Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

251

Муниципальные советы – органы выборные; определение результа-

тов выборов в местные органы власти в США осуществляется в основном

по мажоритарной системе относительного большинства. Примечательной

особенностью здесь является то, что Конституции многих штатов запре-

щают политическим партиям и объединениям участвовать в местных

выборах и выдвигать своих кандидатов. Во многом это реакция на су-

ществовавшие в начале XX в. избирательные технологии, когда исход

выборов решался количеством денег и силовым давлением со стороны

партий, а не свободным волеизъявлением народа.

Выборностью и коллегиальностью не исчерпывается качественная

характеристика работы муниципальных советов. Действенность предста-

вительного начала и эффективность местного самоуправления раскрыва-

ются так же в полномочиях и функциях органов муниципальной власти,

в правовом статусе выборных лиц и их отношениях с местным населени-

ем, в уровне взаимодействия между правительственной и исполнитель-

ной властями внутри каждого муниципального образования.

Органы местного управления, именуемые в США тауншипами и

таунами – последняя «реликтовая» форма непосредственного (прямого)

самоуправления народа – существуют сегодня только в 20 штатах. Их

формальное отличие от муниципалитетов состоит в том, что их границы

не зависят от концентрации населения: они могут включать в себя как

редкозаселенные сельские районы, так и урбанизированные территории.

Функции тауншипов менее широкие, чем у муниципалитетов, хотя в це-

лом сходны с функциями последних.

Высшим органом большинства таунов является ежегодное собрание

всех жителей (таун-митинг), имеющих право голоса. На собраниях ре-

шаются все важнейшие вопросы местного сообщества – экономические,

социальные, бытовые и т.п. Оно избирает совет из 3-5 человек, который

действует как исполнительный орган в период между собраниями. Од-

новременно избираются другие должностные лица: клерк, казначей,

асессор, констебль (полицейский), уполномоченный по дорогам, над-

зиратель за бедными и др. Некоторые из этих должностей могут назна-

чаться советом; советы также могут назначать менеджеров для выполне-

ния функций главного администратора тауншипа. Многие американские

специалисты по государственному управлению в США считают форму

таунов и тауншипов устаревшей, неэффективной и обреченной на посте-

пенное исчезновение.

См.: Ковалева М.П. Местное самоуправление: американский вариант // Народный

депутат.– 1991.– №8.– С. 111-115.

См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: пра-

вовые аспекты.– М.: Спарк, 2001.– С. 104.

252

Основными единицами регионального самоуправления в США яв-

ляются графства (лишь в штате Луизиана такие территориальные образо-

вания называются приходами). Всего их насчитывается чуть более 3 тыс.

и служат они главным образом для управления негородскими террито-

риями. Первоначально графства создавались для реализации двух основ-

ных целей: оказания содействия штатам в проведении выборов и отправ-

лении правосудия, а также для оказания различного рода услуг сельским

жителям, включая строительство и поддержание порядка. Значение

графств неодинаково в различных географических районах США. Так,

например, на Юге они играют существенную роль в местном самоуправ-

лении, в то время как в штатах Новой Англии значительная часть их

функций выполняется таунами и тауншипами.

Как и в муниципалитетах, главные рабочие органы в графствах – со-

веты. Они также избираются населением, хотя в некоторых графствах мо-

гут формироваться из должностных лиц сельских районов – таунов и та-

уншипов. Отличительной чертой управления графствами в большинстве

штатов США является отсутствие единого исполнительного органа вла-

сти, так как наряду с советами местное население избирает целый ряд

должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от этого

органа власти: шерифа, атторнея, казначея, клерка суда, коронера, асессо-

ра, аудитора, клерка графства, регистратора, супер интенданта школ, зем-

лемера графства.

Шериф возглавляет полицию графства, производит аресты, вызывает

в суд и т.п. Основные функции атторнея – надзор за соблюдением зако-

нов, расследование преступлений, представительство интересов графства

в суде. Расследование дел об убийствах проводит коронер. Асессор граф-

ства занимается установлением размеров налогов и контролирует их сбор.

Аудитор наблюдает за правильностью расходования денежных средств

графства и осуществляет контрольно-ревизионные функции. Если казна-

чей выполняет функции руководителя финансовой службы, то на клерка

возложены функции секретаря совета графства.

В зависимости от характера воздействия совета графств на админист-

ративный персонал в США используются три основных формы управле-

ния графствами: комиссионная форма, форма «совет – менеджер», форма

«мэр – совет» («совет – выборный руководитель»).

1. Комиссионная форма была наиболее традиционной, но в на-

стоящее время находится в состоянии упадка. Ее отличительной чертой

является то, что совет графства выполняет как законодательные, так ис-

полнительные функции, а в отдельных штатах и судебные. В этой форме

не предполагается наличие высшего должностного лица. При комиссион-

Шугрина Е.С. Муниципальное право.– М., 2005.– С. 438-439.

253

ной форме нет разделения властей. Комиссия образуется из выборных

лиц – уполномоченных (сcommissioners), каждый из которых управляет

каким-либо отделом городского правительства. В качестве недостатков

этой формы называются бесконтрольность и круговая порука, отсутствие

необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов только сво-

их отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудничества.

2. Форма «совет – менеджер» преобладает на западе и в некоторых

южных штатах. Для этой формы характерно назначение советом на опре-

деленный срок профессионального чиновника – менеджера. Он подбирает

необходимых лиц на важнейшие посты в муниципальном аппарате, разра-

батывает программу его деятельности и контролирует ее реализацию. За

советом остаются полномочия по принятию постановлений в наиболее

важных вопросах стратегического характера, установлению уровня нало-

гов и утверждению бюджетных ассигнований.

3. Форма «мэр – совет» впервые появилась в 1835 г. В целом функ-

ции выборного руководителя аналогичны функциям менеджера из преды-

дущей формы, но выборный руководитель имеет еще и формальный ста-

тус главы территории. Его политическая роль и влияние значительно вы-

ше. Он наделяется правом вето на решения совета графства, имеет полно-

мочия предлагать на рассмотрение совета основные направления

политики графства, выступать от имени графства с публичными заявле-

ниями. Форма «мэр – совет» воспроизводит построение органов федера-

ции и поэтому носит условное название федеральной. Известны две раз-

новидности этой модели (по аналогии с президентской республикой и

парламентской): «сильный мэр – слабый совет», «слабый мэр – сильный

совет».

Форма «сильный мэр – слабый совет» функционирует в большин-

стве крупных городов США. Для этой формы характерно избрание ис-

полнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопре-

деляет его весомые позиции по отношению к представительному органу.

Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом

отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено

лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Эти

и другие признаки позволяют говорить о наличии системы «сдержек и

противовесов» в отношениях исполнительного и представительного орга-

нов, которые скорее обеспечивают не равновесие властей в системе мест-

ного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях со

стороны другой.

Кроме традиционных для США органов местного самоуправления

(графств, муниципалитетов, тауншипов) для решения многих конкрет-

ных задач и вопросов, на местах создаются особые органы, выполняющие

одну или несколько строго определенных функций (образование, водо-

254

снабжение, пожарная безопасность и т.п.) – «специальные округа». Они

относительно автономны и самостоятельны в своих действиях от других

органов местной власти и обладают правами юридического лица. В каж-

дом специальном округе создается свой руководящий орган, состоящий,

как правило, из 3-7 человек, избираемых населением, либо назначаемых

властями штата или местными органами управления.

Примерами такого рода самоуправляющихся единиц являются

школьные округа, традиционно выделяемые в особую группу специаль-

ных округов, поскольку все школьное законодательство и руководство

деятельностью школ в том или ином штате регулируется и осуществляет-

ся, наряду с департаментом просвещения штата, местными школьными

кругами.

В этих округах также создаются избираемые населением советы,

которые наделены правом взимать специальный поимущественный налог

для финансирования строительства и содержания школ, получать и рас-

поряжаться штатными и федеральными субсидиями на развитие образо-

вания, нанимать преподавательский состав, и под общим контролем шта-

та и графства заниматься всеми практическими вопросами школьного

образования.

По сравнению с довоенным периодом, объем задач местного само-

управления в США значительно вырос. Причиной этого стали рост числен-

ности и запросов населения, сдвиги в социальной структуре общества, урба-

низация, возросшие энергетические, транспортные, экологические и другие

проблемы. Провозглашенный в начале 80-х гг. курс на «оздоровление эконо-

мики» сопровождается сокращением расходов на социальные, культурные и

иные гражданские нужды, особенно беднейших слоев населения.

§3. Французская (континентальная) модель

местного самоуправления

Основные принципы организации местного самоуправления во

Франции были заложены еще в конце XVIII – начале XIX веков. Они су-

щественно отличались от тех принципов, которые лежали в основе орга-

низации местного самоуправления в Великобритании, США и других

странах англосаксонской правовой семьи.

Романо-германская правовая семья сформировалась прежде всего на

базе римского права, и в последующем – на основе правовых реформ,

инициированных Наполеоном I. В нее входят правовые системы стран

континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Ос-

См.: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран.– М.,

2001.– С. 107.

255

новные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние и на

российское право на разных этапах его развития. В настоящее время кон-

тинентальная модель местного управления (самоуправления) получила

распространение в большинстве стран мира.

Характерные черты этой модели следующие:

− сочетание на местах прямого государственного управления и ме-

стного самоуправления;

− использование принципов выборности и назначаемости при фор-

мировании органов местной власти;

− наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправ-

ления со стороны представителей центральной администрации;

− унифицированный и подробно регламентированный статус мест-

ных органов власти;

− местное сообщество и нация принципиально различаются и име-

ют разные интересы.

Необходимо отметить, что в средние века Франция имела достаточ-

но развитую систему местного самоуправления, особенно в городах. Если

в сельской местности административно-судебная власть длительное время

находилась в руках феодалов, то города в период «муниципальной рево-

люции» XI-XIII вв. добились права на самоуправление. Данная приви-

легия, завоеванная или купленная у землевладельца-феодала, закрепля-

лась в хартиях. Это придавало городским вольностям уникальный харак-

тер: каждый из городов имел свой набор вольностей, но система управле-

ния в них имела много общих черт. Собрание горожан составляло

генеральную ассамблею, которая обсуждала наиболее важные вопросы и

избирала местных должностных лиц. Последние составляли городскую

коллегию, осуществлявшую текущее управление. Один из членов колле-

гии становился мэром, выполнявшим церемониальные функции.

По мере укрепления королевской власти положение местных терри-

ториальных сообществ претерпело драматические перемены. Так как сис-

тема управления во Франции развивалась в это время эволюционно, новые

структуры накладывались на старые, не уничтожая их, и в результате

к XVIII в. сформировалась запутанная административно-управленческая

система. Начавшаяся в 1979 г. революция произвела переворот и в орга-

низации власти на местах. Проблемы местного управления стали пред-

метом жарких дебатов в Учредительном собрании. Общее направление

дискуссий – стремление преодолеть существовавший на местах хаос вла-

стей и территориальных округов, создать единообразную простую и ра-

циональную систему местного управления. Это намерение было реализо-

вано в ряде законов 1789 и 1790 гг., заложивших систему регионального

и местного управления, которая в основных чертах сохраняется и

сейчас.

256

− Старинные провинции были ликвидированы. Вместо историче-

ских территорий страна была поделена на 83 искусственные еди-

ницы – департаменты, получившие названия по их географиче-

скому положению. Площадь их была единообразной. Границы

были проведены с таким расчетом, чтобы местные жители, поль-

зуясь конным экипажем, могли в течение дня добраться до адми-

нистративного центра и вернуться назад.

− Департаменты управлялись генеральным советом и директори-

ей. Генеральный совет, местный представительный орган, изби-

рался примерно на тех же принципах, что и Национальное собра-

ние. Совет избирал директорию, в руках которой находилась ис-

полнительная власть.

− Было реформировано и управление в коммунах (общинах). Но-

вые коммуны создавались на базе всех городских поселений. В

сельской же местности их основой стали церковные приходы,

последних было очень много, что предопределило многочислен-

ность французских коммун, их резкое отличие по численности

населения.

− В коммунах с применением имущественного ценза избирался му-

ниципальный совет, назначавший из своего состава мэра. Суще-

ствовал также местный генеральный совет, в состав которого

входили члены муниципального совета, дополненные почетными

членами – нотаблями.

− Позднее мелкие коммуны были упразднены и слиты в особые ок-

руга – кантоны.

− Полномочия органов местного управления были достаточно ве-

лики. Они формировали местный бюджет, отвечали за сбор нало-

гов, содержание дорог, общественное здравоохранение, образова-

ние и т.д. Правда, их наиболее важные решения должны были ут-

верждаться центральным правительством.

Однако процесс децентрализации власти не получил продолжения.

Более того, вскоре начинается обратный откат.

Региональные и местные власти были поставлены под надзор прави-

тельственных комиссаров, которые могли мешать и арестовывать их

представителей. В разгар революции Конвент пошел на крайние меры,

практически уничтожив выборность местных должностных лиц. В период

якобинской диктатуры вновь была проведена тотальная чистка органов

местного управления.

Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран.– М.,

2004.– С. 260-261.

257

Свержение якобинцев не изменило эту сторону политики централь-

ного правительства. Директория присвоила себе право назначать всех

должностных лиц в кантонах. Конституция V года ликвидировала гене-

ральные советы в департаментах.

Только июньская монархия (1830-1848 гг.) попыталась оживить дея-

тельность местных территориальных коллективов. Мэры и их помощники

продолжали назначаться правительством, но из числа членов восстанов-

ленных муниципальных советов, избиравшихся местными налогопла-

тельщиками. Аналогичная попытка была предпринята после революции

1848 г. Граждане, пользуясь практически всеобщим избирательным пра-

вом, формировали местный совет, который избирал мэра. Однако уже в

1848 г. крупные коммуны были лишены права избирать мэра, а Конститу-

ция 1852 г. восстановила наполеоновскую модель местного управления.

Должностные лица вновь начинают назначаться.

Основы современной системы организации местных властей были-

заложены в Третьей Республике Законом об организации департамен-

тов от 10 августа 1872 г. и Законом о коммунах от 5 апреля 1884 г.

Закон 1871 г. предусматривал проведение выборов в генеральный совет,

которые (впервые) обязательно должны были быть прямыми, всеобщи-

ми и равными. Генеральный совет, являясь представительным орга-

ном, принимал во время своих сессий основные решения. Из своего со-

става члены генерального совета избирали департаментальную комис-

сию, принимавшую решения в перерывах между сессиями (генеральный

совет имел право собираться лишь два раза в год, на определенное вре-

мя), а также председателя совета. Функции председателя оставались

преимущественно представительскими; исполнительным органом гене-

рального совета являлся префект департамента, окончательно объеди-

нивший полномочия представителя правительства и представителя де-

партаментальной ассамблеи. Подобная зависимость была закреплена

списком полномочий. Префект составлял проект департаментального

бюджета и обладал двумя основными правами: составление порядка дня

и право абсолютного вето.

Организация коммуны, предусмотренная законом 1884 г., вклю-

чала следующие элементы: муниципальный совет избирался путем

прямых равных всеобщих выборов. Из своего состава совет избирал

мэра, являющегося исполнительным органом, и его заместителей. Мэр

одновременно являлся представителем правительства в коммуне и в

этом качестве непосредственно подчинялся префекту департамента.

Префект департамента осуществлял априорный контроль над реше-

ниями муниципального совета; в ряде случаев он имел право приоста-

навливать полномочия совета; в ряде случаев он имел право приоста-

258

навливать полномочия мэра и выполнять его функции. Наконец, имен-

но префект распределял между коммунами основную часть государст-

венных субсидий.

Все перечисленные положения действовали до 80-х гг. XX века с не-

значительными изменениями и с перерывом, связанным с установлением

режима Виши (1940-1944 гг.).

Современная Франция – одна из немногих стран мира, где сущест-

вует четыре уровня управления: коммунальное, департаментское, регио-

нальное, национальное.

Основой местного управления (самоуправления) являются коммуны,

которых в 1989 г. было 36394, причем 22731 из них имели численность

менее 500 человек. Из общего числа коммун 35 в 15 департаментах имели

количество жителей не более 16 человек. Парадоксальным является то,

что из названных 35 коммун, 12 имели менее 9 жителей, а по закону они

должны избирать совет численностью 9 человек.

Страна разделена также на 96 департаментов, а они, в свою оче-

редь, – на 325 округов и 4016 кантонов. Кроме того, существуют еще

5 заморских департаментов, а также 22 региона в самой Франции и

4 заморских региона.

Коммуны – это городские и сельские поселения, общими признаками

которых являются: территория, название, главный город (если коммуна

сельская), статус юридического лица. Крупные городские коммуны до-

полнительно делятся на округа. Численно преобладают небольшие ком-

муны, часто неспособные эффективно исполнять свои функции.

Коммуны сформировались исторически, некоторые – еще во време-

на Римской империи. Они имеют свои традиции, к ним привязано местное

население, которое сопротивляется попыткам административной рациона-

лизации.

Все коммуны имеют в качестве правительственных органов советы

(9-69 советников), срок полномочий которых составляет 6 лет. Эти пол-

номочия могут быть прекращены досрочно по инициативе или самого со-

вета (коллективная отставка), или административного суда (кассация вы-

боров), или правительства (декрет Совета министров). В зависимости от

числа избирателей советы формируются посредством различных избира-

тельных систем. В небольших и средних коммунах проводятся упрощен-

ные мажоритарные выборы. Более сложный избирательный механизм,

сочетающий элементы пропорциональных и мажоритарных выборов,

Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые

аспекты.– М.: Спарк, 2001.– С. 124-125.

Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие.– М.: Изд-во

«Ост-89», 1998.– С.101.

259

используется с 1980 г. в крупных городах.

Данный механизм обеспечива-

ет за партией-победительницей не менее 75% мест в совете, что придает

стабильность коммунальной власти. Советники, исполняющие свои

обязанности бесплатно, утверждают местный бюджет и контролируют,

администрацию через право избирать мэра. Однако в крупных городах,

учитывая «партийный» характер местных выборов, подобный контроль

недостаточно эффективен.

Коммунальную администрацию традиционно возглавляет мэр. Он и

его заместители избираются коммунальным советом в ходе тайных мажо-

ритарных выборов. Если два тура выборов не определяют победителя,

проводится третий тур, где действует принцип относительного большин-

ства. Если и в нем соперники набирают одинаковое число голосов, побе-

дителем становится старший по возрасту. Долгое время мэры, как и

муниципальные советники, работали безвозмездно, но сейчас, в связи с

возросшей сложностью и масштабом деятельности, их должность стала

оплачиваемой.

Мэр продолжает считаться не только деятелем местного управле-

ния, но и представителем государственной власти, чиновником, испол-

няющим распоряжения правительства. Он обязан информировать о реше-

ниях коммунальной администрации префекта департамента. Однако с

1982 г. последний не может своей властью отменить распоряжение мэра,

ему разрешено только опротестовать его через административный суд.

Таким способом была расширена самостоятельность глав коммуналь-

ной администрации, смягчен правительственный контроль над ними. Это

еще более укрепило традиционно высокий престиж должности мэра. Пар-

ламентарии, пользуясь конституционным разрешением, часто сохраняют

за собой статус мэра. Это укрепляет их авторитет как в правительствен-

ных структурах, так и в коммуне.

Мэры коммун исполняют следующие обязанности:

− председательствуют на заседаниях коммунального совета;

− исполняют его постановления;

− руководят коммунальным хозяйством, устанавливают контакты с

частным сектором;

− руководят полицией (в небольших коммунах);

− назначают тех должностных лиц коммунальной администрации,

которые работают по найму (на последних в 1983-1984 гг. были

распространены права государственных служащих, что сущест-

венно ограничивало право мэра увольнять их, однако карьера

служащих в значительной степени продолжает зависеть от мэра;

Дюран Э. Местные органы власти во Франции.– М., 1996.– С. 28-29.

260

− представляют коммуну во взаимоотношениях с другими власт-

ными структурами.

В статусе коммуны сохраняются некоторые архаические черты. Так,

недостаточно дифференцирован статус мелких и крупных коммун. Им за-

прещается выступать с политическими заявлениями. Многие небольшие

коммуны испытывают острый недостаток средств для осуществления сво-

их функций. Трудности иного свойства создает формирование городских

агломераций, приводящих к фактическому слиянию нескольких коммун,

которые продолжают сохранять независимый статус. Данные проблемы

пытаются решать несколькими путями:

− Создаются специализированные и многоцелевые синдикаты

коммун. Сотрудничество коммун было разрешено в 1837 г., его

принципы закреплены в законе 1890 г., позднее неоднократно до-

полнявшемся. Синдикаты создаются для решения конкретной

проблемы (мелиорация, газификация, строительство дороги) или

комплекса проблем (развитие туризма). Они управляются совета-

ми из представителей входящих в состав синдиката коммун, ко-

торые сохраняют свою полную самостоятельность. Существует

более 14 тыс. подобных объединений, из них около 2 тыс. – мно-

гофункциональных.

− Происходит образование округов (дистриктов). Их почти 200.

Это более высокая степень интеграции коммун, когда совет окру-

га приобретает принудительную власть над ними. Инициатором

создания подобных объединений выступает правительство. Пер-

воначально (с 1959 г.) дистрикты создавались только для город-

ских коммун, с 1970 г. – и для сельских.

− Формируются городские сообщества. С 1966 г. они стали прину-

дительно создаваться правительством на базе крупных городских

агломераций. Советам сообществ передаются все основные пол-

номочия местных коммун.

Департаменты, наряду с коммунами, – наиболее важные территори-

альные структуры в современной Франции. Здесь сосредотачиваются ос-

новные местные правительственные службы. Исторически их главой

считаются префекты – высокопоставленные чиновники, назначаемые и

смещаемые правительственными декретами. Префекты, в отличие от дру-

гих государственных служащих, ограничены в своих служебных правах.

Им запрещено вступать в профсоюзы, обжаловать в суде свое увольнение.

Управлять департаментом префекту помогает префектура, в состав руко-

водства которой входят супрефекты, или заместители префекта, руково-

дители местных служб.