Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с

народом… Наряду с частными интересами у гражданина появляются об-

щественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содейст-

вовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее прак-

тическое знакомство с общественными делами.

Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготови-

тельной школой для государственных деятелей высшей категории…».

Таким образом, понятие местного самоуправления теснейшим обра-

зом связано с политико-правовой природой этого явления, а также с его

демократической сущностью, вытекающей из того непреложного есте-

ственно-исторического факта, что местное самоуправление – это форма

народоправства, т.е. форма осуществления народом своего права на

власть.

Взгляды об особой организации власти в общинах и ее соотноше-

нии с государственной властью начали развиваться еще в средневековой

Европе. Их появление было обусловлено стремлением отдельных, прежде

всего городских общин, в которых набирал силу торгово-промышленный

капитал, освободиться из-под юрисдикции и влияния землевладельцев.

Именно в этой связи рождается сакраментальная идея о примате, общи-

ны над государством, поскольку считалось, что общины возникли и

сформировались задолго до появления этого социально-политического

института.

Собственно же теория, впервые объясняющая сущность местного

самоуправления, возникла в середине XIX века во Франции и Бельгии и

получила название – теория свободной (естественной) общины. Ее сто-

ронники (Аренс, Гербер, Э. Мейер и др.) считали, что право общины на

заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как и

права человека. Они доказывали, что община является первичной по от-

ношению к государству и имеет право на самостоятельность и независи-

мость от него по самой своей природе, причем государство не создает об-

щину, а лишь признает ее. Наряду с исполнительной, законодательной и

судебной, эта теория постулировала четвертую власть – местную (му-

ниципальную, коммунальную, общинную).

Основными принципами, на которых базировалась данная теория,

были следующие:

− избираемость органов местного самоуправления самими члена-

ми общины;

− разделение дел, которыми ведает община, на собственные, и те,

которые делегируются ей государством;

См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства.– Обнинск.– 1995.– С. 114-115.

− органы местного самоуправления являются негосударствен-

ными органами;

− невмешательство государственных органов в сферу компетен-

ции общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила

за пределы своей компетенции.

На смену теории свободной (естественной) общины, как ее даль-

нейшее развитие, пришла «общественная» теория самоуправления

(общественно-хозяйственная теория), которая так же, как и общинная

теория, исходила из противопоставления государства и общины, но осно-

вание для этого было уже иное, а именно: противопоставление общест-

венных интересов – политическим и признание за государством и об-

ществом права ведать только своими собственными делами. Ее предста-

вителями были Р. Моль, А. Васильчиков и др.

Одни сторонники этой теории видели сущность самоуправления в

том, что оно должно включать в свою компетенцию лишь те задачи, кото-

рые ставят перед собой местные сообщества, другие сводили сущность

местного самоуправления исключительно к заведованию хозяйственными

делами самоуправляющейся единицы.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали от-

носительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин

государству не способствовало его укреплению, а с другой, – из этой тео-

рии следовало, что территория государства должна состоять из террито-

рий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, что в дейст-

вительности невозможно.

В России эта теория с ее разновидностями была наиболее популярна

в 60-е гг. XIX в.

Постепенно идея противопоставления общины государству перестала

существовать. Местное самоуправление стали рассматривать как распре-

деление обязанностей по управлению государственными делами между

центральными и местными властями.

В этих условиях на смену общинно-хозяйственной пришла государ-

ственная теория самоуправления, суть которой заключалась в том, что

местное самоуправление признавалось лишь частью государственного

и полностью ему подчинялось. Всякое публичное управление, с точки

зрения сторонников этой теории, есть дело государственное, и в процессе

становления и функционирования местного самоуправления происходит

не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на

службу государственными интересам и целям. Органы местного само-

управления и местной администрации – это лишь разные формы одной и

той же государственной власти и должны быть включены в систему госу-

дарственного управления, а не рассматриваться в качестве чего-то чуже-

родного по отношению к ней.

Основные положения государственной теории местного самоуправ-

ления сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно разви-

ты в России Н. Лазаревским и А. Грановским. Наиболее же ярко данная

теория представлена в трудах российского ученого Н.И. Лазаревского, со-

гласно взглядам которого сущность местного самоуправления определя-

ется следующими четырьмя условиями:

1) самоуправление есть осуществление правительственных прав по

поручению от государства;

2) самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении ме-

стных задач государственного управления;

3) самоуправление есть исполнение задач государственного управ-

ления самим государством;

4) органы самоуправления являются органами и представителями

самого государства.

Пик популярности этой теории в Росси приходится на середину

70-х гг. XIX века.

Промежуточное по отношению к общественной и государственной

теориям место занимала дуалистическая теория местного самоуправ-

ления – одна из теорий местного самоуправления, согласно которой орга-

ны местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как

инструмент государственной администрации, с другой, – быть в известной

степени независимыми от нее. Сторонники дуалистической теории мест-

ного самоуправления пытались таким образом взять лучшее из государст-

венной и общественной теорий местного самоуправления.

Помимо получивших наибольшее распространение государственной

и общественной теорий самоуправления, можно отметить также юридиче-

скую и политическую теории местного самоуправления.

Суть юридической теории состояла в том, что ее сторонники видели

в органах самоуправления юридические лица, создаваемые государством

для удовлетворения общих потребностей. Орган самоуправления не явля-

ется частью государственного аппарата, так как, помимо осуществления

функций государственного управления, ведает местными пользами и ну-

ждами. Исходя из этого сторонники юридической теории настаивали на

принципиальном равенстве государственных и местных органов власти,

отношения которых, по их мнению, должны стоиться как юридические

отношения равных юридических лиц.

Политическая теория, существовавшая главным образом в Рос-

сии, видела основу самоуправления в совокупности политико-

юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность само-

Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие.– М.,

1996.– С. 15.

управляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставля-

ли царским чиновникам – (профессионалам и бюрократам) выборных

от местного населения.

В заключение следует отметить, что ни одна из описанных теорий

не действовала в чистом виде, поскольку всегда возникали различного

рода препятствия при их осуществлении, да и сама жизнь, из которой

они рождались, не стояла на месте, а изменялась под влиянием разви-

вающихся общественных отношений и политических установок правя-

щего режима.

§2. Современные трактовки местного самоуправления

и основные факторы его развития и функционирования

Любая сложная социально-экономическая система не может сущест-

вовать без децентрализации управленческих функций, т.е. распределения

их по уровням управления. За каждым уровнем закрепляется свой круг

решаемых вопросов (обязанности, задачи, функции) и полномочия для их

выполнения, выделяются необходимые для этого материальные, финансо-

вые и другие ресурсы, устанавливается ответственность за принимаемые

решения. При этом нижний уровень управления может либо действо-

вать по заданному сверху алгоритму, либо обладать определенной свобо-

дой и самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач, наде-

ляться необходимыми для этого властными полномочиями. В последнем

случае имеет место деконцентрация власти, появляются элементы само-

управления.

Таким образом, управление – это внешнее воздействие, «поступаю-

щее» в систему извне, а самоуправление – это внутреннее воздействие,

вырабатываемое самой системой.

Государство как особо сложная социально-экономическая система,

всегда имеет несколько уровней управления и соответственно несколько

уровней публичной власти. При этом соотношение между элементами

управления и самоуправления в разных государствах и в разные периоды

времени может быть различным. В тоталитарном государстве подбор

руководителей всех уровней, наделение их полномочиями и распределе-

ние ресурсов осуществляется сверху вниз, а ответственность – снизу

вверх. Местная власть в этом случае представляет собой лишь нижний

уровень государственной власти (местное государственное управление).

В демократическом же обществе источником власти признается народ,

устанавливается ответственность органов власти перед народом и кон-

троль общества над властью, власть является выборной, причем на аль-

См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник.– М., 2005.– С. 17.

тернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням

власти регулируется законами, а местная власть функционирует на прин-

ципах самоуправления.

Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наибо-

лее приближенный к населению, избираемый населением и обладаю-

щий значительной автономией и самостоятельностью в решении во-

просов местной жизни.

В этом состоит его принципиальное отличие от местного государ-

ственного управления, осуществляемого назначенными сверху чиновни-

ками. При честном и квалифицированном руководстве местное государст-

венное управление также может быть весьма эффективным. Весь вопрос в

том, кем при этом являются проживающие в данной местности граждане -

управляемыми или источником власти. Самоуправляться – значит само-

стоятельно принимать решения, самостоятельно управлять и самим

отвечать за последствия своих действий.

Понятие «местное самоуправление» вошло в отечественное обще-

ствоведение относительно недавно – в 1990-х г., хотя вопросы местного

самоуправления, местного хозяйства в свое время являлись предметом

исследования юристов, экономистов, историков и деятелей земского

движения дореволюционной России, а также отдельных советских уче-

ных в 20-е годы.

Понятие «местное самоуправление в современной литературе обыч-

но рассматривается в двух аспектах. Во-первых, так именуется научная

дисциплина – совокупность научных теорий и знаний, обобщающих дан-

ную область общественных отношений, практику реализации норм мест-

ного самоуправления. Во-вторых, так называется новая учебная дисцип-

лина, изучение которой предусматривается учебными планами ряда вузов.

Оба эти значения местного самоуправления, хотя и имеют свое специфи-

ческое содержание, тесно взаимосвязаны, ибо у них общий предмет: при-

знаваемая и гарантируемая государством самостоятельная и под свою от-

ветственность деятельность населения территориальных сообществ по

решению вопросов местного значения.

Следует подчеркнуть, что в России современная теория и методология

самоуправления находятся в начальной стадии своего становления. В ста-

дии формирования находится и понятийно-категориальный аппарат.

В этих условиях приходится в основном ориентироваться на то содержа-

ние понятий и терминов, которое используется в отечественной политико-

юридической литературе.

Обычно самоуправление трактуется как относительно автономное

функционирование какой-либо общественной организации, которое обес-

печивается принятием членами данной общественной организации норм и

решений, касающихся ее жизнедеятельности, передачей по исторической

эстафете традиционных социокультурных ценностей и навыков социаль-

ного поведения, совместным ведением этими индивидами общих для них

дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом

управления.

Единицы самоуправления делятся на два больших типа в зависимости

от того, какие организации составляют их основу. Если основа – коллекти-

вы, объединенные производственно-профессиональной деятельностью,

или одной политической программой, или вероисповеданием, или общими

заботами и творческими устремлениями, то речь идет о корпоративных

единицах и системах самоуправления (например, профсоюзах). Если же

«естественной базой» выступает территориальная общность людей, т.е.

исторически сложившаяся и находившаяся в непрерывном развитии ус-

тойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений

и взаимодействий, сложившихся в результате постоянного их проживания

на одной хозяйственно освоенной территории, то такая единица само-

управления квалифицируется в качестве территориальной (например,

город, село). Эти две формы самоуправления тесно взаимосвязаны, но в то

же время существенно отличаются друг от друга.

Термин «самоуправление» выступает зачастую синонимом местного

самоуправления еще и потому, что хозяйственными и иными делами ка-

кой-либо общественно-территориальной единицы или территориальной

общности ведают не центральные или региональные государственные

властные структуры, а ее жители и органы, непосредственно избираемые

ими и стоящие во главе каждой территориальной общности. Поэтому ре-

ально осуществлять местное самоуправление могут только те территори-

альные сообщества, которые имеют конституционно-правовой статус.

Благодаря возможности выбирать и контролировать власть, местное со-

общество в принципе становится не только объектом, но, в известной ме-

ре, и субъектом управления. Если местные органы являются проводника-

ми интересов только общегосударственных, центральных властных струк-

тур, то следует говорить о местном управлении.

Как и многие термины в общественных науках, местное самоуправ-

ление не имеет законченного и единого научного толкования. Как уже

отмечалось, в разное время и различными авторами самоуправление пони-

малось по-разному. Сегодня в литературе предлагается более тридцати оп-

ределений местного самоуправления. Существует определение местного

самоуправления, принятое Советом Европы. Оно зафиксировано в Евро-

пейской Хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г.

в Страсбурге и ратифицированной Российской Федерацией 11.04.98 г.

В соответствии с п. 1 Хартии ст. 3 под местным самоуправлением понима-

ется «право и реальная способность органов Местного самоуправле-

ния регламентировать значительную часть государственных дел и

управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и

в интересах местного населения».

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №: 131-ФЗ «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-

дерации устанавливает общие, правовые, территориальные, организацион-

ные и экономические принципы организации местного самоуправления в

Российской Федерации и определяет государственные гарантии его осу-

ществления. В ст.1 говорится: «Местное самоуправление составляет одну

из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, га-

рантируется и осуществляется на всей территории Российской Федера-

ции. Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осу-

ществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установ-

ленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а

в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов

Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность

решение населением непосредственно и (или) через органы местного са-

моуправления вопросов местного значения исходя из интересов населе-

ния и с учетом исторических и иных местных традиций».

Следует подчеркнуть, что в настоящее время понятие местного само-

управления раскрывается в следующих основных аспектах:

1) местное самоуправление есть явление демократии, форма наро-

довластия и его надо рассматривать в системе демократии и с

точки зрения обеспечения принадлежности власти народу;

2) местное самоуправление представляет собой пограничное яв-

ление между государством и обществом, соединяющее их между

собой, в нем имеет место сочленение общественных и властных

полномочий;

3) местное самоуправление принадлежит к управленческим яв-

лениям, призванным направлять, организовывать и регулировать

общественную жизнедеятельность;

4) местное самоуправление является способом инициации и

практического осуществления самодеятельности, творческой

энергии и ответственности населения по месту жительства; это

форма реализации прав и свобод человека и гражданина.

5) местное самоуправление представляет собой целостную сис-

тему общественных отношений, связанных с территориальной

самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без

вмешательства извне каких-либо иных властных структур, во-

просы местного значения.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления.– М.: Изд-во ОМЕГА-Л,

1997.– С. 133.

В качестве объекта местного самоуправления выступает часть об-

щественных дел местного значения, которые имеют локально-

территориальный характер, и возникают на муниципальном уровне в про-

цессе осуществления своей деятельности населением городских, сельских

поселений и других муниципальных образований. Вопросы местного зна-

чения носят комплексный характер, так как представляют собой совокуп-

ность производственных отношений, возникающих при реализации терри-

ториальных экономических интересов граждан отдельного сообщества во

всех сферах местной жизни: экономической, финансово-бюджетной, соци-

ально-культурной и других.

Субъектом местного самоуправления является население, прожи-

вающее на территории соответствующего муниципального образования и

реализующее свое право осуществления местного самоуправления. Общие

интересы и запросы жителей местного сообщества субъективируются в

самостоятельной деятельности отдельных граждан, физических и юриди-

ческих лиц, в том числе предприятий, учреждений, организаций, органов

власти, других непосредственно изъявляющих свою волю.

Таким образом, местное самоуправление можно характеризовать

как комплексную, научную и учебную дисциплину, в которой дается

целостное представление о сложной, многосторонней деятельности

местного сообщества по решению собственных и иных стоящих

перед ним вопросов, на основе принципов самоорганизации с це-

лью улучшения качества и повышения уровня жизни населения со-

ответствующего муниципального образования.

На основании вышеизложенного можно выделить следующие осо-

бенности местного самоуправления:

1. Правовая оформленность. Система местного самоуправления,

компетенция, границы осуществления определяются законом. Но само-

управление, в отличие от государственной власти – власть подзаконная и

действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами

государственной власти.

2. Осуществление управления в интересах населения, для насе-

ления. Этот критерий, никогда не оспаривался. Любое правительство дек-

ларировало, что оно осуществляет управление для народа и является вы-

разителем интересов народа. В данном случае фактически речь идет о

совпадении источника власти и носителя власти.

3. Разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, кото-

рые преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем, само-

управление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общест-

венных дел, которыми оно занимается, или его предметы ведения.

Амница Е.Т., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления.– М.: ИНФРА-М.,

2000.– С. 10.

4. Баланс государственных и местных интересов на уровне мест-

ного самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные ры-

чаги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления

нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления,

разумного сочетания форм непосредственной и представительной демо-

кратии, а также особого порядка назначения и смещения главы исполни-

тельной власти.

5. Под собственные предметы ведения самоуправление должно

иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета

и муниципальной собственности.

6. Реальные возможности принимать решающее участие в

управлении делами общества. Например, в США это достигается по-

средством рассредоточения муниципальной власти, т.е. разделение ее ме-

жду большим числом субъектов (есть органы местного самоуправления

общей компетенции и органы местного самоуправления специальной

компетенции, действующие в специальных округах).

7. Одна из целей местного самоуправления – развитие у граждан

чувства принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий

критерий местного самоуправления – учет национальной, региональной,

исторической и прочей специфики и особенностей.

8. Сознательное участие граждан в управлении. Имеется в виду

такой аспект термина «сознательность», как готовность лично действовать

в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необ-

ходимости свои интересы групповым интересам.

9. Необходимый уровень правосознания граждан. Следует отме-

тить, что этот критерий в настоящее время получает все большее разви-

тие. Ряд регионов активно включались в разработку механизма муници-

пального социального заказа, регулирующего взаимоотношения органов

власти и общественных или некоммерческих объединений.

10. Совпадение объекта и субъекта управления. Для государст-

венного же управления характерно несовпадение, а иногда и противопос-

тавление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управле-

ния являются не государственные органы или должностные лица, назна-

чаемые сверху, а выборные представители местных сообществ.

11. Превращение местного сообщества из участников управле-

ния в его первичных субъектов. Как известно, под управлением по-

нимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы

на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно,

См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право.– М., 2005.– С. 7-9.

См.: Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации.– М.,

1995.– С. 176.

налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким обра-

зом, есть не две системы – управляющая и управляемая, а одна – само-

управляемая.

Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от дру-

гих институтов самоуправления (самоуправления народа, постоянных

и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятель-

ности всех властных органов), тем не менее, имеет с ними целый ряд об-

щих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как о час-

ти демократической организации цивилизованного общества и единой

структуры организации власти и управления в стране.

Исходные предпосылки и факторы, необходимые для становления

реального самоуправления, можно условно сгруппировать в несколько

основных групп.

Для целостного, всестороннего и объективного познания проблем

и особенностей территориального самоуправления следует учитывать,

прежде всего, исторический фактор. Это позволяет, во-первых, рас-

сматривать самоуправление как единый процесс его возникновения,

формирования, становления и развития, далекий от однообразия и пря-

молинейности. Во-вторых, анализ исторической эволюции дает воз-

можность выделить в общем историческом движении самоуправления

ряд качественно отличающихся этапов с весьма неодинаковыми поли-

тико-правовыми и социально-экономическими параметрами. В-третьих,

в связи с тем, что общественное развитие в России характеризуется ра-

дикальными сменами парадигм – от монархии к советскому авторитар-

ному и тоталитарному правлению, от тоталитарного к постсоветскому

правлению – принцип историзма требует оценивать развитие само-

управления на каждом этапе по законам той эпохи, а не более поздним

критериям. В этой связи, ретроспективный анализ функционирования

системы местного самоуправления позволяет проследить некую преем-

ственность на протяжении последних двухсот лет российской истории

самоуправления. В частности, несмотря на существенное различие ис-

торических условий проведения реформ самоуправления в России,

можно выявить общие тенденции в развитии политико-правовых форм,

исполнительно-распорядительной деятельности, фискальной политики,

административно-территориальном устройстве, формах хозяйствования

и т.п. Это позволяет при проведении очередных реформ учитывать «ис-

торические корни», использовать все, что представляется пригодным.

В-четвертых, приемы историко-сравнительного анализа позволяют в

См.: Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы фило-

софии.– 1983.– № 8.– С. 21.