Коппитерс Б., Легволд Р. Государственность и безопасность: Грузия после революции роз

Подождите немного. Документ загружается.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. Модель "центр–периферия" грузинской безопасности

427

дую из которых входит несколько районов

. "Президентис

рцмунебули" (представители президента Грузии), или так назы"

ваемые губернаторы, обладают большой исполнительной влас"

тью над образованиями более низкого – районного и муници"

пального – уровня. В процессе демократизации и укрепления

государства во второй половине 1990"х годов не был установлен

надлежащий конституционный статус регионов и принцип са"

моуправления. Неурегулированные сепаратистские конфликты

приводились в качестве одного из главных аргументов режима

против четкого и демократичного разделения властей между

центральным правительством и региональными органами влас"

ти. Тбилиси настаивал на том, что эту реформу необходимо от"

ложить до тех пор, пока не будет восстановлена территориаль"

ная целостность Грузии. Шеварднадзе также боялся потерять

контроль над нижними уровнями власти, особенно над процес"

сом выборов, в который регулярно вмешивались его губер"

наторы.

В споре о будущем территориально"административном де"

лении Грузии "районисты" противостояли "регионалистам". По

мнению районистов, для сохранения стабильности государства

и даже выживания существующего политического режима глав"

ным условием было сохранение контроля. Они считали, что

абхазский и южно"осетинский сепаратизм и угроза, которую он

представлял для стабильности, делали осуществление радикаль"

ной реформы невозможным. Регионалисты полагали, что неде"

мократические выборы на региональном уровне будет труднее

проводить после осуществления региональной децентрализации

и установления местного самоуправления. Оба течения были

представлены в грузинском правительстве и парламенте. До кон"

ца правления Шеварднадзе глубокая реформа, к которой призы"

вали регионалисты, представлялась невозможной.

Это следующие 10 областей (за исключением Аджарии и Абхазии):

1) Имерети (с численностью населения 669 666 человек), 2) Квемо Картли

(497 530), 3) Самегрело и Земо Сванети (466 100), 4) Кахети (407 182),

5) Шида Картли (без Южной Осетии, 314 039), 6) Самцхе"Джавахети

(207 598), 7) Гурия (143 357), 8) Мцхета"Мтианети (125 443), 9) Рача"Лечхуми

и Квемо Сванети (50 969), 10) Тбилиси (1 081 679). Благодарю Гиа Нодиа за

эти данные, полученные им в Государственном статистическом департа"

менте Грузии.

GEORGIA.p65 06.11.2005, 14:41427

Бруно Коппитерс

428

При Шеварднадзе, в отличие от Гамсахурдиа, этническим

меньшинствам больше не присваивался угрожающий статус "го"

стей". Однако режим Шеварднадзе не сумел выработать всеобъ"

емлющую гражданскую концепцию грузинского гражданства и

грузинской нации. Элиты меньшинств просто включались в раз"

дачу постов. Это закрепляло советскую практику толерантного

отношения к коррумпированности элиты в обмен на ее полити"

ческую лояльность.

Саакашвили

Политическое руководство, пришедшее к власти в Грузии

после "революции роз", во главу своих политических задач по"

ставило борьбу с коррупцией, интеграцию Грузии в евроатлан"

тическое сообщество, нормализацию отношений с Россией и

воссоединение страны. По мнению новых лидеров, предыдущее

руководство при Шеварднадзе признавало эти цели только на

словах. Новое руководство стремилось к практическому осуще"

ствлению радикальных перемен. Поначалу казалось, что наибо"

лее заметные результаты могут быть достигнуты по вопросу вос"

соединения государства. Снова, как это уже было при двух

предшественниках Саакашвили, проблема должна была решать"

ся через политику конфронтации. Саакашвили был убежден, что

новый режим мог четко отмежеваться от прежнего, проводя

иную политику в отношении Аджарии, лидер которой решитель"

но выступал против "революции роз". Саакашвили выиграл, и в

мае 2004 года Абашидзе был отстранен от власти

Для понимания причин отсутствия полной поддержки Абашидзе со

стороны России в его противостоянии с Саакашвили в мае 2004 года необ"

ходимо различать отношение России к конфликтам между национальными

сообществами в Грузии, с одной стороны, и к внутригрузинским спорам –

с другой. По сравнению с ее вовлеченностью в этнические конфликты в

Южной Осетии и Абхазии, где Россия встала на сторону национальных

меньшинств, в отношении внутригрузинских разногласий, в том числе с

применением насилия, Москва действовала намного осмотрительнее. Она

не пыталась дестабилизировать внутреннюю ситуацию в Грузии в период

государственного переворота против Гамсахурдиа в конце 1991 года и не

оказала существенной поддержки силам, лояльным смещенному президен"

ту. В дальнейшем она поддержала Шеварднадзе в конце 1993 года против

сил, выступавших за Гамсахурдиа, в тот момент, когда Грузия не обладала

силой, а была, по выражению Шеварднадзе, "на коленях". В ноябре 2003 года

GEORGIA.p65 06.11.2005, 14:41428

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. Модель "центр–периферия" грузинской безопасности

429

В ряду приоритетов Шеварднадзе абхазский вопрос стоял на

первом месте, проблемы Южной Осетии и Аджарии следовали

за ним. Саакашвили полностью изменил эту очередность. После

успеха в Аджарии новый режим вступил в конфронтацию с вла"

стями Южной Осетии, одновременно проводя политику силы и

протягивая руку населению Южной Осетии. Как указывалось в

Отчете Международной группы по предотвращению кризисов

по Южной Осетии, грузинское правительство сочетало полити"

ку "борьбы с корыстолюбием" на уровне элит с политикой "удов"

летворения жалоб" на уровне населения в целом

В декабре 2003 года в Южной Осетии и на прилегающих тер"

риториях были развернуты, а в мае 2004 года усилены операции по

борьбе с контрабандной торговлей. Наиболее впечатляющими

были попытки военного устрашения с введением войск и разгоном

рынка Эргнети, служившего перевалочным пунктом в торговле

между Россией и Грузией. Эта торговля, в которой участвовали и

осетины, и грузины, рассматривалась прежним режимом как сред"

ство содействия контактам между сообществами. Соответственно,

считалось, что он служил долговременным положительным факто"

ром в усилиях Тбилиси по разрешению конфликта. Однако, с точ"

ки зрения правительства Саакашвили, главным результатом функ"

ционирования этого рынка были криминализация экономики и

создание препятствий для урегулирования конфликта. Более того,

он дестабилизировал грузинский бюджет и тормозил необходимые

таможенные и налоговые реформы. Индифферентность Шевард"

надзе, как считали новые лидеры, определялась уровнем матери"

альной выгоды, извлекаемой представителями грузинского истеб"

лишмента из этой торговли.

В то время как грузинское правительство усиливало физи"

ческое давление на власти Южной Осетии, оно стремилось по"

Россия воздержалась от прямого вмешательства на стороне противников

революционных выступлений против Шеварднадзе, а в мае 2004 года она

также отказала в военной помощи режиму Аслана Абашидзе в Аджарии,

выступив посредником в его отъезде из страны. Такое различие между

двумя типами конфликтов, вероятно, объясняется опасениями полной де"

стабилизации Грузии, поскольку риск в случае вмешательства России во

внутригрузинские разногласия был бы намного серьезнее, чем в случае

сепаратистских конфликтов.

International Crisis Group. Georgia: Avoiding War in South Ossetia. –

Europe Report, no. 159, November 26, 2004, pp. 11"12, http://www.icg.org/

home/index.cfm?l=1.

GEORGIA.p65 06.11.2005, 14:41429

Бруно Коппитерс

430

нравиться южно"осетинскому населению, выплатив пенсии и

открыв теле" и радиовещание на осетинском языке. Саакашвили

и его команда исходили из убеждения, что главной причиной

грузино"осетинского конфликта была алчность, а не реальное

недовольство, и, соответственно, что южно"осетинские власти

не пользовались признанием среди народа. С этой точки зрения

они предполагали, что несколько удачно выбранных уступок

населению устранят проблему недовольства.

Однако эти инициативы потерпели неудачу. В военной обла"

сти конфронтация привела в августе 2004 года к серии воору"

женных столкновений, повлекших жертвы, особенно с грузин"

ской стороны. В результате Саакашвили решил прекратить во"

енное противостояние и вывести грузинские войска из зоны

конфликта

. В экономической области, как отмечают Дамьэн

Элли и Георгий Гогия, закрытие рынка Эргнети нарушило дея"

тельность нескольких криминальных группировок, но не реши"

ло проблему экономического выживания местного населения.

Таким образом, как политика военного противостояния с влас"

тями Южной Осетии, так и попытка интегрирования местного

населения привели к обратным результатам. По мнению Меж"

дународной группы по предотвращению кризисов, новая мили"

таризация конфликта свела на нет относительный прогресс, до"

стигнутый в течение последнего десятилетия.

Ухудшение отношений с Тбилиси оказало радикальное воз"

действие на ситуацию в Южной Осетии, что более чем когда"

либо подчеркивает статус Южной Осетии как периферии. Из"за

разрыва торговых отношений с Грузией она стала полностью

зависеть от другого центра – России. В настоящее время Мос"

ква поддерживает бюджет, инфраструктуру Южной Осетии и

даже ее пенсионную систему

Дарчиашвили показывает, как отсутствие центральной влас"

ти над сепаратистскими государствами привело к утрате власти

над прилегающими территориями. Это, безусловно, касается

См. Гиа Нодиа. Европеизация и (не)разрешение сецессионистских

конфликтов//Европеизация и разрешение конфликтов. Конкретные иссле"

дования европейской периферии. С. 285–304. http://poli.vub.ac.be/.

Интервью с южно"осетинскими участниками первого экспертного

совещания "Грузино"осетинского диалога", состоявшегося 15–18 марта

2005 года в Брдо, Словения. Совещание было организовано Оксаной Анто"

ненко из Международного института стратегических исследований.

GEORGIA.p65 06.11.2005, 14:41430

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. Модель "центр–периферия" грузинской безопасности

431

территорий вдоль грузино"абхазской линии прекращения огня.

Новое правительство стремилось контролировать отряды гру"

зинских партизан, действующие в Абхазии, и преследовало их

за предполагаемое участие в криминальной деятельности. По

мнению Оксаны Антоненко, полицейские операции против та"

ких групп в феврале 2004 года способствовали улучшению ситу"

ации в области безопасности как в Грузии, так и в Абхазии.

Несмотря на горячее желание режима Саакашвили решить

проблему воссоединения нации, он понимал, что в случае Абха"

зии односторонние меры не помогут. В военной сфере такие

операции, как в Южной Осетии, были бы пресечены российски"

ми миротворческими силами. Чтобы предложить абхазам эконо"

мические льготы или возможности, понадобилась бы взаимосог"

ласованная система, которая в то время представлялась

невозможной. Более десятилетия Абхазия была отделена от Гру"

зии, и все существенные торговые связи между Грузией и Абха"

зией были прерваны.

Низкий уровень социального, культурного и экономическо"

го взаимодействия между Абхазией и Грузией оказывал прямое

воздействие на процесс государственного и национального стро"

ительства в Абхазии. Он объясняет, почему переговоры с Грузи"

ей не играли никакой роли в первом туре президентских выбо"

ров в Абхазии 3 октября 2004 года и в возникшем после него

кризисе. Между двумя основными кандидатами на этих выборах

не было разногласий по вопросу суверенитета Абхазии или по"

зиции по отношению к Грузии. В данном случае именно перифе"

рия стояла на позиции индифферентности к центру, отражая

фундаментальное изменение характера этого отношения и сдвиг

зависимости Абхазии в сторону российского центра. Грузия

могла лишь делать вид, что она является центром, обладающим

властью над абхазской периферией, блокируя международное

признание Абхазии и создавая серьезные угрозы для безопасно"

сти. Антоненко отмечает, что Россия, в качестве посредника

добившись соглашения между двумя главными кандидатами на

абхазских президентских выборах 2004 года, осталась един"

ственной внешней силой, оказывающей прямое влияние на по"

ложение дел в Абхазии. Однако тот факт, что кандидат, которого

предпочитала Россия, не стал президентом республики, подчер"

кивает границы ее возможностей. В силу этого взаимоотноше"

ния между Абхазией и Россией являются асимметричными и

иерархичными, но не представляют собой полную зависимость.

GEORGIA.p65 06.11.2005, 14:41431

Бруно Коппитерс

432

Что касается возможности интегрирования периферий, но"

вый грузинский режим отстаивает идеи национальной идентич"

ности, национального строительства и гражданства, которые

отличаются от националистической идеологии его предшествен"

ников, чьи общественные взгляды сформировались при совет"

ском режиме. Таким образом, необходимо различать в этом кон"

кретном отношении политику Саакашвили, с одной стороны, и

политику его предшественников. В советский период Шевард"

надзе в качестве руководителя грузинской Коммунистической

партии отстаивал "ортодоксальные" националистические пози"

ции. Например, его позиция по вопросу о сохранении грузин"

ского языка была в советских условиях ортодоксальной. Гамса"

хурдиа, один из видных диссидентов в советское время, пред"

ставлял "неортодоксальный" национализм, то есть он критико"

вал множество уступок национальным меньшинствам со

стороны советских, в том числе грузинских, властей. Однако оба

лагеря договорились, что грузинская титульная нация должна

сохранять культурную гегемонию над другими национальностя"

ми в Грузинской Республике.

В качестве президента Гамсахурдиа делал уступки абхаз"

ской титульной нации, но эти попытки интеграции соответство"

вали советской политической традиции распределения властных

полномочий, которая игнорировала вопрос о разделении влас"

тей, а также политическую дифференциацию в рамках нацио"

нальных сообществ. В 1991 году он предложил абхазскому руко"

водству реализовать закон о выборах на основе этнических квот,

которые гарантируют им такое же сверхпредставительство, как

и при советском режиме. Это предложение было принято абхаз"

ской стороной и реализовано на последующих выборах в мест"

ные органы власти, но не привело к умиротворению двух основ"

ных национальностей в Абхазии. После своего поражения в

Абхазии Шеварднадзе аналогичным путем искал формулу комп"

ромисса с сепаратистскими государствами и национальными

меньшинствами, которая оставалась все в той же советской тра"

диции. Начиная с 1995 года Шеварднадзе неоднократно обращал"

ся с предложениями к абхазскому и южно"осетинскому руко"

водству по поводу создания асимметричного федеративного

государства. На деле его предложения, по существу, воспроиз"

водили советскую систему гарантирования прав автономии

территориально сконцентрированным меньшинствам при кооп"

тировании их элит. Он не имел представления о том, как строят"

GEORGIA.p65 06.11.2005, 14:41432

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. Модель "центр–периферия" грузинской безопасности

433

ся федеративные механизмы, выходящие за пределы этой совет"

ской традиции, и какую роль может играть многопартийная си"

стема в поддержании единства государства. Лидеры отделивших"

ся государств называли его предложения "возвратом к

прошлому".

Новое руководство при Саакашвили и элита, получившая

образование преимущественно на Западе, обсуждала более плю"

ралистические и гражданские стратегии интегрирования пери"

ферии и национального строительства. Однако Дарчиашвили и

Нодиа подчеркивают противоречие между либерально"демокра"

тическими предпочтениями новой элиты и широко распростра"

ненными традиционными националистическими настроениями

и практикой, которым ей приходится противостоять. Можно

также добавить, что опасения новой элиты в своей основе не

отличаются от опасений ее предшественников. Перед новым

руководством по"прежнему стоит дилемма: как преодолеть на"

следие советских этнофедеративных порядков и заменить их

демократическими формами, если новый, построенный на де"

мократических основах федерализм создает риск дальнейшего

распада страны.

В результате при выработке плана будущей федеративной

системы, объединяющей Грузию, Южную Осетию и Абхазию,

новое руководство предпочитает подчеркивать партнерский ха"

рактер федеративной структуры и не склонно описывать кон"

ституционные механизмы, гарантирующие разделение полномо"

чий. Необходимость участия зарубежных государств, особенно

Российской Федерации, в обеспечении гарантий безопасности в

отношении Абхазии и Южной Осетии создает еще одну щекот"

ливую проблему, которую несклонны решать грузинские влас"

ти

. Помимо этого, нежелание руководителей Абхазии и Юж"

В своем выступлении в Совете Европы о плане мирного урегулиро"

вания по Южной Осетии Саакашвили назвал ОБСЕ "наблюдателем мира",

ЕС – "гарантом мира", США – "оплотом мира", а Россию – "желанным и

конструктивным партнером в поддержании мира". Возможно, сформули"

ровано удачно, но эта формула не охватывает вопроса о том, как различ"

ные международные субъекты могут участвовать в будущих механизмах

гарантий безопасности с точки зрения политических реалий. См. Mikheil

Saakashvili. Address by the President of Georgia on the Occasion of the First

Part of the 2005 Ordinary Session of the Council of Europe Parliamentary

Assembly. Strasbourg, January 24"28, 2005, http://www.coe.int/T/E/Com/

Files/PA"Sessions/janv"2005/Saakashvili.pdf.

GEORGIA.p65 06.11.2005, 14:41433

Бруно Коппитерс

434

ной Осетии обсуждать вопрос о том, насколько федеративная

система может ослабить или даже ликвидировать иерархиче"

ские отношения между национальными сообществами и обеспе"

чить гарантии международной безопасности и для субъектов

федерации, не благоприятствует политическому урегули"

рованию.

Более интересно предложение, высказанное Саакашвили в

январе 2005 года, об увязывании вопроса о политическом стату"

се Южной Осетии с перспективой трансграничного сотрудниче"

ства с Российской Федерацией

. По мнению Саакашвили, кон"

ституционная автономия Южной Осетии должна быть шире, чем

в советскую эпоху, и реально шире, чем автономия, которую

имеет в настоящее время Республика Северная Осетия в соста"

ве Российской Федерации. Полномочия, предоставленные Юж"

ной Осетии, будут включать контроль над местной экономикой.

Далее Саакашвили заявил, что мирное соглашение приведет к

упрощению порядка пересечения границы между Северной и

Южной Осетией и к созданию свободной экономической зоны.

Но эти воззрения на статус Южной Осетии в составе федерации

в том виде, в каком они были представлены в Совете Европы,

оставались весьма туманными.

В июле 2004 года грузинский парламент принял конституци"

онный Закон о статусе Автономной Республики Аджарии

. Он

закрепил принцип автономии Аджарии в составе федерации, но

в то же время отразил опасения нового руководства относитель"

но передачи региональным органам функций управления. Совет

Европы, исходя из своей оценки критического отчета Венециан"

ской комиссии

, высказал серьезную озабоченность по поводу

См. Liz Fuller. South Ossetia Rejects Georgian President’s Offer of

Autonomy. – RFE/RL Caucasus Report, vol. 8, no. 4, January 28, 2005, http://

www.rferl.org/reports/caucasus"report/2005/01/4"280105.asp и Saakashvili.

Address by the President of Georgia.

См. International Crisis Group. Saakashvili’s Ajara Success: Repeatable

Elsewhere in Georgia?

См. European Commission for Democracy through Law (Venice

Commission), Opinion on the Draft Constitutional Law of Georgia on the Status

of the Autonomous Republic of Ajara, Adopted by the Venice Commission at its

59th Plenary Session (Venice, June 18"19, 2004), CDL"AD(2004)018, Strasbourg,

June 21, 2004, http://66.102.9.104/search?q=cache:j1bAtuP3w4IJ: www.venice.

coe.int/docs/2004/CDL"AD(2004)018"e.asp+Opinion+on+the+draft+

constitutional+law+of+Georgia+&hl=nl.

GEORGIA.p65 06.11.2005, 14:41434

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. Модель "центр–периферия" грузинской безопасности

435

предоставления Аджарии "чрезмерно ограниченной автономии"

и конкретно в связи с тем, "что Президент Грузии имеет право

распустить Верховный Совет Аджарии в случае, если тот повтор"

но откажется утвердить кандидата на пост премьер"министра

этого региона, и что членов его или ее администрации фактиче"

ски назначают министры в Тбилиси. Эти ограничения снижают

статус Аджарии до уровня номинальной автономии, не имею"

щей какого"либо практического значения"

"Революция роз", таким образом, не привела к радикальным

реформам в территориально"административном делении или

местном самоуправлении. Это отчасти вызвано нерешенной про"

блемой восстановления территориальной целостности страны.

В октябре 2004 года грузинский парламент ратифицировал Ев"

ропейскую хартию местного самоуправления, но, что знамена"

тельно, воздержался от утверждения пункта, предусматриваю"

щего сотрудничество местных органов власти со своими

аналогами в других странах

. Будущий потенциал регионов в

качестве связующего моста в отношении других районов и

стран, видимо, не очень привлекает грузинские политические

элиты.

Саакашвили создал комиссию по территориально"админис"

тративной реформе, призванной рационализировать сложную

систему территориального строения. Правительство заявило, что

в будущем все ведущие посты в местных органах управления

будут выборными

. Но вопрос об интегрировании нацио"

нальных меньшинств остается трудным, в особенности в регио"

нах их территориальной концентрации. По словам Нодиа, при"

сутствие национальных меньшинств в грузинском парламенте

2004 года созыва оставалось чисто формальным.

Тем не менее преобразование центра в результате "револю"

ции роз" оказывает глубокое воздействие на периферию Грузии

даже при сохранении конфронтации и отсутствии интеграции.

Новое руководство использует более цивилизованную и широ"

кую националистическую риторику, изменив очередность при"

Report of the Committee on the Honouring of Obligations and

Commitments by Member States of the Council of Europe.

Civil Georgia, October 26, 2004, http://www.civil.ge/eng/

article.php?id=8174.

Report of the Committee on the Honouring of Obligations and

Commitments by Member States of the Council of Europe, p. 11.

GEORGIA.p65 06.11.2005, 14:41435

Бруно Коппитерс

436

оритетов в своей стратегии воссоединения нации. В Аджарии

имел место демократический процесс преобразований, но реин"

теграция Аджарии была осуществлена по строго иерархическо"

му принципу, обеспечившему для Аджарской Республики лишь

номинальную автономию. Неудавшаяся попытка форсировать

воссоединение с Южной Осетией серьезно затормозила меры

по укреплению доверия и налаживанию сотрудничества. Глав"

ной особенностью отношений Тбилиси как с Абхазией, так и с

Южной Осетией остается конфронтация. Вопросы территори"

альной целостности, рационализации и интеграции нацио"

нальных меньшинств остаются нерешенными, а нетерпение, с

которым нынешнее руководство решает эти вопросы, ведущее,

как в случае Южной Осетии, к поспешным и даже безрассудно

рискованным действиям, разительно отличается от относитель"

ной индифферентности, с которой подходил к этим проблемам

прежний режим при Шеварднадзе

ОТНОШЕНИЯ ЦЕНТР–ПЕРИФЕРИЯ В МЕЖДУНАРОДНОМ

РАКУРСЕ

Предположение, что отношения Грузии с Москвой, Вашинг"

тоном и Брюсселем можно охарактеризовать как отношение

В январе 2005 года Парламентская ассамблея Совета Европы приня"

ла резолюцию по Грузии, содержащую примечательное обобщение про"

блемы, с которой сталкивается Грузия в своих попытках достижения наци"

ональной интеграции и государственного строительства: ""Революция роз"

и двое последовавших за ней выборов привели к весьма сильной власти,

которая может оказаться плюсом при решении политических, экономиче"

ских проблем и проблем в области безопасности при условии, что сильная

власть будет сопровождаться прочной и функционирующей системой сдер"

жек и противовесов. Пока что это не так. Сегодня в Грузии существует

полупрезидентская система, при которой президент наделен очень боль"

шими полномочиями, при практически отсутствующей парламентской оп"

позиции, ослабленном гражданском обществе, недостаточно независимой

и слабо работающей судебной системе, неразвитой или вообще отсутству"

ющей демократии на местах, средствах массовой информации, практику"

ющих самоцензуру, и неполноценной модели автономии в Аджарии".

Parliamentary Assembly, Resolution 1415 (2005), "Honouring of Obligations and

Commitments by Georgia," http://assembly.coe.int/Main.asp?link=http://

assembly.coe.int/Documents/AdoptedText/ta05/ERES1415.htm. Данная резо"

люция основана на материалах указанного выше доклада Комитета по со"

блюдению обязательств государствами – членами Совета Европы

(Doc. 10383).

GEORGIA.p65 06.11.2005, 14:41436