Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

221

нем финансовой автономии местного самоуправления выявить не удалось.

Более того, обнаружилось, что при росте индекса демократизации возни-

кает тенденция к снижению показателей финансовой автономии. Особен-

но отчетливо данная тенденция проявляется по отношению к доле финан-

совой помощи в структуре местных бюджетов.

Выявленная корреляция не случайна. Можно привести, как минимум,

два (взаимодополняющих) объяснения обратной зависимости между

уровнем демократизации и показателями финансовой автономии. Первое

из них связано с электоральной конкуренцией. Очевидно, что электо-

ральная конкуренция побуждает губернаторов уделять особое внимание

тем категориям избирателей, которые способны обеспечить их переизбра-

ние. Наибольший интерес в этом плане представляют сельские избирате-

ли, которые, как правило, демонстрируют и самую высокую явку, и самое

предсказуемое прогубернаторское поведение. Соответственно, при увели-

чении значимости электоральной конкуренции, сопутствующем повыше-

нию уровня демократичности региона, тенденция к перераспределению

доходов в пользу села и тем самым – к усилению финансовой помощи

местным бюджетам должна возрастать.

Второе объяснение вытекает из того, что в распоряжении глав авто-

ритарных регионов находятся эффективные неформальные механизмы

контроля над деятельностью органов местного самоуправления. Наличие

таких механизмов, безусловно, снижает потребность губернаторов в ис-

пользовании финансовых рычагов давления на местные власти. Напротив,

их «демократическим» коллегам приходится компенсировать дефицит

возможностей неформального доминирования созданием режима финан-

совой зависимости муниципалитетов от регионального бюджета.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями

бюджетной системы декларируется, но не раскрывается, то есть не

дается ответов на вопросы «что делить?», «между кем делить?» и «как

делить?». Это связано с тем, что Бюджетный кодекс не рассматривает

бюджетную компетенцию государственного органа по формированию

бюджетных доходов или осуществлению расходов как совокупность

его властных уполномочий по этим предметам ведения. В нем (кодек-

се) впервые делается попытка установить расходные полномочия и

распределение ответственности за финансирование расходов между

различными уровнями управления. Однако такое распределение произ-

водится лишь в рамочном порядке, то есть по существу вопрос остается

нерешенным.

Нечаев В.Д. Факторы и предпосылки финансовой автономии местного самоуправле-

ния // Политические исследования.– 2004.– №6.– С. 45.

См. подробнее: Горегляд В.П. Об особенностях современного бюджетного процес-

са // Финансы.– 2002.– №10.– С. 16-18.

222

Принцип равноправия, согласования интересов и взаимной от-

ветственности участников бюджетного процесса на всех уровнях

бюджетной системы реализуется в эффективном управлении бюджетны-

ми потоками трех равноправных сторон – федеральных, региональных и

местных органов власти и управления посредством нормативно-

законодательного установления правил их взаимодействия на всех стади-

ях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и ис-

полнение бюджетов).

Основу финансовых ресурсов местного самоуправления составля-

ет местный бюджет. В связи со становлением местного самоуправления

формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль

за их исполнением стали осуществляться органами местного самоуправ-

ления самостоятельно.

Каждое муниципальное образование должно иметь собственный

бюджет. Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму

образования и расходования денежных средств, предназначенных для

обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного

самоуправления. К ведению органов местного самоуправления Бюджет-

ный кодекс РФ относит:

− установление порядка составления и рассмотрения проектов ме-

стных бюджетов, осуществления контроля их исполнения и ут-

верждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

− составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, осуще-

ствление контроля их исполнения и утверждение отчетов об ис-

полнении местных бюджетов;

− определение порядка направления в местные бюджеты доходов

от использования муниципальной собственности, местных нало-

гов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

− определение порядка направления и условий предоставления фи-

нансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

− определение порядка осуществления муниципальных заимство-

ваний;

− осуществление муниципальных заимствований и управление му-

ниципальным долгом.

В соответствии со ст. 10 БК РФ структура бюджетной системы с

1 января 2005 г. состоит из следующих уровней:

1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджет-

ных фондов;

2) бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государст-

венных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов, в том числе:

223

а) бюджетов муниципальных районов, бюджетов городских ок-

ругов, бюджетов внутригородских муниципальных образо-

ваний городов федерального значения Москвы и Санкт-

Петербурга;

б) бюджетов городских и сельских поселений.

Однако реально во многих субъектах РФ и до внесения изменений в

законодательство присутствовали два уровня местных бюджетов. Так, в

24 субъектах РФ созданы местные бюджеты двух уровней, в 15 – местные

бюджеты на уровне поселений и районные (государственные) бюджеты.

Кроме того, в составе бюджетов районов имеются сметы доходов и расхо-

дов поселков и сельских администраций.

С разделением муниципальных образований на поселения, муници-

пальные районы и городские округа бюджетная система РФ образуется

из трехуровневой (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, мест-

ные бюджеты) в четырехуровневую. При этом бюджет муниципального

района и сводные бюджеты поселений, входящих в его состав, составляют

консолидированный бюджет муниципального района. В местных бюдже-

тах могут быть предусмотрены в качестве их составной части сметы рас-

ходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными

образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет

определяется органами местного самоуправления.

Важным финансовым ресурсом местного самоуправления являются

средства немуниципальных хозяйствующих субъектов, используемые

ими на финансирование социальной и коммунальной сферы на террито-

рии муниципального образования. Формально эти средства не принадле-

жат муниципальному образованию. Однако субъекты хозяйствования для

социальной поддержки своих работников строят и (или) содержат жилые

дома, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения, спор-

тивные сооружения, объекты для отдыха, принимая тем самым участие в

решении вопросов местного значения и сокращения нагрузку на местные

бюджеты. Нередко в общем объеме расходов на социальное развитие ме-

стного сообщества средства предприятий занимают значительный удель-

ный вес.

Еще одним финансовым ресурсом местного самоуправления явля-

ются муниципальные ценные бумаги. Муниципальные ценные бумаги

– это ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образова-

ния. Эмитентом муниципальных ценных бумаг является исполнитель-

ный орган местного самоуправления. В то же время представитель-

Пронина Л.И. Совершенствование бюджетного и налогового законодательства – ос-

новное условие реализации реформы федеральных отношений и местного самоуправ-

ления // Местное право.– 2004.– №1-2.– С. 49.

224

ный орган своим решением устанавливает направления использования

денежных средств, привлекаемых в результате размещения муници-

пальных ценных бумаг, и порядок их расходования. Такое разграниче-

ние полномочий представительных и исполнительных органов местного

самоуправления следует из Федерального закона от 29 июля 1998 г.

№ 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и

муниципальных ценных бумаг».

Виды муниципальных ценных бумаг зависят от нескольких осно-

ваний, положенных в их классификацию. В зависимости от формы выде-

ляются документарные и бездокументарные муниципальные ценные бу-

маги. Первые выпускаются, как правило, на предъявителя путем размеще-

ния на биржевых торгах, а вторые – в основном для размещения на

внутреннем рынке.

По статусу муниципальные ценные бумаги делятся на первоначаль-

ные и производные. Российское законодательство допускает выпуск му-

ниципальных бумаг исключительно в виде облигаций (первоначальные

ценные бумаги). Размещение производных от муниципальных облигаций

ценных бумаг запрещено.

Характер оформления ценных бумаг позволяет разграничить их на

именные (составленные на определенное лицо), ордерные (выписанные на

имя первого приобретателя), предъявительские (не содержащие имени ли-

ца, которому выдана ценная бумага).

На органе местного самоуправления лежит обязанность утверждать

генеральные условия эмиссии муниципальных ценных бумаг (в

форме нормативного правового акта), включающие: вид ценных бумаг;

форму их выпуска; срочность бумаг (краткосрочные, среднесрочные

или долгосрочные); валюту обязательств; особенности исполнения обя-

зательств. В соответствии с генеральными условиями эмиссии эмитент

(исполнительный орган местного самоуправления) принимает решение

об эмиссии отдельного выпуска муниципальных ценных бумаг. Оно

включает в себя: наименование эмитента; дату начала размещения цен-

ных бумаг; дату или период размещения; форму выпуска ценных бумаг;

указание на вид ценной бумаги (для муниципальных образований –

только облигации); номинальную стоимость одной ценной бумаги; ко-

личество ценных бумаг данного выпуска; дату погашения ценных бумаг

и иные условия.

Практика выпуска муниципальных ценных бумаг указывает на сле-

дующие основные направления их использования: финансирование дефи-

Скороходов Е.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере эмиссии

муниципальных ценных бумаг: теория и практика: Дис. … канд. юрид. наук.– Екате-

ринбург, 2004.– С. 15-20.

225

цита бюджета; реструктуризация кредиторской задолженности перед

бюджетными организациями; финансирование программ жилищного

строительства; финансирование расходов бюджета на погашение долга.

Причем финансирование бюджетного дефицита и погашение муници-

пальных ценных бумаг являются основными способами применения по-

лученных в результате эмиссии средств.

Перед принятием бюджета и утверждением отчета о его исполнении

Федеральный закон 2003 года предусматривает обязательное проведение

публичных слушаний, которые позволяют сделать бюджетный процесс в

муниципальном образовании открытом (прозрачным). Прозрачность

бюджета предполагает публикацию до проведения публичных слушаний

аналитического материала по проекту бюджета или по отчету о его ис-

полнении в краткими выводами. Участие в публичных слушаниях пред-

ставителей общественности дает им возможность высказывать свои пред-

ложения к проекту бюджета и давать оценку его исполнению. В конечном

итоге такой порядок позволяет обеспечить максимальную эффективность

использования бюджетных средств на благо населения.

К ведению местной администрации относится составление проекта

соответствующего бюджета, его исполнение и распоряжение бюджетными

средствами. К ведению контрольного органа муниципального образования

в соответствии с Федеральным законом 2003 года относится контроль

исполнения местного бюджета, соблюдения установленного порядка под-

готовки и рассмотрения проекта местного бюджета, контроль отчета об

исполнении бюджета.

Доходы и расходы местных бюджетов формируются по статьям еди-

ной бюджетной классификации, установленной Федеральным законом «О

бюджетной классификации в Российской Федерации» с использовани-

ем единой методологии и нормативной базы.

В соответствии с законодательством в доходной и расходной частях

местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование реше-

ния вопросов местного значения и осуществления органами местного са-

моуправления отдельных государственных полномочий.

При недостатке собственных финансовых средств муниципальные

образования вправе привлекать заемные средства. Органы местного са-

моуправления могут прибегать к заимствованиям в случаях, когда иное

финансирование расходов недоступно или экономически нецелесообраз-

но. Заемные финансовые ресурсы привлекаются путем выпуска муници-

пальных ценных бумаг и кредитов. Порядок привлечения заемных

средств устанавливается представительным органом муниципального об-

разования в соответствии с действующим законодательством.

С 1 января 2008 г. Бюджетным кодексом РФ предусмотрено вве-

дение трех дополнительных поступлений в местные бюджеты: 1) го-

226

сударственная пошлина за совершение юридически значимых дейст-

вий или выдачу документов, 2) налог на доходы физических лиц,

3) единый сельскохозяйственный налог. Остальная часть налоговых

поступлений в консолидированные бюджеты субъектов Федерации

будет формироваться за счет перераспределения доходов от феде-

ральных налогов.

Однако в принятых за основу единых нормативных отчислениях от

федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в регио-

нальные бюджеты, не учитываются экономический и налоговый потенциалы

территорий. Поэтому сегодня речь должна идти о кардинальном решении:

большую долю формирующихся на территории регионов финансовых

ресурсов надо оставлять на местах. Именно такая бюджетно-налоговая

децентрализация позволит активизировать поиск адаптированных к мест-

ным условиям путей решения региональных проблем, которые в свою оче-

редь будут способствовать экономическому оживлению. Для многих же на-

селенных пунктов при отсутствии значимой государственной поддержки

децентрализованная модель финансово-бюджетной региональной полити-

ки может стать единственно возможной.

Как показывают исследования, наиболее благополучными странами

являются те, которые основное внимание уделяют не отраслевому, а ком-

плексному территориальному развитию. При этом территориальная жиз-

недеятельность осуществляется на системной основе постоянного приспо-

собления к меняющимся хозяйственным условиям.

§3. Бюджетный процесс в системе местного самоуправления

Российской Федерации

С 1999 по 2003 гг. доля доходов в местные бюджеты в доходах кон-

солидированного бюджета России снизилась с 24,5% более чем на по-

ловину и составила 11,8%. В 2004 г. доля доходов местных бюджетов в

консолидированном бюджете Российской Федерации продолжала со-

кращаться и составила 11%. На этом фоне происходило снижение фак-

тических расходов – с 30,5 до 23,2%. Превышение над доходами в этот

же период составило уже 11%. Все это связано с изменениями, которые

последовательно вносились в бюджетное и налоговое законодательство

в эти годы.

Батов Г. Проблемы организации местного самоуправления // Экономист.– 2008.–

№3.– С. 85.

Материалы XIII расширенной Сессии Конгресса муниципальных образования РФ //

Местное право.– 2003.– №11.– С. 11.

227

Местный бюджет так же как, и бюджет любого другого уровня, имеет

доходную и расходную части. В доходной части местного бюджета можно

выделить:

1) собственные доходы, за счет которых финансируется решение

вопросов местного значения;

2) субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления ор-

ганами местного самоуправления отдельных государственных

полномочий.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. к соб-

ственным доходам местных бюджетов относятся:

1) доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов;

2) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, вклю-

чая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муни-

ципальных образований, иные средства финансовой помощи из

бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления;

3) средства самообложения граждан;

4) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собствен-

ности;

5) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после

уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных

платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовы-

ми актами представительных органов муниципального образова-

ния, и часть доходов от оказания органами местного самоуправ-

ления и муниципальными учреждениями платных услуг, остаю-

щаяся после уплаты налогов и сборов;

6) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным

законом отнесено к компетенции органов местного самоуправ-

ления;

7) добровольные пожертвования;

8) иные поступления в соответствии с федеральными законами, за-

конами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправ-

ления.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. к собственным доходам ме-

стных бюджетов относит все доходы бюджета, кроме субвенций. Можно

отметить, что таким образом в состав собственных доходов оказалась

включена финансовая помощь из бюджетов вышестоящих уровней. В

данном случае можно согласиться с мнением, что изменение содержания

понятия «финансовая помощь» будет искусственно завышать собственные

доходы бюджетов.

Пронина Л.И. Бюджетно-налоговое законодательство и реформа федеративных от-

ношений // Финансы. – 2004.– №3.– С. 20.

228

Более детально структура бюджетных доходов, сложившаяся к на-

стоящему времени в системе местного самоуправления РФ, выглядит та-

ким образом.

1. Доходы от налогов и сборов. В доходную часть местных бюд-

жетов перечисляются следующие виды налогов и сборов:

1) местные налоги и сборы, которые устанавливаются НК РФ и

нормативными правовыми актами представительных органов муници-

пальных образований о налогах. Местные налоги обязательны к уплате

на территориях соответствующих муниципальных образований. Налого-

вые ставки и нормативы отчислений названных налогов устанавлива-

ются решениями представительных органов местного самоуправления в

соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и

сборах.

Однако, как отмечается в литературе, налог на имущество физиче-

ских лиц и земельный налог не смогут покрыть значительную часть рас-

ходных обязательств местных бюджетов, так как на территории большин-

ства муниципальных образований отсутствуют развитые рынки недвижи-

мости.

Между тем Конгресс местных и региональных властей Европы на

седьмой сессии в своих рекомендациях отметил, что органы местного са-

моуправления должны получать значительную долю своих ресурсов за

счет собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки

которых они вправе устанавливать сами;

2) региональные налоги и сборы. Региональными признаются на-

логи и сборы, устанавливаемые НК РФ и законами субъектов РФ, вводи-

мые в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ, законами субъ-

ектов РФ и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъ-

ектов РФ;

3) федеральные налоги и сборы. Федеральными признаются нало-

ги и сборы, которые устанавливаются НК РФ и обязательны к уплате на

всей территории Российской Федерации.

Кроме местных налогов, за каждым типом муниципальных образо-

ваний будут закреплены в качестве собственных налоговых источников

доля федерального налога на доходы физических лиц и доли налогов сис-

темы специальных налоговых режимов. Это позволит муниципальным об-

разованиям прогнозировать свои доходы на долговременный период.

Сегодня в России можно выделить следующие подходы в сфере ме-

стного налогообложения: 1) экономический, 2) ресоветизаторский, 3) ре-

гиональный и 4) муниципальный.

Муниципальное право: Учеб. пособие / Под ред. С.Е. Чаннова.– М.: Омега-Л, 2006.–

С. 209.

229

«Экономисты» убеждены в том, что главной задачей правительства

является проведение структурных экономических реформ, а политика в

других сферах (культуре, образовании, обороне и т.д.) носит подчиненный

характер по отношению к главной цели – переходу к крынку. В связи с

этим они выступают за централизацию финансов на федеральном

уровне и контроль над налоговой политикой региональных и мест-

ных властей.

Ресоветизаторы» (представители левых партий в парламенте, в част-

ности КПРФ) идеализируют советский опыт, когда нулевая фискальная

и политическая автономия местных советов сочеталась со 100% обеспече-

нием бюджетных расходов вышестоящими уровнями управления. В их

экономической доктрине предпочтение отдается «веерной» модели рас-

пределения налоговых поступлений, «дележу» общегосударственных на-

логов между региональными бюджетами.

«Регионалы» (элиты субъектов Федерации) ратуют за большую не-

зависимость регионов от Центра и закрепление за ними максимального

контроля над ресурсами. По их мнению, в условиях, когда источники по-

ступлений ограниченны, финансовая самостоятельность местного само-

управления усугубит стагнацию «депрессивных» территорий (сельских

районов и малых городов) и усилит автономию крупных промышленных

центров.

«Муниципалы» выступают за европеизацию» местного само-

управления и демократизацию власти на всех уровнях в духе Евро-

пейской хартии местного самоуправления. Подобной позиции придержи-

ваются сторонники правых партий, в первую очередь «Яблока», предста-

вители органов местного самоуправления и муниципальных ассоциаций

(которые в данном случае действуют как группы интересов), а также чле-

ны комитета Государственной Думы по местному самоуправлению.

2. Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней.

Новый Закон в собственные доходы местных бюджетов включает дотации

на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образо-

ваний. Закон о местном самоуправлении 1995 г. такого механизма не пре-

дусматривал.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. выравнивание

будет осуществляться через два обязательных фонда:

1) региональный фонд финансовой поддержки поселений;

2) региональный фонд финансовой поддержки муниципальных

районов.

Федоров К.Г. Политический курс в сфере местного налогообложения в России // По-

литические исследования.– 2003.– №4.– С. 75.

230

Предполагается, что выравнивание будет осуществляться по еди-

ной для всех муниципальных образований схеме – за счет бюджета

субъекта Федерации – путем предоставления дотаций из образуемого в

составе его расходов регионального фонда финансовой поддержки по-

селений. Дотации из названного фонда распределяются между бюдже-

тами поселений исходя из численности жителей поселений в расчете

на одного жителя и финансовых возможностей органов местного са-

моуправления.

К сожалению, закон при выравнивании бюджетной обеспеченности

не учитывает многих факторов. В качестве примера можно указать, что

затраты муниципальных городов на содержание городских дорог, улично-

го освещения, муниципальных служб милиции и пожарной охраны и так

далее в расчете на душу населения намного выше, чем в сельских поселе-

ниях.

3. Средства самообложения граждан. Закон о местном самоуправ-

лении 2003 г. определяет средства самообложения граждан как один из

источников доходов местных бюджетов.

При этом под средствами самообложения граждан понимаются ра-

зовые платежи, направленные на решение конкретных вопросов мест-

ного значения. Следует отметить, что законодательно выделяется це-

левой и обязательный характер названных платежей, так как вопросы

введения и использования подобных платежей решаются на местном

референдуме или сходе граждан. Размер платежей устанавливается в

абсолютной величине на каждого жителя муниципального образова-

ния. Однако могут быть предусмотрены льготы отдельным категориям

граждан, При этом устанавливается ограничение, согласно которому

общая численность этих граждан не может превышать 30% от общего

числа жителей.

4. Субвенции для решения вопросов межмуниципального ха-

рактера. В случае если в муниципальном районе формируется представи-

тельный орган, который состоит из глав, депутатов представительных ор-

ганов поселений, то для решения вопросов межмуниципального характера

из бюджетов поселений должны быть перечислены субвенции. Эти от-

числения входят в состав собственных доходов бюджетов муниципаль-

ных районов. Отсутствие на федеральном или региональном уровнях оп-

ределенных критериев расчета размеров данных субвенций и ограничений

по их установлению может привести к необоснованно завышенным нор-

мативам изъятия данных средств из бюджетов поселений, что существен-

но ухудшит их финансовое положение.

5. Прибыль от муниципальных предприятий и оказания плат-

ны услуг. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О государст-

венных и муниципальных унитарных предприятиях» от имени муници-