Кармазіна М. Президентство: український варіант

Подождите немного. Документ загружается.

271

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

2. Кучмина держава: важелі управління

Під час другого президентського

терміну Л. Кучми в країні все більше

ставало людей, які схильні були

характеризувати режим, що існував у

країні, як поліцейський

, „цілком

авторитарний”

або „кланово?

олігархічний”

. Хтось, спостерігаючи

за диктатом в країні по суті кількох

людей, уже з острахом запитував: „Що

це – хунта, диктатура?”

Хтось,

„відштовхнувшись” від прізвища

Президента, означував суть режиму,

що склався, як «кучмізм», або

констатував (як Л. Кравчук), що в

Україні „форма влади така, що

аналогів їй немає у світі”

Незважаючи на відтінки в оцінках

сутності режиму, що попри все набирав

в Україні сили, експерти сходилися на

тому, що режим є авторитарним.

Цьому, здається, вже ніхто не міг

зарадити. Навіть Верховна Рада, з

якою точилися бої і в Л. Кравчука, і в

Л. Кучми, після десятиліття боротьби

здалася і виявилася не спроможною

загальмувати розвиток авторитарних

тенденцій.

Режим спирався на не?

функціональний державний механізм,

що розгалужувався до найменшого

села та приводився у дію

корумпованими чиновниками. Про це

говорить хоча б той факт, що у 1999 р.

Ed acta

Кучма переконався, що

фактично всю владу тримає

в руках і вона ніким не

контрольована...

Мені здається, що в

другий президентський

термін Леонід Данилович

дуже часто йшов в

автократичну форму

правління, одноосібно

приймав багато рішень,

особливо кадрових, які

нанесли його репутації

непоправної шкоди.

В. Горбулін

Dictum acerbum

А що таке бізнес по>

українському, ви чудово

знаєте. Усе робиться під

покровом політичної

боротьби. Якщо ти не з нами,

то тебе карають за всією

суворістю закону. Ось ця

бандитська етика на

озброєнні всіх політичних сил

без винятку. Ще є що ділити,

тому і боротьба за владу

така жорстока, тому їй і

властиві настільки яскраво

виражені звірині повадки. У

владу йдуть, щоб

компенсувати свої вади,

задовольнити прагнення бути

ватажком і, звісно ж, тому,

що влада – неоціненний

капітал. ...Інших же

хижаки просто тримають за

масовку, за кріпаків.

В. Литвин

272

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

тільки 49,3% підприємств засвідчували відсутність державного втру?

чання в операційні рішення, а у 2002?му цей показник дещо зріс –

до 52,2%. Загалом у період з 1998 по 2003 рік індекс корупції в Україні

(як і в Росії) удвічі перевищував відповідний показник у країнах

Центральної та Східної Європи

Показово, що формування в країні ринкових відносин дещо

видозмінило корупційні взаємини, оскільки ці, останні, почали

базуватися на грошовому підґрунті. У 1999 р., за даними

соціологічних опитувань, 69,3% респондентів, а у 2002?му 69,9%,

засвідчили, що поширеним засобом „залагоджування” відносин із

державними чиновниками з приводу економічної діяльності

підприємства були неофіційні платежі, розмір яких становив у 199

9 р.

1,7, а в 2002 р. 1,9% річного обсягу продажу

. Респонденти

відзначали і те, що розміри неофіційних платежів були нестабільні

й непередбачувані та мали тенденцію до зростання. Крім того, сплата

не гарантувала отримання чиновницької „послуги”

. У 2002 р. 50%

опитаних менеджерів вважали наявність неформальних зв’язків із

представниками державної влади важливим фактором їхньої

економічної діяльності. Найважливішими суб’єктами

неформальних зв’язків 52,4% підприємств назвали Державну

податкову адміністрацію; місцеві (обласні та міські) влади назвали

відповідно 42,1 та 45,3% респондентів; центральний уряд – 33,6%

У зв’язку з цим інтерес викликають і дані, оприлюднені

міжнародною організацією Transparency International. Ця

організація* займається дослідженням рівня корумпованості країн,

оцінюючи його за 10?бальною шкалою: найвищий бал відповідає

найнижчому рівню корупції, а найнижчий навпаки – найвищому.

Тож, приміром, у 1999 році – році переобрання Л. Кучми на другий

президентський термін – Transparency International,

проаналізувавши стан справ з корупцією у 99 країнах світу, відвела

Україні 75 місце, виставивши нашій державі 2,6 бали (поряд із

Молдовою, Венесуелою, В’єтнамом). У 2000 р. – 1,5 бали (87 місце

* Transparency International – міжнародна недержавна й некомерційна

організація, створена у 1993 р. Її метою є мобілізація через мережу національних

представництв громадянського суспільства, ділових, наукових та урядових кіл на

боротьбу з корупцією як на національному, так і на міжнародному рівні.

273

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

в рейтингу 90 країн); 2001 – 2,1 (83 місце серед 91 обстеженої країни);

2002 – 2,4 (85 місце серед 102 країн); 2003 – 2,3 (106 місце серед 133

обстежених країн). У 2004 році Україна в рейтингу Transparency

International посіла 122 місце (разом із Болівією, Гватемалою,

Казахстаном, Киргизією, Нігером та Суданом) із 145, отримавши

2,2 бали

. Цифри говорять тільки про одне: корумпованість

українського суспільства у 1999–2004 рр. була надзвичайно високою.

Система держуправління в Україні творилася не з урахуванням

інтересів держави – бюрократія спрямовувала розвиток країни у

напрямі, який забезпечував реалізацію її власних інтересів.

Постання того чи іншого органу здійснювалося під конкретну особу.

Це знайшло відображення в гіпертрофованому розвитку

„хабаромістких” державних функцій і скороченні

„нехабаромістких”

. Утворення та ліквідація (чи реорганізація)

центральних органів виконавчої влади здійснювалася Президентом

за поданням Прем’єр?міністра. Що стосується Фонду держмайна

України, Антимонопольного комітету, Держкомтелерадіомовлення,

то їхніх керівників президент призначав та звільняв з посади за

згодою Верховної Ради України. Президент призначав та звільняв з

посад голів обласних та районних державних адміністрацій,

держадміністрацій мм. Києва та Севастополя. Президент (а не суд)

мав право скасовувати акти голів місцевих органів виконавчої влади.

Про те, що Президент активно користувався правом

призначення та звільнення посадовців, говорять цифри, наведені у

посланні до Верховної ради 22 лютого 2000 р. Так, у 1999 р. було

замінено 16 голів обладміністрацій та 61 їх заступник, а крім того, –

144 голови райдержадміністрацій (28,5% від загальної кількості).

Особливістю апарату управління було його збільшення у 1,5 рази,

а чисельності органів, які забезпечували обороноздатність і

громадську безпеку – у 17 разів. Відтак на 2005 р. правоохоронні

органи щонайменше в два рази перевищували за чисельністю

Збройні Сили України і складали понад 1% населення України

Показовим було те, що контроль над правоохоронними органами у

своїх руках концентрував Президент, який, відповідно до

Конституції України, мав забезпечувати національну безпеку

держави, за поданням Прем’єра призначав міністра внутрішніх

274

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

справ і припиняв його повноваження, за згодою парламенту

призначав генпрокурора і звільняв його з посади. Президент мав

право призначати і звільняти з посад вище командування Збройних

Сил України, інших формувань (зокрема, голову СБУ); присвоювати

вищі військові та інші вищі спеціальні звання і класні чини;

утворювати суди; створювати консультативні, дорадчі та інші

допоміжні органи і служби. Президент був і головою РНБОУ. Тож

він формував і її персональний склад, своїми рішеннями вводив в

дію її рішення. Якщо у 1995–1998 рр. секретарем РНБОУ був

впливовий В. Горбулін, то у 1999 (перед виборами) реальний вплив

мала вже Адміністрація Президента (про це дозволяє твердити

Положення про АПУ). Такий стан призводив до посилення

непрозорості та тінізації влади, а також уможливлював висновки про

те, що „після указу президента про адміністративну реформу ми і

кроку не зробили для того, щоб зробити владу публічною”

Правда, Президент про адмінреформу не забув: 29 травня 2001

р. він видав указ (неконституційний) за №345/2001 „Про чергові

заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в

Україні”, яким запроваджувалися посади держсекретарів

міністерств. Держсекретарів Президент призначав за поданням

Прем’єр?міністра, а звільняв з посади одноособово. Крім того,

Президент визначав кількість заступників державних секретарів

міністерств. Фактично Президент України безпосередньо – сам –

формував виконавчу владу. Експерти вбачали у цьому кроці ніяк не

спробу поліпшити управління державою, але прагнення вибудувати

владну вертикаль, з одного боку, підпорядковану особисто Л. Кучмі,

а з іншого, – незалежну від олігархів. Цим, останнім, у ролі подяки

за підтримку на виборах віддавалися посади міністрів. Міністри

ставали політичними діячами. Держсекретарі ж призначалися

особисто Президентом і мали реальну владу. Таким чином, у Кабміні

постала незалежна від Прем’єра вертикаль влади. Але, як пояснював

у Конституційному суді В. Носов під час виступу на слуханні у справі

про неконституційність даного указу, посади держсекретарів

міністерств були запроваджені аби захистити виконавчу владу від

зазіхань парламенту при формуванні коаліційного уряду, після

відправлення у відставку Кабінету міністрів В. Ющенка

275

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

Характерним було те, що, здійснюючи ту чи іншу зміну,

Президент і його оточення проголошували на всю країну, що зміна

є вартісною, позаяк „уводиться європейська норма”. Правда, коли

зі зміною щось виходило не те (тобто ця зміна не приносила

Президенту очікуваних дивідендів), її відміняли. Відтак

держсекретарі зникли через два роки. (Згідно з Указом №434/2003

„Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі

центральних органів виконавчої влади” від 26.05.2003 р.). Олігархам

вдалося вплинути на Президента, наслідком чого, як сподівалися,

мав бути розподіл посад держсекретарів. Втім, ці посади було

вирішено краще скасувати. Їх зникнення у офіційних коментарях

пов’язувалося знову ж таки із прагненням наблизити систему

керівництва центральними органами виконавчої влади в Україні до

моделі держуправління у європейських державах. Однак такі чергові

зміни мали суттєвий нюанс: керівнику уряду було запропоновано

внести пропозиції щодо кандидатур на посади перших заступників

та заступників міністрів. Фактично посади держсекретарів були

переназвані. Здійснював призначення заступників центральних

органів виконавчої влади Президент, виходячи тим самим за межі

конституційних повноважень. Висловлювалися припущення, що це

робилося задля того, щоб персональний склад міністерств

„покращити”. Але і за час існування інституту держсекретарів було

прийнято більше ніж 50 указів про „покращення” – про звільнення

з посад держсекретарів чи їхніх заступників. Так, на посаді

державного секретаря у міністерстві фінансів встигло побувати 5 осіб

(див.: Указ від 27.11.2001 р. №1150/2001 „Про звільнення М.

Каленського з посади Державного секретаря Міністерства фінансів

України”, Указ вiд 27.12.2001 №1262/2001 „Про звільнення І. Юшка

з посади Державного секретаря Міністерства фінансів України”,

Указ вiд 15.01.2003 р. № 20/2003 „Про звільнення О. Бережного з

посади Державного секретаря Міністерства фінансів України,

голови Державного департаменту фінансового моніторингу”, Указ

вiд 12.02.2003 р. №105/2003 „Про звільнення А. Максюти з посади

Державного секретаря Міністерства фінансів України”, Указ вiд

15.07.2003 р. №675/2003 „Про звільнення Ф. Ярошенка з посади

Державного секретаря Міністерства фінансів України”). При цьому,

276

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

якщо спочатку глава держави аргументував звільнення фразою „у

зв’язку з переходом на іншу роботу” (стосовно І. Юшка, М.

Каленського), то надалі (стосовно А. Максюти, О. Бережного) вже

не вдавався до констатації підстав

Президентські повноваження так чи інакше поширювалися на

судову гілку влади: Президент призначав 6 (із 18) суддів

Конституційного Суду, визначав мережу судів загальної юрисдикції

та спеціалізованих, а також – кількісний склад місцевих апеляційних

та вищих спеціальних судів, призначав на посаду професійних суддів

уперше строком на 5 років. Крім того, Президент призначав 3 членів

Вищої ради юстиції, підписував посвідчення суддям Верховного

Суду України, Голові Верховного Суду, його заступникам, Голові,

заступникам, суддям Вищого Господарського Суду України та інших

вищих судів. За згодою Верховної Ради Президент призначав

Генерального прокурора, звільняв з посади – самостійно. Він

утворював органи, яким указами надавав статус державних

(наприклад, Координаційному комітету по боротьбі з корупцією і

організованою злочинністю при Президентові України). Президент

затверджував і їх персональний склад.

Звернемо увагу й на те, що серед повноважень президента –

призначення та звільнення голів місцевих держадміністрацій в АР

Крим (за поданням Кабміну України, при погодженні з Головою

Верховної Ради АРК і Головою Ради Міністрів АРК, Постійним

Представником Президента України у АРК). З Президентом

погоджувалося призначення/звільнення Голови Ради Міністрів

АРК. Він міг скасовувати акти уряду АРК. Розширюючи свої

повноваження, Л. Кучма 05.03.2002 р. підписав Указ за №217/2002

„Про Порядок здійснення зовнішніх зносин Радою Міністрів

Автономної Республіки Крим, місцевими державними

адміністраціями”.

Епіцентром, у якому зароджувалися, розвивалися і набували

конкретних обрисів плани та методи керівництва країною, була

Адміністрація Президента. В останні роки діяльності Л. Кучми

Адміністрація діяла на підставі указів Президента: „Про

Адміністрацію Президента України” від 14.12.1996 р. №1220/96,

„Питання Адміністрації Президента України” у редакції від 6.03.2003

277

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

р. №203/2003, „Про заходи щодо вдосконалення діяльності

Адміністрації Президента України” від 20 серпня 2002 р. №729/2002.

АПУ була тією структурою, яка все більше і більше користувалася

недоброю славою і про яку згодом вже говорили, що вона „другий

центр виконавчої влади”

в країні, а незабаром і те, що АП – „альфа

й омега системи державного придушення”, „основна рушійна та

спрямовуюча сила політичних скандалів, інтриг, склок і конфліктів”,

„головне (часом – єдине) джерело законодавчої, виконавчої і судової

влади”

. У часи, коли АПУ очолював В. Литвин, її порівнювали із

„тіньовим” Кабміном, а її голову називали „тіньовим” прем’єром.

Що зовсім не бентежило його самого:

„По суті, зараз адміністрація Президента дійсно

змушена перебирати на себе багато повноважень, –

вказував в одному з інтерв’ю керівник АПУ. – Але це не

свідчення жаги нової влади, якихось додаткових

повноважень, а наших, як мовиться, суворих реалій”

Більше того: В. Литвин стверджував, що АПУ, поза всяким

сумнівом, є „стабілізуючим чинником у державі”, „каталізатором

зрушень”

. Ще більшої ваги АП почала набирати тоді, коли її очолив

В. Медведчук. Преса згодом відзначила, що голова адміністрації

Президента мав вплив, який можна було порівняти із впливом

самого глави держави

У таких умовах впевнено почувалася „партія влади” – СДПУ(о),

яка „проростала” у безліч державних структур . Як свідчила преса,

„жодній іншій організації не вдалося розсадити своїх плеканців у

стільки різноманітних керівних крісел”: В. Медведчук очолював

президентську адміністрацію, а його заступниками були

однопартійці Ю. Загородній та О. Іщенко; „формальними есдеками”

були міністри В. Кремень та М. Папієв; членами СДПУ(о) були три

губернатори (закарпатський – І. Різак, черкаський – В. Лешенко,

чернігівський – В. Мельничук), 3 глави і 12 заступників голів облрад,

понад вісім десятків градоначальників та віце?мерів, 166 керівників

районних адміністрацій і заступників РДА

. У партії налічувалося

близько 10 000 депутатів Рад усіх рівнів, найбільш

278

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

високопоставлений із яких – О. Зінченко – обіймав посаду

заступника голови парламенту

Разом з тим до „неформальних есдеків” належала велика

кількість людей?володарів владних важелів, які не схильні були

афішувати з тих чи інших причин свою співпрацю з есдеками. До

них відносили, приміром, Є. Марчука (секретаря ради нацбезпеки)

чи С. Васильєва (керівника Головного управління інформаційної

політики АП)

На адресу В. Медведчука, як керівника АПУ, звучали

найрізноманітніші звинувачення. Інколи, аналізуючи поведінку

глави президентської адміністрації, його дії спрямовані на тінізацію

української політики, опоненти (як Дж. Сорос) зауважували, що він

„хоче потішити Росію”, що „він постраждає, якщо український

ринок стане відкритим ринком”, бо його бізнес полягав у тому, „щоб

вимагати гроші в інших бізнесменів, пропонуючи натомість

допомогу влади”

До найбільших „заслуг” лідера есдеків, котрий пишався званням

блискучого менеджера, опозиціонери відносили керівництво

провладними партіями під час „розкермування” першої

парламентської кризи; ліквідацію наметового містечка на самому

початку акції „Повстань, Україно!”, а також сприяння В. Литвину,

С. Піскуну та В. Януковичу зайняти відповідно крісла спікера,

генпрокурора та прем’єр?міністра

СДПУ(о) не оминала увагою громадські організації: за даними

Комітету виборців України, близько 230 всеукраїнських та

регіональних громадських організацій так чи інакше перебували в

орбіті впливу есдеків.

Управління підлеглими та приборкання непокірних із

застосуванням президентських методів давало свій ефект: навіть

парламент ставав більш покладистим і прогнозованим. Цьому,

зокрема, сприяли зміни, які відбулися. Приміром, створення

парламентської більшості. Як зауважував Л. Кравчук, Президент

наполягав на тому, щоб більшість утворювалася навколо глави

держави, а її діяльність полягала б у законодавчому втіленні

президентської програми

. „Я хочу, – говорив Л. Кучма, – щоб це

була президентська більшість. І щоб кожний кров’ю розписався”

279

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

Обурення частини парламентарів у зв’язку з такою пропозицією

Президента не стало на заваді президентському „плану більшості”

– вона була утворена. Її координатором став Л. Кравчук*.

Показово, що згодом факт створення більшості розцінювався

негативно навіть деякими з найщиріших прибічників Президента.

Ними, зокрема, відзначалося, що з її появою каналізувалося

протистояння в суспільстві, опозиція була загнана в глухий кут

(Втім, згодом навіть такі „тверезі уми” на опозицію дивилися як на

тільки „ображених”, які стали опозиціонерами за допомогою

Президента

Між тим депутати домовилися про відставку глави парламенту

О. Ткаченка та його першого заступника А. Мартинюка. Однак

провести голосування з цих питань виявилося не так?то просто:

спікер робив все для того, щоб голосування так чи інакше було

зірване. Новопостала більшість (а це – 239 депутатів), зібравшись

поза межами Верховної Ради – в Українському домі, все ж

проголосувала за відставку О. Ткаченка та А. Мартинюка. Після

цього почалися консультації щодо обрання нового керівництва

парламенту та голів профільних комітетів. На початку лютого 2001

р. у результаті голосування парламентарі (255 депутатів) віддали свої

голоси за спікера І. Плюща, першого заступника В. Медведчука та

заступника С. Гавриша. Було переобрано й керівництво восьми

парламентських комітетів.

Президент довго йшов до приборкання парламенту. Чого він

прагнув? Найперше, – активно впливати на процес парламентських

виборів шляхом використання адмінресурсу та створення

* Офіційно посади „координатор парламентської більшості” не існувало. Втім,

це не стало на заваді Л. Кравчуку, а затим послідовно О. Карпову, А. Толстоухову,

С. Гавришу виконувати функції координатора. Скласти уявлення про роль

координатора, про специфіку взаємин між Президентом і більшістю допомагають

слова, сказані свого часу С. Гавришем про те, зокрема, що він вважає нормальним

явищем втручання глави держави в роботу парламентської більшості. „Я не можу

думати інакше, – зазначав С. Гавриш, – оскільки на основі програми Президента

і, власне, з його ініціативи було створено цю парламентську більшість. І жоден із

членів ПБ не може вважати свої дії такими, що відповідають статуту парламентської

більшості, якщо вони суперечать програмній позиції Президента”. (Ар’єв В. Спікер

без портфеля // Дзеркало тижня. – 2003. – №35. – 13 вересня. – С.3.)

280

ПРЕЗИДЕНТСТВО: УКРАЇНСЬКИЙ ВАРІАНТ

парламенту із пропрезидентських сил. За переконанням Л. Кучми,

сприяти здійсненню таких планів мала мажоритарно?пропорційна

система виборів: вона дозволяла керувати виборчим процесом у

мажоритарних округах та депутатами?мажоритарниками у

Верховній Раді (цим і пояснюється той факт, що Л. Кучма п’ять разів

ветував Закон „Про вибори народних депутатів”). Втиснути

парламент у необхідні йому рамки Президент намагався і шляхом

ветування законів. Приклад: Верховна Рада трьох скликань

приймала закон „Про Кабінет Міністрів України”, а Президент

ветував його 8 разів. Президентське вето з’являлося на законах,

відповідно до яких, приміром, передбачалося розширення

контрольних функцій Рахункової палати або уможливлювалося

створення спеціальних комісій Верховної Ради (як Законом „Про

тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради”) чи

встановлювали адміністративну відповідальність за невиконання

вимог Рахункової палати, Уповноваженого з прав людини або

нардепів. Президент вдавався і до не підписування у встановлені

терміни законів, які Верховна Рада приймала, подолавши

президентське вето. У президентському арсеналі був і такий метод

боротьби з парламентом, як його постійна критика – безпосередньо

главою держави або підконтрольними йому ЗМІ. Л. Кучма та його

мас?медійні „голоси” звинувачували народних депутатів у

недієздатності, лобіюванні приватних,

а не державних, інтересів і т. п.

Не зупинявся Президент перед тим, щоб порушувати порядок

формування органів з участю Верховної Ради. Ну і зрештою, мав

багатий досвід залякування парламенту референдумом, про що

говорилося вище.

У подальшому Л. Кучма вдавався до широкого використання

парламенту у ситуаціях, які не міг подолати сам (наприклад, коли

виникала необхідність від?правити у відставку Прем’єр?міністра В.

Ющенка). „Інструментом” вирішення питання часто?густо ставало

специфічне „заохочування” депутатів, а фактично їх підкуп. Так,

про „оплату” депу?татського голосу, відданого на підтримку того чи

іншого рішення, говорив О. Мороз, зауважуючи, що соціалістам

пропонували „золоті гори”

. Про „ходіння” грошей у парламенті

говорили й, так би мовити, по інший бік барикад: „Ви прекрасно