Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

− о персональном составе органов государственной власти субъекта

РФ, органов местного самоуправления;

− об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о на-

значении на должность и об освобождении от должности должностных

лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобожде-

ние от должности;

− о принятии или об изменении соответствующего бюджета, ис-

полнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муници-

пального образования;

− о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоро-

вья и безопасности населения.

По сути дела, федеральное законодательство не запрещает прини-

мать на местном референдуме решения, противоречащие уставу муни-

ципального образования, правовым актам органов и должностных лиц

местного самоуправления. Отсюда вытекает следующее: население может

прибегать к инициированию референдума именно тогда, когда представи-

тельный орган местного самоуправления не вносит по его требованиям

(заявленным в виде петиций или в иной форме) в устав муниципального

образования необходимые изменения. Поэтому требование соответствия

вопроса референдума уставу муниципального образования лишило бы

население права посредством форм прямого волеизъявления участвовать в

решении принципиальных вопросов организации местного самоуправле-

ния, чем было бы нарушено конституционное право граждан на осуществ-

ление местного самоуправления путем референдума.

Федеральный закон предусматривает также коллективных субъек-

тов инициативы проведения референдума. Это граждане Российской Фе-

дерации, избирательные объединения, иные общественные объединения и,

наконец, совместная инициатива представительного органа муниципаль-

ного образования и главы местной администрации.

Представительный орган местного самоуправления по требова-

нию о проведении местного референдума вправе принять одно из двух

решений:

1) о назначении местного референдума, дате его проведения и мерах

по его обеспечению;

2) об отклонении требований о назначении местного референдума в

случае нарушения закона инициаторами референдума.

См.: Практика регулирования местного референдума в России // Муниципальное

право.– 2004.– №2.– С. 14-19.

Миронов А.Н. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций.– М.,

2006.– С. 105.

В местном референдуме могут принимать участие все граждане, про-

живающие на территории муниципального образования и обладающие

активным избирательным правом. В Российской Федерации активным

избирательным правом (т.е. правом избирать) пользуются граждане Рос-

сийской Федерации, достигшие возраста 18 лет.

В референдуме не участвуют граждане, признанные судом недееспо-

собными, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по при-

говору суда, вступившему в законную силу.

Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования

подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Решения, принятые на местном референдуме, обязательны для ис-

полнения всеми должностными лицами, органами местного самоуправ-

ления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами.

Федеральное законодательство предусматривает судебное обжалова-

ние результатов местного референдума в случае нарушения действующе-

го законодательства, регулирующего порядок назначения и проведения

референдума. Право на судебное обжалование предоставлено гражданам,

органам местного самоуправления, прокурору, уполномоченным феде-

ральным законом органам государственной власти.

Если результаты референдума признаны недействительными, комис-

сия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное го-

лосование.

Выборы – это наиболее распространенный институт в системе наро-

довластия. Значение этого института состоит в том, что посредством вы-

боров формируются представительные органы местного самоуправления

и избираются выборные должностные лица органов местного самоуправ-

ления.

Цель местных выборов – избрание депутатов, членов выборного ор-

гана местного самоуправления, выборных должностных лиц органов ме-

стного самоуправления.

В процессе участия в муниципальных выборах граждане Российской

Федерации реализуют свои избирательные права – это конституционное

право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в ор-

ганы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении

кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении

за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая ус-

тановление итогов голосования и определение результатов выборов, в

О недостатках референдума, способных инициировать судебные разбирательства

см. подробнее: Демин Ю.А. Элементы непосредственной демократии и механизмы

представительства политических интересов на муниципальном уровнем // Вестник

МГУ.– Сер. 12.– Политические науки.– 2002.– №6.– С. 41-43.

других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией

РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъ-

ектов РФ.

Порядок назначения муниципальных выборов определяется уставом

муниципального образования.

Сход граждан – форма непосредственного участия жителей муници-

пального образования в обсуждении и решении вопросов местного значе-

ния. Этот институт дает возможность гражданам непосредственно выска-

зывать свои мнения и выражать волю по вопросам местного значения.

Инициатива созыва схода граждан принадлежит главе муниципально-

го образования либо группе жителей поселения численностью не менее

10 человек.

Подготовка и проведение сходов граждан обеспечивается соответст-

вующим представительным органом местного самоуправления, главой

муниципального образования или органом территориального обществен-

ного самоуправления. О времени и месте проведения схода граждан, во-

просах, выносимых на его рассмотрение, население оповещается через

средства массовой информации.

На сходе граждан избирается выборное должностное лицо – глава

данного муниципального образования (или иное выборное лицо), кото-

рый считается избранным, если за него проголосовало более половины

граждан, принимающих участие в сходе граждан и обладающих избира-

тельным правом.

Избранный сходом граждан глава муниципального образования под-

отчетен ему и может быть отозван сходом граждан в порядке, опреде-

ленном уставом муниципального образования.

Решение схода граждан принимается открытым или тайным голосо-

ванием. Оно считается принятым, если за него проголосовало более поло-

вины граждан, присутствующих на сходе.

Такое решение:

1) обязательно для исполнения органами и должностными лицами

органов местного самоуправления, предприятиями, учреждения-

ми, организациями, гражданами на соответствующей территории;

2) не нуждается в утверждении какими-либо органами государст-

венной власти, государственными должностными лицами или ор-

ганами местного самоуправления.

Кроме традиционных собраний (сходов) граждан, о которых речь шла

выше, следует выделить еще один вид собраний, являющийся формой

реализации конституционного права граждан собираться мирно, без ору-

жия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пике-

тирование. Различие между этими формами демократии состоит в том,

что собрания (сходы) жителей как форма местного или территориального

общественного самоуправления носят постоянный нормативный харак-

тер и служат целям решения вопросов местного значения. Что же касается

митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, то они не имеют же-

сткого нормативного ограничения ни по составу участников, ни по це-

лям, формам и процедурам их проведения. Они, как правило, используют-

ся в качестве средства либо поддержки, либо давления на органы власти, в

том числе и местного самоуправления, с целью принудить их к принятию

каких-либо решений.

Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане имеют право обращать-

ся лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обра-

щения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Право на обращение является важным конституционно-правовым и

демократическим средством защиты прав и свобод граждан в совре-

менной России.

Право на обращение включает в себя два аспекта. Во-первых,

обращения граждан представляют собой одну из форм участия граждан

в управлении, в решении государственных и общественных дел, воз-

можность активного влияния гражданина на деятельность государст-

венных органов и органов местного самоуправления. Во-вторых, это

способ восстановления нарушенного или попранного права посредст-

вом жалоб, заявлений и ходатайств. Названные способы являются важ-

ным источником информации, полезной при решении вопросов мест-

ного значения.

Предложения, заявления и жалобы граждан, поступающие из редак-

ций газет, журналов, телевидения, радио и других средств массовой ин-

формации, а также выступления и опубликованные в печати материалы,

связанные с предложениями, заявлениями и жалобами должны рассматри-

ваться органами и должностными лицами в порядке и в сроки, предусмот-

ренные законодательством. Обращения граждан могут быть изложены в

письменной или устной форме. Видами обращений являются предложе-

ния, заявления, ходатайства и жалобы граждан.

Предложения – обращения граждан, направленные на улучшение

порядка организации и деятельности органов местного самоуправления,

на решение вопросов экономической, политической, социально-

культурной и других сфер деятельности муниципального образования и

населения.

Заявления – обращения граждан по поводу реализации принадлежа-

щего им права, закрепленного Конституцией Российской Федерации и за-

конодательством Российской Федерации.

См.: Пылин И.И. Местное самоуправление: выборы, референдумы, отзыв выборных

лиц, собрания (сходы) граждан.– СПб., 2001.– С. 69.

Ходатайства – обращения граждан с просьбой о признании за лицом

определенного статуса, прав или свобод (ходатайство о признании бежен-

цем, вынужденным переселенцем и т.п.).

Жалобы – обращения граждан по поводу нарушенного действиями

(бездействием), решениями юридических или физических лиц (должност-

ных лиц, государственных служащих) права или законного интереса.

Право на обращение имеют не только граждане Российской Федера-

ции, но и иностранные граждане, лица без гражданства, общественные

организации (например, учреждения, организации, предприятия и их

должностные лица в целях защиты своих прав и интересов, прав и интере-

сов своих членов). Граждане имеют право направлять коллективные об-

ращения. Такие обращения уместны в случаях, когда затрагиваются права

и законные интересы той или иной группы людей.

Право на обращение может быть реализовано как в письменной, так и

в устной форме.

Отзыв выборных лиц местного самоуправления также является

одной из форм непосредственной демократии.

Это в полной мере соответствует ст. 3 и 130 Конституции РФ, кото-

рыми установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно,

а также через органы государственной власти и органы местного само-

управления. Отсюда следует, что граждане осуществляют свою власть,

прежде всего через своих представителей в этих органах. Это право нару-

шается, если избиратели утрачивают доверие к депутату и выборным

должностным лицам. Вот почему право на их отзыв жизненно необхо-

димо и является неотъемлемым элементом народовластия.

Отзыв выборного лица местного самоуправления – это досрочное

прекращение полномочий выборного лица в форме прямого волеизъявле-

ния избирателей соответствующего избирательного округа на основе спе-

циально назначенного голосования, проводимого в соответствии с зако-

ном субъекта Федерации и уставом муниципального образования.

Институт отзыва – это специфический институт народовластия,

возможный, но не обязательный, в процессе осуществления местного са-

моуправления, выражающий взаимоотношения выборных лиц с населени-

ем и их избирателями. Досрочное прекращение полномочий выборных

лиц является своеобразной формой ответственности их перед населени-

ем и избирателями.

Главным основанием ответственности выборного лица перед населе-

нием Федеральный закон «Об общих принципах организации местного

Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы

развития конституционно-правовой модели.– М., 2007.– С. 272.

самоуправления в Российской Федерации» определил утрату им доверия

у населения (ст. 48). Причины и суть утраты доверия населения к выбор-

ному лицу законом не определяются. Это означает, что их определяет

само население.

Вместе с тем, под утратой доверия населения или избирателей как

основания отзыва выборного лица, как правило, понимается неудовле-

творенность его деятельностью, связанная совокупно или по отдель-

ности с такими причинами, как: нарушение действующего законода-

тельства, невыполнение депутатских полномочий и предвыборной

программы; ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обя-

занностей, официально объявленное выборным лицом изменение сво-

ей политической ориентации; утрата контактов с избирателями,

игнорирование ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб

и заявлений; совершение действий, порочащих звание выборного лица

и другие.

Население в соответствии с уставом муниципального образования

имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного

значения. Для России это относительно новый институт непосредствен-

ной демократии, требующий своего развития и совершенствования. Про-

екты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населе-

нием в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рас-

смотрению на открытом заседании с участием представителей населения,

а результаты рассмотрения – официальному опубликованию (обнародо-

ванию).

Право жителей города на правотворческую инициативу осуществля-

ется путем внесения проекта решения по вопросам местного значения в

представительный орган местного самоуправления.

Проекты решений по вопросам местного значения, внесенные насе-

лением, подлежат обязательному рассмотрению на заседании представи-

тельного органа местного самоуправления с участием представителей на-

селения города, а результаты рассмотрения подлежат официальному

опубликованию (обнародованию).

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопро-

сам местного значения с участием жителей муниципального образования

представительным органом муниципального образования, главой муни-

ципального образования могут проводиться публичные слушания. Пуб-

личные слушания проводятся по инициативе населения, представительно-

го органа муниципального образования или главы муниципального обра-

зования.

См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в Росси: про-

блемы развития конституционно-правовой модели.– М., 2007.– С. 270.

На публичные слушания могут выноситься:

− проект устава муниципального образования, а также проект му-

ниципального правового акта о внесении изменений и дополне-

ний в данный устав;

− проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

− проекты планов и программ развития муниципального образо-

вания;

− вопросы о преобразовании муниципального образования.

Конференция граждан – это также форма непосредственного уча-

стия жителей муниципального образования в обсуждении и решении во-

просов местного значения.

Инициатором проведения конференции могут выступать сами граж-

дане, глава администрации, депутаты представительного органа местного

самоуправления. При этом предусматривается создание инициативной

группы и установливается норма представительства.

Опрос – самостоятельный институт непосредственной демократии.

Опрос жителей муниципального образования проводится с целью выявле-

ния мнения жителей соответствующих территорий и его учета при приня-

тии решений по вопросам, затрагивающим экономические, социальные,

экологические и другие законные интересы населения этой территории.

Отличительная черта этого института состоит в том, что его выводы носят

рекомендательный характер.

§2. Формы опосредованного участия граждан

в осуществлении муниципальной власти

Представительная демократия на местном уровне – это осуществле-

ние власти населением через органы и должностных лиц местного

самоуправления. При этом представительство может быть непосредст-

венным, прямым, когда соответствующий орган избирается (или назнача-

ется самим местным сообществом, или же опосредованным, когда соот-

ветствующий орган избирается (назначается) не местным населением, а

выделенными для этого специальными структурами.

В современной России прямое, непосредственное представительство

местного сообщества выражается через выборные органы местного са-

моуправления и через выборных должностных лиц местного самоуправ-

ления. К ним относятся прежде всего депутаты представительных органов

местного самоуправления и сами представительные органы, а также главы

муниципальных образований, избранные гражданами, иные выборные

должностные лица, избранные населением.

См.: Муниципальное право: Учеб. пособие / Под ред. С.Е. Чаннова.– М.: Омега.– Л.,

2006.– С. 189-191.

Примером опосредованного представительства являются главы

муниципальных образований, главы администраций муниципальных об-

разований, избранные либо назначенные представительными органами;

органы местной администрации, сформированные главами муниципаль-

ных образований, главами администраций муниципальных образований,

муниципальные избирательные комиссии, члены которых назначены

представительными органами.

Представительство может характеризоваться и с точки зрения того,

насколько точно и полно представители выражают волю и интересы мест-

ного сообщества. По этому признаку представительство может быть под-

линным, действительным либо мнимым, фиктивным.

Представительство может характеризоваться и с точки зрения того,

насколько оно эффективно использует во всех необходимых случаях фор-

мы непосредственной демократии, представляет населению самому ре-

шать все важнейшие вопросы местного значения.

Однако в настоящее время, когда различные формы непосредствен-

ной демократии стимулируются слабо и вследствие этого применяются

редко, наибольший объем вопросов местного значения, решался и будет

впредь решаться в основном через органы и должностных лиц местного

самоуправления. Из этого следует объективная закономерность и необхо-

димость, с одной стороны, всемерно совершенствовать и повышать дей-

ственность многообразных форм осуществления населением своей власти

через органы и должностных лиц местного самоуправления, а с другой, –

укреплять представительные и другие органы местного самоуправления

на основе повышения их роли и правового статуса, совершенствования

всех форм организационно-правового механизма их деятельности, укреп-

ления авторитета.

Таким образом, органам местного самоуправления, структура кото-

рых определяется населением самостоятельно, принадлежит ведущая

роль в осуществлении местного самоуправления.

Наличие выборных органов местного самоуправления – важнейшее

организационное условие его реальности и эффективности. Кроме

представительного органа в уставе муниципального образования долж-

но быть определено, какие органы и должностные лица будут осущест-

влять исполнительно-распорядительные функции в системе местного

самоуправления. Чаще всего муниципальные образования создают ме-

стную администрацию, деятельностью которой руководит глава муни-

ципального образования либо глава администрации муниципального

образования.

См.: Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления.– СПб.: СПбИ-

ВЭСЭП, 1998.– С. 143-144.

Органы и выборные должностные лица местного самоуправления на-

деляются в соответствии с уставами муниципальных образований собст-

венной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они могут

также наделяться законом отдельными государственными полномочиями

с передачей необходимых для их осуществления материальных и финан-

совых ресурсов.

Органы и должностные лица местного самоуправления, не являясь

составной частью системы органов государственной власти, представляют

собой самостоятельную форму реализации народом своей власти. По-

этому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения на терри-

тории муниципального образования обязательны для всех предприятий,

организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных

объединений. Решения органов и должностных лиц местного самоуправ-

ления могут быть отменены только органами и должностными лицами,

их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Конституционное установление о том, что органы местного само-

управления не входят в систему органов государственной власти, не озна-

чает функционального обособления обеих групп органов. Органы мест-

ного самоуправления находятся в системе государственно-властных от-

ношений и действуют в русле общегосударственной политики.

Разделение властей на местном уровне не является традиционным и

классическим для различных стран мира.

Мировой опыт так же, как и опыт земств и городского самоуправле-

ния в России, свидетельствует, что целесообразно обеспечивать не равно-

весие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из

властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти.

Власть на местах одна и едина, но выражается в различных функци-

ях органов управления. Так, функция представительного органа местного

самоуправления состоит в том, чтобы выражать волю населения местного

сообщества, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от

его имени власть.

Функция исполнительных органов местного самоуправления состоит

в осуществлении управленческой, организационной деятельности, на-

правленной на исполнение правовых актов, принятых непосредственно

населением местного сообщества или его представительным органом.

Из этого следует, что и органы местного самоуправления, наделен-

ные местным сообществом указанными функциями, должны находиться

в той же субординации, что и данные функции. Именно такое разделе-

ние гарантирует, во-первых, единство управления в местном сообще-

См.: Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению // Народный депутат.– 1992.–

№17.– С. 51.

стве и, во-вторых, господство права. Нерешенность этого жизненно

важного вопроса ведет в тупик конфронтации и противостояния между

представительными и исполнительными органами, к нескончаемой вой-

не между ними, что наносит огромный вред как обществу в целом, так

и местному сообществу.

Согласно Закону о местном самоуправлении 1995 г. структура ор-

ганов местного самоуправления, в том числе представительных, опре-

деляется населением соответствующих муниципальных образований

самостоятельно. Это положение соответствует Конституции РФ, а

также положениям Европейской хартии о местном самоуправлении.

В то же время Закон о местном самоуправлении 2003 г. более четко

определяет структуру и численный состав представительных органов, а

также предусматривает, что в муниципальных районах представитель-

ные органы могут не избираться населением напрямую, а состоять из

глав поселений и депутатов представительных органов, входящих в

состав данного района.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает минимальный

численный состав депутатов представительных органов поселений в за-

висимости от численности населения начиная с поселений или городских

округов с числом жителей менее 1000 человек, в которых должно быть не

менее 7 депутатов, до поселений с числом жителей свыше 500 000 чело-

век – не менее 35 депутатов. Число депутатов представительного органа

муниципального района не может быть менее 15 человек, представитель-

ного органа внутригородской территории города федерального значения –

менее 10 человек.

Наименования представительных органов местного самоуправления

устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с

законами субъектов РФ на основе учета национальных, исторических и

местных традиций.

Законы субъектов Федерации по-разному и даже на своей территории

не всегда единообразно определяют наименования органов местного са-

моуправления, а нередко предоставляют органам местного самоуправле-

ния свободу в установлении наименований. В результате в России органы

местного самоуправления имеют широкий спектр наименований – Совет,

Дума, Собрание, Комитет и т.д. То же самое имеет место и в отношении

исполнительных органов – глава муниципального образования, глава ад-

министрации, глава местного самоуправления, мэр и т.д.

Так, в Ленинградской области для наименования представительных

органов 29 муниципальных образований применяются 7 названий.

Внешне это выглядит чрезвычайно демократично, но на практике

создает немало трудностей и путаницы.