Гранкин И.В. Парламент России

Подождите немного. Документ загружается.

Чичерин БН О народном представительстве М , 1966, с 175

Глава 2 ФОРМИРОВАНИЕ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Сентябрьский — октябрьский 1993 г. обвал1 системы Советов народных депутатов,

составлявших политическую основу Российской Федерации2, вызвал необходимость

формирования законодательных и представительных органов нового типа. Их становление

проходило в условиях утвердившейся власти Президента Российской Федерации, роста его

влияния на все сферы жизни российского общества. Одновременно Президентом

демонстрировалась приверженность демократическим принципам; при его поддержке в

средствах массовой информации «раскручивались» идеи проведения экономических реформ,

в результате которых каждый россиянин должен был стать богаче, а также невмешательства

государства в процессы демократизации общества и реформирования российской экономики.

Ослаблению государства, по нашему мнению, способствовало то, что в основу

государственно -правового строительства был взят принцип разделения властей,

существенно интерпретированный с целью создания правовых условий для обеспечения

полновластия Президента Российской Федерации. В российскую действительность

названный принцип внедрялся таким образом, чтобы президентская ветвь власти стояла над

всеми остальными — законодательной, исполнительной и судебной. По существу, во

властном механизме ей выделялось то же самое место, которое занимал в советский период

Центральный Комитет КПСС, который, как известно, диктовал, навязывал свою волю

государственным структурам, но никогда не нес ответственности за свои действия.

Следует отметить, что процесс укрепления власти Президента РФ находил поддержку в

широких народных массах. Он свидетельствовал об окончательной передаче власти

1 См. Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г, № 1400 // «Российская газета», 1993, 23

сентября.

2 См. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России, ст. 2. М.: Известия,

1992.

из рук партийных функционеров в государственную структуру. £го было прогрессивным

явлением, так как власть концентрировалась в конституционном государственном органе.

Определенное позитивное значение для укрепления власти Президента способствовало то,

что Б.Н. Ельцину был создан ореол национального героя-борца за народное счастье, борца

против всяческих привилегий партийно-государственной номенклатуры. Именно на этой

«борьбе» он завоевал широкие симпатии и поддержку. Думается, что положительную роль в

этом процессе играло и то, что власть Президента в народных массах ассоциировалась с

властью царя, романтическим восприятием многими гражданами этого образа.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации законодательным и

представительным органам предстояло функционировать на основе принципа разделения

властей. Таким образом, они переставали быть полновластными органами государственной

власти, как это было в советский период, и становились «противовесом» исполнительным

органам государственной власти. В Конституции РФ не закреплялась и вертикальная система

представительных и законодательных органов власти, в связи с чем они оказались без

поддержки со стороны вышестоящих органов3.

И еще одно важное качество утратили новые законодательные и представительные органы:

они оказались уже не единственными органами, через которые народ осуществлял

государственную власть. На конституционном уровне от них не требовалось систематически

информировать население о своей работе и принятых решениях, учитывать общественное

мнение, привлекать граждан к участию в деятельности властных структур4. Таким образом,

менялась природа представительных и законодательных органов. Они утратили монополию

на законодательную деятельность, стали реально зависимыми от исполнительных органов

власти, сосредоточивших полномочия по распределению финансов и иных материальных

благ.

3 Согласно ст. 86' Конституции (Основного Закона) Российской Федерации— России,

полномочия нижестоящих звеньев Советов народных депутатов (от краевого до местных)

могли быть прекращены в случае неоднократного нарушения ими законодательства по

решению Верховного Совета РФ, принятому на основании заключения Конституционного

Суда РФ.

4 См. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России, ст. 90.

Новая сущность представительных и законодательных органов особенно ярко проявилась на

Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации. Этот орган государственной

власти значительно отличается от предшественника — Съезда народных депутатов

Российской Федерации. Во-первых, Федеральное Собрание на конституционном уровне

провозглашено лишь представительным и законодательным органом Российской

Федерации5, а не высшим органом государственной власти Российской Федерации, каковым

был Съезд народных-депутатов Российской Федерации6. Не наделено Федеральное Собрание

и функциями Верховного Совета Российской Федерации, который как орган Съезда

народных депутатов Российской Федерации был постоянно действующим законодательным,

распорядительным и контрольным органом государственной власти Российской Федерации7.

Переток властных полномочий к Президенту Российской Федерации, исполнительной

власти, естественно, ослабил представительную и законодательную власть, создал

конституционные предпосылки для фактического функционирования президентской

республики.

Федеральное Собрание как бы повисло в воздухе. Парламент не имел правовой опоры в виде

органов представительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации,

организационных рычагов воздействия на них. Это резко снизило значение Федерального

Собрания в жизни общества, ослабило его по сравнению с исполнительными и судебными

органами власти, сохранившими в постсоветский период вертикальную систему и

взаимосвязи с соответствующими атастными структурами в субъектах Российской

Федерации. Доминирующая роль в одной из двух палат Федерального Собрания — Совете

Федерации — руководителей исполнительных органов власти субъектов Российской

Федерации еще более усилила дисбаланс в механизме реализации принципа разделения

властей. И наконец, наделение каждой палаты Федерального Собрания Российской

Федерации специальной самостоятельной компетенцией создало предпосылки для их

противостояния, обус-

* См. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г (ст. 94). М,: Юридическая

литература Далее — Конституция РФ

6 См. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации, ст, 104

7 См. там же, ст. 107.

(О

ловленного наличием несовпадающих интересов. Этому способствует и отсутствие единой

организационной структуры типа Президиума Федерального Собрания, объединяющего,

координирующего деятельность обеих палат, а также ограниченные конституционные

возможности для совместной деятельности, различные политические позиции членов Совета

Федерации и депутатов Государственной Думы.

2. В системе мер по реформированию российского общества в постсоветских условиях

видное место занимает организация выборов в Федеральное Собрание. Его первый состав

формировался на основе положений, утвержденных указами Президента. Закон РСФСР 1989

г. «О выборах народных депутатов РСФСР» оказался непригодным. Президентские указы

заложили правовую основу новой избирательной системы. Ее особенностью явилось то, что

выборы в палаты парламента первого созыва проходили на разных условиях — депутаты

Государственной Думы избирались по правилам смешанной избирательной системы, а

депутаты Совета Федерации — по мажоритарной. Срок их деятельности был определен в два

года.

Выборы в Государственную Думу прошли на основании Указа Президента Российской

Федерации от 1 октября 1993 г. № 1557 «Об утверждении уточненной редакции положения о

выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в

Положение о федеральных органах власти на переходный период». Этим указом число

депутатов Государственной Думы было увеличено с 400 до 450.

11 октября 1993 г. Президент издал Указ «О выборах в Совет Федерации Федерального

Собрания Российской Федерации»8. Указом были назначены выборы в Совет Федерации на

тот же день, что и в Государственную Думу, — 12 декабря 1993 г., утверждено Положение о

выборах депутатов Совета Федерации и преобразована Центральная избирательная комиссия

по выборам в Государственную Думу в Центральную избирательную комиссию (ЦИК) по

выборам в Совет Федерации и по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания

Российской Федерации в 1993 г. При этом для выборов в обе палаты в соответствии с

требовани-

8 Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 39, ст 3597.

ями данного указа были созданы общие избирательные участки и участковые избирательные

комиссии.

В положениях о выборах в палаты было немало общих правил. Основными принципами

выборов были всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании.

Право избирать получили граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста,

а быть избранными — 21-летнего возраста. Указами устанавливалось, что не могли избирать

и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, и граждане,

содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.

i^B Положении о выборах в Совет Федерации предусматривалось, что в Совет Федерации

избирается по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации. Депутаты этой

палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ — два

депутата) избирательным округам, образованным в рамках административных границ

субъектов Российской Федерации. При этом каждый избиратель должен был голосовать за

двух кандидатов. Кандидаты в депутаты Совета Федерации выдвигались группами

избирателей и/или избирательными объединениями.

Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. было установлено, что

225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным (один округ — один

депутат) избирательным округам. Эти округа образовывались в субъектах Российской

Федерации на основе единой нормы представительства. Исключение — избирательные

округа, созданные в субъектах Федерации, где число избирателей было меньше среднего

числа избирателей, установленного ЦИК для одномандатного избирательного округа.

Остальные 225 депутатов Государственной Думы избирались на основе системы

пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу.

Списки кандидатов в состав Государственной Думы, избираемых по общефедеральному

избирательному округу, составлялись избирательными объединениями. При этом

допускалось одновременное выдвижение одних и тех же лиц как по общефедеральному, так и

по мажоритарному округам. Таким образом, кандидаты избирательных объединений имели

определенные преимущества, а избирательные

объединения наделялись правом распределять своих кандидатов по партийным спискам и по

мажоритарным округам9. Кроме того, были и другие дополнительные преимущества у

кандидатов избирательных объединений. Они опирались на региональные структуры

избирательного объединения, получали от него финансовую и агитационную поддержку. Как

справедливо констатируют специалисты, «все это препятствовало реализации принципа

равных правовых условий участия в выборах всех кандидатов в депутаты, вытекающего из

принципа равного избирательного права»10. Из 1569 кандидатов, зарегистрированных по

мажоритарным избирательным округам, 700 человек (44%) значились в общефедеральных

списках11. Они были освобождены от сбора подписей в свою поддержку, что следует отнести

к отступлениям от принципа равенства пассивного избирательного права кандидатов в

депутаты.

Кандидаты в Государственную Думу, избираемые по од-номандатным избирательным

округам, выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями. Под

избирательными объединениями понимались общефедеральные партии, общефедеральные

политические движения, уставы которых были зарегистрированы Министерством юстиции

Российской Федерации, или блок таких общественных объединений, создаваемый на период

проведения выборов. В состав блока могли входить и другие общефедеральные

общественные объединения, уставы которых зарегистрированы в Министерстве юстиции

Российской Федерации, если в них предусматривалось участие в выборах в федеральный

законодательный орган. Партия, политическое движение и общественная организация не

могли входить в состав более чем одного избирательного объединения. В случае вхождения в

состав блока они не имели права выступать в качестве самостоятельного избирательного

объединения.

Кроме общероссийских избирательных объединений, имеющих право выдвигать кандидатов

в обе палаты, к избирательной кампании были подключены политические движения,

действующие в субъектах Российской Федера-

9 См. Выборы в Государственную Думу. Правовые проблемы. М.: БЕК, 1995, ст. 11. Далее —

Выборы...

10 Там же.

11 См. гам же, с. 33.

ции и зарегистрировавшие уставы в соответствующих органах юстиции. Они могли

выдвигать кандидатов в Совет Федерации. Аналогичные права предоставлялись блокам

общественных объединений субъектов РФ, создаваемым на период проведения выборов.

Таким образом, были созданы правовые предпосылки для стимулирования и развития как

общефедеральных, так и региональных партий и политических движений. На наличие этой

цели у Президента обращал внимание его представитель в Государственной Думе А.А.

Котенков, стоявший у истоков разработки Положения об избрании парламентариев. В то же

время А.А. Котенков с сожалением отмечает, что группе радикальных демократов удалось

убедить Б.Н. Ельцина отказаться от предложения об избрании 300 депутатов из

одномандатных округов и 150 по партийным спискам, а также поддержать «пропорцию в

соотношении 225 и 225...»12. По его мнению, эта серьезная ошибка привела к тому, что

вместо демократов из партии Гайдара большинство голосов по партийным спискам получила

команда Жириновского, и замысел радикальных демократов обернулся своей полной

противоположностью13.

Одномандатные избирательные округа по выборам в Государственную Думу охватывали в

своей совокупности всю территорию Российской Федерации. При их нарезке организаторы

выборов исходили из следующих требований: наличие не менее одного избирательного

округа на территории субъекта Российской Федерации; равенство избирательных округов по

числу избирателей в пределах одного субъекта Российской Федерации с допустимым

отклонением до 15%; территориальное единство.'Не допускалось наличие или создание

избирательного округа, состоящего из не граничащих между собой территорий. Число

избирательных округов по выборам в Государственную Думу, приходящихся на каждый

субъект Российской Федерации, устанавливался ЦИК пропорционально численности

избирателей в нем в соответствии с данными учета избирателей к референдуму 25 апреля

1993 г.

Общефедеральный избирательный округ по выборам в Государственную Думу включал в

себя всю территорию Рос-

12 См. журнал «Президент. Парламент. Правительство», 1998, апрель, с. П.

13 См там же.

„сийской Федерации. Число избирательных округов по выборам депутатов Совета

Федерации равнялось числу субъектов Российской Федерации. На территории каждого

субъекта российской Федерации образовывался только один избирательный округ.

Избирательные округа, образованные в крае (или области, в состав которых входили

автономные округа, не охватывали территорию последнего. Таким образом, в каждом

автономном округе были образованы отдельные избирательные округа по выборам в Совет

Федерации.

Избирательные округа делились на избирательные участки из расчета от ста до четырех

тысяч избирателей на один участок. В районах Крайнего Севера, в горных и иных

малонаселенных местностях допускалось образование избирательных участков из расчета от

20 избирателей. За рубежом избирательными участками для граждан Российской ,

Федерации, имеющих постоянное место жительства за пределами Российской Федерации,

являлись консульские округа на территории страны проживания.

На основании сведений органов исполнительной власти об избирателях окружными и

участковыми комиссиями составлялись списки избирателей, в которые включались 18-летние

граждане РФ и имеющие постоянное место жительства на территории соответствующего

избирательного участка.

В обоих положениях о выборах в палаты Федерального Собрания была установлена

невозможность совмещения статуса депутата с иным должностным положением или

деятельностью в государственных или других органах. Так, согласно ст. 29 Положения о

выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. баллотировавшиеся в палату лица, у

которых должность, мандат или занятия несовместимы с мандатом депутата Государственной

Думы, должны были дать письменное обязательство о прекращении соответствующей

деятельности в случае избрания депутатом. Аналогичные требования выдвигались к

депутатам Совета Федерации. В то же время в Положении о выборах в Совет Федерации

(часть 2 ст. 20) содержались дополнительные условия для выдвижения отдельных категорий

должностных лиц в качестве кандидатов в депутаты. Например, должностные лица органов

законодательной (представительной) власти, исполнительной власти, местного

самоуправления, судов, прокуратуры, кадровые военнослужащие и приравненные

к ним иные государственные служащие могли быть выдвинуты кандидатами в депутаты при

условии приостановления ими служебной деятельности со дня регистрации кандидатом в

депутаты и до дня выборов. Для этой цели они имели право получить внеочередной

неоплачиваемый отпуск. Отказ в предоставлении отпуска можно было обжаловать в суд. В

названной статье содержались гарантии для перечисленных лиц по сохранению рабочих мест

в случае неизбрания депутатом. В ней устанавливалось, что при неизбрании или отказе в

регистрации в качестве кандидатов указанные лица могли вернуться к исполнению прежних

обязанностей в той же должности и на тех же условиях. Несоблюдение перечисленных

ограничений влекло за собой признание недействительным избрания в парламент

соответствующих лиц. Это правило содержалось в положениях о выборах в обе палаты.

Порядок выдвижения кандидатов в депутаты в палаты Федерального Собрания был разным.

Группам избирателей и/или избирательным объединениям предоставлялось право выдвигать

в избирательных округах по выборам депутатов Совета Федерации не более двух кандидатов

в каждом округе. При этом требовалось, чтобы в поддержку кандидата в депутаты Совета

Федерации были собраны подписи избирателей соответствующего округа в количестве не

менее двух процентов общего числа избирателей округа либо не менее 25 тыс. подписей.

Регистрацию кандидатов в депутаты Совета Федерации осуществляли окружные

избирательные комиссии на основании заявлений самих кандидатов и подписных листов.

Если в период после завершения регистрации кандидатов и до дня выборов в избирательном

округе по выборам депутатов Совета Федерации оставалось менее трех кандидатов, выборы

в этих избирательных округах откладывались на 12 недель для дополнительного выдвижения

кандидатов и осуществления последующих избирательных действий.

Более сложным был порядок выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы.

Общефедеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы представлялся

избирательным объединением. Каждое из них могло выдвинуть не более одного

общефедерального списка кандидатов. Число кандидатов в общефедеральном списке

могло превышать число депутатов, избираемых в Государственную Думу по

общефедеральному избирательному округу, не более чем на 20%. Избирательным

объединениям предоставлялось право самим определять последовательность размещения

кандидатов в списке, разбивать список полностью или частично на региональные группы

кандидатов. При этом отмечалось, каким субъектам или группам субъектов Российской

Федерации соответствует каждая из указанных региональных групп кандидатов.

Избирательные объединения не могли выдвигать кандидатов, не являвшихся членами

входивших в него политических партий и общественных объединений. Для регистрации

общефедерального списка кандидатов требовалось, чтобы в его поддержку были собраны

подписи не менее 100 тыс. избирателей. Из этого количества подписей не более 15% должны

были приходиться на один субъект Российской Федерации. Не позднее чем за 35 дней списки

кандидатов с приложенными к ним подписными листами и заявлениями кандидатов о

согласии баллотироваться вносились на регистрацию в Центральную избирательную

комиссию.

Дата реального проведения выборов в Государственную Думу в значительной мере была

обусловлена активностью политических партий и избирательных объединений. С целью

обеспечения их максимально широкого участия в избирательной кампании было установлено

следующее правило: если за 35 дней до дня выборов не будет зарегистрирован ни один

общефедеральный список кандидатов либо будет зарегистрирован лишь один такой список,

выборы по общефедеральному округу по решению ЦИК откладываются на 12 недель для

дополнительного выдвижения списков общефедеральных кандидатов и осуществления

последующих избирательных действий в соответствии с установленными сроками.

Избирательным объединениям, составлявшим федеральные списки кандидатов,

предоставлялось право выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы и в

одномандатных избирательных округах по выборам в Государственную Думу. В каждом

округе они могли предложить по одному кандидату. Для выдвижения в одноман-датном

избирательном округе по выборам в Государственную Думу иного кандидата требовалось,

чтобы в его поддержку были собраны подписи не менее одного процента от общего числа

избирателей округа.

Инициаторы выдвижения кандидата или сам кандидат должны были внести подписные

листы и заявление кандидата о выдвижении своей кандидатуры по соответствующему

избирательному округу на регистрацию в окружную избирательную комиссию по выборам в

Государственную Думу не позднее 27 дней до дня выборов. Для обеспечения реальных

выборов было установлено, что если в период после завершения регистрации кандидатов до

дня выборов в одномандат-ном избирательном округе останется менее двух кандидатов,

выборы в этих избирательных округах откладывались по решению ЦИК на 12 недель для

дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих действий.

Положения о выборах в палаты Федерального Собрания содержали статьи, определяющие

права и обязанности кандидатов в депутаты, порядок проведения предвыборной агитации и

финансирования выборов. При этом кандидаты в депутаты, баллотировавшиеся по

одномандатным округам, имели равный объем полномочий. Кандидатам в депутаты (по их

желанию) предоставлялись неоплачиваемые отпуска с момента регистрации до момента

опубликования результатов выборов. В течение этого срока выплачивался средний заработок

или иной регулярный доход, исчисленный за предшествующие дате регистрации три месяца,

но в размере, не превышающем 7-кратный размер минимальной заработной платы. Оплата

производилась ежемесячно избирательной комиссией, зарегистрировавшей кандидата в

депутаты из бюджетных средств, предназначенных для проведения выборов. Кандидаты в

депутаты по одномандатным избирательным округам имели право на территории своего

округа пользоваться любыми видами общественного транспорта, а те, кто жил вне пределов

округа, — право на три поездки общественным железнодорожным, водным и автомобильным

транспортом (кроме такси и заказных рейсов) или на одну поездку авиационным

транспортом в округ и обратно. Транспортные расходы, обусловленные избирательными

делами, погашались и лицам, включенным в общефедеральные списки. Оплата их поездок

производилась ЦИК.

Каждый кандидат в депутаты мог баллотироваться только в одном избирательном округе. В

то же время, как отмечалось, кандидаты, баллотировавшиеся по общефедеральному списку

кандидатов, могли баллотироваться и в одно-It

мандатном избирательном округе. Кандидатам в депутаты, баллотировавшимся по

одномандатным округам, предоставлялось право иметь до десяти доверенных лиц. Они

назначались избирательными объединениями и проводили работу по поддержке

соответствующего кандидата в депутаты. Кандидаты в депутаты в любое время до дня

выборов могли снять свою кандидатуру. Если это делалось без вынуждающих к тому

обстоятельств (болезнь и иные уважительные причины), избирательная комиссия могла

отнести на его счет соответствующую часть понесенных ею расходов, включая средства,

выделенные на предвыборную кампанию.

Кандидатам в депутаты предоставлялся соответствующий иммунитет. Они не могли быть

привлечены к уголовной ответственности или подвергнуты мерам административного

взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора

Российской Федерации. Меры пресечения и иные уголовно-процессуальные меры могли

быть применены к кандидату только по постановлению Верховного Суда Российской

Федерации. Кандидат в депутаты не мог быть призван на воинскую службу до дня

опубликования итогов выборов включительно. Кандидатам в депутаты и избирательным

объединениям предоставлялось право создавать собственные избирательные фонды для

финансирования предвыборной агитации и соответственно самостоятельно распоряжаться

средствами этих фондов. Порядок их расходования установлен ЦИК. Не позднее 60 дней

после определения результатов выборов в Центральную избирательную комиссию или в

окружную комиссию представлялись финансовые отчеты об использовании указанных

фондов.

3. Положениями о выборах в палаты Федерального Собрания Российской Федерации было

установлено, что голосование производилось в день выборов с 8 до 22 часов по местному

времени. В том случае, если по избирательному участку проголосовали все

зарегистрированные избиратели, участковая избирательная комиссия была вправе прекратить

голосование ранее 22 часов. Результаты выборов в одномандатных избирательных округах по

выборам в обе палаты определяли соответствующие окружные избирательные комиссии.

Результаты выборов в общефедеральном избирательном округе по выборам в

Государственную Думу определяла ЦИК

на основании протоколов участковых избирательных комиссий путем суммирования

содержащихся в них данных. Из распределения депутатских мандатов исключались

избирательные объединения, общефедеральные списки кандидатов которых получили менее

пяти процентов действительных голосов. Если бы такое количество голосов не получил бы

ни один из списков кандидатов, то выборы по общефедеральному округу были бы признаны

несостоявшимися. Право на депутатские мандаты получили избирательные объединения, за

список кандидатов которых было подано более пяти процентов действительных голосов.

Количество мандатов обусловливалось общим числом голосов, поданных за

соответствующий список. До начала распределения мандатов из списков исключались

кандидаты, избранные в Государственную Думу по одноман-датным округам,

Подведение общих итогов выборов в обе палаты нового российского парламента возлагалось

на Центральную избирательную комиссию; она должна была опубликовать общие итоги

выборов в течение месяца после их проведения. После этого производилась регистрация

депутата в соответствующей окружной избирательной комиссии и выдача ему депутатского

удостоверения.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации не содержала специальной

главы об избирательной системе России. Идеи, сформированные в Положениях о выборах в

палаты Федерального Собрания, стали развиваться в специальном избирательном

законодательстве. В самой же Конституции Российской Федерации было установлено, что

Совет Федерации формируется путем вхождения в него двух представителей от каждого

субъекта Российской Федерации — по одному от представительного и исполнительного

органов государственной власти, а Государственная Дума состоит из 450 депутатов (части 2,

3 ст. 95). В следующей ст. 96 Конституции Российской Федерации содержится отсылочная

норма о том, что порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов

Государственной Думы устанавливаются федеральными законами.

6 декабря 1994 г. Президент подписал Федеральный закон «Об основных гарантиях

избирательных прав граждан Российской Федерации», в котором содержалось немало статей,

имеющих отношение к выборам депутатов Государственной Думы14. Это был первый закон

по данному вопросу. В

нем, в частности, на уровне федерального закона определялись понятие избирательного

объединения и избирательного блока, соответствие которому позволяло участвовать в

выборах депутатов Государственной Думы, а также порядок выдвижения кандидатов в

депутаты и подсчета голосов избирателей участковыми избирательными комиссиями. Этот

законодательный акт действовал почти три года и был признан утратившим силу после

подписания 19 сентября 1997 г. Президентом и обнародования Федерального закона № 124-

ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан

Российской Федерации»15.

Порядок формирования Совета Федерации был определен 5 декабря 1995 г. в Федеральном

законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской

Федерации»16. В этом законе было сделано своеобразное разъяснение о том, кто является

представителем субъекта Российской Федерации в Совете Федерации. Так, в ст. 1

установлено следующее: в Совет Федерации входят по два представителя от каждого

субъекта Российской Федерации — глава законодательного (представительного) и глава

исполнительного органов государственной власти. В субъектах, где созданы двухпалатные

законодательные (представительные) органы совместным решением обеих палат

определяется представитель соответствующего законодательного (представительного) органа

в Совет Федерации.

Указанный закон уточняет конституционную норму, что вряд ли допустимо. Кроме того, с его

принятием полностью было легализовано участие глав исполнительной власти субъектов

Российской Федерации в российском парламенте. Это, по нашему мнению, является

отступлением от закрепленного в ст. 10 Конституции Российской Федерации принципа

разделения властей, который исключает вмешательство одних органов власти в деятельность

других. Участвуя в работе Совета Федерации, его члены от исполнительных органов власти,

безусловно, активно влияют как на деятельность своих коллег по палате, так и на

Государственную Думу.

14 Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, JN& 33, ст. 3406; № 49, ст. 5498.

11 Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст. 4339.

16 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, Ns> 50, ст. 4869.

Несколько ранее был принят и подписан Президентом Федеральный закон «О выборах

депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»17. (В

значительной степени он повторяет нормы проанализированного ранее Положения о выборах

депутатов Государственной Думы в 1993 г.) Остановимся на наиболее важных его

положениях. Так, согласно ст. 1 депутаты Государственной Думы избираются гражданами

Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при

тайном голосовании. При этом активное избирательное право возникает у граждан

Российской Федерации, достигших на день выборов 18-летнего возраста, пассивное — 21

года. В части четвертой третьей статьи Закона повторяется конституционная норма об

ограничении избирательных прав (часть 3 ст. 32). Не имеет право избирать и быть избранным

гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в

местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации выборы депутатов Государственной

Думы нового созыва назначает Президент. Днем выборов является первое воскресенье после

истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума первого

созыва. Срок со дня назначения выборов до дня выборов должен быть не менее четырех

месяцев. В случае неназначения Президентом выборов такое право возникает у Центральной

избирательной комиссии. Днем выборов она устанавливает первое воскресенье месяца,

следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы.

Аналогичная «подстраховка» установлена и на случай роспуска Президентом

Государственной Думы.

Федеральный закон сохранил установленную Положением о выборах в Государственную

Думу смешанную избирательную систему выборов депутатов. В.Н. Лысенко отмечает, что ее

удалось отстоять в обмен на сохранение фактически без изменений закона о выборах

Президента РФ и принятие закона о формировании, а не избрании Совета

" Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 26, ст. 2398.

Федерации18. Согласно части 2 ст. 5 этого закона 225 депутатов Государственной Думы

избирается по одномандат-ньш (один округ — один депутат) избирательным округам на

основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный

округ. Единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ

устанавливается путем деления общего числа избирателей в Российской Федерации на 225

одномандат-ных избирательных округов. Исключение сделано для избирательных округов,

образуемых в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше

единой нормы представительства. Согласно ст. 11 рассматриваемого федерального закона

схема избирательных округов утверждается федеральным законом, который должен быть

обнародован не позднее чем за ПО дней до дня выборов. Такой закон был подписан

Президентом Российской Федерации19. Вторая половина депутатского корпуса избирается

по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за

федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями,

избирательными блоками.

Таким образом законодательно закреплен принцип пропорционального представительства

депутатов Государственной Думы в зависимости не от количества субъектов Российской

Федерации, а от численности проживающих в них избирателей.

Право выдвижения кандидатов в депутаты закреплен непосредственно за избирателями,

избирательными объединениями, избирательными блоками. В отличие от порядка,

установленного положением о выборах в Государственную Думу, согласно ст. 36

рассматриваемого федерального закона избирательные объединения имеют право выдвигать

кандидатов в депутаты по одномандатным избирательным

18 См. Лысенко В.Н. О месте и роли Государственной Думы в политической системе

России // Журнал «Представительная власть», 1996, № 9— 10, с. 26.

19 См. федеральный закон № 146-ФЗ от 17 августа 1995 г. «Об утверждении схемы

одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной

Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва» // Собрание

законодательства Российской Федерации, 1995, № 34, ст. 3425.

округам только на своих съездах (конференциях). Решение о выдвижении кандидатов

принимается тайным голосованием. При этом на съезде (конференции) должен быть решен

вопрос, в каком избирательном округе будет баллотироваться каждый кандидат. Кроме того,

избирательное объединение вправе выдвинуть в одном избирательном округе не более

одного кандидата. Это правило распространяется и на избирательные блоки. А вот

обязанность проводить съезды (конференции) для выдвижения кандидатов в депутаты на

избирательные блоки не возложена. Поэтому входящие в них объединения должны

проводить либо объединенный съезд (конференцию), либо договариваться о согласованном

списке кандидатов в депутаты иными способами30.

За избирательными объединениями и блоками сохранено право выдвижения кандидатов в

депутаты Государственной Думы путем составления соответствующего федерального списка.

Их полномочия в этой сфере определены в ст. 37 рассматриваемого федерального закона. В

ней установлено, что федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы для

баллотирования на выборах по федеральному избирательному округу выдвигается

избирательным объединением на съезде (конференции) избирательного объединения.