Колобов О.А. (под об. ред.) Внешняя политика Соединенных Штатов Америки: принципы формирования и закономерности реализации. Том 2
Подождите немного. Документ загружается.
Александр (Северовосточный университет, США) рассматривал происходящие в
России процессы децентрализации власти сквозь призму концепции «тройного
перехода», то есть затрагивающего территориально-географические параметры
государственности (обострение проблемы «идентичности»), демократические
настроения и экономические отношения собственности. С его точки зрения,
институционно слабая демократия все же предпочтительнее для России, чем сильный
авторитарный режим.
448
Он исключил возможность насильственных вариантов захвата
власти в РФ, однако предсказал усиление позиций деятелей, призывающих к «сильной
руке» типа А.Лебедя.
Стив Солник (Колумбийский университет, Нью-Йорк) объяснял существующую
асимметрию российской государственности попытками центра наладить «особые
отношения» с наименее лояльными субъектами федерации.
449
Лоуренс Робертсон
(университет Майами) продолжил эту тему анализом этнических составляющих
российского регионализма.
450
К.Стонер-Вайсс высоко оценила качество региональной власти в Нижнем
Новгороде, где она бывала лично во время своей работы над монографией «Местные
герои. Политическая экономия регионального управления в России».
451
В ней она
попыталась вывести зависимость между уровнем социально-экономического развития
региона и демократизмом его руководства. Американская исследовательница
проанализировала ситуацию в Нижнем Новгороде (наряду с тремя другими областями)
с точки зрения социальной стабильности и доминирующей политической культуры. В
Нижнем, по ее мнению, были сильны связи политической и промышленной элит (как
формальные, так и неформальные), имелись способные к осознанным коллективным
действиям экономические «группы интересов», присутствовал консенсус как между
ветвями власти на уровне области, так и между областным и городским руководством.
На основе собранного материала автор пришла к выводу о том, что качество власти в
Нижегородской области в начале - середине 1990-х годов было одним из наиболее
высоких в России. Анализируя причины этого явления, американская
исследовательница отметила, что степень кадровой преемственности при Б.Немцове
была самой высокой среди всех изученных ею субъектов федерации. Автор полагала,
что успехи в Нижнем были еще более существенны, если иметь ввиду, что инвестиции
из центра поступали в гораздо меньших масштабах, чем в другие изученные ею
регионы. Из-за этого многие свои начинания Б.Немцов проводил не столько при
поддержке Москвы, сколько вопреки ей. В частности, в 1992 г. наметилось
противостояние между Б.Немцовым и главой Госкомимущества А.Чубайсом из-за
того, что Нижний, взявший курс на балансирование бюджета, фактически лишился
доступа к федеральным средствам.
К.Стонер-Вайс утверждала, что столь благоприятных условий для работы
институтов типа Международной финансовой корпорации не было создано ни в одном
из других регионов. В числе стратегических ориентиров администрации Б.Немцова
автор книги называла курс на создание стимулов для инвестиций и на снятие с баланса
предприятий объектов соцкультбыта. Другой особенностью нижегородской
экономической модели была и высокая концентрация экономического потенциала,
прежде всего в военной промышленности. «Промышленное лобби» оформилось в
нижегородском представительном органе несколько раньше, чем в других регионах.
Именно поэтому после прихода к власти Б.Немцова столь сильным было
проникновение экономических интересов в политику. При нем «директорский корпус»
сохранил гарантированный доступ к политическим ресурсам. Приватизация не
затронула интересы руководителей крупнейших предприятий региона, которым со
стороны администрации были обеспечены и программы переквалификации рабочей
силы, и помощь во внешних контактах. Многие аспекты консенсуса между
экономической и политической элитами формировались на неформальном уровне. В
111
частности, политические лидеры опирались на поддержку «промышленного лобби» во
время выборов. Это, по мнению автора, и лежит в основе стабильности при Б.Немцове.
В целом в России, по мнению К.Стонер-Вайсс, в плане регионального устройства
оставались огромные проблемы. Так, партии не вносили адекватного вклада в
консолидацию государства. Институциональную слабость демонстрировала
Государственная Дума, которая оказалась не способной разработать и принять законы,
адекватно регулирующие отношения центра с регионами, особенно в сферах
совместной компетенции. Как правило, представители Президента в регионах не
выполняли роли «государева ока», поскольку они либо полностью были интегрированы
в систему региональной политической элиты, либо их отчеты о допускаемых
нарушениях игнорировались московскими чиновниками. Бэт Митчнек (университет
Аризоны) проанализировала состояние отношений между региональными органами
власти и деловыми кругами. По ее мнению, корпоративные связи между политиками и
бизнесменами в тот период были очень сильны и являлись причинами частого
«консенсуса» среди местных элит по важнейшим вопросам.
452
Многие американские эксперты отмечали, что концентрация российского
капитала в Москве и его ориентация на отдельные регионы обострила проблему их
неравного доступа к инвестициям и финансам, а следовательно - усилила
асимметричность российского федерализма. Иностранные кампании также вкладывали
деньги в те регионы, которые могли быстро дать прибыль (в частности, это касалось
проектов, связанных с продуктами питания). Американские ученые выделяли три
причины, по которым многие западные фирмы постоянно осуществляли постоянный
мониторинг процессов, происходящих в ведущих российских регионах. Во-первых, их
интересовало состояние потенциальных рынков для продажи своих товаров (включая
покупательную способность населения как важнейший показатель). Во-вторых, они
следили за возможностями развития инфраструктуры, позволяющей размещать в
регионах производство. Наконец, в-третьих, Россия была интересна западным
инстанциям как потенциальный конкурент в будущем.
453
Эдвард Уокер выделил ряд причин, осложняющих отношения между центром и
периферией, зависящих от типа региона. Например, к первой категории проблемных
регионов автор отнес территории, изнутри охваченные межнациональными
конфликтами (республики Северного Кавказа). Вторую группу составили регионы, где
национальные чувства были направлены главным образом против центра (Татарстан) и,
наконец, в основе противоречий третьей группы лежали экономические причины, а
вызов центру был направлен “по вертикали” (Сибирь, Дальний Восток). Ряд республик,
отмечал Э.Уокер, в дополнение к Федеративному договору потребовали специальных
полномочий (Башкортостан хотел гарантий полномочий республики в сфере контроля
за ее внешней торговлей, Республика Саха добивалась права оставлять себе
значительную долю добытых золота и алмазов). Другим регионам были отданы
предпочтения в сфере финансов и налоговых отчислений. В итоге федеральная
структура России уже к 1992 г. приобрела очертания “асимметричной федерации”,
построенной частично по национальному, частично по территориальному признаку, где
административные единицы наделялись различными по объему правами и
дифференцированными дотациями из центра.
Анализируя положение и особенности различных субъектов федерации,
профессор Колумбийского университета Стивен Солник отметил интересную
особенность: какие бы индикаторы в определении состояния регионов ни
использовались, территории с “преимущественно русским населением, как правило,
представали в качестве проигравших, тогда как этнические республики постоянно
оказывались в числе выигравших
454
”. Именно этнические требования стали
сплачивающим звеном, объединившим различные этнические республики, отграничив
их от русских регионов. И это позволило лидерам подобных территорий сохранить
112
республики как привилегированный класс субнациональных акторов. Именно поэтому,
отмечал С.Солник, принципы, которые, по общепринятому мнению, обычно
препятствуют созданию стабильной федеративной системы – асимметрия и
этнофедерализм - в России гораздо больше работали на объединение, нежели на
раскол, поскольку “институты этнофедерализма не столько настраивали регионы друг
против друга, сколько способствовали объединению федерированных единиц в единый
блок, способный вести коллективные переговоры с центром
455
”. В результате практики
двусторонних соглашений между центром и субъектами федерации произошло
сосредоточение привилегий в отдельных регионах. Подобную государственную
структуру Д.Элейзер назвал “форалистическим устройством” (по примеру Испании),
когда объем передаваемой регионам власти различался в зависимости от конкретной
составной единицы
456
.
Важный этап становления федерализма в России американские аналитики
связывали с принятием новой российской Конституции в 1993 году. Отмечая ее
несовершенство, некоторые американские эксперты, тем не менее, достаточно смутно
представляли себе суть проблемы. Так, Э.Уокер отметил в качестве недостатка
Конституции “чрезмерные полномочия, закрепленные за федеральным центром”, и
одновременно “чрезмерные полномочия, предоставленные республикам и регионам”.
Не менее абсурдно звучала его критика сохранения прежних границ между субъектами
федерации
457
.
Среди аналитиков-либералов находились как сторонники, так и противники
подобных обвинений в адрес новой российской Конституции. В частности, Стивен
Холмс (директор программы фонда Сороса по реформе Восточно-европейского и
русского права) считал, что Конституция РФ достаточно гибко приспособлена к
переходному периоду, который переживала Россия. Он утверждал, что Конституция, с
одной стороны, укрепила государство и демократию, а с другой - наделила
центральную власть институциональной гибкостью. Американский эксперт полагал,
что для успешного проведения демократических реформ необходимы не постоянные, а
“паллиативные (временные) конституции”. Их преимущества, по мнению С.Холмса,
заключались в том, что ограничение исполнительной власти в переходный период
снижает ее силу и гибкость, необходимые для реализации реформ
458
. Это касается и
отношений между центром и регионами, поскольку российская конституция позволяла
регулировать многие вопросы путем переговоров центрального правительства с
субъектами федерации.
Следующий этап эволюции федерализма в России совпал, по мнению
американских аналитиков, с начавшимся процессом подписания двусторонних
договоров между субъектами федерации и центром. Эксперты-либералы полагали, что
хотя “асимметричная федерация” и не самый лучший вариант государственного
устройства, но она вполне адекватно отражала тот уровень взаимоотношений между
центром и регионами, который сложился в России к тому времени.
Наконец, последний этап институционализации отношений между центром и
регионами эксперты связывали с реформами В.Путина. Аргументы американских
либералов в данном случае были довольно просты, но в то же время весомы и
убедительны: перестройка федерально-региональных отношений давно назрела. К тому
же попытки усилить вертикальное управление предпринимались и ранее (премьер-
министр Е.Примаков в 1999 г. предлагал отказаться от выборов глав региональной
власти, а в феврале 2000 г. некоторые губернаторы предложили вместе с удлинением
срока президентского правления утвердить и правило назначения губернаторов и мэров
федеральной властью непосредственно). Например, Стив Солник полагал, что
либеральность Путина заключалась в том, что он не стал пользоваться столь
прямолинейным методом удаления губернаторов от власти. Хотя, по мнению ученого,
ряд губернаторов, виновных в злоупотреблениях и узурпации власти на местах,
113
безусловно, заслуживали применения к ним этих прямых мер
459
. Цель «путинской»
реформы – создать механизм, который принудил бы региональные власти исполнять
федеральные законы. Политика В.Путина, направленная на укрепление федеральной
власти, строилась, как отмечал американский политолог, на новых подходах: вокруг
принципа создания “равных” регионов, что позволяло разрушить привилегии,
предоставленные определенным областям, и одновременно подорвало единство среди
региональных лидеров. Центр при таком раскладе с успехом играл роль “объективного
арбитра”, активно используя межрегиональную конкуренцию. Нельзя ожидать,
подчеркивал С.Солник, никакой драматической революции в балансе центра и
провинциальных властей. Новая федеральная структура, более централизованная,
позволила, по его мнению, осуществить приток иностранных инвестиций в регионы,
поскольку имущественные права одинаково защищались во всех субъектах
федерации
460
.
Попробуем теперь более подробно остановиться на тех аспектах реформы
федерально-региональных отношений в России, которые вызвали наиболее серьезные
споры в научном сообществе США.
Проблема асимметрии вызвала наиболее жаркие споры среди американских
экспертов, занимающихся российской проблематикой. Первоначально западные
аналитики были схожи в главном: “асимметричный федерализм” в российском
исполнении продемонстрировал высокую степень устойчивости. С одной
стороны, в таком полиэтничном государстве, как Россия, следует проявлять
гибкость в региональных подходах. С другой стороны, большее вовлечение
субъектов федерации в политический процесс – это не только шаг вперед в
демократическом строительстве, но и реальное решение большинства
региональных проблем наиболее предпочтительным и быстрым для региона
способом. И, несмотря на то, что, по мнению ряда авторов, “асимметричная
федерация” - не самый лучший вариант государственного устройства, российская
власть проявила гибкость и постепенно урегулировала многие детали
федеративных отношений. С.Солник назвал подобное государственное
строительство “процессом торга между центром и периферией” и определил
следующие важные его составляющие:
1) итоги каждых переговоров важны и как самостоятельные
политические решения, и как источник информации для других
регионов о стратегии и возможностях центра;
2) результаты “торга” между центром и регионами должны
обязательно быть выгодными для каждой из сторон, чтобы
принятые соглашения соблюдались;
3) изменения в государственной структуре в значительной мере
ограничены рамками решений, принятых на более ранних
этапах
461
.
Большинство экспертов, занимающихся российской проблематикой, полагали,
что именно эта модель федерализма позволила избежать дальнейших процессов
децентрализации в России. Её гибкость содействовала тому, что были найдены
приемлемые варианты взаимоотношений по линии центр - регионы во всех 89
субъектах федерации. Как отметил М.Алексеев, асимметричный федерализм и
политическое рассредоточение власти сыграли положительную роль в предотвращении
распада России. Практика получения регионами специальных привилегий от
центрального правительства была следствием политической и экономической
целесообразности
462
. И даже, несмотря на то, что региональные элиты обладали еще
большей самостоятельностью, чем это было прописано в соглашениях и договорах,
включение региональных политиков в федеральную власть виделось американским
экспертам обязательным элементом эволюции федерализма.
114
Это, конечно, не значит, что сторонники “асимметричной модели” не видели
отрицательных ее проявлений. Одним из них они считали явные издержки
губернаторской власти в России: узурпация власти на местах, неуважение местными
элитами демократических институтов, слабая ответственность губернаторов перед
избирателями
463
. Американские средства массовой информации тоже не остались в
стороне от этой проблемы. На страницах американских газет и журналов часто
публиковались статьи о жизни российской глубинки, в которых губернаторы
представали настоящими “хозяевами” регионов, защищающими узкие корпоративные
интересы местных элит и обрастая неким подобием “семьи” на периферийном уровне.
Такой образец “делегированной демократии”, по мнению западных исследователей,
безусловно, приводит к замедлению формирования демократических институтов.
Сторонники новой федеративной политики президента В.Путина, в этой связи,
полагали, что региональные лидеры слишком развили идеи асимметричного
федерализма. В случае успеха путинских реформ, отмечали американские эксперты,
Россия не будет более напоминать “лоскутное одеяло из автономных образований и
удельных княжеств”, и в ней будет создана работающая “вертикаль власти”, которая
ограничит претензии региональных лидеров и позволит остановить те центробежные
тенденции, которые наблюдаются в России с момента краха советской системы
правления
464
.
В.Путин, по мнению западных экспертов, удачно выбрал время начала реформ,
грамотно использовав представившийся ему реальный шанс ограничить влияние и
независимость 89 провинциальных лидеров. Мало кто из губернаторов, отмечали
аналитики, был готов открыто бросить вызов президенту. Региональная элита быстро
устремилась за поддержкой центра, а не встала в оппозицию к власти. Периодические
волны регионального сопротивления сменялись демонстрацией большей лояльности к
Кремлю (первый каскад такой поддержки федеральной власти был устроен
губернаторами еще в период их присоединения к пропрезидентской партии
“Единство”).
Кроме того, эксперты-либералы полагали, что успешная реализация реформ
позволит положить конец свободному толкованию федерализма в России и
беспредельной власти губернаторов. Во-первых, с введением новых правил Кремль мог
смещать со своих постов региональных лидеров, нарушающих федеральные законы.
Во-вторых, новый принцип формирования Совета Федерации, по мнению аналитиков,
ослабил лоббистские возможности региональных лидеров в Москве и усилил влияние
Кремля на верхнюю палату. И, в-третьих, назначение специальных представителей
президента в семи “суперокругах” позволил установить более строгий контроль над
регионами, чрезмерная автономия которых стала угрожать самому существованию
России как федерации
465
.
4. Оценки реформ отношений между центром и регионами
А) реорганизация территориальной структуры РФ
Большинство экспертов либерального крыла положительно отнеслись к
реорганизации территориальной структуры России, приветствуя создание федеральных
округов. Представители президента часто назывались в американских экспертных
обзорах «генерал-губернаторами» - видимо, по аналогии с их дореволюционными
прототипами. По мнению сторонников такой реорганизации, этот аспект реформ имел,
по крайней мере, два положительных момента. Во-первых, упрощал структуру
управления, создавая семь федеральных округов сопоставимого размера и равного
статуса. Во-вторых, реанимировал идею Б.Ельцина о “президентских представителях”,
поскольку ранее они не играли серьезной роли в региональной политике и целиком
были подвластны воле губернаторов. “Новая редакция” российского федерализма
115
подняла уровень автономии федерального назначенца. Он стал реальным
инструментом федерального контроля, превратившись из человека, лояльного
губернатору, в представителя центральной власти, чьего внимания и одобрения будет
добиваться каждый региональный лидер. Даже назначение пяти из семи новых
“генерал-губернаторов” из силовых ведомств особенно не насторожило американских
исследователей из либерального крыла. С.Солник объяснял этот выбор президента
необходимостью иметь стопроцентно лояльных центральной власти и лично В.Путину
назначенцев.
Б) Реструктуризация Совета Федерации
Эксперты либерального крыла последовательно отстаивали идею о том, что
новый порядок комплектования Совета Федерации не ущемил основы демократии.
Более того, по их мнению, этот порядок следовало бы ужесточить, поскольку он
оказался недостаточно эффективен в борьбе за уменьшение объема губернаторской
власти. Например, С.Солник полагал, что новые представители в Совете Федерации
при новом порядке его формирования в значительно большей степени оказались
обязаны тем региональным элитам, которые их назначали. В частности, назначенцы от
губернаторов заседали в верхней палате парламента ровно до тех пор, пока они
сохраняли поддержку руководителя региональной власти. Как положительный момент,
сторонники реформирования выделяли возможность нового Совета Федерации на
регулярной основе и с большей эффективностью заниматься законодательной
деятельностью, что позволяло намного быстрее рассматривать огромный массив
экономического законодательства и других важных проблем. Единственные реальные
проигравшие в ходе реструктуризации Совета Федерации, по мнению С.Солника, это
спикеры региональных законодательных органов, которые оказались удалены от
“большой” федеральной политики
466
.
В) Новые административные и судебные рычаги укрепления центральной власти.
В первую очередь, внимание экспертов привлек процесс создания при
Министерстве юстиции специального управления и межведомственной комиссии по
конституционной безопасности. Цель этого мероприятия заключалась в приведении в
порядок российского законодательства, в том числе и региональных законов,
обеспечении соответствия регионального законодательства и действующей российской
Конституции. По новым правилам Министерство юстиции могло оспаривать законы,
принятые на региональном уровне и нарушающие федеральное законодательство.
Новые функции Минюста позволяли применять санкции против глав областных
администраций, ответственных за принятие таких законов.
Сторонниками подобных нововведений в российском законодательстве стали
представители либерального крыла экспертного сообщества США, которые посчитали,
что перечисленные мероприятия позволят эффективно использовать судебные
механизмы урегулирования отношений между центром и регионами. Во-первых,
либералы видели в новых функциях Минюста законный и вполне демократичный
способ решения проблем федерации. Во-вторых, они полагали, что нововведения
повысят качество правовых отношений в России, которые приобретут более
цивилизованные формы, что положительно скажется на законотворчестве в частности и
на правовой культуре российского общества в целом. Единственное опасение
американских экспертов выразилось в большей вероятности преимущественного
использования административных и политических факторов воздействия в ходе
региональных реформ, а не правовых рычагов
467
.
Большинство американских экспертов-либералов столкнулись с трудностями в
понимании пост-коммунистического российского общества, в том числе и с точки
зрения реалий социальных процессов в России. Одна часть экспертов, стоящих на
либеральных позициях, утверждала, что российское общество представляет собой
единую социальную систему, интегрированную на самом глубоком уровне, с единой
116
культурой и идеологией. Другая точка зрения, представленная в исследованиях
американских авторов, состоит в том, что российское общество легко разделить на
сегменты или слои, каждому из которых присущи собственная культура и социальные
институты. Каждый сегмент (слой) обладает своей идеологией и своим отношением к
социальной дифференциации и общественной справедливости
468
. В рамках российского
общества эти сегменты взаимодействуют между собой, но являются конкурентами в
борьбе за власть, ресурсы и возможности эффективного влияния на население.
Согласно сторонникам сегментного подхода, российское общество нельзя назвать
только олигархическим в той же степени, в какой Россию нельзя назвать демократией в
полном смысле этого слова. По мнению профессора В.Шляпентоха (Мичиганский
университет), в российском обществе можно выделить, по крайней мере, четыре четких
сегмента: авторитарный, олигархический, либеральный и криминальный. Профессор
В.Шляпентох полагал, что либеральный и авторитарный слои влияют на общественное
развитие с помощью законодательной деятельности, рыночных институтов и
правоохранительных органов
469
. Олигархический сегмент добивается реализации своих
интересов посредством финансового могущества, с помощью которого он подчиняет
себе российские средства массовой информации и влияет на выборные процессы.
Криминальный слой в значительной степени контролирует мелкое и среднее
предпринимательство, оказывая не менее серьезное воздействие и на крупный
капитал
470
.
Американские ученые либерального направления считали, что самое большое
демократическое завоевание в российском общественном развитии переходного
периода – это появление либерального слоя, еще весьма небольшого, но, тем не менее,
последовательно защищающего рыночные ценности и демократические свободы. По
мнению большинства экспертов, либеральный слой - самый слабый из четырех
сегментов российского общества, поскольку в России очень плохо развиты
демократические и рыночные институты. Кроме того, именно этот слой подвергается
постоянным нападкам со стороны трех других сегментов
471
. Будущее российского
общества, с точки зрения большинства либеральных экспертов, напрямую зависит от
степени конфликтности между этими четырьмя слоями, а также от того, представители
элиты какого сегмента окажутся в будущем в выигрышном положении. Центральное
конфликтное звено российского социума – это борьба между сторонниками
авторитарных методов управления обществом и представителями олигархии,
желающими использовать государство в своих интересах. В этом смысле фигура
президента России, по мнению экспертов-либералов, может оказать решающее
воздействие на исход этого противостояния. Объективно необходимая модель
президентской “линии поведения” в этом случае заключается в том, чтобы не
допустить перетекания реальной власти в стране ни в сторону сторонников
авторитаризма в “чистом” виде, ни к олигархам с их финансовыми и
организационными возможностями.
Второй серьезный конфликт, по мнению аналитиков, развился между
представителями либерального сегмента и объединившимися слоями олигархов и
“авторитаристов”. В русле такого межукладного конфликта решались и важнейшие
вопросы будущего развития общества, такие как сохранение демократических
завоеваний и свобода экономики. Однако большинство экспертов либерального лагеря
полагали, что в России не наблюдается устойчивой тенденции, направленной в сторону
формирования сильного авторитарного режима. Те черты авторитарного правления,
которые угадывались в посткоммунистическом российском обществе, они
характеризовали лишь как “слабый” авторитаризм. Поэтому эксперты-либералы не
советовали американскому правительству сворачивать программы помощи России, а
лишь предлагали более конкретно определить приоритетные, адресные зоны помощи.
Одним из таких важных направлений они видели формирование в России более
117
совершенной модели социального обеспечения
472
. Проанализировав российскую
систему социальной помощи и сравнив ее с другими государствами с переходной
экономикой, американские эксперты разработали систему мер, направленную на
повышение эффективности социальной помощи и социальных услуг. Реформирование
они предложили вести по четырем направлениям: радикальное усиление адресности;
создание механизма предоставления помощи в форме фондов для социально
незащищенных групп, привлечение к сотрудничеству неправительственных
организаций для решения социальных проблем; создание системы социального
обеспечения для уволенных работников.
В тесном сотрудничестве с Всемирным банком экспертами США были
разработаны пилотные проекты предоставления социальной помощи (для Коми,
Воронежа и Волгограда) в соответствии с различными подходами в установлении
уровня потребления и реального дохода граждан
473
. Кроме того, был запущен ряд
проектов, направленных на структурное реформирование системы социального
обеспечения и социальных услуг, а именно: займ на реформирование системы
социального обеспечения (SPAL); займ на внедрение реформ в сфере социального
обеспечения (SPIL); займ на структурную перестройку (SAL 3); проект по
предоставлению услуг по трудоустройству и социальной защите; проект по развитию
пенсионного обеспечения; пилотный проект по переселению жителей Севера;
пилотный проект по реформированию системы здравоохранения; проект по развитию
системы социальной защиты на местном уровне
474
.
Традиционно проблемы коррупции рассматривались в США в рамках стратегии
борьбы с преступностью и охраны правопорядка. Но особенности развития
посткоммунистических государств в переходный период и усилившиеся процессы
глобализации заставили американское правительство по-другому взглянуть на
масштабы проблемы и на то негативное влияние, которое оказывает коррупция в
региональном и глобальном масштабах. Новый взгляд на проблемы коррупции
выразился не только в чисто правовой плоскости, хотя и здесь усилия привели к
определенным успехам. Существенной корректировке подверглись стратегические и
тактические подходы к проблеме.
Особенный интерес в экспертно-аналитическом сообществе США вызвали
проблемы коррупции в странах, находящихся на переходной стадии развития и,
особенно, в России. Возросшую актуальность данной тематики можно объяснить
следующими факторами:
а) попытки оказания экономической помощи и финансовой поддержки России со
стороны правительства США, МВФ и Всемирного банка не привели, вопреки
ожиданиям, к позитивным результатам. Коррупция, по мнению американских
экспертов, стала одним из факторов, препятствующих развитию экономики и
предпринимательства в России;
б) в условиях глобализации экономики западные бизнесмены столкнулись с
непреодолимыми рисками, порожденными коррупцией в странах с переходной
экономикой;
в) страны с высоким уровнем коррупции, к которым относится Россия, (по
данным международной неправительственной организации “Transparency International”,
имеют меньшую инвестиционную привлекательность на глобальном рынке, а,
следовательно, меньшие шансы успешно выйти из экономического тупика.
В связи с этим, правительство США стало активно поддерживать
многочисленные усилия американских и международных правительственных и
неправительственных организаций по противостоянию коррупции в России. Этой
проблемой стали активно заниматься такие организации, как:
118
• Агентство международного развития США (“Руководство по борьбе с
коррупцией”, февраль 1999 г.; “Стратегия борьбы с коррупцией”, январь
2001 г.),
• Всемирный банк, выпустивший серию докладов о коррупции в странах,
находящихся на переходной стадии развития,
• Фонд “Евразия”, занимающийся финансовой поддержкой проектов,
направленных на борьбу с коррупцией на региональном уровне;
• Институт “Открытое Общество”, разработавший несколько программных
инициатив по антикоррупционной деятельности в сфере государственного
управления (в частности, программа LGI, Будапешт);
• Национальный демократический институт (NDI), проводящий важную
работу по обеспечению прозрачности и гласности во время выборов;
• ряд мозговых центров (в частности, Гарвардский Институт
международного развития), которые предложили определённые модели
антикоррупционных акций;
• Amerald Group и другие аналогичные профессиональные ассоциации.
В самом общем виде совокупное видение американскими экспертами круга
проблем и возможных решений, связанных с коррупционной деятельностью в России,
выглядит так:
в политической сфере издержки от коррупции в следующем:
- коррупция разрушает демократию и справедливое управление,
потому что нарушает узаконенные процедуры;
- расширяются проявления “политической коррупции”:
коррупция на выборах (фальсификация результатов
голосования), использование “административного ресурса” при
подготовке к выборам, подкуп избирателей, нарушения и
злоупотребления при формировании партийных избирательных
списков и т.п.;
- коррупция в законодательных органах приводит к снижению
ответственности принимаемых политических решений;
- коррупционная деятельность в управлении подрывает
легитимность государственной власти, а также её способность к
административному управлению и доверие к ней со стороны
общества;
- коррупция в судебных органах позволяет руководителям
высшего звена свободно трактовать законы и выносить
судебные решения в своих интересах. Кроме того,
коррумпированность судебных исполнителей часто проявляется
в таких сферах деятельности, как нотариальное удостоверение
сделок и возбуждение и прекращение уголовных дел.
В экономической области:
- сферами деятельности, в наибольшей степени подверженным
коррупции в России, являются лицензирование и регистрация
предпринимательской (в том числе банковской) деятельности;
получение государственных целевых кредитов и экспортных
квот; таможенное оформление товаров; строительство и ремонт
за счет бюджетных средств.
119
- изменения методов взаимодействия государства и частного
капитала в России привели к тому, что коррупция
содействовала увеличению стоимости бизнеса за счет
противозаконных платежей чиновникам;
- интересна также и обратная сторона этих отношений: влияние
экономических акторов (фирм, предприятий и т.п.) на
государственную политику. Россия относится к тем странам,
где частный капитал имеет возможность формировать правила
игры на государственном уровне в собственных интересах
путем “теневых” выплат должностным лицам. В западной
литературе появилось в связи с этим такое понятие, как
“скупленная экономика”
475
, отражающее одно из проявлений
коррупции в России. К “скупке” прибегают, по данным
международных экспертов, в основном молодые фирмы, не
обладающие значительной степенью влияния, но имеющие
неплохой финансовый резерв.
- зарубежные эксперты оперируют также такими понятиями, как
“влияние” и “административную коррупцию”. В первом случае
речь идет о влиянии на государственную экономическую
политику фирм и предприятий-гигантов без необходимости
подкупа должностных лиц в силу таких качественных
характеристик, как размер фирмы, доля государства в
собственности, особые длительные отношения с
государственными чиновниками и т.п. Под административной
коррупцией понимаются частные выплаты должностным лицам
в целях обхода официальных правил и положений.
- коррупционное воздействие на экономику приводит к
искаженному вложению государственных капиталов в пользу
прибыльных для чиновников проектов, отвлекая средства от
объективно необходимых финансовых вливаний в
общественную сферу (в проекты, связанные с развитием
образования, прав человека, экологических программ и т.д.).
- искажения, порожденные всеми видами экономической
коррупции в России, привели к низкой инвестиционной
привлекательности государства и к замедлению темпов
экономического роста.
Основными причинами неудач в борьбе с коррупцией в России, по мнению
американских экспертов, являются:
- отсутствие решимости в борьбе с коррупцией у “высшего
эшелона” власти;
- половинчатость и расплывчатость реформ;
- отсутствие продуманной стратегии и институциональной
составляющей реформаторских действий;
- нарушение баланса репрессивных и предупредительных мер
борьбы с коррупцией в пользу первых;
- отсутствие специальных политических и управленческих
навыков
476
.
120