Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

Здравый смысл подсказывает необходимость иметь, как правило,

единые по названию органы местного самоуправления. Исключения могут

составлять только республики, автономные области и округа.

Исследования современных систем органов местного самоуправления

показывают, что они не претерпели существенных изменений ни по

сравнению с периодом местных Советов народных депутатов, ни по срав-

нению с органами местного самоуправления 1991-1993 годов. В частно-

сти, структура исполнительных органов во многом сохранилась в преж-

нем виде и в значительной степени схожа с системой органов исполни-

тельной власти субъектов Российской Федерации.

Представительный орган местного сообщества – это выборный орган

местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы

населения и принимать от его имени общеобязательные решения, дейст-

вующие на территории муниципального образования.

Представительные органы являются ведущими в структуре органов

местного самоуправления. Их ведущая роль обусловлена тем, что депута-

ты избираются непосредственно членами местного сообщества на ос-

нове всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном го-

лосовании. Представительные органы выражают волю всего населения

муниципального образования, придают ей общеобязательный характер

и осуществляют от его имени власть. Им подотчетна и подконтрольна

деятельность всех других органов и должностных лиц местного само-

управления, включая и глав муниципальных образований.

Наличие представительного органа местного самоуправления в ка-

ждом муниципальном образовании является обязательным. И только в

отдельных поселениях, как правило, имеющих небольшую численность,

уставом муниципального образования может быть предусмотрена воз-

можность осуществления полномочий представительных органов

собраниями (сходами) граждан. Эти исключения следует рассматривать

не как ограничение на деятельность представительных органов, а на-

оборот, как возможность осуществления местного самоуправления в

высшей форме – в форме прямой демократии непосредственно самим

населением.

Порядок деятельности представительных органов муниципальных

образований определяется регламентами данных органов. Основной

формой работы представительных органов являются заседания (сессии),

периодичность созыва которых определяется уставами муниципальных

образований. По требованию главы муниципального образования или са-

мих депутатов могут созываться внеочередные заседания. Все решения

Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления.– СПб., 1998.–

С. 154.

представительных органов местной власти принимаются только на сесси-

ях с обязательным соблюдением кворума.

По отдельным направлениям своей деятельности представительные

органы могут образовывать постоянные комиссии, осуществляющие

подготовительную работу по выработке решений, разработку проектов

правовых актов. В состав таких комиссий могут входить и специалисты –

работники тех или иных отраслей, не являющиеся депутатами. В ряде ус-

тавов муниципальных образований предусмотрена возможность создания

фракций. Заседания представительных органов муниципальных образо-

ваний, как правило, проводятся открытыми, т.е. на них могут присутст-

вовать представители населения или общественных объединений, полити-

ческих партий, средств массовой информации.

Полномочия представительных органов местного самоуправле-

ния определяются уставами муниципальных образований. Вместе с тем

их основу составляют полномочия, закрепленные федеральным законо-

дательством и отнесенные к исключительной компетенции данных ор-

ганов, т.е. решаемые только представительными органами местного

самоуправления. Закрепление ряда вопросов местного значения в ис-

ключительной компетенции представительных органов местного само-

управления обеспечивает обязательное участие их депутатов как

избранных представителей населения в решении наиболее важных про-

блем, стоящих перед муниципальными образованиями. Перечень вопро-

сов, отнесенных к исключительной компетенции представительных ор-

ганов местного самоуправления, федеральными законами, как правило,

расширяется в уставах муниципальных образований, сократить этот

перечень нельзя.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. в ис-

ключительной компетенции представительного органа муниципаль-

ного образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него

изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в

соответствии с законодательством Российской Федерации о нало-

гах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образова-

ния, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом,

находящимся в муниципальной собственности;

См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право.– М., 2005.– С. 213.

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганиза-

ции и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а

также об установлении тарифов на услуги муниципальных пред-

приятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в ор-

ганизациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационно-

го обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и

должностными лицами органов местного самоуправления полно-

мочий по решению вопросов местного значения.

Кроме того, Закон 2003 г. относит к исключительной компетенции

представительных органов местного самоуправления определение

порядка участия муниципального образования в организациях межмуни-

ципального сотрудничества: определение порядка материально-

технического и организационного обеспечения деятельности органов ме-

стного самоуправления; контроль за исполнением органами местного са-

моуправления и должностными лицами органов местного самоуправления

полномочий по решению вопросов местного значения.

В разных муниципальных образованиях в зависимости от того, яв-

ляется ли оно городским или сельским поселением, с учетом особенно-

стей экономического развития, численности жителей и других факто-

ров, структура исполнительных органов и содержание их деятель-

ности сильно отличаются. Разумеется, число задач, стоящих перед

администрациями крупных муниципальных образований, больше. По-

этому в таких администрациях образуются территориальные и струк-

турно-функциональные подразделения – администрации районов в го-

родах или сельских поселениях с районным делением и управления, от-

делы, комитеты и тому подобное, выполняющие отраслевые или специ-

альные функции.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. регламентирует порядок из-

брания или назначения на должность главы местной администрации.

Если в соответствии с уставом муниципального образования глава муни-

ципального образования возглавляет местную администрацию, он должен

избираться на муниципальных выборах. Если глава муниципального

образования возглавляет представительный орган, глава местной админи-

страции назначается на должность по контракту представительным ор-

ганом муниципального образования по результатам конкурса на срок, ус-

тановленный уставом муниципального образования. Контракт, преду-

сматривающий исполнение обязанностей главы местной администрации,

См.: Муниципальное право / Под ред. С.Е. Чаннова.– М., 2006.– С. 123.

подлежит утверждению представительным органом муниципального об-

разования.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. называет основания для

досрочного прекращения полномочий главы местной администрации,

осуществляемых на основе контракта (ч. 10 ст. 37). Данные полномочия

прекращаются в случаях:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта в соответствии с ч. 11 ст. 11 названного

Закона;

4) отрешения от должности в соответствии со ст. 74, т.е. в случае

отрешения главы муниципального образования от должности;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособ-

ным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления

умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного

приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место-

жительство;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения

гражданства иностранного государства – участника международ-

ного договора Российской Федерации, в соответствии с которым

иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы

местного самоуправления.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут

также по соглашению сторон или в судебном порядке.

В уставах муниципальных образований могут быть предусмотрены

и иные органы местного самоуправления, которые наделяются собст-

венной компетенцией. Однако создание таких органов не является обяза-

тельным, т.е. осуществляется исходя из потребностей муниципальных об-

разований.

Рациональная организация власти и управления на местах предпо-

лагает в качестве одного из условий стабильность всей системы местного

самоуправления, в том числе невозможность неограниченного увеличе-

ния какой-либо ветвью власти ее полномочий. Следствием этого является

необходимость создания механизма сдержек и противовесов в механизме

взаимоотношения органов государственной власти и структур местного

самоуправления.

См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: про-

блемы развития конституционно-правовой модели.– М., 2007.– С. 301.

В системе государственной власти принцип сдержек и противовесов

приобретает форму разделения властей. В системе же местного само-

управления этот принцип может приобретать различные формы: 1) если в

муниципальном образовании наряду с представительным создается ис-

полнительный орган местного самоуправления, система сдержек и проти-

вовесов действует в муниципальном образовании в форме разделения

властей; 2) если же представительный орган местного самоуправления в

муниципальном образовании не создается, система сдержек и противове-

сов приобретает в нем форму разграничения полномочий между насе-

лением муниципального образования, осуществляющим свои полномочия

непосредственно, и единственным органом (должностным лицом) местно-

го самоуправления в сочетании с контролем населения за деятельностью

этого органа (должностного лица).

§3. Общественное самоуправление в системе

местного самоуправления

Всегда во все времена люди самоорганизовывались и объединялись в

различные коллективы для самостоятельного осуществления своих на-

сущных забот и интересов, обеспечения своей жизнедеятельности.

Общественное самоуправление – это проявление общественной

активности граждан, формы коллективного объединения людей, посред-

ством которых они добровольно и безвозмездно участвуют в решении

конкретных дел местных сообществ. Оно представляет собой систему

управления общественными делами, построенную на основе самооргани-

зации, самодеятельности и саморегулирования.

Общественное самоуправление – это одна из разновидностей и про-

изводных народовластия и в то же время важный фактор его становления

и развития.

На каждом этапе исторического развития меняются характер и мас-

штабы общественного самоуправления граждан. Благоприятные объек-

тивные и субъективные факторы функционирования народовластия спо-

собствуют росту политического сознания и политической культуры насе-

ления и как следствие – оказывают продуктивное влияние на увеличение

общественного самоуправления.

Понятия «местное самоуправление» и «общественное самоуправле-

ние» не тождественны. Местное самоуправление – это форма публичной

власти населения по решению непосредственно или через органы местно-

го самоуправления вопросов местного значения. Общественное само-

управление – это самоорганизация, самодеятельность граждан для само-

стоятельного и под свою ответственность осуществления собственных

инициатив и общих целей.

В советской научной литературе проблемам самоуправления уделя-

лось большое внимание учеными разных направлений.

При этом иссле-

довалась диалектика управления и самоуправления через призму де-

мократизации государственной жизни. В 90-е годы акцент научного инте-

реса переместился в сферу проблем местного самоуправления, в то время

как вопросы общественного самоуправления в свете современных преоб-

разований государственности и общественного устройства России пока не

получили должного внимания.

Как уже отмечалось, общественное самоуправление подразделяется

на ряд видов: социально-классовое, политическое, профессиональное,

конфессиональное, территориальное и т.д., в зависимости от того, какая

социальная общность является основой такого самоуправления.

По целям, ради достижения которых они создаются гражданами и

(или) юридическими лицами, их можно подразделить на четыре груп-

пы: для осуществления общественно полезных целей в различных об-

ластях жизнедеятельности людей; для участия в политической деятель-

ности; для удовлетворения своих потребностей; для благотворительной

деятельности.

Общественные объединения и организации, хотя и создаются граж-

данами в порядке самоорганизации, самодеятельности и саморегулирова-

ния, однако могут образовываться и действовать только в рамках соответ-

ствующих федеральных и региональных законов и разработанных на их

основе собственных уставов.

Так, правовое положение политических и других общественных объ-

единений регулируется Федеральным законом «Об общественных объе-

динениях» от 19 мая 1995 г. Предметом регулирования данного Закона яв-

ляются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией

гражданами права на объединение путем создания, деятельности, реорга-

низации и (или) ликвидации общественных объединений.

Под общественными объединениями понимаются добровольные, са-

моуправляющиеся, некоммерческие формирования, созданные по инициа-

тиве граждан (не менее трех физических лиц), объединившихся на основе

общности интересов для реализации целей, указанных в уставе. Они могут

создаваться и функционировать в рамках следующих организационно-

правовых форм: общественная организация, общественное движение,

общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной са-

модеятельности.

См.: Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского наро-

да.– Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1987; Социалистическое самоуправление наро-

да: условия и пути развития / Под ред. В.П. Пугачева.– М.: Изд-во МГУ, 1990 и др.

Собрание законодательства РФ.– 1995.– №21.– Ст. 1930; 1998.– №30.– Ст. 3608.

Политическим общественным объединением является обществен-

ное объединение, в уставе которого в числе основных целей должны быть

закреплены: участие в политической жизни общества посредством влия-

ния на формирование политической воли граждан; участие в выборах в

органы государственной власти и органы местного самоуправления по-

средством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной аги-

тации; участие в организации и деятельности указанных органов. Органи-

зационно-правовыми формами политических общественных объеди-

нений являются общественная организация (для политической организа-

ции, в том числе политической партии) и общественное движение (для

политического движения).

В Российской Федерации создаются и действуют общероссийские,

межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.

Местное общественное объединение – это объединение, деятельность

которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в преде-

лах муниципального образования. Таким образом, на территории муници-

пального образования могут одновременно действовать как местные об-

щественные объединения, так и организации, отделения федеральных,

межрегиональных и региональных общественных объединений.

Наличие в муниципальном образовании дееспособных, авторитетных

общественных объединений – условие для формирования дееспособного

местного сообщества и развития народовластия.

Важную роль в этом процессе играют органы общественной само-

деятельности. Ими являются не имеющие членства общественные объе-

динения, целью которых является совместное решение различных соци-

альных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы

или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограничен-

ного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и

реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту

его создания. К ним относятся: советы трудовых коллективов, родитель-

ские комитеты, комитеты по защите прав потребителей, советы библиотек

и клубов, штабы по охране общественного порядка и т.д.

Все более активные позиции на местном уровне в России занимают

профсоюзы и другие профессиональные общественные объединения.

Профессиональное общественное самоуправление – это самоорга-

низация граждан в профессиональные, трудовые, творческие, научно-

технические союзы и коллективы как по месту работы и службы, так и в

пространственных сообществах граждан.

См.: Пылин В.В. Народовластие в системе местного самоуправления.– СПб., 1998.–

С. 205.

Профсоюзы, являясь добровольными общественными объединениями

граждан, связанных общими производственными, профессиональными

интересами по роду их деятельности, создаваемые в целях представитель-

ства и защиты их социально-трудовых прав и интересов, являются са-

мым массовым отрядом общественного самоуправления.

В системе общественных объединений широко представлены объе-

динения социального профиля.

Социальное общественное самоуправление – это самоорганизация

граждан в различные потребительские товарищества и кооперативы на

основе общности интересов для реализации общих целей в области жи-

лищно-коммунальных, культурно-бытовых и иных социальных вопросов.

На местах в настоящее время действует огромное множество само-

управленческих объединений, созданных гражданами ради удовлетворе-

ния своих потребностей. Среди них наиболее массовое развитие получили

садово-огороднические товарищества, жилищно-строительные и дачные

кооперативы, гаражные и лодочные кооперативы, потребительские обще-

ства, товарищества собственников жилья.

Потребительские кооперативы создаются на основе: добровольно-

сти; членства, порождающего права, обязанности и ответственность как

пайщиков, так и самого кооператива; объединения членами кооператива

своих имущественных взносов (паев) для создания кооператива и в каче-

стве основного источника финансирования его деятельности; некоммер-

ческого характера деятельности, служащей исключительно цели удовле-

творения материальных и иных потребностей пайщиков; свободы выхода

из кооператива с возвращением паевого взноса; наличия у кооператива

правоспособности юридического лица.

Многие органы местного самоуправления, руководствуясь принци-

пами удовлетворения интересов и потребностей населения, активно со-

действуют таким объединениям и кооперативам: выделяют землю,

оказывают помощь в строительстве дорог и электрификации, помогают

организовать торговое и медицинское обслуживание, заботятся об охране

общественного порядка.

Формой общественного самоуправления являются и различные

фонды. Фонд – это некоммерческая организация, не имеющая членства,

учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе доб-

ровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благо-

творительные, культурные, образовательные и иные общественно полез-

ные цели.

К концу 1996 г. в России было зарегистрировано в качестве юриди-

ческих лиц более 400 тысяч негосударственных организаций. На ду-

шу населения их приходится не меньше, чем в любой другой стране ми-

ра, за исключением, быть может, США. Однако экспертные оценки,

произведенные в нескольких регионах России, включая Москву, пока-

зывают, что действительно активно работают 15 – 20 процентов заре-

гистрированных негосударственных организаций (из их числа исклю-

чаются политические, религиозные и спортивные организации). Около

четверти руководителей этих организаций регулярно получают возна-

граждение за свою деятельность.

Среди причин и мотивов создания различных структур обществен-

ного самоуправления граждан выделяются, с одной стороны, частая неэф-

фективность существующих органов (как государственных, так и муници-

пальных), а с другой, – открывающаяся для людей возможность реализо-

вать свой опыт, имеющийся социальный потенциал и энергию.

В системе общественного самоуправления особое место занимает

территориальное общественное самоуправление. Оно рассматривается

сегодня как самоорганизация граждан по месту их жительства на части

территории муниципального образования для самостоятельного и под

свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах

местного значения. Порядок его организации и осуществления определя-

ется уставом муниципального образования в соответствии с законами

субъекта Федерации и нормативными правовыми актами органов местно-

го самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление населения в России

уходит своими корнями в глубь веков. Наиболее ярким и эффективным

его проявлением были сельские общества и общины. В XIX в. сельские

общества были образованы в деревнях государственных крестьян в

1837 г., а после крестьянской реформы 1861 г. и в селениях помещичьих

крестьян, освобожденных от крепостной зависимости.

В российских городах с 1917 г. широкое развитие стали получать

домовые комитеты. 19 августа 1924 г. ЦИК и СНК СССР утвердили

Положение об аренде и жилищной кооперации. Предусматривалось,

что жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы) ор-

ганизуются с целью использования муниципальных домовладений, ко-

торые передаются им в наем органами местного хозяйства. Органами

управления ЖАКТов являлись общие собрания их членов, а также

правление, избираемое общим собранием. Для контроля избиралась ре-

визионная комиссия.

Изъятие во второй половине 30-х годов из владения населения основно-

го предмета и средства самоуправления – жилого фонда и финансов – пре-

допределило господство административных методов управления в этой сфе-

ре. Вследствие этого здесь на долгие годы снизилась активность граждан.

См.: Бородкин Ф. Родится ли из созвучий единая мелодия? // Муниципальная

власть.– 1998.– №2.– С. 6.

Лишь в 1957 г. Совет Министров СССР разрешил организацию жилищно-

строительных кооперативов (ЖСК) на основе выдачи банковских ссуд. То-

гда же были восстановлены домовые комитеты. С этого времени началось

возрождение активности граждан по месту жительства.

Конституция РСФСР 1978 г. в ст. 144 установила, что местные Сове-

ты народных депутатов развивают общественную самодеятельность насе-

ления. В соответствующих законах РСФСР о районном Совете, о город-

ском Совете, о поселковом, сельском Совете имелись статьи, содержащие

положения о том, что местные Советы народных депутатов руководят ор-

ганами общественной самодеятельности населения.

В развитие указанных положений законов РСФСР о местных Советах

народных депутатов Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от

3 сентября 1985 г. было утверждено Положение об общественных сель-

ских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР.

Этим Положением общественные сельские, уличные, квартальные коми-

теты в населенных пунктах РСФСР определялись органами обществен-

ной самодеятельности населения, образуемыми по территориальному

принципу, в целях активного содействия Советам народных депутатов в

широком привлечении граждан к участию в решении вопросов местного и

общегосударственного значения.

К основным полномочиям указанных общественных комитетов от-

носились:

− привлечение населения к работам по благоустройству, озелене-

нию и улучшению санитарного состояния населенных пунктов, строи-

тельству и ремонту дорог, тротуаров, мостов, коммунальных сетей, обще-

ственных колодцев, спортивных и детских игровых площадок и других

объектов, охране памятников истории и культуры, поддержанию в надле-

жащем состоянии кладбищ, братских могил и иных мест захоронения;

− участие в осуществлении мероприятий, направленных на береж-

ное, экономное расходование топлива, тепловой и электрической энергии,

газы и воды;

− оказание помощи учреждениям культуры, спортивным организа-

циям в проведении воспитательной, культурно-массовой работы среди на-

селения, развития народного творчества, художественной самодеятельно-

сти, физической культуры и спорта, внедрения в быт новых гражданских

обрядов;

− оказание помощи учреждениям здравоохранения в улучшении ме-

дицинского обслуживания населения, проведении профилактических и про-

тивоэпидемических мероприятий, санитарно-просветительной работы;

См.: Ковалев В.Т. Территориальное самоуправление граждан: опыт и тенденции /

Советы и перестройка: Сборник научных трудов.– М.: ВЮЗИ, 1990.– С. 6-15.

Ведомости Верховного Совета РСФСР.– 1985.– №37.– Ст. 1308.