречиво,

поскольку ему противодействует с различной степенью интенсивности

целый ряд факторов политического (падение доверия граждан к институ-

там власти, дефицит политической воли и высшего руководства страны,

сопротивление местных элит и т.д.), социального (распад существовав-

шей социальной инфраструктуры, снижение уровня жизни, депрофессио-

нализация и социальная деградация населения и т.д.), экономического

(затянувшийся переход к рынку, криминальный во многом характер при-

ватизации, ограниченность и несбалансированность доходной базы

и бюджетов органов самоуправления и т.д.) характера.

Однако несмотря на то, что Россия переживает сегодня непростые

времена, можно утверждать, что демократия на российской почве прижи-

лась и развивается. В этой связи неизмеримо возрастает роль образования,

нацеленного на формирование всесторонне развитой личности, владеющей

навыками демократического управления и самоуправления, способной са-

мостоятельно принимать ответственные для себя и судеб страны решения.

Именно этим задачам служит предлагаемая учебно-методическая

разработка по спецкурсу: «Местное самоуправление как форма демокра-

тии», подготовленная на основе обширного круга источников, анализи-

рующих теоретические, исторические и практические аспекты самоуправ-

ления, прежде всего местного, в России и за рубежом, предлагаемая сту-

дентам экономических специальностей с целью повышения у них как об-

щегражданской, политической, так и специфически управленческой

культуры.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВЫЕ ПРИЗНАКИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ФОРМЫ НАРОДОВЛАСТИЯ

§1. Теоретико-методологические основы исследования

проблем самоуправления

В российской и зарубежной литературе, посвященной вопросам са-

моуправления, нет однозначной трактовки этого понятия. Основной век-

тор внимания исследователей направлен, главным образом, на проблемы

местного самоуправления и лишь в незначительной степени касается

других форм общественного самоуправления, широко представлен-

ных в общественно-политической практике современных, прежде всего

демократических государств: политического, экономического, профес-

сионального и т.д.

Причина возникновения данных форм общественного самоуправле-

ния – складывание основ гражданского общества в той или иной стране,

появление социальных групп и общностей с частными, обособленными

интересами, реализация которых ложится, главным образом, на плечи

самих граждан, а не государства. В первом приближении можно выде-

лить следующие социальные общности, выступающие основой само-

управленческих начал в современных странах: социально-классовые,

производственно-экономические, политические, профессиональные,

конфессиональные, этнические, демографические, по интересам, терри-

ториальные, криминальные и т.п.

Таким образом, можно считать, что гражданское общество – это само-

управляющееся общество. Оно неразрывно связано с понятием «гражда-

нин», возникшим еще в античную эпоху и обозначавшим полноправного

жителя суверенной городской общины (полиса), обладавшего исключи-

тельным правом участвовать в управлении общественными делами, голо-

совать на выборах и занимать выборные должности.

История многих стран мира свидетельствует, что общественное са-

моуправление и гражданственность диалектически взаимосвязаны. Са-

моуправленческие начала эффективно развивались именно там, где слово

«гражданин» не было лишь формальным понятием, где интересы населе-

ния не ограничивались рамками отдельной семьи, долга или корпорации,

а охватывали все стороны общественной жизни; где политика была не де-

лом закулисных махинаций, но открытым и честным состязанием различ-

ных подходов и мнений. И, напротив, в странах, известных своими авто-

ритарно-деспотическими традициями и отсутствием гражданской культу-

ры, самоуправление во всех его формах неизменно оказывалось неразви-

тым, слабым и неэффективным.

Понятие «самоуправление», как и большинство терминов в социаль-

ных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения, и раз-

ными авторами понимается неодинаково. Наиболее полное и широкое

толкование этому понятию было дано еще в XVII столетии в Англии (self-

government), откуда заимствовано XIX веке государствоведами Германии

и России. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе

не существует, и он заменен понятиями «децентрализация» (decentraliza-

tion) или «муниципальная власть» (pouvoir municipal).

Понятие «местное самоуправление» запущено в научный оборот и

получило свое толкование также еще в Англии, в XVII в. (local self-

government), а оттуда, в свою очередь, заимствовано в XIX в. учеными

континентальной Европы. Оно трактовалось как административный по-

рядок, при котором местные выборные органы осуществляют обще-

ственное управление под наблюдением центрального правительства.

На всем протяжении истории местного самоуправления местное (му-

ниципальное) самоуправление понималось по-разному. Наиболее полные

определения стали появляться в середине XIX в. одновременно в России

и в ряде зарубежных стран. Так, известный германский государствовед

Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное

управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными

государственными должностными лицами, – управление, которое в про-

тивоположность государственно-бюрократическому, есть управление че-

рез посредство самих заинтересованных лиц».

Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправле-

нием понимал «децентрализованное государственное управление, где

самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода

юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрали-

зации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного го-

сударственного управления с данною местностью и ее населением».

Другой русский юрист, М.И. Свешников определял «самоуправление

как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии

народа в заведывании делами, вверенным местным административным

органом, т.е. свободное участие народа в местной администрации».

А.Д. Градовский определял самоуправление как один из видов рас-

пределения власти. «Самоуправление есть результат разнообразных ин-

См.: Муниципальное право / Под ред. Н.С. Бондаря.– М., 2002.– С. 137.

Цит. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства.– Обнинск, 1995.– С. 102.

Там же.– С. 104.

Цит. по: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие.–

М., 1996.– С. 13.

тересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью централь-

ного правительства».

Англичанин И. Редлих местное самоуправление определял как «осу-

ществление местными жителями или их избранными представителя-

ми тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законо-

дательной властью или которые принадлежат им по общему праву».

Русский ученый Л. Велихов дал определение местного самоуправле-

ния с марксистских позиций, на основе учета особенностей его функцио-

нирования в Советской России середины 20-х гг. ХХ века: местное само-

управление – это «государственное управление каким-либо кругом дел

на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то

лиц от господствующего класса местного населения».

При этом он отмечал, что «при всех индивидуальных особенностях,

присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно вы-

делить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойствен-

ные и отличающие его от центральной правительственной власти»:

− различие в характере власти: центральная государственная власть

есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать,

органы же местного самоуправления – власть подзаконная, действующая в

порядке и в пределах, указанных ей верховной властью;

− разграничение сфер компетенции властей центральных и местных,

т.е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

− самостоятельные источники средств;

− территориально-ограниченный выборный принцип.

Далее Л.А. Велиховым выделялись основные выгоды и преимуще-

ства местного самоуправления:

«Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего ме-

стным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправле-

ния и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности по-

следних.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодея-

тельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию об-

щественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства,

привыкая полагаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправле-

ния равномернее распределяется по всему государству, не стягивается ис-

кусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

Там же.

Цит. по: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник.– М.: ТК Велби, Изд-во Про-

спект, 2005.– С. 15-16.

Велихов Л.А. Указ. соч.– С. 105.