Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

архитектонике российского самоуправления обнаружить и обосновать

трехфазную волновую последовательность движения и развития: стаг-

нация – реформа – контрреформа.

Экономические предпосылки предполагают формирование част-

ной, муниципальной, областной, республиканской, федеральной и дру-

гих форм собственности, становление рыночных структур и отношений,

замену административно-командных методов управления экономиче-

скими. В данном случае речь идет о признании того, что каждое муни-

ципальное образование (от крупного города сельского населенного

пункта) обязано иметь сферу самостоятельного регулирования эконо-

мических отношений, должно самостоятельно распоряжаться, владеть и

пользоваться своей (муниципальной) собственностью, финансово-

экономическими и природными ресурсами, а также самостоятельно

принимать под свою ответственность решения, касающиеся ведения ме-

стного хозяйства. Все муниципальные образования равны в праве осу-

ществлять соответствующую регулирующую деятельность, в том числе

и в сфере предпринимательства.

Политические факторы: признание необходимости применения

общепризнанных и принятых критериев, открытых (гласных) процедур,

единых подходов к перераспределению функций, полномочий и компетен-

ции между всеми ветвями власти по вертикали и горизонтали в системе

нового федерализма. Отношения между местными органами власти и

субъектами федерации по поводу собственности, природопользования, ор-

ганизации бюджетно-налогового процесса и прочим вопросам должны ос-

новываться на тех же принципах и механизмах, что и аналогичные отно-

шения между федерацией и ее субъектами.

Правовые условия подразумевают создание юридической базы, за-

крепляющей права и гарантии местного самоуправления, определяющей

ответственность органов представительной и исполнительной власти в за-

конодательно принятой сфере их деятельности, устанавливающей систему

норм, процедур и механизмов регулирования и регламентации территори-

ально-экономических отношений с учетом местных интересов.

Как отдельный гражданин, так и властные структуры (даже в лице

государства), должны быть равными в свободе выбора и возможности

принимать самостоятельные решения, руководствуясь своими интере-

сами в пределах одинаково понимаемых и обязательных для всех за-

конов и правил.

Организационные возможности: ориентация на широкое привлече-

ние граждан к управлению через органы общественного самоуправления

(объединения, ассоциации, союзы, партии, клубы, фонды и т.п.), а также

разнообразные институты непосредственной демократии (собрания, схо-

ды, местный референдум и др.).

Социально-экономические условия: представление о любом муни-

ципальном образовании как о территориальной общности, обладающей

свойствами относительной завершенности, целостности какого-либо вос-

производственного процесса, характеризующейся высоким уровнем взаи-

мосогласованности позиций, едиными интересами населения, социальных

групп в различных областях жизни, способностью адаптации жителей к

меняющимся условиям среды обитания и т.д.

Пространственно-географический фактор в эволюции российского

местного самоуправления играет особую роль. Именно он демонстрировал

неравномерность осуществления во времени экономических, социальных

политических и иных процессов в разных частях страны. Наиболее отчет-

ливо пространственно-географический фактор проявился в динамике рас-

пространения местного самоуправления в европейской и азиатской частях

России.

Идеологические предпосылки, заключающиеся в овладении идеями

самоуправления как управленцами всех уровней, депутатами, должност-

ными лицами, так и самим населением, которое отказывается от пассив-

ного ожидания решений и санкций вышестоящих инстанций и сознатель-

но-активно подключается к управлению местными делами, к решению

проблем жизнедеятельности города, поселка, села, района.

В развитии местного самоуправления важную роль играет также че-

ловеческий фактор, поскольку самоуправление как органическая часть

общественных отношений тесно связана с менталитетом и жизненным

опытом людей – политическим, экономическим, социальным, культур-

ным, религиозным, семейным и т.д. – которые, вне всякого сомнения, на-

ходят свое отражение во взаимоотношениях властных структур и граж-

данского общества.

В заключение необходимо подчеркнуть, что перечисленные факторы

лишь в их совокупности могут образовать ту благотворную жизненную

среду, в которой и сможет только успешно осуществляться процесс фор-

мирования и развития местного самоуправления в современной России.

§3. Местное самоуправление как уровень публичной власти

В ст. 3 Конституции Российской Федерации, как известно, закреплен

принцип народовластия: носителем суверенитета и единственным ис-

точником власти в Российской Федерации признается ее многонацио-

нальный народ. Данное положение является основополагающим для

объяснения демократической природы местного самоуправления.

Осуществление власти на местном уровне, понимаемое как решение

местных вопросов, предполагает наличие постоянно действующих орга-

нов местного самоуправления, формирующихся на основе демократиче-

ских процедур и находящихся под контролем населения. Это и есть один

из способов осуществления народом принадлежащей ему власти в Рос-

сийской Федерации.

Другой базовой нормой Конституции, закрепляющей народовластие в

современной России, является ст. 12, в которой местное самоуправление

признается как одна из основ конституционного строя и гарантируется

государством. Некоторые исследователи оценивают данную норму как

свидетельство «осознания» государством «социальной ценности местного

самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти,

реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и

ряда других основных прав, позволяющего территориальному сообществу

граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собствен-

ностью, создающего предпосылки к единению общества, человека и го-

сударства, укреплению Федерации как целого».

Однако в литературе существует и другая точка зрения: ее суть за-

ключается в том, что природа самоуправления до сих пор неясна, по-

скольку, согласно ст. 12, «органы местного самоуправления не входят в

систему органов государственной власти», и таким образом, конституци-

онная формула статуса местного самоуправления содержит в себе серьез-

ное противоречие, являющееся следствием неадекватного юридического

отражения его политической природы.

В этой связи следует согласиться с точкой зрения, утверждающей,

что местное самоуправление – это особый социально-политический фе-

номен, одна из разновидностей публичной власти, наряду с государст-

венной и общественной.

И Конституция, и федеральное законодательство последовательно

определили сферу деятельности органов местного самоуправления и ус-

тановили механизмы их взаимоотношений с органами государственной

власти. Эти механизмы не предполагают (в обычных ситуациях) ни

подчиненного положения органов местного самоуправления по отноше-

нию к органам государственной власти, ни возможностей администра-

тивного воздействия со стороны органов государственной власти на ор-

ганы местного самоуправления, ни даже (в обычных ситуациях) воз-

можностей вмешательства органов государственной власти в деятель-

ность органов местного самоуправления. Все это прямо указывает на то,

что органы местного самоуправления являются самостоятельной ча-

См.: Постатейный комментарии к Конституции Российской Федерации / Под общ.

ред. В.Д. Карповича.– М., 2002.– С. 95.

См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия.– М.,

1999.– С. 11-15.

См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: про-

блемы развития конституционно-правовой модели.– М.: Статут, 2007.– С. 23.

стью аппарата публичной власти, достаточно тесно связанной (в свя-

зи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с систе-

мой органов государственной власти, но в то же время юридически от-

деленной от них.

В конституционно-правовой теории сегодня существуют различные

мнения по поводу соотношения понятий «политическая власть», «пуб-

личная власть», «государственная» и «местная власть». Во многом эти

мнения являются отражением прежних советских доктрин, когда госу-

дарственная власть связывалась с политической властью – властью над

обществом, властью, отражающей классовый характер общественных от-

ношений. Термин «публичная власть» практически не использовался в

советское время. Государственная власть отождествлялась с политиче-

ской, публичной, суверенной, официальной, принудительной властью в

обществе. В реальности государственная власть рассматривалась как еди-

ная политическая власть всего народа. Другой политической власти в

государстве быть не могло.

Считалось, что в каждом негосударственном объединении существу-

ет своего рода внутриорганизационная власть: внутрипартийная, проф-

союзная, комсомольская, внутриколхозная и т.д. За рамки процесса власт-

вования выводилась коммунистическая партия. Постулировалось, что она

не участвует в процессе властвования, но ее руководящая деятельность

является стержнем власти. При этом ее организаторская работа никоим

образом не могла быть отождествлена с властвованием.

В реальности же именно партия осуществляла весь процесс властво-

вания в специфических, как правило, неправовых формах директивного

руководства и управления как государственными органами, так и структу-

рами гражданского общества.

Доктрина местного самоуправления основывалась в этот период

на марксистско-ленинской концепции общенародного государства и

связывалась не столько с децентрализацией и «коммунальным устрой-

ством», сколько с организацией государственной власти и управления в

масштабе всего общества. Выделялись следующие основные признаки

самоуправления:

а) самоуправление есть наивысшая форма демократического управ-

ления в обществе, отражающая высокий уровень производства, организа-

ции труда, дисциплины и сознания граждан;

б) самоуправление означает производность общественных установ-

лений от волеизъявления народа, всеобщее участие всех граждан в управ-

лении;

См.: Гулиев В.Е. Политическая власть и общенародное государство // Социалисти-

ческое государство и общественный прогресс.– М.: Политиздат.– 1982.– С. 58.

в) общие функции управления приобретают деловой характер,

происходит переход от управления лицами к управлению вещами и

производственными процессами в смысле перехода к общественному

регулированию;

г) доступность функций управления всем гражданам, выполняющим

их бесплатно, на общественных началах, по отбытии «урока» производи-

тельной работы;

д) использование социальных норм – саморегуляторов, выражаю-

щих осознанное отношение людей к соблюдению принятых правил об-

щежития.

Очевидно, что указанные признаки характеризуют теоретическую

концепцию народного самоуправления. Некоторые из них сейчас полно-

стью показали свою утопичность. Тем не менее, элементы идеи общест-

венного самоуправления, заключенные в ряде этих признаков, содержатся

и в современных теоретических работах о местном самоуправлении.

Система публичной власти, складывающаяся в России на основе ус-

тановлений Конституции РФ 1993 г., выглядит следующим образом

(представляет собой триаду): 1) субъекты публичной власти; 2) объек-

ты публичной власти; 3) механизм реализации публичной власти.

В рамках этого подхода выделяются основные субъекты народовла-

стия в Российской Федерации: 1) российский народ; 2) электорат (избира-

тельный корпус); 3) государство и его органы; 4) муниципальные образо-

вания и органы местного самоуправления; 5) граждане (в личном качест-

ве); 6) группы избирателей; 7) общественные объединения.

Соответственно, под публичной властью понимается всякая полити-

ческая власть, осуществляемая гражданами в коллективных формах. В свою

очередь, политическая власть – это полномочия и деятельность по управ-

лению обществом и государством. Политическая власть в значительной сте-

пени является государственной властью, т.е. властью, которая обеспечивает

управление делами государства и общества через систему государственных

органов с участием в этом процессе негосударственных организаций, ис-

пользующих те или иные средства влияния на государственные органы, а

через них – на управление государством и обществом в целом.

Формами реализации публичной власти являются:

− непосредственная власть народа, реализуемая через институты

прямой демократии – выборы, референдумы, собрания граждан и в других

публичных формах;

− государственная власть, которая в отличие от иных форм пуб-

личной власти обеспечивается монополией возможного принуждения;

Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии.–

№8.– С. 20.

− местная власть – власть муниципальных (территориальных) со-

обществ, основанная на конституционном праве граждан на местное са-

моуправление;

− корпоративная власть – власть общественных объединений.

Политическая и публичная власть имеют ряд общих черт. Оба вида

власти имеют общий источник в лице многонационального российского

народа. Они используют для достижения поставленных целей основопо-

лагающие принципы и методы демократии. Для них характерно их

фактическое слияние на местном уровне в лице органов местного само-

управления.

Однако между ними существуют и серьезные различия. В частности,

признаком публичной власти в отличие от политической власти является

непосредственное управление делами общества и государства, право

принятия общеобязательных решений и в случае необходимости приме-

нения методов принуждения. Следствием этих различий являются нерав-

ные возможности для реализации воли их субъектов.

Обе ветви власти существуют в рамках определенной территории

(территория государства в целом, субъекта РФ, муниципального образо-

вания) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Территория

является непременным условием организации и функционирования пуб-

личной власти, ее физической основой и пределами.

В то же время территория местного сообщества есть государственная

территория, местные жители являются гражданами государства, а муни-

ципальные образования в целом создаются в обязательном порядке: от

права на местное самоуправление нельзя отказаться; нельзя и отказать в

праве на местное самоуправление.

В обществе местное самоуправление является тем звеном государст-

венно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение

государственных решений в интересах местного населения. Одновремен-

но местное самоуправление – это автономная деятельность самооргани-

зующегося населения. Поэтому не менее важный признак муниципалите-

тов как органов местного самоуправления – относительно децентрализо-

ванный характер их организации, причем широкие начала муниципальной

См.: Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации.– Ека-

теринбург, 1999.– С. 52-53; Конституционное право: Энциклопедический словарь /

Отв. ред. С.А. Авакьян.– М., 2000.– С. 425-426.

См.: Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти

в условиях формирования гражданского общества // Государство и право.– 1994.–

№7.– С. 28-31.

См.: Баранчиков В.А. Муниципальное право РФ: Учебник.– М.: Изд-во «Экзамен»,

2005.– С. 63.

демократии существуют не в противовес государству, а являются его про-

должением в территориальных общностях.

При обосновании негосударственного характера органов самоуправ-

ления приводятся обычно такие аргументы. В системе органов местного

самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность. В от-

личие от органов государственной власти органы местного самоуправле-

ния действуют не от имени государства, а от имени местного сообщества.

Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов ме-

стного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного

обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Содержание государственной власти составляют вопросы государст-

венного значения, которые закреплены в Конституции РФ. При этом во-

просы местного значения решаются с учетом особенностей развития своей

территории. Некоторые ученые в этой связи отмечают, что разграничивая

в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправле-

ния, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправле-

ния, а специфику их функций.

Органы местного самоуправления являются уровнем власти, наибо-

лее приближенным к населению. Они обладают более тесной связью с

населением, чем федеральные органы. На муниципальном уровне гораздо

большее значение имеют формы непосредственного участия населения.

У органов местного самоуправления практически отсутствуют политиче-

ские функции.

Кроме того, органы местного самоуправления не могут самостоя-

тельно определять круг своих полномочий: в отличие от государства как

такового местное сообщество не обладает суверенитетом.

Подытоживая вышесказанное, следует констатировать, что муници-

пальная власть – это система властеотношений, реализующая функции

местного самоуправления и основанная на аппарате принуждения. Муни-

ципальная власть является разновидностью не только социальной, но и

публичной власти (власти над обществом), действует в пределах муни-

ципального образования, реализуется от имени местного сообщества ор-

ганами местного самоуправления и основана на нормах права.

Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в

ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государст-

венное. Это, кстати, подметил еще дореволюционный ученый В.Ф. Мат-

Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации.– М.: Норма,

2007.– С. 65.

См.: Краснов М.А. Введение в муниципальное право.– М., 1993.– С.10.

Коваленко А.И. Основы конституционного права Российской Федерации.– М.,

1995.– С.89.

веев. Он писал, что «относительная зависимость органов самоуправления

носила двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех

органов, от которых они непосредственно получали свои полномочия, т.е.

от избирателей, а с другой, – правительство, передав часть функций мест-

ным органам, не могло отказаться от надзора за осуществление этих

функций, а следовательно, и от различных способов воздействия на мест-

ные органы».

§ 4. Местное самоуправление и государственная

власть в Российской Федерации: особенности

и проблемы взаимодействия

Взаимоотношения государства и гражданского общества являются

серьезным фактором развития народовластия как на федеральном и ре-

гиональном уровнях, так и на местном. Гражданское общество представ-

ляет собой огромную самоорганизующуюся суперсистему и состоит из

множества институтов и ассоциаций граждан. При этом не только в целом

гражданское общество, но и его сообщества на местах тоже представле-

ны значительным количеством самоуправляющихся скооперированных

общин и объединений граждан, каждое со своими особыми интересами.

Рассмотреть их в совокупности, во взаимодействии, выявить значе-

ние и роль каждого и характер взаимосвязи и означает исследовать основ-

ные теоретические и конституционно-правовые аспекты процесса осуще-

ствления и развития народовластия в системе местного самоуправления.

Эффективность деятельности местного самоуправления в значитель-

ной мере определяется политикой государства по отношению к нему, сис-

темой взаимоотношений между органами государственной власти и

органами местного самоуправления. Государство определяет общие на-

правления своей политики по отношению к местному самоуправлению,

обязательные как для федеральных органов, так и для субъектов РФ.

Рассматривая систему государственного регулирования деятельности

местного самоуправления, следует учитывать, что органы местного само-

управления выступают в этой системе в качестве не только пассивной, но

и активной стороны. Взаимодействие с органами государственной власти

является одной из важных составных частей муниципальной политики.

Через свои союзы и ассоциации они оказывают активное воздействие

на формирование государственное политики в области местного са-

моуправления. Представительные органы местного самоуправления на-

делены правом законодательной инициативы в законодательных (предста-

Цит. по: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие.–

М., 1996.– С. 14.

вительных) органах государственной власти субъектов РФ, т.е. они имеют

право вносить в эти органы проекты законодательных актов субъектов РФ

или изменений в действующие законодательные акты, подлежащие обяза-

тельному рассмотрению.

В зарубежных странах, особенно в федеративных государствах, вы-

работаны эффективная система взаимодействия между уровнями власти

и методы преодоления неизбежно возникающих разногласий, в т.ч. в фи-

нансовой сфере. Так, в США создан специальный орган – Комиссия по

межправительственным отношениям, куда входит равное число предста-

вителей от федеральной власти, от властей штатов и от местных властей.

Без достижения согласия в этой комиссии серьезные решения по распре-

делению финансовых средств по уровням власти не принимаются.

Законодательное регулирование деятельности местного самоуправ-

ления осуществляется государством путем формирования правовой базы

местного самоуправления, включая законодательное определение терри-

торий и границ муниципальных образований, предметов ведения и пол-

номочий местного самоуправления.

Экономическое регулирование деятельности местного самоуправле-

ния осуществляется путем наделения его имуществом и финансовыми

средствами, через использование механизмов налогового и бюджетного

регулирования.

В целях реализации «Основных положений государственной полити-

ки в области развития местного самоуправления» Постановлением Прави-

тельства РФ от 15 декабря 1999 г. утверждена «Федеральная целевая про-

грамма государственной поддержки развития муниципальных образова-

ний и создания условий для реализации конституционных полномочий

местного самоуправления».

Предусмотрено два основных этапа исполне-

ния Программы: первый этап (2000-2002 гг.) – создание базовых условий

для развития муниципальных образований и реализации конституционных

полномочий местного самоуправления; второй этап (2002-2014 гг.) – вы-

полнение программных мероприятий, направленных на кодификацию за-

конодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач ин-

вестиционного характера, что, как предполагается, обеспечит устойчивое

социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное по-

вышение жизненного уровня населения.

Государственное регулирование и государственную поддержку мест-

ного самоуправления нельзя отождествлять с вмешательством в собствен-

ные дела местного самоуправления, хотя разграничить это иногда бывает

трудно.

См.: Акмалова А.А. Особенности местного самоуправления в Российской Федера-

ции. Теория вопроса и опыт регулирования.– М., 2002.– С. 228-248.

Собрание законодательства РФ.– 1999.– № 51.– Ст. 6359.

Органы государственной власти должны создавать необходимые ус-

ловия для становления и развития местного самоуправления, оказывать

содействие населению в осуществлении права на местное самоуправле-

ние. По мнению ученых-специалистов, взаимоотношения органов госу-

дарственное власти и органов местного самоуправления должны осущест-

вляется на следующих принципах: 1) органы государственной власти

осуществляют поддержку местного самоуправления; 2) органы государст-

венной власти обеспечивают реализацию конституционного права граж-

дан Российской Федерации на местное самоуправление; 3) органы госу-

дарственной власти осуществляют правовое регулирование местного са-

моуправления; 4) органы государственной власти субъектов Российской

Федерации осуществляют государственную регистрацию уставов муни-

ципальных образований; 5) органы государственной власти принимают

меры по обеспечению законности и правопорядка на территории муници-

пального образования; 6) органы местного самоуправления представляют

для информации в органы государственной власти субъекта Российской

Федерации муниципально-правовые акты – уставы муниципальных обра-

зований; 7) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов

государственной власти строятся на основе принципов законности, взаим-

ного уважения, взаимной ответственности.

В 1995 году Правительством РФ была принята Федеральная про-

грамма государственной поддержки местного самоуправления. Эта про-

грамма в основном была выполнена. В 1999 году была утверждена вторая

программа – Федеральная целевая программа государственной поддержки

развития муниципальных образований и создания условий для реализации

конституционных полномочий местного самоуправления. Многие ее

пункты также выполнены. В ряде субъектов РФ были приняты и реализу-

ются региональные программы государственной поддержки местного

самоуправления. Существенными компонентами государственной под-

держки местного самоуправления являются:

− методическая помощь, в частности, разработка модельных норма-

тивных актов, рекомендаций, методик и технологий;

− развитие государственной системы подготовки, переподготовки и

повышения квалификации кадров для органов местного само-

управления;

− создание условий для формирования и реализации инвестицион-

ных проектов и программ социально-экономического развития

муниципальных образований;

См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник.– М.: 2005.– С. 350-355.