Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

281

Данный прецедент чрезвычайно важен с точки зрения учета и заимст-

вования передового опыта других стран, его реализации в практике функ-

ционирования органов местного самоуправления, в том числе в современ-

ной России.

§6. Местное самоуправление в Турции и Республике Польша

Значительный опыт реформирования местного самоуправления нако-

плен не только в развитых странах Запада, но и в так называемых «новых

индустриальных», к которым относится и Турция. Сегодня в этой стране

существует три типа местного управления: провинциальное, муници-

пальное, сельское.

В Турецкой республике существует весьма пестрая система органов

местной власти: страна делится на провинции (илы), округа (ильче), во-

лости (буджаки), деревни (касаба), поселки (кей). В свою очередь, круп-

ные города состоят из городских районов (бельге) и кварталов (махалле).

Низовым звеном местного самоуправления являются буджаки (волости),

объединяющие несколько деревень и поселков (касаба и кей).

Согласно Закону «О городском самоуправлении» городом в Турции

называется населенный пункт с числом жителей более 2 тыс. Для управ-

ления такими городами создаются муниципалитеты, утверждаемые по-

становлением Великого национального собрания Турции.

Турецкая провинция имеет двойной статус: c одной стороны, она

входит в систему государственного управления, а с другой – выступает

как территориальная единица местного самоуправления.

Органами провинциального самоуправления являются генеральная

ассамблея, постоянный комитет провинции и губернатор. Члены ас-

самблеи избираются непосредственно от каждой субпровинции пропор-

ционально численности населения. Согласно регламенту, ассамблея соби-

рается один раз в год для проверки и утверждения бюджета провинции, а

также принятия других решений по вопросам провинциальной жизни, на-

ходящихся в компетенции этого органа власти. Все решения генеральной

ассамблеи утверждаются губернатором. Он же является председателем

постоянного комитета, который формируется из членов, избираемых ге-

неральной ассамблеей из своего состава. Основная функция комитета –

контроль за исполнением провинциального бюджета. В перерывах между

сессиями он вправе принимать от имени ассамблеи другие решения, кото-

рые должны утверждаться последней.

См.: Организация местной власти в Турции: конституционно-правовой аспект.– М.,

1994.– С. 12-14.

282

Губернатор провинции, назначаемый центральным правительством,

является одновременно и главой исполнительной власти в системе мест-

ного управления. Подобный двойной статус, как считается, противоречит

демократическому принципу организации местного самоуправления и

негативно сказывается на провинциальном управлении, как и недоста-

точность материального и кадрового обеспечения провинциальных орга-

нов власти.

И хотя в Турции Конституция закрепляет за местным управлением

финансирование его деятельности пропорционально представленным

полномочиям, это положение не соблюдается, что порождает жесткую за-

висимость местной власти от центрального правительства.

Муниципалитеты – единицы местного самоуправления в территори-

альных сообществах, численно превышающих 2 тыс. человек. Каждая

субпровинция независимо от числа жителей имеет право создавать свой

муниципалитет. Органами управления здесь являются муниципальный

совет, муниципальный постоянный комитет и мэр.

Муниципальный совет, члены которого избираются населением,

является высшим органом власти. Его основные функции – контроль и

принятие бюджета, подготовляемого мэром. Часть решений муниципаль-

ного совета подлежат утверждению центральной властью – администра-

цией либо соответствующим министерством, причем виды полномочий и

порядок вступления в силу принимаемых по ним решений детально рег-

ламентируются законодательством. Муниципальный совет обладает также

правом контроля за деятельностью мэра с помощью практики так назы-

ваемого «голосования о доверии». Однако смещение его может быть осу-

ществлено лишь после утверждения Государственным советом (высшим

административным судом страны).

Муниципальный постоянный комитет включает глав муниципаль-

ных департаментов и членов, самостоятельно избираемых советом. Его

основные функции – консультирование мэра и исполнительных органов

муниципальной власти, проверка статей бюджета перед его передачей в

муниципальный совет, налагание штрафов, контроль за поддержанием по-

рядка в муниципалитете.

Мэр является главой исполнительной власти муниципалитета и изби-

рается населением соответствующего территориального образования. Он

подготавливает бюджет, обеспечивает надзор за соблюдением муници-

пальных законов, управляет общественной собственностью, выполняет

другие обязанности, возложенные на него муниципалитетом.

Сельская администрация – низовая и самая традиционная форма

местного самоуправления в Турции. Ее рабочими органами являются

сельская ассамблея, совет старейшин и глава администрации. Ассамб-

лея является основным органом принятия решений и включает в себя всех

283

сельчан – мужчин и женщин, имеющих право голоса и проживающих в

границах данного поселения. Она избирает членов совета – старейшин, а

из их состава – главу сельской администрации.

Совет старейшин состоит из выборных членов, а также неофици-

альных, таких, например, как учителя, врачи, служители культа (имамы).

Совет рассматривает бюджет, представляемый главой администрации, и

контролирует его исполнение, разрабатывает программу и определяет

приоритеты развития поселения, может налагать санкции на жителей, на-

рушающих традиции и порядок, или не выполнивших взятых на себя обя-

зательств.

Глава, олицетворяющий исполнительную власть в сельской админи-

страции, получает жалованье от центрального правительства, вследствие

чего имеет двойной статус: с одной стороны, он – высшее должностное

лицо сельского самоуправления, а с другой – представитель государствен-

ной власти в поселении, отвечающий за информированность жителей об

изменениях в законодательстве и за соблюдение порядка на вверенной

ему территории.

Для местного самоуправления в современной Турции характерны

следующие проблемы и недостатки:

1) его деятельность до сих пор регламентируется законами, которые

были приняты еще в первой половине прошлого века и не учитывают со-

временных технико-технологических, экономических и социокультурных

изменений в стране;

2) негативную роль играют также сохраняющиеся в стране традиции

и обычаи Оттоманской империи, главная из которых – жестко авторитар-

ный характер политической системы с неизбежно сопутствующей этому

гиперцентрализацией управления, избыточным контролем и мелочной

опекой местных органов власти;

3) низкая активность населения в осуществлении местного само-

управления, связанная с отсутствием в Турции устойчивых традицией на-

родоправства;

4) наконец, как практически и во всем мире, недостаточность фи-

нансового обеспечения, главным источником которого (за исключением

сельского самоуправления) является его доля в общегосударственных на-

логах, распределяемых централизованно правительством, пропорциональ-

но численности населения самоуправляющихся территорий.

Безусловный интерес представляет собой и опыт развития местного

самоуправления на постсоциалистическом пространстве, в частности, в

Польше, чья историческая судьба теснейшим образом и на протяжении

См.: Титова Т. За морем житье не худо? // Муниципальная власть.– 2001.– №7-8.– С.

14.

284

многих столетий оказалась переплетенной с историческими судьбами

России: дореволюционной, советской, постсоветской.

Современный этап в развитии польского местного самоуправления

ведет отсчет с января 1990 года, когда в Польше вступил в силу новый За-

кон о местном самоуправлении. Новая концепция организации местного

самоуправления опирается на принцип субсидиарности (помощи государ-

ства) и приоритета прав граждан. Причем местное самоуправление долж-

но осуществляться на уровне гмин.

Слово «гмина» происходит от немецкого «община» или «сообщест-

во» и употребляется в двух значениях: 1) для обозначения самого низшего

уровня публичного управления, на котором должны удовлетворяться ос-

новные коллективные потребности местного сообщества; и 2) для наиме-

нования территориального сообщества, которое в современной Польше

является юридическим лицом, собственником муниципальных (комму-

нальных земель и имущества, распорядителем местного бюджета.

Польская гмина – это экономическое, социальное и правовое сооб-

щество. Управленческая деятельность этого сообщества осуществляется

через органы местного самоуправления, основная задача которых, равно

как и органов государственной власти, – оказывать услуги жителям дан-

ной территории.

В Польше различают сельские гмины (высшее должностное лицо –

войт), промышленные гмины и средние города (высшее лицо – мэр или

бургомистр), крупные города-метрополии (высшее должностное лицо –

президент). Население гмины колеблется от 2-3 тыс. человек в сельской

гмине, до 1700 тыс. – в Варшаве.

В каждой гмине действуют выборные представительные органы –

советы. Все депутаты советов, численность которых от 15 человек (в мел-

ких гимнах) до 85 (в крупных гминах), работают на общественных на-

чалах, включая председателя. Предусмотрены лишь небольшие компен-

сации депутатам за участие в заседаниях и рабочих группах. Выборные

органы, в свою очередь, избирают исполнительный орган гмины – прав-

ление – численностью 5-8 человек, члены которого могут и не быть депу-

татами. Возглавляет правление должностное лицо, избираемое также де-

путатами – войт, мэр, бургомистр или президент, соответственно.

Кроме гминного уровня публичного управления в Польше существу-

ют уровни повятов (аналог районного уровня) и воеводств (аналог ре-

гионального уровня). До 1999 г. на этих уровнях управления функциони-

ровала лишь государственная власть, а с января 1999 г. в повятах и вое-

водствах сформированы органы местного самоуправления, структура ко-

торых аналогична гминным. Причем считается, что на гминном и

См.: Миронова Н. Под знаком качества // Местная власть.– 1999.– Май-июнь.– С. 27.

285

повятовом уровнях действует система местного самоуправления, а на вое-

водском – регионального самоуправления. Высшее должностное лицо по-

вята – староста, воеводства – маршал.

В Польше 2500 гмин, 308 повятов и 16 воеводств. Крупные города

(их сейчас 65) имеют двойной статус – и гмины, и повята, то есть функции

их органов и объемы местных бюджетов расширены до повятового уровня

при сохранении статуса гмины как местного сообщества.

Целесообразность введения принципов самоорганизации и само-

управления на других уровнях публичной власти польские ученые и поли-

тики объясняются значительными экономическими успехами гминного

самоуправления, что выражается в высоких темпах развития гмин за по-

следние годы, в рациональном расходовании ими бюджетных средств.

Кроме того, считается, что в социальном плане повяты с населением 80-

100 тысяч человек располагают условиями для широкого участия граждан

в деятельности неправительственных организаций и развитии других

форм гражданской активности, которые трудно осуществлять как на

уровне гмин, так и на уровне воеводств.

Повятовое местное самоуправление создано для решения таких

местных проблем, которые – с учетом принципа субсидиарности – не

могут быть эффективно решены на уровне гмин. Повяты, территори-

ально представляющие собой объединение города и окрестных гмин,

оказываются способными поддерживать такие социально значимые уч-

реждения, как средние школы или лицеи, в которых учатся с 10-го по

12-й классы, больницы или медицинские центры, полицейские, пожар-

ные и налоговые службы. Причем, в отличие от гмины, ответственной

за любые вопросы, которые она может решить самостоятельно и кото-

рые явно не отнесены к компетенции других уровней управления, повят

должен заниматься только теми задачами, которые четко определены

для него законом. Между повятом и гминой не существует зависимо-

сти, поскольку на каждом их этих уровней выполняются свои собствен-

ные задачи и компетенции.

Воеводское самоуправление решает вопросы регионального раз-

вития посредством разработки и реализации программ, целью которых

является наиболее эффективное использование человеческих и матери-

альных ресурсов соответствующей территории. В Польше признано, что

определение стратегии развития регионов не должно быть прерогативой

только центрального правительства.

Сферами деятельности органов, самоуправления и гмин, и повятов,

и воеводств, то есть своего рода предметами ведения, являются социаль-

См.: Дольницкий В. Сущность и задачи территориального самоуправления в Поль-

ше // Местное самоуправление.– М., 1996.– Вып. II.– С. 10-14.

286

ная помощь, образование, здравоохранение, территориальная инфраструк-

тура и культура.

Каждая из этих сфер законодательно разграничивается с учетом

принципа субсидиарности по трем уровням самоуправления. Так, в гми-

нах, повятах и воеводствах различные масштабы предоставляемой соци-

альной помощи, и, с этой точки зрения, за инвалидов, например, отвеча-

ют не гмины, а повяты. В сфере образования забота гмин – детские сады,

начальные школы и гимназии (гимназическое 9-летнее образование в

Польше сейчас является обязательным). Но если какая-то гмина экономи-

чески состоятельна и может содержать специализированный лицей, она

его содержит.

Причем, учебные заведения не ведут даже своей бухгалтерии, по-

скольку все финансовые вопросы (выплата заработной платы, покупка

учебных пособий, содержание школьного здания и оплата коммунальных

услуг) решает и организационно обеспечивает гмина, получая государст-

венные субвенции, рассчитанные по нормативам на каждого школьника,

и при возможности дополняя соответствующую строку местного бюджета

из собственных доходов. Педагогический же коллектив занимается ис-

ключительно учебным процессом.

В сфере территориальной инфраструктуры гмины (по сравнению с

повятами и воеводствами) ответственны за наибольшее количество вопро-

сов, в частности, таких как:

− управление земельными ресурсами: планирование, зонирование и

защита окружающей среды;

− местные дороги, мосты, улицы и площади;

− водоснабжение, канализация и очистные сооружения;

− электро-, газо- и теплоснабжение;

− местный общественный транспорт;

− муниципальное жилье;

− общественные рынки и ярмарки.

Кроме решения вопросов местного значения, гмины выполняют зада-

чи, переданные им на основе правого акта центральным правительством

вместе с необходимыми финансами для их осуществления.

Завершая анализ функционирования местного самоуправления в со-

временных зарубежных странах, попытаемся дать обобщенный ответ на

вопрос: чем же характеризуется местное самоуправление за рубежом в по-

следние десятилетия XX в. и в начале XXI в., и по каким путям идет его

реформирование?

См.: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и за-

рубежный опыт.– М., 2007.– С. 67-68.

287

В последние годы для большинства зарубежных стран (как постинду-

стриальных, так и с переходной экономикой) характерны следующие

направления реформирования.

1. Укрепляются конституционно-правовой гарантии функцио-

нирования органов местного самоуправления, совершенствование

из нормативно-правовой базы.

2. Совершенствуется система выделения и закрепления за органа-

ми местного самоуправления обязательных, основных и час-

тичных функций управления, что способствует значительному

уменьшению дублирования функций, более четко определяет от-

ветственность и выделяет самостоятельность органов местного

самоуправления.

3. В системах местного самоуправления складывается практика

формирования специальных органов управления: школьные и

специальные округа в США, синдикаты коммун во Франции, ас-

соционные коммуны в Италии и т.д.

4. Идет процесс передачи на местный уровень полномочий со-

циального обслуживания граждан с соответствующим финан-

сированием.

5. Усиливается государственная поддержка местного само-

управления, в том числе организационными и финансовыми

средствами, а в ряде стран – усилением государственного адми-

нистрирования (Франция, Германия, Индия и др.).

6. Проявляется тенденция повышения внимания к уровню про-

фессиональной подготовки и переподготовки кадров органов

местного самоуправления.

7. В большинстве стран в системах местного самоуправления рас-

тет влияние со стороны корпоративного менеджмента, что на-

ходит свое проявление как в привлечении к руководству на кон-

трактной основе менеджеров предпринимательских структур, так

и в широком использовании методов стратегического управления,

маркетинга, планирования и прогнозирования.

8. Значительно шире используются такие направления, как: прива-

тизация муниципальных служб, развитие системы контрак-

ции между органами местного самоуправления и частными

структурами, развитие конкуренции на территориях местных

сообществ, гибкость в системах финансирования и налогооб-

ложения предприятий и корпораций, действующих на террито-

рии местных сообществ.

9. Население муниципальных образований все активнее вовле-

кается в сферу принятия и реализации управленческих

решений.

288

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Дискуссия по поводу места и роли местного самоуправления в поли-

тической системе современной России не завершена и носит во многом

политический характер. В частности, большое распространение в стране

получила либеральная концепция, в основе которой лежит обществен-

ная теория. В соответствии с этой концепцией, местное самоуправление

должно быть полностью самостоятельной властной структурой, склады-

вание которой одновременно будет означать формирование в России гра-

жданского общества. Любые попытки «огосударствления» местного само-

управления вызывают со стороны ее сторонников резкое осуждение и не-

приятие. Среди политических сил данная концепция находит наибольшую

поддержку со стороны Союза правых сил и ряда идеологически близких

им политических образований. В ученом сообществе ее поддерживают

либерально настроенные эксперты и ученые, обычно так или иначе при-

мыкающие к этим партиям.

Противоположной является концепция «вертикали власти», со-

гласно которой местное самоуправление представляет собой не более чем

местное государственное управление и находится в иерархическом под-

чинении вышестоящим властным структурам. Этой концепции стали фак-

тически следовать российские власти после 2000 г., ее обычно озвучивают

представители Единой России, ЛДПР, а также ученые и эксперты близкие

к президентской администрации.

Прокоммунистические силы – КПРФ и их сторонники – выступают

главным образом за реанимацию и сохранение советской формы местно-

го самоуправления, критически относясь как к позиции либералов, так и

к начинаниям консервативно настроенной пропрезидентской партии.

Важнейшей проблемой развития местного самоуправления по-

прежнему остается его экономика. Только при условии постоянного рос-

та экономического потенциала муниципальных образований, в идеале

опережающего экономический рост государства, местное самоуправление

перестанет быть «нахлебником» при государстве, постоянно требующим

дотаций и субсидий, распределяющим их непрозрачно и неэффективно.

Только в такой ситуации у населения муниципальных образований поя-

вится реальная заинтересованность в управлении местными делами, а ме-

стное самоуправление как форма реализации демократического потенциа-

ла функционирующей в России политической системы выйдет на достой-

ный ее граждан уровень.

289

Приложение

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. Л» 131-ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации»

Статья 2. Основные термины и понятия

1. Для целей настоящего Федерального закона используются сле-

дующие основные термины и понятия:

Сельское поселение – один или несколько объединенных общей

территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуто-

ров, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых

местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и

(или) через выборные или иные органы местного самоуправления.

Городское поселение – город или поселок с прилегающей террито-

рией (в составе городского поселения также могут находиться сельские

населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответст-

вии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Россий-

ской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется на-

селением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местно-

го самоуправления.

Поселение – городское или сельское поселение.

Муниципальный район – несколько поселений или поселений и

межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах

которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопро-

сов местного значения межпоселенческого характера населением непо-

средственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправ-

ления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномо-

чия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными за-

конами и законами субъектов Российской Федерации.

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав

муниципального района и органы муниципального управления которого

осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Феде-

ральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов ме-

стного значения муниципального района, а также могут осуществлять от-

дельные государственные полномочия, передаваемые органами местного

самоуправления федеральными законами и законами субъектов Россий-

ской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значения –

часть территории города федерального значения, в границах которой ме-

стное самоуправление осуществляется населением непосредственно и

(или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

290

Муниципальное образование – городское или сельское поселение,

муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория

города федерального значения.

Межселенная территория – территория, находящаяся вне границ

поселений.

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обес-

печения жизнедеятельности населения муниципального образования,

решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федера-

ции и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и

(или) органами местного самоуправления муниципального района само-

стоятельно.

Вопросы местного значения межпоселенческого характера – часть

вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоя-

щим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осу-

ществляется населением и (или) органами местного самоуправления му-

ниципального района самостоятельно.

Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно

населением и (или) образуемые представительным органом муниципаль-

ного образования органы, наделенные собственными полномочиями по

решению вопросов местного значения.

Депутат – член представительного органа поселения, муниципально-

го района, городского округа или внутригородской территории города фе-

дерального значения.

Должностное лицо местного самоуправления – выборное лицо, за-

ключившее контракт (трудовой договор), лицо, наделенное испол-

нительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов ме-

стного значения и (или) по организации деятельности органа местного са-

моуправления.

Выборное должностное лицо местного самоуправления – должно-

стное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего

равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на му-

ниципальных выборах.

Член выборного органа местного самоуправления – выборное

должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на

муниципальных выборах.

Муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного

значения или по вопросам осуществления отдельных государственных

полномочий, переданных органам местного самоуправления федераль-

ными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое

населением муниципального образования непосредственно, органом ме-

стного самоуправления и (или) должностным лицом местного само-

управления, документально оформленное, обязательное для исполнения