Кашин В.А. Налоги и налогообложение. Актуальные проблемы налоговой политики и налогового администрирования
Подождите немного. Документ загружается.
законодательства отвечает Министерство финансов РФ. Контрольные функции
осуществляют Федеральная налоговая служба (по основным видам налогов) и
Федеральная таможенная служба (по таможенным пошлинам и по НДС и акцизам -
при экспортно-импортным сделкам). Сбор налогов и проведение перерасчетов по
поступившим налоговым платежам, а также распределение налогов по уровням
бюджетной системы ведется органами Федерального казначейства. Взыскание
налоговых платежей и санкций по вступившим в силу решениям судов
осуществляется Службой судебных приставов. Расследование нарушений
налогового законодательства поручено органам Министерства внутренних дел. И,
наконец, функции «компетентного органа» по исполнению международных
налоговых соглашений РФ выполняет Министерство финансов. Вследствие такой
раздробленности полномочий и ответственности возникает значительное число
проблем, связанных с координацией действий всех этих ведомств и учреждений и
обменом информацией между ними, в общей системе контрольной работы
появляются серьезные нестыковки, создаются существенные трудности для
налогоплательщиков при исполнении ими своих обязанностей по представлению
отчетности и уплате налогов. В общей сложности налоговым администрированием,
в разных его формах, в РФ занимается до полумиллиона государственных
служащих.
Если сравнить с ведущими развитыми странами мира, то в них все эти
функции, как правило, сосредоточены в рамках единого налогового ведомства,
которое ведет все виды контрольной работы и осуществляет сбор налоговых
платежей на свои счета в коммерческих банках, с проведением всех необходимых
перерасчетов (с учетом того, что платежи по основным видам налогов сейчас
осуществляются в авансовом порядке). При этом также заметна тенденции к
расширению деятельности налогового ведомства за счет возложения на него ряда
функций иного характера. Так, во Франции налоговая служба ведет также реестр
недвижимости, в США и Великобритании, при отсутствии внутренних паспортов,
регистрация граждан ведется унифицированно налоговыми органами по единому
номеру (налогового и социального учета), в ряде стран специальные подразделения
налоговой службы, наряду с взысканием задолженности по налогам, занимаются
также сбором и иных долгов в пользу государства, и т.д.
Основными контролирующими (не собирающими налоги) органами в сфере
налогообложения в РФ являются ФНС и ФТС.
Федеральная налоговая служба России включает в себя центральный аппарат,
межрегиональные налоговые инспекции, территориальные налоговые инспекции и
ряд подведомственных организаций. Кроме того, при ФНС России с декабря 2008 г.
действует Общественный совет.
В главе Федеральной налоговой службы находится Руководитель ФНС России,
который имеет семь заместителей (по данным на июнь 2009 г.). В составе
центрального аппарата имеется девять управлений: Аналитическое управление,
Контрольное управление, Управление налогообложения, Административное
управление, Управление обеспечения, Управление информатизации, Правовое
управление, Управление по обеспечению процедур банкротства и Управление
досудебного аудита.
В состав межрегиональных инспекций ФНС России входят шесть инспекций
по федеральным округам (МРИ по Центральному ФО, по Северо-Западному ФО, по
Южному ФО, по Приволжскому ФО, по Уральскому ФО, по Сибирскому ФО и по
Дальневосточному ФО), Межрегиональная инспекция ФНС по централизованной
обработке данных и десять МРИ по крупнейшим налогоплательщикам (в сфере
нефтегазовой промышленности, металлургии, оборонной промышленности, связи,
банковскойи
211
ФТС России реализует свои полномочия и функции на основании и во исполнение
Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов,
Таможенного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов,
международных договоров Российской Федерации, актов Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов в
области таможенного дела, а также Положения о Федеральной таможенной службе.
Исполнение функций ФТС России осуществляется через систему таможенных
органов, в которую, по состоянию на 1 января 2008 года входят 7 региональных
таможенных управлений, 4 специализированных региональных таможенных управления,
126 таможен, 690 таможенных постов, 8 учреждений, находящиеся в ведении ФТС
России, 8 представительств ФТС России за рубежом.
Однако, несмотря на значительные финансовые, технологические и человеческие
ресурсы, задействованные в сфере налогового контроля, общее положение дел в плане
исполнения налоговых законов остается недостаточно удовлетворительным.
И этому есть целый ряд причин. Одна из них связано с той особенностью, что в
России налоговое законодательство только формально основано на этой концепции
нейтральности налогового права.
Действительно, доход, например, определяется в ст. 41 НК РФ как «экономическая
выгода в денежной или натуральной форме» и нигде в законе не установлено, что
объектом налогообложения может быть только доход, полученный в законной форме или
только на законных основаниях. В Главе 23 НК РФ «налог на доходы физических лиц» в
статье 208, пункт 1.10, указано, что любые «иные доходы, получаемые
налогоплательщиком в результате осуществления им деятельности в РФ» считаются, для
целей налогообложения по правилам данной главы НК, «доходами из источников в РФ» и
нигде далее не оговорено, что лицам, получающим доходы в незаконной форме,
положены какие-либо льготы или скидки или предоставляются какие-либо особые
иммунитеты. Иммунитеты исчерпывающим образом перечислены в ст. 215 НК РФ, где
указано, что они могут применяться только в отношении иностранных граждан, по строго
определенным видам доходов и только на основе взаимности или по условиям
международных договоров.
Если же говорить о криминальной или незаконной деятельности, то среди 31
пункта льгот, перечисленных в ст. 217 НК РФ, наиболее близким можно привести п. 16,
согласно которому от налогообложения освобождаются «доходы, получаемые членами
родовых, семейных общин малочисленных народов, занимающихся традиционными
отраслями хозяйствования». Кажется, под этот пункт могли бы быть подведены,
например, цыгане, занимающиеся мошенничеством и торговлей наркотиками. Однако, в
этом же пункте есть две оговорки, ограничивающие его применение. Первая – говорит о
«народах Севера», которая только с некоторой натяжкой может быть применена к
цыганам, а вторая констатирует, что такие «родовые, семейные общины» должны быть
зарегистрированы «в установленном порядке» (что, наверное, тоже преодолимо в
современной России).
Фактически же, независимо от принятой законом «нейтральности» налогового
права, в РФ действует четкое разделение прав на налогообложение между государством и
криминальным сектором: в отношении законных, легальных доходов действуют
налоговые органы и применяются нормы, установленные НК РФ, а в отношении доходов
от незаконной деятельности, в «теневой» сфере экономической деятельности, действуют
исключительно криминальные авторитеты и представляющие их «сборщики дани». При
этом криминальным кругам, несмотря на получаемые ими огромные доходы, государство
никогда не предъявляет налоговых требований, в то время как сами они нередко числят и
предприятия государственного сектора в числе своих налогоплательщиков.
Во всех развитых странах, как уже отмечалось, совершенно другая позиция по
отношению к налогообложению доходов от преступной деятельности, и в этих странах
212
преступников, нередко, если не удается доказать их прямое участие в совершении
преступлений, отправляют за решетку по обвинениям в отмывании преступных доходов и
в неуплате с них налогов. Более того, так там поступают не только в отношении своих
преступников, но и в отношении граждан других стран. Например, в США по таким
обвинениям уже отправлены в тюрьмы ряд граждан России и Украины – причем, одним из
обстоятельств, способствовавших их задержанию и обвинению, было то, что они не
смогли представить справки об уплате, соответственно, российских и украинских налогов
с переведенных ими в США капиталов.
Кроме того, в России и работа по борьбе с налоговыми правонарушениями пока
ведется разрозненно: МНС, ГТК, МВД, прокуратура, и т.д. Отсутствует единая база
данных по налоговым нарушениям (и нарушителям), расследования по конкретным делам
ведутся разрозненно и несогласованно.
Фактически – хотя и в противоречии с законом – в стране существует режим
налогового иммунитета для коррупционеров (общий годовой доход, по оценке, более 35
млрд. дол. США), для преступного мира (годовые доходы в десятки миллиардов долларов
США), для рабочих, бизнесменов и преступников из стран СНГ (годовые обороты во
многие миллиарды долларов США), легально и сознательно правительство предоставляет
налоговый иммунитет иностранным компаниям и банкам, получающим из России
многомиллиардные доходы (только выплата процентов по иностранным кредитам – не
менее 7-8 миллиардов дол. США ежегодно).
Поэтому назрела коренная перестройка работы в этом направлении. Необходима
перестройка организационной структуры, переход к тесной координации работы как
внутри РФ, так и с ведомствами других стран, пересмотр и уточнение соответствующих
положений законодательства (а также действующих налоговых соглашений России).
Если обратиться к опыту развитых стран, то в этих странах система
налогообложения подчеркнуто нейтральна по отношению к объектам обложения. В
налоговом праве отсутствует концепция законности или незаконности сделки, владения
имуществом, способы и формы получения дохода. Поэтому налоговые органы при
определении налоговых обязательств граждан и предприятий не обязаны принимать во
внимание заявления самих налогоплательщиков, третьих лиц или иных государственных
органов о незаконности, неправомерности или сомнительности титула собственности на
облагаемое имущество или источника облагаемого дохода. Налоги на сделки и формально
освобождены от этого условия (даже отмененная или расторгнутая по суду сделка, как
правило, не дает ее участникам права на возврат из казны уплаченных при ее совершении
налогов), а компетенция налогов на доходы и имущество ограничивается фактом
получения дохода и владения имуществом в отношении конкретного налогоплательщика,
не вдаваясь в основания его прав на этот доход и на это имущество.
Единственным исключением является прибыль акционерных компаний, которая
должна быть удостоверена независимым аудитором. Но и в этом случае у налоговых
органов есть право, при наличии определенных обстоятельств, не согласиться с
определением аудитора и предложить свой расчет облагаемого дохода компании.
Вышеуказанная нейтральность действует и в отношении незаконной утраты
объекта обложения – но с определенными ограничениями. Так, факт утраты
имущественного объекта (например, кража автомобиля) освобождает его собственника от
уплаты налога по этому объекту, но факт утраты дохода дает право на отмену налога
только при условии, что налогоплательщик реально не получал этого дохода (например,
неполучение начисленной зарплаты, дивидендов, процентов по причине банкротства
предприятия или банка). Если же доход был утрачен, уже побывав «в руках»
налогоплательщика (или на его счете в банке), то налоговые органы могут признать этот
факт лишь как основание для списания на расходы (убытки) при расчете суммы
облагаемого дохода за отчетный период или учесть этот убыток при налогообложении
дохода в последующие периоды. Однако, факт потери дохода (убытка) по понятным
213
причинам не может приниматься налоговыми органами на основании простого заявления
налогоплательщика (как факт получения дохода), для перевода его в разряд признаваемых
расходов необходимы некоторые доказательства и само такое признание ограничено
целым рядом условий и лимитов.
Например, зачет даже признанных убытков (потерь) ограничено периодом не более
двух-трех лет (прошлом и будущем), убытки от фондовых операций на бирже могут
списываться только с аналогичных доходов от таких же биржевых операций, и т.д.
Выплаченные взятки (как «плата за услуги») могут списываться на расходы с полученного
дохода только при условии, что, во-первых, налоговому органу будет убедительно
показано, что выплата взяток принята, обычна и необходима для того рода деятельности,
которым занимается налогоплательщик, и, во-вторых, налоговому органу будет
представлена вся необходимая информация о сумме, месте и условиях взятки и о
личности его получателя (в объеме, необходимом для привлечения ее получателя к
соответствующему налогообложению).
Такие принципиальные отличия, между Россией и другими развитыми странами, в
отношении налогообложения доходов от преступной деятельности препятствуют и
надлежащему применению соответствующих положений подписанных и давно
действующих налоговых соглашений России с этими странами. В частности, речь о таких
«спящих» статьях этих налоговых соглашений, как статьи, соответствующие ст. 25
«Процедура взаимного согласия» и 26 «Обмен информацией» Типовой модели налогового
соглашения ОЭСР. Поскольку Россия не выдвигает обвинений по нарушению налоговых
законов своим преступникам, она не может получить помощи и не может рассчитывать на
сотрудничество с правоохранительными органами других стран в тех рамках, которые
предусмотрены этими статьями налоговых соглашений. Отсутствие в России практики
предъявления таких обвинений влечет за собой и тот факт, что даже когда у преступников
судами западных стран конфискуются денежные средства, вывезенные из России, все эти
средства попадают в казну этих стран, но не России.
При этом следует отметить, что среди развитых стран наиболее широкое
сотрудничество имеет место именно в отношении преступлений, связанных с налогами.
Это связано, во-первых, с тем, что интересы государств наиболее близки именно в сфере
борьбы против уклонения от налогов – и каждая страна при этом знает, что если она не
будет оказывать помощь своим соседям и партнерам, то она встречно лишится
необходимой поддержки в осуществлении мер налогового контроля в отношении своих
налогоплательщиков. Во-вторых, по фактам налоговых нарушений намного легче
проводить расследования и поддерживать обвинения со стороны формального их
обеспечения (по налоговым преступлениям не предусмотрено суда присяжных, слушания
в суде могут вестись и решения по делу могут выноситься даже без присутствия
обвиняемого, прокуратура страны суда может поддерживать также обвинения и по
поручению властей другой страны, и т.д.).
При этом следует еще раз подчеркнуть, что в формальном смысле налоговое
законодательство РФ дает все основания для аналогичных практических действий и со
стороны российских властей (и, наоборот, в нем нет никаких оснований для налоговых
иммунитетов, которые российские власти фактически предоставляют своему преступному
миру). Иногда – даже с некоторым «перехлестом». Так, например, в НК РФ включена
норма, которую просто невозможно представить в какой-либо другой западной стране.
Это – пункт 1 ст. 102 «Налоговая тайна», которым установлено, что налоговую тайну в
смысле этой статьи не составляют «сведения, предоставляемые (российскими властями)
налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств в
соответствии с международными договорами».
На самом деле, и внутренним правом всех развитых стран, и соответствующими
статьями их налоговых соглашений однозначно и категорически установлено, что, «если
какая-то информация считается конфиденциальной по закону передающего государства,
214
то она должна оставаться такой и для получающего ее государства и ее использование
должно быть ограничено только лицами и органами (включая суды), занимающимися
начислением или взиманием налогов» (ст. 26 Типовой модели ОЭСР). В силу же статьи
102 НК РФ любая информация (не только налоговая), считающаяся конфиденциальной по
внутреннему российскому законодательству, немедленно перестает быть таковой, как
только ее запросят или она будет передана компетентным органам другого государства.
Отсюда возникает даже уникальная возможность для любого российского ведомства
«разморозить» любую считающуюся секретной по российским законам информацию –
надо лишь попросить налоговые органы другого государства, в порядке «дружеской
услуги», запросить у России эту информацию - и сразу после этого ее уже можно
использовать любым образом, не опасаясь никакого преследования законом.
Современная система налогового администрирования переживает сейчас в России
период своего становления. В этом процессе приходится преодолевать значительные
трудности и их, в целом, можно разбить на три группы.
Первую группу составляют трудности в налаживании налогового
администрирования, непосредственно связанные с пробелами и недоработками в общих
принципах налогового права. К ним, в частности, относятся определения понятий
«дохода», «недвижимого имущества», «прибыли», «предприятий», «предпринимателя»,
«постоянного делового учреждения» и других; определение ответственности
налогоплательщика – физического лица, ответственных лиц предприятия, иностранных
лиц; неудачная или недостаточная проработка таких фундаментальных категорий
(отношений) современной системы налогообложения, как «приоритет сущности перед
формой», «уклонение от налогов», применение трансфертных цен взаимозависимыми
предприятиями, «домохозяйство» (как объект налогообложения), легальные «налоговые
укрытия», и т.д.
Ко второй группе относятся трудности, вытекающие из недостатков в
формулировках и режимах налоговых законов, регулирующих применение конкретных
налогов. Среди них следует выделить особенно законы (главы НК РФ), регулирующие
налоги на доходы и имущество физических лиц и НДС.
В третью группу входят трудности, связанные с конкретными недостатками в
работе налоговых органов: в управлении и организационной структуре налоговых
органов, в отношениях между вышестоящими и нижестоящими налоговыми органами, в
отношениях налоговых органов с органами власти соответствующих административно-
территориальных образований, в организации использования информационных
возможностей других органов государственной власти и информации, находящейся в
распоряжении «третьих лиц, а также в практическом применении некоторых
действующих режимов, правил и норм, формально закрепленных налоговым
законодательством, но используемых либо с отклонениями либо с недостаточной
эффективностью. К последним относятся, например, применение налогового
законодательства в отношении иностранных лиц (прежде всего, из так называемого
«ближнего зарубежья»), филиалов и иногородних подразделений российских компаний и
предприятий, особо крупных собственников, получающих свои основные доходы не в
форме заработной платы или официально выплачиваемых дивидендов на акции, и
предприятий малого бизнеса.
Успешное осуществление общенациональной программы совершенствования
налогового процесса в такой стране, как Россия, потребует колоссальных усилий и, само
собой разумеется, предполагает осуществление тщательной предварительной подготовки
и планирования действий. Как представляется такая программа должна охватывать
практически все аспекты налогового администрирования - т.е. совершенствование
организационной структуры налоговых органов, использование новых технологий
налоговой работы, новые подходы к оказанию услуг и предоставлению консультаций
налогоплательщикам, информационно-технологическое обеспечение, повышение
215
квалификации кадров, разработка более профессиональных стандартов деятельности
сотрудников налоговых органов, укрепление материально-технической базы).
В этих целях в целом уже подготовлена и реализуется специальная целевая программа
развития налоговых органов, в рамках которой предполагается выполнение и завершение
следующих мероприятий: упрощение процедур заполнения и подачи деклараций и других
документов в налоговые органы; переход на систему "самоначисления" и бесконтактный
способ подачи налоговых деклараций; перевод основной работы по обработка налоговой
отчетности граждан и предприятий в специализированные Центры обработки данных
(ЦОГС); развитие системы досудебного разбирательства налоговых споров с целью
сокращения числа обращений налогоплательщиков в судебные инстанции; внедрение в
практику работы налоговых органов прогрессивных форм и методов информационно-
разъяснительной работы с налогоплательщиками; и т.д. субъектов РФ и органов местного
самоуправления, привлекаемых на договорной возмездной основе.
В работе с налогоплательщиками ставится задача внедрения новых технологий
информационной работы – переход на принцип “одного окна”, развитие бесконтактных
форм взаимодействия, распределение работы в налоговых инспекциях по операционному
принципу, и т.д. Администрирование крупнейших налогоплательщиков осуществляется
на федеральном уровне – специализированными межрегиональными налоговыми
инспекциями. Кроме того, с 1 июля 2002 года в ведение налоговых органов переданы учет
и регистрация коммерческих юридических лиц (предприятий).
Особой проблемой в деятельности налоговых органов пока остается слабое
научное и методическое обеспечение проведения комплексного анализа деятельности
налогоплательщиков, недостаточность (а в отдельных случаях и отсутствие) научно
обоснованных методик определения фактической налогооблагаемой базы по косвенным
данным, получаемым из различных источников. Для решения этой проблемы планируется
осуществить целый ряд мероприятий связанных с проведением научно-исследовательских
работy по развитиюy законодательства о налогах и сборах,y совершенствованию
администрирования и оценки деятельности налоговых органов в части решения задач,
поставленных Программой, а также анализа финансово-хозяйственного состояния
налогоплательщиков, пресечения путей сокрытия доходов, занижения налогооблагаемой
базы, «теневого» оборота товаров (работ, услуг) и денежных средств.
Совершенствования научного подхода требуют такие проблемы как создание
методик автоматизированного проведения камеральных проверок и эффективного отбора
налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок. Особую значимость
не только для налоговой системы, но и для экономического развития страны в целом,
имеют научно-исследовательские работы в части оценки потенциальной
налогооблагаемой базы и прогнозов поступления налогов, а также последствий введения
или отмены отдельных налогов и сборов,y изменения их ставок или налогооблагаемой
базы. Развитие и совершенствование научного обеспечения будет проводиться на базе
комплексного подхода к проведению научных исследований и использованию их
результатов в практической деятельности налоговых органов.
Для обеспечения эффективной работы местного и регионального уровней
налоговых органов необходимо расширить объем взаимодействия с соответствующими
подразделениями федерального казначейства,y другими государственными органами,
министерствами и ведомствами в части обмена информацией в электронном виде. В
первую очередь, это касается приема сведений о платежах от подразделений
федерального казначейства. Оперативный обмен этой информацией позволит
существенно сократить непроизводительный труд инспекторов по вводу данных,
уменьшит сроки взыскания недоимки и повысит обоснованность наложения санкций на
налогоплательщиков за просрочку платежей. Обмен информацией в электронном виде с
другими органами государственной власти, министерствами и ведомствами, позволит
оперативно получать и использовать в аналитической работе налоговых органов
216
косвенные сведения о хозяйственной деятельности налогоплательщиков, необходимые
для контроля налогооблагаемой базы. В настоящее время эта информация поступает в
основном на бумажных носителях, и у налоговых органов не хватает ресурсов для ее
перевода в электронную форму с целью дальнейшего использования в
автоматизированном режиме.y Важным элементом информационного взаимодействия
является обмен информацией с налоговыми и таможенными органами государств
ближнего зарубежья, особенно для уменьшения возможностей ухода от уплаты налога на
добавленную стоимость путем нарушения yзаконодательства о налогах и сборах при
осуществлении экспортно-импортных операций.
Для обеспечения эффективного контроля за правильностью начисления и полнотой
уплаты НДС - как одного из основных бюджетообразующих налогов, а также обеспечения
комплексной оценки экономических отношений между предприятиями
предусматривается введение электронной обработки счетов-фактур. Введение
электронного учета счетов-фактур позволит существенно уменьшить возможности ухода
от уплаты этого налога за счет занижения налогооблагаемой базы и необоснованного
требования вычетов и возмещения сумм налога, уплаченных по фиктивным и поддельным
счетам-фактурам без реальной поставки и оплаты товаров (работ, услуг).y Это также
обеспечит эффективность анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятий и
позволит выявить налоговые правонарушения, связанные с другими налогами,
уплачиваемыми от выручки.
Тема 9. Налоги и налогообложение в информационном обществе: новые
направления и подходы, эффективность и снижение издержек управления, права
личности.
Введение в тему.
Бурное развитие информационных технологий и современных средств связи
позволяет не только резко повысить эффективность налоговой работы, но и радикально
изменить роль налогового механизма в целом.
При этом следует подчеркнуть, что новые технологии с максимальной
эффективностью могут быть использованы только при соответствующей перестройке всех
методов и инструментов налоговой работы (включая пересмотр или даже замену
отдельных звеньев налоговой системы). И наоборот, как показывает практика, попытки
инкорпорировать современные методы работы с базами данных в традиционные
структурные формы, сочетать их с привычными налоговыми режимами и процедурами
дают либо незначительный эффект, либо вовсе приводят к напрасной растрате сил и
средств.
217
Как показывает опыт наиболее развитых стран мира, правильное использование
новых возможностей позволяет, наряду с налоговыми, решать и другие задачи
государственного управления. Конкретно речь идет о следующих мерах; а) унификация
учета и регистрации граждан и предприятий; б) создание единого механизма по учету
налоговых обязательств и взысканию долгов; в) унификация и централизация финансовых
отношений граждан с бюджетной системой.
Новые информационные технологии оказывают существенное влияние и на общее
содержание работы налоговых органов. В развитых странах это выражается не только в
изменении способов сбора и обработки налоговой отчетности граждан и предприятий,
контроля и проверки этой отчетности, но и в радикальной перестройке организационной
структуры налоговых органов. В наиболее передовых странах уже ставится вопрос о
полном переходе к сбору отчетности налогоплательщиков по электронным каналам связи
и об отказе, в связи с этим, от традиционной системы налоговых инспекций. Вместо этого
создаются крупнейшие центры обработки налоговой информации, в которые напрямую
поступает вся информация по налогам – как от налогоплательщиков, так и из других
источников.
При этом компьютер и компьютерные программы давно уже стали важными
инструментами налогового контроля. Сбор, обработку, классификацию, анализ и оценку
данных можно проводить эффективнее, особенно в случае роста объема и сложности
данных. Программные приложения включают такие стандартные программы, как:
программы управления файлами, такие как Access; текстовые редакторы, такие как Word;
электронные таблицы, такие как Excel; программы, позволяющие строить графики, такие
как ABC-flowcharter. В дополнение к этим программам налоговые органы могут создавать
специальные приложения, которые могут оказаться полезными при подготовке и
проведении налоговых проверок.
7.1. Налоги и электронное государство.
Как уже отмечалось, наибольший эффект достигается за счет централизации всей
работы по налогам в едином ведомстве, которое должно: а) вести учет и регистрацию как
налогоплательщиков, так и основных объектов обложения; б) собирать на свои счета все
налоговые платежи, вести все взаиморасчеты по налогам (возвраты, возмещения,
перерасчеты по авансам, и т.д.); в) распределять собираемые налоги по звеньям
бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты,
бюджетные и внебюджетные фонды).
При этом необходимо решить вопрос об объединении всей работы по налогам в
едином ведомства (аналогично как всеми расходами бюджетной системы ведает
федеральное казначейство). Сейчас функции сбора налогов выполняет казначейство,
налогового контроля – министерство налогов и сборов, приема налоговых платежей –
Центробанк, контроля и сбора таможенных пошлин, а также и отдельных видов налогов –
ГТК, расследования налоговых преступлений – МВД, разработкой налоговых законов и
реализацией внешней налоговой политики – Минфин, и т.д. В такой ситуации не удается
наладить даже ведение нормальной налоговой статистики: федеральное казначейство,
формально отвечающее за статистику бюджетных доходов, просто не учитывает многих
важных параметров, необходимых для оценки налогового потенциала, для анализа
налоговой работы, для контроля доходов и эффективной налоговой нагрузки граждан и
предприятий; в отчетности МНС, наряду с налоговыми, присутствуют и неналоговые
доходы – в то время как значительная часть НДС и акцизов проходит по статистике ГТК;
и т.д.
Вновь созданное единое ведомство должно объединить всю работу по всем видам
налогов, включая платежи по системе социального страхования (учет и регистрация
объектов обложения, налоговый контроль, сбор налоговых платежей, взаиморасчеты по
218
налогам, взыскание задолженности, регулирование налоговых отношений с другими
странами, и т.д.).
В перспективе такое ведомство может взять на себя – с очевидно большей
эффективностью, чем любое другое – ведение общегосударственного кадастра
недвижимости (как во Франции), контроль за соблюдение предпринимателями закона о
минимуме заработной платы (как в Великобритании), взыскание любых видов долгов и
представление интересов государства по делам о банкротстве (как в Швеции), контроль за
возвратом ипотечных и иных видов кредитов (в Великобритании такой порядок введен в
отношении возврата студенческих ссуд), финансовый контроль за соблюдением интересов
государства на предприятиях, в которых значительная доля капитала принадлежит
государству (как в Германии – а в США действует правило, по которому в руководство
любого частного банка может быть введен государственный бухгалтер-контролер),
выплату социальных компенсаций, пособий, и т.д.
Создание такого ведомства позволит не только резко повысить эффективность
налоговой работы, но и снизит общие издержки на ведение налогового контроля и
поддержание налоговой дисциплины, а также позволит упростить и облегчить исполнение
некоторых сопутствующих функций государственного управления – например, ведение
учета и регистрации граждан и предприятий, взыскание долгов (не только налоговых) в
пользу государства, предотвращение неоправданных выплат социальных пособий,
контроль за отмыванием «грязных» денег и незаконным вывозом капиталов, и другие.
При этом следует подчеркнуть, что все необходимые технологические условия для
такой перестройки работы государственного аппарата уже существуют, все отдельные
элементы этой системы отработаны и реально в разных странах уже действуют (но пока
разрозненно), и развитие событий в США (после 11 сентября) и в Европейском Союзе
показывает, что в самое ближайшее время перед нами встанет задача тесного
взаимодействия с аналогичными системами этих стран. Если сейчас сознательно и
целенаправленно принять решение о внедрении такой системы, то страна выиграет
крупные суммы в виде экономии по сравнению с тем, как если бы эта система строилась
спонтанно, без единого плана и в отдельных несогласованных между собой элементах.
Кроме того, в целях создания надежной аналитической базы для деятельности
такого единого налогового ведомства необходимо осуществить следующие меры.
Во-первых, сформировать блок налоговой статистики, закрепив его ведение за этим
новым единым ведомством. В этом блоке будут сосредоточены сведения о собираемых
налогах, включая и обязательные платежи по системе социального страхования (при
обеспечении прохождения всех налогов через счета налоговой службы – имея в виду, что
по многих видам современных налогов предусматривается авансовая уплата налога (налог
на прибыль, НДС, таможенные пошлины, и т.д.), которая затем корректируется по итогам
отчетного года, и, соответственно, все взаиморасчеты в этот период относятся к сфере
налоговых (не бюджетных – как это принято сейчас) отношений), об объектах обложения
(доходах, капиталах, собственности, производственных и торговых оборотах, и т.д.) и об
иных, связанных с налогами, фактах и явлениях экономической и финансовой жизни.
Во-вторых, учитывая опыт зарубежных стран и стремительное развитие
компьютерных технологий, следует расширить компетенцию этого налогового ведомства
за счет поручения ему: а) ведения паспортного и имущественного (по владению
объектами недвижимости, транспортными средствами, акциями, и т.д.) учета населения;
б) ведения учета и регистрации объектов недвижимости; в) осуществления всех функций
по взысканию долгов (не только налоговых) от имени государства; г) контроля за
соблюдением минимума заработной платы и за правильностью выплаты социальных
пособий и пенсий (не допуская переплат и злоупотреблений с повторными выплатами, к
примеру, компенсаций за потерянные дома и утрату имущества).
В сфере налогового администрирования также назрели серьезные перемены.
Достаточно просто посмотреть на принятую структуру Налогового кодекса: бросается в
219
глаза отсутствие всякой логики в размещении материала; отдельные группы норм и
правил, сущностно связанных между собой, хаотично разбросаны по разным разделам и
главам кодекса; система нумерации разделов, глав и статей – архаична и «рушится» при
внесении любых, даже малейших дополнений и изменений в текст кодекса (отсюда вдруг
появляются по две статьи 101, 103, 129, 135, 162, 174, 213 и 214 (но зато отсутствует
статья 196), под номером 179 – уже три статьи, а 333 и 346 – даже по сорок две статьи, и
при этом «группа 346-х статей» начинается сразу с «346-прим», а группе 333-х статей «с
прим» предшествует еще и статья 333 – но уже без «прим»), и т.д.
Между тем, в мировой практике давно присутствуют наработки простого и
эффективного структурирования кодифицированного законодательства (в США,
Франции, Австралии, и т.д.). используя эти наработки, можно предложить следующую
модель кодифицированного налогового законодательства и для России: разбивка на три
части, включая часть первая – «Налоговая система и принципы налогообложения», часть
вторая - «Общие процедуры и налоговое администрирование» и часть третья – «Налоги и
налоговые режимы».
При этом часть 1 включает в себя четыре раздела, и часть 2 – три раздела. Разделы
состоят из статей (подразделения на главы в этих двух первых частях не предусмотрено).
Нумерация статей в каждой из этих двух частей – сквозная. Номер каждой статьи состоит
из трех блоков цифр: номер части, номер раздела, номер статьи.
Далее, часть 3 НК состоит из четырех разделов – по принципу объединения в
каждом из разделов налогов одного вида: Раздел 1 - «Налоги на имущество», Раздел 2 -
«Налоги на доходы», Раздел 3 - «Налоги на сделки», Раздел 4 – «Специальные налоговые
режимы». Разделы в этой части НК состоят из глав, главы – из статей. Нумерация статей –
замкнутая, в пределах каждой главы (что позволяет вносить изменения и дополнения в
главы по каждому налогу или даже вводить (отменять) отдельные налоги (главы), не
нарушая нумерацию статей в других главах).
Соответственно, номер каждой статьи в этой части налогового кодекса состоит из
четырех блоков цифр: номер части, номер раздела, номер главы, номер статьи.
Каждый из разделов этой части налогового кодекса строится по единой схеме,
каждому налогу в соответствующем разделе посвящена отдельная глава. При этом для
главы, посвященной каждому определенному налогу, в этой единой схеме разделов
отведено строго определенное, постоянное место (такое же постоянное место в схеме
отведено для налогов, пока не введенных или не применяемых в данной стране).
Эта единая схема выглядит следующим образом.
Первая глава каждого раздела называется «Общие положения» и в ней собраны
принципиальные особенности, определяющие все налоги данного вида (или группы). В
пятой главе каждого раздела представлены налоги наиболее общего характера,
выделяющиеся среди данного вида налога: налог на общую сумму имущества (налог на
состояния); налог на общую сумму доходов; налог на общий оборот (налог с продаж).
Применительно к РФ пятые главы в двух разделах из трех останутся пока незанятыми:
первый из этих налогов пока не применяется, а третий из этих – отменен (тем не менее,
как уже говорилось, за каждым из этих налогом зарезервированное за ним место в
соответствующем разделе сохраняется).
В первых двух разделах остальные налоги (главы по другим налогам) размещаются
таким образом, что «по разные стороны» от пятой главы находятся налоги на физических
лиц и налоги на юридических лиц. В данном проекте предлагается главы по налогам на
физических лиц размещать до пятой главы, и остальные (по налогам на юридических лиц
и общие налоги - для любых лиц) – после пятой главы. На самом деле, можно было бы
избрать и обратный порядок, но в данном случае мы исходим из того простого
соображения, что налогов на физических лиц численно меньше, чем налогов на
юридических лиц (кроме того, не следует забывать, что конечными носителями всех
видов налогов являются именно физические лица).
220