Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии

Подождите немного. Документ загружается.

101

экономические и политические преобразования в стране сразу после двух

тяжелейших войн (с Пруссией и Турцией), подавления мощного Пугачев-

ского восстания, а также в условиях ясно обозначившегося упадка и раз-

ложения феодальной хозяйственной системы. Помимо войн, хозяйствен-

ному кризису способствовала также политика предшествующих царство-

ваний, подорвавшая реформы Петра I, усилившая чиновничий аппарат в

центре и ослабившая участие земств и городских магистратов в местном

управлении.

Важнейшими признаками кризиса экономических основ феодаль-

ного строя в России второй половины XVIII в. были следующие:

− утрата замкнутости феодального хозяйства;

− натурального хозяйства, классического феодализма уже нет, кре-

стьянское и помещичье хозяйство устанавливает все более тесные связи с

рынком;

− дворянское предпринимательство в промышленности и сельском

хозяйстве;

− стремление к извлечению прибыли при рыночных отношениях и

производстве товаров на продажу заставляло дворян искать новые методы

ведения хозяйства (вотчинные мануфактуры);

− создание рынка наемной рабочей силы;

− развитие отходничества и уход крестьянина в города на неземле-

дельческие заработки являются признаком приспособления крестьянства к

новым товарно-денежным отношениям;

− социальное расслоение крестьянства;

− появление крестьян-отходников;

− появление купцов промышленников, организаторов производства

путем снабжения сырьем ремесленников;

− разорение дворянства;

− появление дворян-предпринимателей.

Экономический кризис с неизбежностью порождал политические

проблемы, главная из которых – угроза политической гегемонии дво-

рянства, чего допустить Екатерина II, сама «казанская помещица», не

могла. Страх перед «революцией снизу» заставил наиболее деятельную и

просвещенную часть российской государственной элиты, во главе с импе-

ратрицей, начать преобразования «сверху».

Основным пороком существовавшей системы управления Екатери-

на II считала чрезмерную централизацию власти и оторванность орга-

нов местного управления от широких кругов дворянства. Поэтому ос-

новной задачей проводившихся в эту эпоху реформ стало осуществление

политики «просвещенного абсолютизма» – всемерного приспособления

абсолютистской феодальной монархии к начинавшим преобладать в об-

102

ществе буржуазно-капиталистическим отношениям, потребовавшим

значительного расширения прав местных органов власти и широкого

вовлечения различных слоев свободного населения, прежде всего

дворянства, в систему местного управления и самоуправления.

Первые импульсы к такого рода политике обозначились еще в пред-

шествующее царствование, когда Петр III издал в феврале 1862 года указ

«О вольности дворянской», отменявший для этого сословия обязатель-

ную государственную службу и значительно расширявший возможности

для его самореализации в частной жизни или на гражданском поприще.

7 ноября 1775 г. Екатериной II был издан указ «Учреждения для

управления губерний Всероссийской империи», положивший начало

одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II – губернской

(областной) реформе. Созданная в ходе этой реформы новая система ме-

стного управления в стране оказалась достаточно эффективной и жизне-

стойкой, просуществовав без каких-либо видимых изменений вплоть до

«великих реформ», осуществленных Александром II во второй половине

ХIХ в. Эта реформа предполагала коренное переустройство всей системы

местного управления и проводилась на основе децентрализации и всесо-

словности. Центр тяжести всей системы управления в государстве был

перенесен на места, в губернии. В этом была одна из главных особенно-

стей произведенных Екатериной II изменений. С целью улучшения систе-

мы местного управления, усиления его оперативности было произведено

разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было

доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вместо прежней

трехуровневой системы административно-территориального деления: гу-

берния – провинция – уезд, устанавливалось двухуровневое деление: гу-

берния – уезд (по сути упраздненные провинции были преобразованы в

губернии). При этом и губернии, и уезды создавались с равным числом

проживающих в них жителей, (числом ревизских душ): в каждой губернии

было 300-400 тыс. жителей, в уезде – от 20 до 30 тыс.

Однако само по себе уменьшение размеров губерний не могло ре-

шить проблему улучшения местного управления. Для этого необходимо

было усилить состав местной администрации, создать новые учреж-

дения на местах, расширить участие земского элемента в местном

управлении. Выход был найден прежде всего в децентрализации управ-

ления. Многие коллегии были расформированы и закрыты, их функции

переданы губерниям. В определенном смысле этот шаг Екатерины II имел

свои резоны и объяснялся кризисным состоянием, которое испытывала в

то время коллежская система центрального управления. За время своего

существования она обросла множеством бюрократических структур и не

способствовала сколько-нибудь оперативному управлению страной. В гу-

берниях рядом с губернатором и губернским правлением были созданы

103

новые бюрократические коллегиальные учреждения, подчиненные непо-

средственно императорской власти и Сенату. Ими стали казенные пала-

ты, ведавшие всеми финансовыми вопросами губернии (раньше этим за-

нимались Камер- и Ревизион-коллегии) и управлявшие промышленностю

и торговлей (что до этого входило в функции Мануфактур- и Берг-

коллегий), а также судебные палаты, делившиеся в свою очередь на па-

латы гражданских и уголовных дел. Тем самым Екатерина II не только

укрепляла систему местных органов власти и управления новыми

учреждениями, но и решала на местном уровне проблему отделения

суда от администрации путем создания самостоятельных судебных

учреждений. Отныне губернаторы лишались судебных и финансовых

функций.

Разделив местные органы управления на административные (губер-

натор и губернское правление), финансово-экономические (казенные па-

латы) и судебные (судебные палаты), что означало дальнейшую функцио-

нальную дифференциацию местной администрации, Екатерина II придала

местному управлению некоторую системность, сделала его более эффек-

тивным. В то же время она оставила без изменения органы центрального

управления, а это делало реформу незавершенной. С упразднением боль-

шинства коллегий и передачей их функций на места, губернским палатам,

ослабилось общее и отраслевое управление в государстве. В перспективе

это вызвало необходимость реорганизации центрального звена государст-

венного управления, что произошло только при Александре I, когда кол-

лежская система управления была заменена министерской. Явным не-

достатком екатерининской областной реформы было создание нового ад-

министративно-территориального деления (губернии и уезды) на основе

только демографического критерия (определенной плотности населения,

необходимой для успешной фискальной политики в регионе), без учета

экономических связей и национальных особенностей регионов.

В ходе губернской реформы 1775 г. с целью координации системы

управления, обеспечения эффективности взаимодействия гражданских и

военных властей, а также установления контроля над ними была учрежде-

на должность генерал-губернатора, или наместника, под властью ко-

торого объединялись две-три губернии, образующие наместничество.

Являясь отражением правительственного курса на усиление местной цар-

ской администрации, создание на местах твердой административной вла-

сти, что вполне соответствовало общему духу абсолютизма и имперской

модели управления, эта мера стала одним из наиболее важных нововве-

дений Екатерины II, значение которого гораздо больше, чем об этом при-

Омельченко Н.А. История государственного управления в России.– М., 2005.–

С. 214-215.

104

нято говорить. Интерес к этой теме сегодня значительно возрос в связи с

последними реформами российской власти, когда Указом Президента РФ

от 13 мая 2000 г. были образованы семь федеральных округов с назначен-

ными в них полномочными представителями Президента РФ, которых

часто по аналогии с прошлым называют «генерал-губернаторами», а сами

округа – «генерал-губернаторствами».

Децентрализация управления с целью укрепления местных органов

власти и управления и введение института генерал-губернаторства яви-

лось основным нововведением Екатерины II. Другой особенностью ее об-

ластной реформы следует считать усиление роли земского элемента в

местном управлении, который по разным причинам после смерти Петра I

был либо вытеснен, либо подчинен бюрократическому началу в лице гу-

бернаторов и воевод. Екатерина II по примеру Петра I, хотя уже и на дру-

гих основаниях, решила дополнить местный бюрократический аппарат

выборными представителями от дворянства. По замечанию

В.О. Ключевского, осуществляя широкую реформу областного управле-

ния и суда по планам передовых публицистов Западной Европы, императ-

рица ставила основной целью «занять праздное дворянство и укрепить его

положение в обществе и государстве».

В ходе губернской реформы 1775 г. была также создана разветвлен-

ная система суда, носившего, как и вся система дворянского самоуправле-

ния, ярко выраженный сословный характер. Для каждого сословия созда-

вался свой суд: 1) уездный суд в уезде и верхний земской суд в губер-

нии – для дворян; 2) городовые магистраты и контролирующий их дея-

тельность губернский магистрат – для горожан (городская полиция

находилась в ведении коронного чиновника – городничего); 3) нижняя

расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе – для госу-

дарственных крестьян. По своему составу все эти учреждения были кол-

легиальными и избирались соответствующими сословиями, только

председатель нижней расправы (расправный судья) назначался губерн-

ским правлением. Кроме перечисленных судебных учреждений при каж-

дом уездном суде создавалась дворянская опека под председательством

уездного предводителя дворянства для попечения о вдовах и детях дворян,

а также сиротский суд во главе с городским головой для призрения вдов

и сирот горожан.

Особыми, не имевшими аналогов учреждениями были совестные су-

ды, которые учреждались в каждой губернии и занимались наиболее

сложными делами (примирением тяжб, преступлениями безумных или

малолетних, содеянными по глупости и невежеству и др.).

Цит. по: Омельченко Н.А. Указ. соч.– С. 216.

105

Кроме административных, финансовых и специальных судебных уч-

реждений, в каждом губернском городе был создан новый орган – Приказ

общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадель-

нями и приютами. В отличие от Губернского правления и Казенной пала-

ты Приказ общественного призрения имел выборный состав.

Благодаря областной реформе город в России впервые становится

самостоятельной административной единицей. В нем вводилась долж-

ность городничего или коменданта, а в столице – обер-полицмейстера.

Городничий исполнял административно-полицейские функции, для чего в

его распоряжение придавалась штатная воинская команда. Таким образом,

в ходе этой реформы центр тяжести административного управления был

перенесен из столицы в губернии, города и уезды.

Реформа 1775 г. усилила влияние дворянства на местное управление,

дала ему сословную организацию, предоставив права юридического лица

уездному дворянскому собранию. «Грамота на права, вольности и пре-

имущества благородного российского дворянства» (1785 г.) еще боль-

ше укрепила позиции этого сословия, подтвердив в качестве незыблемых:

− дворянские привилегии;

− освобождение от обязательной службы;

− освобождение от телесных наказаний;

− освобождение от подушной подати и постоев войск;

− дворянские права;

− право владеть крестьянами;

− монопольное право владеть землями и недрами;

− право свободного распоряжения имениями, занятий предприни-

мательством и торговлей;

− право иметь свои сословные учреждения.

Дворяне каждой губернии организовывались в дворянское обще-

ство, органом которого становилось дворянское собрание, собирав-

шееся один раз в три года. В его состав входили все дворяне, имевшие

имения на данной территории и достигшие 25-летнего возраста. Собра-

ние избирало предводителей дворянства сроком на три года (обязатель-

но из состоятельных и имеющих офицерский чин), кандидатуры кото-

рых подлежали утверждению представителей государственной власти и

наделяло дворян правом обсуждать и давать представления по вопро-

сам «общественной пользы» (а также – собственным нуждам) местным

властям (губернатору), центральным государственным органам (Сена-

ту), императрице лично.

В 1785 г. была обнародована «Грамота на права и выгоды городам

Российской империи», позже получившая название Жалованной грамо-

ты городам. Это был, по существу, первый юридический акт, утвер-

106

дивший местное самоуправление в России (первоначально только в го-

родах, предоставляя им известную самостоятельность и свободу).

При ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских

наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определяющие устройст-

во прибалтийских городов, в частности Риги. В основе этих уставов бы-

ло заложено магдебурское (по названию города в Германии), или немец-

кое право, сложившееся в эпоху Средневековья.

В городах учреждалось городское общество, названное мещанством и

состоявшее из купцов и промышленников разного рода, за исключением

дворян и людей служащих. Мещанству, или городскому обществу, предос-

тавлялись права на промыслы, с исключением иногородних, права распоря-

жения общественным имуществом, право собираться по приказанию и доз-

волению начальника губернии для выборов из своей среды должностных

лиц и выслушивания предложений начальства. Из выборных лиц состав-

лялся магистрат, которому поручалась защита городских жителей от не-

правильных служб и тягостей, а также охрана города. Для охраны беспо-

мощных членов городского общества (малолетних сирот и вдов) из выбран-

ных лиц учреждалось особое присутственное место – сиротский суд, кото-

рому, а не самому обществу, поручалось попечение о них.

Согласно Жалованной грамоте городам все население города под-

разделялось на шесть сословных групп (разрядов), различавшихся по

имущественному положению и роду деятельности:

1) на настоящих городовых обывателей вообще или таких лиц,

которые имеют в городе недвижимое имущество и к которым

причислены самые дворяне; на иногородних, не владеющих в го-

роде таким имуществом и не записанных в городскую обыва-

тельскую книгу;

2) на купцов трех гильдий;

3) на цеховых ремесленников, мастеров, подмастерьев и учени-

ков;

4) на иногородних и иностранных гостей, записавшихся в город-

скую обывательскую книгу для производства промыслов, работ

и других мещанских (т.е. свойственных городским жителям) уп-

ражнений;

5) на именитых граждан, а в числе их на заслуженных лиц город-

ского общества: ученых, художников, архитекторов, живопис-

цев, скульпторов, музыкантов; капиталистов, объявивших за со-

бою капитала на 50 тыс. рублей и более; банкиров, которые за-

нимаются переводами денег и объявят капитал от 100 до 200 тыс.;

оптовых торговцев, не имеющих лавок (т.е. не занимающимися

розничным торгом); кораблехозяев, отправляющих собственные

корабли за море;

107

6) на посадских, т.е. старожилов, родившихся в городе или посе-

лившихся там для промысла, рукоделия, работ; не причисленных

к другим категориям граждан.

Все эти звания не были, безусловно, наследственными; их сохранение

зависело от ежегодного взноса известной подати, занятия, состояния и об-

разования.

Жалованная грамота городам устанавливала принцип всесословно-

сти городского самоуправления. Формировавшееся на основе Жалован-

ной грамоты градское общество наделялось правом юридического лица,

имело право владеть собственностью, получать доходы с имуществ, соби-

рать с городского населения специальные сборы. Первичным органом

городского сословного самоуправления являлось городское собрание, со-

стоявшее из всех городских жителей и избиравшее выборных должност-

ных лиц: городского голову, бурмистров и ратманов в городской ма-

гистрат, старост, судей совестных судов, заседателей от городского со-

словия в общие и основные учреждения.

Раз в три года городское собрание «общества градского» по распоря-

жению губернатора избирало Общую городскую думу, являвшуюся рас-

порядительным органом городского самоуправления. Она состояла из

гласных от всех шести сословных групп городского населения и возглав-

лялась городским головой.

Каждый разряд избирал своих представителей в Общую городскую

думу отдельно и в разных пропорциях:

− «настоящие городовые обыватели» и «посадские» избирали

гласных по количеству частей города (по одному от каждой

части);

− купцы трех гильдий – по одному от каждой гильдии;

− цеховые ремесленники – по числу цехов в городе (по одному

от цеха);

− иногородние и иностранные гости – по числу национальностей

(по одному от каждой);

− «именитые граждане» – по одному представителю каждого из

семи подразделений, на которые они делились.

Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необ-

ходимости; она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет гу-

бернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, она выбирала шесть

представителей (по одному от каждого разряда) в Шестигласную думу,

заседания которой проводили каждую неделю под председательством го-

родского головы.

Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения ка-

зенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами,

108

т.е. была исполнительным органом городского самоуправления. В веде-

нии думы были 8 направлений деятельности:

− прокормление и содержание городских жителей;

− предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и

селениями;

− сохранение в городе мира, тишины и благочиния;

− обеспечение города привозом необходимых припасов:

− охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей,

пристаней, амбаров, магазинов;

− приращение городских доходов;

− разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

Однако возможности органов городского самоуправления были в

значительной мере ограничены вследствие постоянной нехватки необхо-

димых финансовых средств и дефицита бюджета городских дум, форми-

ровавшегося за счет различных сборов с населения города.

Помимо этих объективных трудностей были и другие, не менее суще-

ственные. В условиях сохранявшейся самодержавной формы правления

деятельность органов городского самоуправления была изначально по-

ставлена в строго определенные рамки, находилась под постоянной опе-

кой бюрократических учреждений. Городские собрания созывались

только с разрешения губернатора, который контролировал бюджет шести-

гласной думы, правильное расходование средств городским обществом;

дума должна была представлять отчеты по доходам и расходам губерна-

тору и казенной палате.

Деятельность городских дум была ограничена также полицейскими

учреждениями, действовавшими в городах и наделенными правом вмеши-

ваться в частную жизнь городского населения. По сути дела реальная

власть в городе принадлежала не Шестигласной городской думе, которую

современники иронично называли «безгласной думой», а городничему

или полицмейстеру.

Полицейская власть в городах при Екатерине II была реформирова-

на несколько ранее. В частности, в 1782 г. был утвержден «Устав бла-

гочиния или полицейский», регламентировавший устройство город-

ской полиции, которая действовала отдельно от уездной. Городскую по-

лицию возглавлял полицмейстер или обер-комендант. Город, в котором

было более 4000 дворов, делился на части из 300-500 дворов во главе с

частным приставом, части делились на кварталы по 50-100 дворов во

главе с квартальным надзирателем, который назначался управой бла-

гочиния, подчинялся частному приставу и имел в своем подчинении

квартальных поручиков, избираемых жителями на три года, а также

сторожей и дворников. Таким образом, за редким исключением, все

109

полицейские чины в городе назначались и в совокупности представляли

собой, выражаясь современным языком, муниципальную полицию, жа-

лованье которым назначалось из местного бюджета (сборов с городско-

го населения).

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что именно при Екате-

рине II, а не при Николае I, как принято считать, было положено начало

полицейскому государству в России и по функциям, и по источникам

формирования администрации. Павел I своеобразно завершил этот про-

цесс, упразднив в 1796 г. дворянское самоуправление, восстановив в

городах должность обер-полицмейстера с широкими полномочиями, ко-

торому подчинялись все губернские чины, в том числе губернаторы.

Тем не менее, Жалованная грамота городам была, безусловно, про-

грессивным явлением в истории российского управления и самоуправле-

ния, поскольку заложила основы и создала благоприятные предпо-

сылки для развития промышленности и торговли в городах, ускорив тем

самым не только процесс становления капиталистических отношений в

стране, но и перенос на российскую почву неизбежно сопутствующих

капитализму первых ростков демократии.

Необходимо отметить, что в царствование Екатерины II готовился, но

не был реализован проект третьей «Жалованной грамоты» 1785 г. Ос-

нованием сословного здания, созданного двумя Жалованными грамотами

должен был стать проект «Сельского положения», оформлявший статус

государственных крестьян. По этому проекту крестьяне, подобно город-

скому и дворянскому сословиям, делились на шесть разрядов, отличав-

шихся между собой правами (например, высшие разряды освобождались

от телесных наказаний). Проект наделял их правом личной свободы,

правом владения собственностью, предусматривал введение выбор-

ных органов самоуправления и суда. Некоторые его пункты были вве-

дены в государственных селениях Екатеринославской губернии. Не ис-

ключено, что в будущем проект мог быть распространен на все крестьян-

ское население, включая крепостных.

Таким образом, в вопросе об изменении положения государственных

крестьян законодательство Екатерины II не пошло дальше принятого в

1775 г. «Учреждения для управления губерний», по которому крестьяне

получили отдельные суды (нижние расправы) и право избирать своих

представителей в судебные учреждения (нижние расправы, совместные и

нижние земские суды).

К сожалению, судьба реформ в России всегда непредсказуема, и чаще

всего вслед за нововведениями наступает эпоха отката, отмены или в

Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ:

обычай, повинность, право // Отечественная история.– 2001.– №3.– С. 29.

110

лучшем случае деформации сделанного. Не избежали этого и реформы

Екатерины II. Пришедший после нее к власти император Павел I большую

часть содеянного матерью либо прямо отменил, либо свернул и исказил до

неузнаваемости.

В частности, он отменил губернские учреждения в присоединенных

к России остзейских и польских провинциях и упразднил наместничества.

Он упразднил также Жалованную грамоту городам, намереваясь создать

новую систему городского управления. Существенно сократил привиле-

гии и вольности дворянства, обязав их снова служить, восстановил для

них телесные наказания.

Своеобразной стороной контрреформы была попытка союза с чер-

нью, единения императора с народом. Павел I ограничил барщину тре-

мя днями в неделю и запретил продавать крепостных крестьян без земли,

ввел в сельской местности волостное самоуправление, органы которо-

го выполняли полицейские, финансовые и судебные функции.

Политика рыцарствующего и благородного императора шла вразрез с

интересами большинства дворян – сословия, представлявшего собой в на-

чале ХIХ в. серьезную и самостоятельную политическую силу. Дворцо-

вый переворот 11 марта 1801 г. устранил Павла I и возвел на престол по-

следнего представителя просвещенного абсолютизма Александра I.

§3. Местное управление и самоуправление в первой

половине ХIХ века

Вступление в начале ХIХ в. на престол Александра I ознаменовалось

рядом мер, направленных на то, чтобы восстановить многое из того, что

было оправданным и подтвердило свою жизненность при Екатерине II, но

было отвергнуто или разрушено в царствование Павла I. Преобразования

молодого царя начались с попыток претворения в жизнь коренных и даже

революционных (если бы они осуществились) планов: отмены крепостно-

го права и принятия Российской конституции, восстановления дворянских

привилегий, возрождения системы местного управления и самоуправле-

ния. Довольно быстро им были отменены многие распоряжения своего

отца, в том числе в полном объеме восстановлено действие Жалованной

грамоты дворянству 1785 г. Были подтверждены также права городского

общественного самоуправления, которое продолжало строить свою жиз-

недеятельность на основе формальных установлений Жалованной грамо-

ты городам 1785 г.

Российское общество первой четверти ХIХ по-прежнему оставалось

сословным. Основными категориями населения, интересы которых тре-

бовали внимания и реагирования со стороны государственной власти, бы-

ли следующие: