Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

Во II в. до н.э. римляне разгромили Македонию, и Греция попала в

зависимость от Рима. Через 100 лет она была превращена в римскую про-

винцию, после чего полисная организация власти переросла постепенно в

городское самоуправление, просуществовавшее несколько столетий. Та-

ким образом, греческий полис из догосударственной самоуправляю-

щейся общины превратился сначала в государство, а затем – в город-

ское самоуправление в рамках Римской империи, сохранив при этом

большинство существовавших ранее властных органов, функции которых

теперь сводились главным образом к решению местных дел и вопросов в

городе и его округе.

§3. Местное самоуправление в Древнем Риме и городах

средневековой Европы

Древнейший период римской истории обычно принято называть цар-

ским. В это время в VI в. до н.э. еще сохраняются родовые отношения.

Все население Рима состояло из 300 родов, каждые 10 родов объединя-

лись в курию, а каждые 20 курий – в трибу. Эти 300 родов и составляли

римский народ, к которому мог принадлежать лишь тот, кто был членом

рода, а через свой род - членом курии и трибы.

Римский род имел такую же организацию, как и греческий. В каждом

роде все его члены сообща владели землей, имели общие кладбища, об-

щие религиозные праздники, общее родовое имя и т.п. Старшина рода из-

бирался всеми его членами. Органами полисного догосударственного са-

моуправления в Риме были: народное собрание, царь и сенат (совет ста-

рейшин), состоявший из старейшин отдельных родов. Постепенно сло-

жился обычай избирать старейшин из одной и той же семьи каждого рода.

Этот обычай, вызванный развивавшейся имущественной дифференциаци-

ей, привел к образованию в Риме родовой знати – так называемых патри-

цианских семей, а также института клиентелы –распространенного яв-

ления, вызванного тем обстоятельством, что люди, переселившиеся по

разным причинам в Рим (а затем и представители обедневших родов), ис-

кали покровительства и защиты у знатных людей, которые становились их

патронами.

Очень сложен и по существу до сих пор не выяснен вопрос о проис-

хождении особого слоя древнеримского населения – плебеев. С большой

долей условности можно считать, что под плебеями первоначально подра-

зумевались переселенцы (добровольные, а иногда и насильственно пере-

селенные в Рим) и представители покоренных племен, лично свободные

люди, имевшие право владеть землей и обязанные нести военную службу.

Первоначально они не входили в состав родов, курий и триб, а потому не

пользовались никакими политическими правами, но затем, смешавшись с

незнатными родами коренного римского населения, и принимая на себя

клиентские обязанности, они постепенно и на урезанных правах включа-

лись в родовую организацию.

Народное собрание, которое заседало по родовым куриям (куриат-

ным комициям), принимало разнообразные решения, касающиеся мест-

ных дел и нужд: утверждало, или наоборот, отвергало новые законопроек-

ты, избирало всех высших должностных лиц, в том числе и царя, объявля-

ло войну и заключало мир и, как высшая судебная инстанция, выносило

окончательное решение, когда дело шло о смертном приговоре римскому

гражданину. Результаты голосования в народном собрании, определялись

по громкости криков.

Сенат (от латинского senecs – «старец») готовил вопросы для даль-

нейшего рассмотрения их в народном собрании, действовал как совеща-

тельный орган при царе, а также осуществлял общий надзор за управлени-

ем общинными делами.

Рядом с народным собранием и сенатом стоял царь. Римские цари

отнюдь не были самодержавными владыками типа древневосточных дес-

потов, но лишь выбранными племенными вождями, которые совмещали

функции военачальника, судьи и верховного жреца, осуществляя таким

образом общее руководство делами общины.

После свержения в 510 г. до н.э. последнего царя (Тарквиния Гордо-

го) в Риме была установлена республика, отменено долговое рабство и

юридически оформился институт гражданства. Также законодательное

закрепление получила важнейшая составляющая демократии – свобода.

Специфической особенностью римской демократии было то, что на

ранних ее этапах только знать имела доступ к управленческим должно-

стям. Низы явно ущемлялись, и в качестве компенсации за это в римском

государстве были учреждены должности, которые занимались только пле-

беями. Важнейшей из них стала должность народного трибуна, которого

стали избирать с 490 г. до н.э. Во время исполнения своих полномочий

народный трибун считался неприкосновенным, имел право наложить вето

на решения других должностных лиц и даже сената, имел также право со-

зывать народное собрание.

Достаточно четко государственно-политическое устройство Рим-

ской республики оформилось к Ш в. до н.э. Носителем верховной вла-

сти в республике считался римский народ (populus Romanus), т.е. со-

вокупность римских полноправных граждан. Он осуществлял это свое

право в Народном собрании – комициях: 1) куриатных (собрания

патрициев); 2) центуриатных (собрания патрициев и плебеев по иму-

щественным разрядам и центруиям), которые до конца республики ре-

Всемирная история.– Т. 2.– М.: Госполитиздат, 1956.– С. 114.

шали вопросы войны и мира и в которых производились выборы выс-

ших должностных лиц; 3) трибутные (построенные по территориаль-

ному принципу), которые осуществляли главным образом законотвор-

ческую деятельность. Это был самый демократический вид народного

собрания в Древнем Риме.

Оплот правящей римской аристократии – сенат фактически превра-

тился к этому времени в высшее государственное учреждение: сенаторов

назначали из среды бывших магистратов в порядке должностной иерар-

хии. Право созыва сената на заседания и председательства на них принад-

лежало высшим магистратам: консулам, диктатору, преторам, а впослед-

ствии и народным трибунам. Функции сената были весьма обширны и

разнообразны: утверждение выбранных магистратов, заведование госу-

дарственным имуществом и финансами, вопросы войны и мира, руково-

дство внешней политикой, верховное наблюдение за религиозными дела-

ми, наделение чрезвычайными полномочиями и т.д.

Носителями исполнительной власти были магистраты. Выполнение

обязанностей магистрата считалось высшей честью и осуществлялось не

только безвозмездно, но в ряде случаев было сопряжено со значительны-

ми расходами из личных средств избранного. Магистрат был лицом не-

прикосновенным: пока он исполнял свою должность, он не мог быть ни

смещен, ни привлечен к ответственности.

Римские магистраты получали свои полномочия путем избрания и

осуществляли их коллегиально. Само избрание также было связано со

значительными расходами, так как кандидаты обязаны были устраивать

для своих сограждан пиры и угощения, одаривать их подарками и т.п. Та-

ким образом, несмотря на то, что любой римский гражданин мог пре-

тендовать на избрание, фактически это было доступно только наиболее

состоятельным из них.

Магистратуры делились на высшие (консул, диктатор, претор, цен-

зор, народный трибун) и низшие (все остальные). Кроме того, они дели-

лись также на ординарные, т.е. обычные или постоянные (консул, народ-

ный трибун, претор, цензор, эдил, квестор), и экстраординарные, т.е.

чрезвычайные (диктатор, его помощник – начальник конницы, триумви-

ры, децимвиры). Единственной неколлегиальной магистратурой была

диктатура, а единственными магистратами, избиравшимися на срок,

больший, чем год, были цензоры.

Известным влиянием в политической жизни Рима пользовались так-

же жреческие коллегии – понтификов, фламинов, салиев и др. Верхов-

ные жрецы – понтифики – избирались в народном собрании (комициях),

а остальные – по своим коллегиям или же назначались понтификами.

Всемирная история.– Т. 2.– М.: Госполитиздат, 1956.– С. 288-289.

Таковы были в общих чертах государственно-политическое устрой-

ство и система управления (самоуправления) в Римской республике в пе-

риод ее наивысшего подъема.

К I в. до н.э. рост имущественного неравенства и расширение терри-

тории повлекли за собой кризис полисной республики. Старая система

управления и самоуправления уже не работала. В результате череды гра-

жданских войн и сменяющих одна другую диктатур на смену республике

пришла империя. В 27 г. до н.э. за правителем Римской республики Окта-

вианом Августом был закреплен статус императора.

Необходимо отметить, что Римский полис внес значительный вклад в

становление таких понятий и стоящих за ними институтов демократии и

самоуправления, как гражданин, гражданственность, гражданство; му-

ниципий, муниципалитет, муниципальный. Примечательной особенно-

стью Римской республики было существование двойного гражданства:

наряду с римским существовало так называемое латинское гражданст-

во, даваемое жителям городов Латинского союза (колоний, провинций и

союзников Древнего Рима), права которых были урезаны по сравнению с

правами граждан самого Рима.

Появление в античной республике гражданства, отличающегося от

собственно римского, породило необходимость закрепления особого ста-

туса городов, населенных такими гражданами – муниципиев. С течением

времени все самоуправляющиеся общины римских граждан стали име-

новаться таким образом. Это понятие дошло и до наших дней: муници-

пальный – т.е. относящийся к местному самоуправлению.

Систему муниципиев восприняли и использовали завоеватели,

особенно на территории «Священной Римской империи германской на-

ции». Здесь римское право не имело равных себе конкурентов, поскольку

обычное право не влияло на регулирование отношений собственности и

быстро впитало в себя основные институты не только частного, но и пуб-

личного права, в том числе и муниципальное законодательство Римской

империи.

В сопредельных эллинизированных восточных регионах, в Визан-

тии и других странах муниципальная римская система функционирова-

ла при сохранении многих традиционных институтов местного само-

управления (советы старейшин, собрания представителей знати, ноби-

литета, различные исполнительные органы и т.д.). Здесь городской

(полисный) строй сформировался со времен античной Греции, т.е. го-

раздо раньше, чем в Италии. Но он в течение длительного периода на-

ходился под политическим господством и юридическим воздействием

Древнего Рима.

Хрестоматия по истории Древнего Рима.– М., 1962.– С. 617-618.

В государствах континентальной Европы, территория которых в

течение многих веков находилась под римским владычеством, античная

модель муниципального управления была адаптирована с учетом местных

особенностей, разного решения вопросов компетенции и самостоятельно-

сти органов местного самоуправления. Эта модель организации публич-

ной власти на местах формировалась при постоянном «изъятии» из общин

полномочий государственно-властного характера, лишении их права нор-

мотворчества, превращение местной юрисдикции в функцию исключи-

тельно государственной власти, жесткой опеке их деятельности со сторо-

ны правительственных чиновников и т.д. Эта система получила впослед-

ствии название европейской континентальной модели и широко рас-

пространилась на земном шаре благодаря колониальной экспансии

Испании, Италии, Португалии, Франции и Германии.

В 45 году н.э. Гай Юлий Цезарь провел унификацию городского

самоуправления в Италии. В систему органов самоуправления вошли:

Сенат, состоящий из 100 членов; городские магистраты (от magistratus –

начальник, должностное лицо); народное собрание, функционирующее в

местных куриях.

Новый этап в становлении общественного самоуправления в Европе

связан с поздним средневековьем, появлением городов, ставших средото-

чием экономической жизни и формированием так называемого городско-

го сословия, достаточно активной и самостоятельной группы граждан.

Именно формирование городского сословия как особой социальной груп-

пы способствовало новому подъему самоуправления в Европе. С конца

XII в. появляются «лучшие» или «большие» горожане. Они держат в сво-

их руках контроль над экономической и политической жизнью города. Но

одновременно активизируются и низшие слои горожан, мелкие торговцы

и ремесленники, начавшие создавать цехи – профессиональные организа-

ции для защиты своих корпоративных интересов. Именно борьба цехов за

политические права внесла существенный вклад в развитие самоуправле-

ния средневековых городов.

Еще в XI-XII вв. отдельные города Италии и Франции сумели до-

биться статуса коммунных и превратились фактически в города-

государства. Такие города-государства управлялись как правило сове-

тами из числа привилегированных горожан или выборными правителя-

ми, но обязательно при самом широком участии всего городского насе-

ления. В последующем, к XIV в. городские общины постепенно утрачи-

вают власть, а их полномочия перераспределяются в пользу совета – го-

родского выборного органа во главе с бургомистром, наделенным

широкими полномочиями и выполнявшим самые разнообразные функ-

ции: отправление суда, охрана общественного порядка, поддержание в

чистоте улиц, обеспечение пожарной безопасности, надзор за ведением

торговли, забота о здоровье и просвещении населения, попечительская

деятельность.

Средоточием гражданской активности средневекового города и соот-

ветственно фундаментом самоуправленческих начал стали гражданские

ассоциации – гильдии, братства, коммуны, строившиеся в отличие от вас-

сального договора на принципах равенства. Группы соседей объединен-

ных вначале лишь территориальной близостью постепенно преобразовы-

вались в братства, затем коммуны-общины, скрепленные клятвой взаи-

мопомощи, защиты общих интересов и безопасности.

Поскольку характерной чертой организации городской промышлен-

ности был корпоративный характер, то наиболее распространенной фор-

мой внутригородских объединений стали профессиональные цехи, гиль-

дии и братства ремесленников и торговцев.

Цех ассоциировался с большой семьей, в которой каждый выполнял

свои функции и нес ответственность перед всеми ее членами. Жизнь цеха

строго регламентировалась уставом, нарушение которого рассматривалось

на общем собрании. Была широко развита взаимопомощь, в том числе

материальная, заболевшим или оказавшимся в тяжелом положении лю-

дям. Во время войны цех выступал также как отдельная боевая единица.

Поскольку совместная жизнь имела в ту пору неоспоримые преимущест-

ва, в цехи собирались не только ремесленники и торговцы, но и учителя,

музыканты, живописцы, другие категории горожан.

Следует подчеркнуть, что существенный вклад в становление само-

управленческих начал в Европе внесла гуманистическая революция, раз-

вернувшаяся на рубеже средневековья и Нового времени. На смену патри-

архальному мировоззрению приходит новая система ценностей, в центре

которой интересы свободной и независимой от государства личности.

В политике, экономике, философии, искусстве на первый план выдвигает-

ся индивид. Возрождаются античные идеалы гражданственности. Боже-

ственное не отрицается, но оно вытесняется на периферию общественных

отношений, в центре внимания – активность человека в земных делах, его

неотчуждаемые права и свободы, в том числе право избирать и быть из-

бранными, обсуждать и критиковать действия власти, осуществлять кон-

троль над ней.

Таким образом, к концу этого периода в Европе постепенно форми-

руются условия, явившиеся в последующем основой для дальнейшего

развития теории и практики самоуправления.

Если перекинуть мостик в сегодняшний день, то становится понят-

ным, что такое сложное и серьезное явление, как развитое и эффективно

действующее самоуправление (местное и городское) в странах совре-

менной Европы не возникло вдруг и само собой. Можно выделить це-

лый ряд общих моментов в истории становления в них местного само-

управления как общественного института и составной части националь-

ного самосознания:

− продолжительность временного периода с момента возникно-

вения начальных форм до наших дней – примерно 900 лет;

− идеологические корни и основное направление развития – ан-

тичная идея господства права (наследие Римской империи), дополнен-

ная средневековой и раннебуржуазной правовой мыслью концепцией

прав и свобод личности, т.е. формирование теоретического фундамента

всех последующих идеологе либерализма;

− рост числа не связанных непосредственно с ведением сель-

скохозяйственной деятельности поселений (городов), в том числе мел-

ких, не являющихся резиденциями каких-либо субъектов власти;

− основная действующая сила, особенно первые 500-600 лет – го-

родские жители (ремесленники, торговли), вольные стрелки, охотники,

т.е. вырвавшиеся из «идиотизма деревенской жизни» (К. Маркс) люди,

важнейшей общей чертой которых являлась их способность при необхо-

димости объединиться, в том числе и с оружием в руках, и продемонстри-

ровать любому представителю власти – феодальному сеньору, королю, а

то и римскому папе, что права и свободы вольных людей – вещь непри-

косновенная.

Именно на таких «исторических дрожжах» в течение девяти веков и

«доходило» в Западной Европе это основополагающее, обусловленное

многими обстоятельствами и связями с другими основами жизнеустройст-

ва явление, называемое местным самоуправлением.

Ефимов А.В. К вопросу о местном самоуправлении в России: иллюзии и реаль-

ность // Гуманитарные науки.– 1997.– №1.– С. 72

ГЛАВА 4. САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ:

ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС (VII-XVII вв.)

§1. Местное самоуправление в условиях зарождения

и становления российской государственности (VI-XIV вв.)

Вопреки существующему и порой высказываемому в литературе

мнению, самоуправление в России имеет давнюю историю. Как и многие

политические институты нашей страны, оно развивалось не ровно и до-

вольно самобытно: его результаты не всегда и не во всем походили на му-

ниципальное установление Европы. Однако резко противопоставлять рос-

сийский опыт зарубежному неправомерно – принципы гражданской ак-

тивности населения, реализуемые в демократических государствах и сис-

тематически подавляемые в России по сути своей были сходными.

Одной из важнейших особенностей исторического пути России явля-

ется то, что страна на протяжении столетий развивалась в неблагоприят-

ной геополитической обстановке. И Киевская Русь, и Московское кня-

жество (также как в последующем Императорская Россия и Советский

Союз) являлись объектом непрерывной многовековой агрессии сначала со

стороны кочевых народов (печенеги, половцы, татары), а потом и «циви-

лизованных» стран Европы: поляков, шведов, турок, французов, немцев,

вследствие чего историческое развитие государства во многом преврати-

лось в череду «рывков», направленных на то, чтобы догнать своих запад-

ных соседей и противостоять восточным.

Отражение внешних угроз, идущих как с Востока, так и с Запада, все-

гда осуществлялось путем мобилизации существующих ресурсов для ре-

шения ограниченного круга приоритетных задач, и главным инструмен-

том такой мобилизации всегда выступало государство, которое стреми-

лось в этих условиях к максимальной концентрации власти в своих руках

и настороженно относилось к любой местной самостоятельности. Таким

образом, геополитическая ситуация и связанная с ней позиция цен-

тральной власти, предопределили крайне неблагоприятные условия

для развития местного самоуправления в России на протяжении дли-

тельного времени.

Сказанное не означает, что в России не было традиций местного са-

моуправления. Напротив, такие традиции имеют глубокие корни, по-

скольку также обусловлены рядом объективных исторических причин.

В их числе следует отметить особенности территориального и социаль-

но-экономического развития Российского государства, а также специфи-

ку формирования его фискально-финансовой системы.

Славяне, оказавшись в VII-VIII вв. на территории слабозаселенной

Восточной Европы, осваивали ее путем медленной земледельческой коло-

низации. Это освоение велось силами небольших родовых или соседских

общин, которые вели замкнутое натуральное хозяйство на основе под-

сечно-огневого земледелия, охоты и рыбной ловли. Такой тип хозяйство-

вания вел к расселению общин на обширной территории и к слабости

внутриплеменных и межплеменных связей, вследствие чего удаленные от

племенных центров и экономически слабо связанные с ними сельские об-

щины, функционировали фактически на принципах автономии и само-

управления.

Второе обстоятельство, способствующее в этот исторический период

формированию самоуправленческих начал на Руси, – это то, что Киевское

государство, возникшее как союз двух славянских народов, Киева и Нов-

города, под варяжским управлением с целью свободного выхода к Черно-

му морю и защиты от набегов южных кочевых народов, имело ограни-

ченные возможности для того, чтобы поставить под контроль децентра-

лизованную земледельческую периферию. Поэтому деятельность княже-

ской администрации сводилась главным образом к фискальной функции –

сбору дани с подвластного населения, и она фактически не вмешивалась

во внутреннюю жизнь тысяч небольших деревень, разбросанных на ог-

ромной и труднопроходимой лесистой местности.

Византийский историк VI века Прокопий Кесарийский отмечал:

«Славяне и анты не управляются одним человеком, но с давних времен

живут в народоправстве (демократии), и поэтому у них счастье и несча-

стье в жизни считается делом общим».

Коллективистские отношения, царившие в древнерусской общине

– коллективная собственность на средства труда и производства, жилище

и добываемую пищу, также наложили свой особый отпечаток на всю по-

следующую историю становления и развития российского самоуправле-

ния как общинного по своему характеру, и базирующегося на произ-

водственном и территориальном принципах.

Именно в этот период времени определились и общие контуры ме-

стного самоуправления, его основные формы, признаки и некоторые

параметры взаимодействия с центральной властью: дуалистический

характер – сосуществование территориальной общины (селение, го-

род, улица, конец) и сословных союзов (ремесленные цехи, купеческие

гильдии, товарищества); непосредственное участие народа в местном

и сословном внутреннем самоуправлении; выборность должностных

лиц; зависимость и подчиненность по определенному кругу вопросов

от центральной власти; самостоятельность в решении задач местного

значения.

Цит. по: Лапин В.А., Крестьянинов А.В., Коновалова И.Н. Основы местного само-

управления / Под ред. В.А. Лапина: Учеб. пособие.– М.: Дело.– 2006.– С. 45.

Важнейшей особенностью самоуправления на Руси в дохристианский

период был его вечевой характер (вече: от старославянского «вет» – со-

вет). Летописец Нестор, упоминая о вечевом устройстве общественной

жизни у славянских народов, писал: «Новгородцы бо изначала, и Смоляне,

и Кияне, и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем старшие

сдумают, на том и пригороды станут».

Вечевое устройство, возникшее примерно в Х в., охватывало все сто-

роны жизни и строилось на принципе строжайшей подчиненности: племя

рассматривалось как союз городов и пригородных общин, город – союзом

улиц (концов), улица – союзом семейств.

В ХI-ХП вв. значение веча в Древней Руси было велико. Так, киевля-

не играли решающую роль в посажении и признании князей, заключав-

ших договор (ряд) уже не только с «братьями и дружиной», но и «с кия-

ны». На вече решались вопросы войны и мира, призвания князей и сбора

средств для ведения военных действий. Многие города (Киев, Новгород,

Псков, Смоленск, Ростов и др.) состояли из более дробных администра-

тивно-территориальных единиц – концов. Они представляли собой исто-

рически сложившиеся общины, выросшие из древних родовых поселений

и имели свои веча. Городское население подразделялось на десятки и сот-

ни во главе с десятскими и сотскими и вместе с дружиной составляло

княжеское войско.

Решениям вече старшего города подчинялись пригороды (новые го-

рода) и села, составлявшие его волость: их жители считали себя младши-

ми относительно горожан. Сельское население управлялось старостами,

сохранявшими свое значение и во время военных действий.

Таким образом, в древнерусском государстве наряду с княжеской

властью действовала и развивалась вечевая власть, уходившая корнями в

догосударственную организацию племен и, следовательно, в основании

политической системы Руси Х-ХШ веков лежал дуализм княжеской и

вечевой власти, при котором ни отношения этих властей, ни организация

веча не опирались на твердо установленные начала. Это обстоятельство

открывало широкий простор для насильственных столкновений и лишало

государственную жизнь устойчивых оснований.

В ХI-ХII вв. базой местного самоуправления являлась сельская

территориальная община (мир, задруга, вервь), сочетавшая в себе

элементы соседской и семейной общности. С ее помощью перераспре-

делялись земельные наделы, решались фискальные вопросы, велись

судебные тяжбы и споры, расследовались преступления и осуществля-

лись наказания.

Фроянов И.Я. Киевская Русь. Очерки социально-экономической истории.– Л., 1974.–

С. 150-154; 156-157.