Гранкин И.В. Парламент России
Подождите немного. Документ загружается.
г) готовит и предварительно рассматривает законопроекты по вопросам своего ведения;
д) организует проведение парламентских слушаний по вопросам своего ведения.
В ст. 17 Регламента определена сфера деятельности Комитета Совета Федерации по вопросам
безопасности и обороны. Этот Комитет:
а) готовит заключения по принятым Государственной Думой федеральным законам по
вопросам внутренней и внешней безопасности Российской Федерации; о статусе и защите
Государственной границы Российской Федерации; о войне и мире; о защите государственной,
служебной или иной охраняемой законом тайны; о борьбе с организованной преступностью,
коррупцией, преступлениями против Российского государства, а также по вопросам об
утверждении указов Президента Российской Федерации о введении военного положения и о
введении чрезвычайного положения, другим вопросам своего ведения;
б) готовит совместно с комитетами, комиссиями Совета Федерации проекты постановлений
Совета Федерации: об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за
пределами территории Российской Федерации; об организации и осуществлении
межпарламентского сотрудничества Совета Федерации в рамках Межпарламентской
Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств по вопросам
коллективной обороны и безопасности, социальной защиты военнослужащих и членов
105
их семей, ветеранов Вооруженных сил, Великой Отечественной войны и воинов-
интернационалистов;
в) готовит предложения и заключения по соответствующим разделам проекта федерального
бюджета, по внебюджетным фондам;
г) рассматривает проекты нормативных правовых актов, определяющих военную политику,
военную доктрину, основы военного строительства и готовит по ним заключения и
предложения;
д) анализирует и обобщает практику исполнения законодательства Российской Федерации по
вопросам безопасности и обороны;
е) готовит и предварительно рассматривает законопроекты по вопросам своего ведения,
ж) организует проведение парламентских слушаний по вопросам своего ведения.
В 18—26 статьях Регламента Совета Федерации аналогичным образом определены
полномочия остальных комитетов Совета Федерации
9. Совет Федерации вправе создавать постоянные и временные комиссии В составы этих
органов палаты могут входить члены комитетов Совета Федерации.
Особую роль в деятельности Совета Федерации играет Мандатная комиссия. Она избирается
для рассмотрения вопросов о признании, прекращении или подтверждении полномочий
членов Совета Федерации, является постоянно действующим органом палаты. Мандатная
комиссия проверяет соответствие документов, подтверждающих полномочия члена Совета
Федерации, положениям Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации». По результатам проверки Мандатная
комиссия готовит заключение и вносит на заседание палаты проект постановления Совета
Федерации. В таком заключении содержится'
а) перечень документов, подтверждающих полномочия члена Совета Федерации,
б) дата возникновения полномочий члена Совета Федерации;
в) дата проверки полномочий члена Совета Федерации.
В проект постановления Совета Федерации включаются
сведения о члене Совета Федерации, соответствующие по-
1BG
дожениям Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального
Собрания Российской федерации», и дата признания (подтверждения или прекращения) этих
полномочий Советом Федерации. Вопрос о признании, прекращении или подтверждении
полномочий члена Совета Федерации включается в повестку дня очередного заседания
Совета Федерации по предложению Мандатной комиссии. Полномочия членов Совета
Федерации признаются, прекращаются или подтверждаются с момента принятия Советом
Федерации решения.
Для осуществления контроля за соблюдением Регламента образуется Комиссия Совета
Федерации по Регламенту и парламентским процедурам, которая является постоянно
действующим органом Совета Федерации. Эта Комиссия:
а) анализирует и обобщает предложения, поступающие от комитетов, комиссий и членов
Совета Федерации, вырабатывает рекомендации и вносит на рассмотрение Совета Федерации
предложения о внесении изменений и дополнений в Регламент;
б) консультирует руководство Совета Федерации, комитетов, комиссий палаты, членов
Федерации, руководство Аппарата Совета Федерации, руководителей структурных
подразделений Аппарата Совета Федерации по положениям Регламента;
в) организует аналитическую работу по проблемам парламентских процедур в Совете
Федерации, в том числе с использованием опыта парламентов иностранных государств,
государств — участников Содружества Независимых Государств, законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Заседание комитета, комиссии Совета Федерации проводится по мере необходимости, но не
реже одного раза в месяц; оно правомочно, если на нем присутствует более половины от
общего числа членов комитета, комиссии. Заседание комитета палаты может проводиться
непосредственно в субъектах Российской Федерации. Место его проведения определяется
соответствующим комитетом, о чем уведомляется Совет Федерации. Внеочередное заседание
созывает председатель комитета, комиссии либо по своей инициативе, либо по поручению
Председателя Совета Федерации или заместителя Председателя Совета Федерации, ко-
117
ординирующего работу данного комитета, либо по предложению не менее одной четверти от
общего числа членов комитета, комиссии.
Решения комитета, комиссии по процедурным вопросам принимаются большинством
голосов от числа присутствующих членов комитета, комиссии; решение комитета, комиссии
о созыве внеочередного заседания Совета Федерации — двумя третями голосов от общего
числа членов комитета, комиссии. По остальным вопросам решения комитета, комиссии
принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Комитеты, комиссии вправе проводить совместные заседания. Они осуществляют свою
деятельность на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Члены Совета
Федерации, не входящие в состав определенного комитета, комиссии, могут присутствовать
на заседаниях с правом совещательного голоса и высказывать свое мнение по обсуждаемым
вопросам. На заседание комитета, комиссии палаты при обсуждении вопросов, входящих в
их компетенцию, приглашаются работники Правового управления Аппарата Совета
Федерации, а также его иных структурных подразделений и представители средств массовой
информации.
Для парламентских слушаний комитет, комиссия Совета Федерации могут создавать рабочие
группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей министерств и ведомств
Российской Федерации, других государственных органов, общественных объединений,
научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты
Российской Федерации. Им дано право создавать экспертные советы на общественных
началах, привлекать к работе специалистов различного профиля в качестве экспертов, а
также назначать независимую экспертизу законопроекта.
Комитеты, комиссии Совета Федерации вправе запрашивать материалы и документы,
необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений,
должностных лиц, которые обязаны предоставлять комитетам, комиссиям Совета Федерации
запрашиваемые материалы и документы.
Совет Федерации практикует создание временных комиссий. Временные комиссии создаются
Советом Федерации для решения конкретной задачи и (или) на определен-
1И
срок. Задачи, срок деятельности, полномочия и состав временной комиссии определяются
постановлением Совета Федерации. Так, в первом полугодии 1998 г. были созданы
Временная комиссия Совета Федерации по изучению соблюдения прав соотечественников в
Латвийской Республике, Временная комиссия Совета Федерации по вопросам стратегии
государственного строительства; Временная комиссия Совета Федерации по
законодательству Российской Федерации о свободных экономических зонах; Временная
комиссия Совета Федерации по драгоценным металлам и драгоценным камням.
10. Обеспечение деятельности Государственной Думы и Совета Федерации осуществляют их
аппараты. В регламентах палат определяются основные направления их деятельности, а
конкретизируются они в соответствующих положениях об аппаратах и положениях об
отдельных структурных подразделениях аппаратов.
Согласно ст. 78 Регламента Государственной Думы правовое, организационное,
документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое,
социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Государственной Думы,
депутатских объединений в Государственной Думе, Совета Государственной Думы,
комитетов и комиссий Государственной Думы, Председателя Государственной Думы, его
Первого заместителя, заместителей Председателя Государственной Думы осуществляет
Аппарат Государственной Думы, который формируется в соответствии с Федеральным
законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» и имеет статус
юридического лица. Эти функции выполняли в 1998 г. свыше 1800 человек.
Деятельность Аппарата Государственной Думы, права, обязанности и ответственность
структурных его подразделений и работников определяются действующим
законодательством Российской Федерации и Положением об Аппарате Государственной
Думы, которое Председатель Государственной Думы утвердил 23 марта 1998 г. Аппарат
является Юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного героа
Российской Федерации, наименованием «Аппарат Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации», расчетные и текущие счета в банках и других (фед"тных
учрежлениях. смету; он также вправе иметь и обосооленное имущество.
В своей деятельности работники Аппарата руководствуются Конституцией Российской
Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, указами
Президента Российской Федерации, постановлениями Государственной Думы и
Правительства Российской Федерации, Регламентом Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации, решениями Совета Государственной Думы,
распоряжениями Председателя Государственной Думы и Руководителя Аппарата
Государственной Думы и Положением об Аппарате. В Аппарате запрещено образовывать
структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением
профессиональных союзов. Он осуществляет свою деятельность во взаимодействии с
Администрацией Президента Российской Федерации, аппаратами Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации,
федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, а также с другими органами и организациями.
Контроль за деятельностью Аппарата осуществляется Комитетом Государственной Думы по
Регламенту и организации работы Государственной Думы. Структура, штаты, размер оплаты
труда и условия материально-технического обеспечения работников Аппарата, расходы на
его содержание определяются Председателем Государственной Думы по представлению
Руководителя Аппарата, согласованному с указанным Комитетом в пределах сметы расходов
на содержание Государственной Думы. Аппарат состоит из следующих структурных
подразделений:
Секретариат Председателя Государственной Думы;
Секретариат Первого заместителя Председателя Государственной Думы;
Секретариаты заместителей Председателя Государственной Думы;
Секретариат Руководителя Аппарата Государственной Думы;
аппараты депутатских объединений в Государственной Думе (отделы);
аппараты комитетов и комиссий Государственной Думы (отделы);
Аналитическое управление;
11!
Организационное управление;
Парламентская библиотека (управление);
Правовое управление;
Пресс-служба (управление);
Управление делами;
Управление до куме нтацио иного обеспечения;
Управление информационно-технологического обеспечения;
Управление кадров и государственной службы;
Управление межпарламентских связей;
Отдел по защите государственной тайны;
Приемная Государственной Думы (отдел).
В состав Аппарата входят в качестве самостоятельных структурных подразделений аппараты
комитетов и комиссий Государственной Думы, депутатских объединений. Непосредственное
руководство Аппаратом осуществляет Руководитель Аппарата Государственной Думы. Он
назначается на должность и освобождается от должности распоряжением Председателя
Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению
Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной
Думы. Руководитель Аппарата Государственной Думы представляет Аппарат в
Администрации Президента Российской Федерации, аппаратах Совета Федерации,
Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в других органах
и организациях, издает распоряжения по вопросам деятельности Аппарата, относящимся к
его компетенции.
Руководитель Аппарата Государственной Думы имеет первого заместителя — управляющего
делами Государственной Думы и заместителей. Первый заместитель Руководителя Аппарата
Государственной Думы назначается на должность и освобождается от должности
распоряжением Председателя Государственной Думы с согласия Совета Государственной
Думы и по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы. Заместители
Руководителя Аппарата Государственной Думы назначаются на должность и освобождаются
от должности распоряжением Председателя Государственной Думы по представлению
Руководителя Аппарата Государственной Думы.
111
Прием на работу работников основной части Аппарата, состоящей из государственных
служащих федеральной государственной службы категории «В», осуществляется
Руководителем Аппарата по представлению руководителей соответствующих подразделений.
Эти лица работают на условиях трудового договора, как правило, заключаемого на
неопределенный срок. Прием на работу работников аппаратов депутатских объединений в
Государственной Думе, секретариатов Председателя Государственной Думы, его
заместителей и некоторых других подразделений осуществляется на период, не
превышающий срок деятельности депутатского объединения или секретариата. Согласно п. 3
ст. 80 Регламента Государственной Думы в случае прекращения деятельности депутатской
группы работники аппарата депутатской группы высвобождаются на основании
действующего законодательства. При изменении численного состава депутатской группы
приводится в соответствие и численный состав его аппарата. Процедура оформления
подлежащих сокращению работников аппарата производится в соответствии с действующим
законодательством.
Расходы на содержание аппарата фракции, депутатской группы определяются с учетом ее
численности. Расходы на содержание аппаратов и материально-техническое обеспечение
деятельности фракций и депутатских групп предусматриваются в смете расходов на
содержание Государственной Думы и могут быть увеличены за счет привлечения средств
политических партий и других общественных объединений, частных лиц. Общий порядок
получения и расходования фракциями, депутатскими группами привлеченных средств
определяется Государственной Думой.
В Положении об Аппарате Государственной Думы зафиксировано, что структура, штаты,
размер оплаты труда и условия материально-технического обеспечения работников Аппарата,
а также расходы на его содержание определяются Председателем Государственной Думы по
представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы, согласованному с Комитетом
Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, в
пределах сметы расходов на содержание Государственной Думы. В этом Положении имеется
раздел, посвященный работникам Аппарата. Их должности устанавливаются в
Ш
соответствии с Реестром государственных должностей государственной службы Российской
Федерации. Наименования других должностей работников, не замещающих государственные
должности и осуществляющих техническое обеспечение деятельности Государственной
Думы, определяются штатным расписанием Аппарата. Условия труда работников Аппарата
определяются законодательством Российской Федерации о труде, о государственной службе
Российской Федерации, а также должностными инструкциями. Условия и порядок
материального, материально-технического и социально-бытового, в том числе культурного и
медицинского, обеспечения работников Аппарата устанавливаются на уровне,
соответствующем уровню обеспечения работников Администрации Президента Российской
Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации. Должностные обязанности,
права и ответственность работников Аппарата определяются законодательством Российской
Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных законодательством Российской
Федерации о государственной службе, а также положениями о структурных подразделениях
Аппарата, должностными инструкциями. Работниками Аппарата, занимающими
государственные должности государственной службы Российской Федерации, могут быть
только граждане Российской Федерации.
Близок по структуре, задачам и полномочиям к Аппарату Государственной Думы Аппарат
Совета Федерации, в котором работает около 800 человек. В Регламенте Совета Федерации
ему посвящена глава 4. Она содержит нормы, устанавливающие задачи Аппарата Совета
Федерации, его структуру, порядок назначения и освобождения Руководителя Аппарата
Совета Федерации, основные направления деятельности структурных подразделений
Аппарата. Эти нормы детализированы в Положении об Аппарате Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, которое утвердил 20 февраля 1997 г.
Председатель Совета Федерации, Во втором разделе этого Положения определено, что
основными задачами Аппарата Совета Федерации являются: правовое, информационно-
аналитическое, организационное, документационное и финансово-хозяйственное
обеспечение деятельности Совета Федерации и его органов, членов Сове-
1»
та Федерации; правовое и организационное обеспечение согласительных процедур,
используемых для разрешения возникших разногласий между Советом Федерации и
Государственной Думой, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской
Федерации; правовое и организационное обеспечение межпарламентских связей; проведение
организационно-кадровых мероприятий, связанных с обеспечением деятельности Совета
Федерации.
Аппарат Совета Федерации состоит из секретариатов Председателя Совета Федерации и его
заместителей, управлений, аппаратов комитетов Совета Федерации, иных структурных
подразделений по направлениям деятельности Аппарата Совета Федерации. В настоящее
время действуют следующие подразделения: Правовое управление; управление по
организации работы Совета Федерации и взаимосвязи с органами государственной власти
субъектов Российской Федерации (Организационное управление); Информационно-
аналитическое управление; Управление международных связей; Управление кадров и
государственной службы; Пресс-служба; Управление делопроизводства; Управление делами;
Парламентская библиотека (последняя обслуживает обе палаты Федерального Собрания и их
аппараты).
Секретариаты Председателя Совета Федерации и его заместителей обеспечивают
деятельность соответственно Председателя Совета Федерации и его заместителей и им
подчиняются. Руководитель Секретариата Председателя Совета Федерации и его заместитель
по поручению Председателя Совета Федерации контролируют исполнение распоряжений и
поручений Председателя Совета Федерации.
Управления, аппараты комитетов Совета Федерации и иные структурные подразделения
Аппарата Совета Федерации по своим направлениям обеспечивают деятельность Совета
Федерации, его органов, членов Совета Федерации. Управления и иные структурные
подразделения Аппарата Совета Федерации подчиняются Руководителю Аппарата Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Руководитель Аппарата
Совета Федерации). Аппараты комитетов Совета Федерации подчиняются соответствующим
комитетам по вопросам обеспечения их деятельности, а по иным вопросам, связанным с этой
деятельностью, — Руководителю Аппарата Совета Федерации.
114
Организационная структура, штатная численность Аппарата Совета Федерации и годовой
фонд оплаты труда работников Аппарата Совета Федерации, согласованные с комитетами и
комиссиями Совета Федерации, представляются руководителем Аппарата Совета Федерации
Председателю Совета Федерации и утверждаются постановлением Совета федерации.
Организационная структура, штатная численность структурных подразделений Аппарата
Совета Федерации и фонд оплаты труда их работников утверждаются распоряжением
Председателя Совета Федерации по представлению Руководителя Аппарата Совета
Федерации.
Руководитель Аппарата Совета Федерации назначается на должность Председателем Совета
Федерации на срок его полномочий и освобождается от должности Председателем Совета
Федерации по истечении этого срока. Руководитель Аппарата Совета Федерации несет
персональную ответственность за выполнение задач и осуществление функций, возложенных
на Аппарат Совета Федерации. Он имеет заместителей, в том числе первых заместителей.
Его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Председателем
Совета Федерации по представлению Руководителя Аппарата Совета Федерации. Количество
заместителей Руководителя Аппарата Совета Федерации определяется Советом Федерации.
Так же, как и в Государственной Думе, государственные должности федеральной
государственной службы в Аппарате Совета Федерации замешаются гражданами Российской
Федерации; эти лица являются государственными служащими, в своей деятельности они
руководствуются принципом вне партийности государственной службы.
Выводы и предложения
1. Определенная частью 1 ст. 96 Конституции РФ внутренняя структура Федерального
Собрания РФ вряд ли обусловлена объективными факторами, многонациональным составом
ее населения. Существование в Российской Федерации двухпалатного парламента, на наш
взгляд, объясняется субъективным представлением об этом государственном органе авторов
проекта Конституции РФ. Вследствие этого федеральный законодательный и
представительный орган разделен на две неравные, слабо связанные между собой, части.
Ш
При этом Совет Федерации, по существу, является инородной для парламентских структур
организацией, ибо сформирован не на основе принципа народного представительства, а из
руководителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской
Федерации.
2. В связи с однородностью стоящих перед палатами задач, в процессе организации своей
работы они вынуждены создавать дублирующие комитеты. Так, в Государственной Думе
имеется Комитет по законодательству и судебно-пра-вовой реформе, а в Совете Федерации
— по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Дума имеет
комитеты по экономической политике, по обороне, безопасности, аграрным вопросам, а
Совет Федерации создал Комитеты по вопросам экономической политики, безопасности и
обороне, аграрной политики. Полностью совпадают названия комитетов обеих палат по
международным делам. В значительной степени эти комитеты осуществляют и дублирующие
функции.
3. Существование двух палат влечет за собой увеличение числа высших должностных лиц и
их заместителей. Представляется неоправданным, с точки зрения производственной
необходимости, иметь в Государственной Думе шесть заместителей Председателя
Государственной Думы — по одному от каждого депутатского объединения. Большинство из
них не осуществляют достаточный набор организационно-руководящих функций. Они не
имеют права решающего голоса в Совете Государственной Думы, что снижает их роль в
организации деятельности Государственной Думы.
4. В связи с тем, что Совет Государственной Думы сформирован на основе фракционного
представительства и права решающего голоса предоставлены в нем руководителям фракции
и депутатских групп, нам представляется, Совет превратился не столько в орган палаты
парламента, сколько в орган согласования партийных инициатив.
5. Очевидно неравномерное распределение депутатов Государственной Думы в ее комитетах.
Например, в Комитете по бюджету, налогам, банкам и финансам числится 48 депутатов, в
Комитете по международным делам — 24, в Комитете по экологии — 9, в Комитете по
проблемам Севера — 11. Еще в десяти комитетах числится по 12 депутатов. Неоправданно
велико и количество коми-
Государственной Думы. Немало из них осуществляют дублирующие функции: кроме
Комитета по международным делам имеется Комитет по геополитике и Комитет по делам
СНГ и связям с соотечественниками. Наряду с Комитетом по делам национальностей
функционирует Ко-иитет по делам Федерации и региональной политике, а также Комитет по
проблемам Севера и Дальнего Востока. Имеются комитеты, которые крайне слабо участвуют
в законодательной деятельности. Нам представляется, что их необходимо сократить и
укрепить2. Тем не менее этому мешает, с одной стороны, фракционное соглашение о
закреплении за каждым депутатским объединением определенного числа комитетов, с другой
— сокращение числа комитетов повлечет за собой сокращение престижных должностей,
дающих право на автомашину, рабочий аппарат, осуществление руководящих полномочий. В
общем депутатскому сообществу такого рода реорганизация невыгодна.
6. Наличие двух полностью самостоятельных палат Федерального Собрания повлекло за
собой создание двух самостоятельных независимых друг от друга аппаратов с правами
юридического лица. Оба аппарата состоят, по существу, из дублирующих основных и
вспомогательных подразделений: правовых, аналитических управлений, пресс-служб,
секретариатов руководителей палат, комитетов и т.д.
Неэффективна внутренняя структура аппаратов. Особенно это заметно на примере Аппарата
Государственной Думы, насчитывавшего на 20 июня 1998 г. 1827 человек (включая
работников Управления делами). Его деятельность недостаточно увязана с центральной
задачей деятельности депутатского корпуса — принятием законов. Правовое управление, где
сосредоточены квалифицированные юристы, в основном выполняет функцию «внутреннего
эксперта» законопроектов. Представляемые им заключения, несмотря на обязательность их
нахождения в комплекте документов, сопровождающих законопроект, зачастую
игнорируются аппаратами комитетов и депутатами в силу конъюнктурных и иных
соображений. В связи с этим значительный интеллектуальный потенциал юристов Правового
управления остается в должной мере невост-
2 См «Российская газета», 1998, 24 июля
117
ребованным. В то же время непосредственно в аппаратах 28 думских комитетов, где
числилось на 21 июня 1998 г. 486 человек, только 17% работников являются специалистами с
юридическим образованием. Среди них менее 4% — юристы, имеющие ученую степень
кандидата или доктора наук. Между тем именно в комитетах ведется основная работа по
подготовке законопроектов к рассмотрению Государственной Думой.
Аппараты комитетов выведены из так называемого центрального аппарата; в нарушение
законодательства о государственной службе они осуществляют свои функции на основе
срочных трудовых контрактов на срок деятельности соответствующих комитетов. Между тем
как специалисты категории группы «В» они должны работать на постоянной основе. Не
научны нормативы определения штатной численности аппаратов комитетов. Они
установлены постановлением Государственной Думы от 21 января 1994 г. № 46-1ГД («12
штатных единиц на каждый комитет и сверх того по одной штатной единице на каждых
четырех депутатов — членов комитетов Государственной Думы»), Такой формальный подход
не позволяет учитывать реальный объем работы того или иного комитета. Различная
законотворческая активность комитетов ведет к перегрузкам работников аппаратов в одних
комитетах и «к легкой жизни» в других. Это порождает неэффективную организацию работы
внутри аппаратов комитетов. Квалифицированные специалисты постоянно отвлекаются на
выполнение организационно-технической работы, поручений депутатов. Экспертная оценка
работников комитетов показывает, что в их работе имеет место постоянная (17%) или
эпизодическая (43%) загрузка депутатскими поручениями, связанными с выполнением
личных депутатских обязанностей, а также эпизодическая загрузка (40%) поручениями
депутатов, вообще не относящихся к должностным полномочиям самих депутатов.
Пожалуй, аналогичное положение и в аппаратах депутатских объединений, где работники
нередко используются не для выполнения служебной деятельности, связанной с
определением позиции фракции по тому или иному законопроекту (об этом свидетельствует
отсутствие в этих аппаратах юристов), а, например, для охраны руководителей депутатских
фракций.
118
Немало недостатков и в организации работы центрального аппарата Государственной Думы.
Наиболее существен-fjofl является проблема координации и взаимодействия его
самостоятельных подразделений в процессе обеспечения законодательной деятельности
Государственной Думы, от-(jyrcTBHe их заинтересованности и ответственности за конечный
результат ее работы. Недостаточно уделяется внимания Созданию комплексных материалов
правового, аналитического, информационного содержания для обоснования конкретных
направлений законодательной работы.
Нельзя признать удовлетворительными взаимоотношения между работниками аппарата и
депутатами Государственной Думы. Имеют место случаи, когда депутаты ведут себя
некорректно, загружают работников аппарата неслужебными поручениями, злоупотребляют
своим должностным положением. К сожалению, часть руководящих работников Аппарата
пытаются создать атмосферу «обслуживания депутатов* работниками аппарата, а не
делового сотрудничества. Необоснованно внедрена практика более высокой оплаты труда
депутатов по сравнению с ответственными работниками аппарата, особенно его
подразделений, где осуществляется экс пертн о-аналитическая проработка законопроектов. В
силу ложного понимания равенства депутатского мандата, независимо от реальной нагрузки
установлена равная оплата труда для всех депутатов, хотя среди них немало таких, кто
вообще не исполняет свои депутатские полномочия.
Все это в конечном счете отрицательно сказывается на качестве законодательной работы, не
позволяет в должной мере укреплять аппарат высококвалифицированными кадрами3 и
платить по труду каждому депутату.
3 В странах с высокой парламентской культурой отсутствуют депутатские преимущества,
установлены надлежащая правовая защита и гарантии работников аппарата, им
выплачивается достойная и нередко более высокая по сравнению с депутатской заработная
плата Так, в Великобритании руководители аппарата парламента назначаются королевой
Работники аппарата получают зарплату выше, чем члены парламента У них более высокий
статус, чем у других государственных служащих (См Газета «Кворум», 1998, 15 апреля )
Аналогичный порядок существует и в Канаде В этих странах приняты специальные законы,
регулирующие права и обязанности работников парламентов, устанавливающие для них
надлежащие социально-материальные гарантии
115
7. Самостоятельность палат обеспечивается и их раздельным финансированием. На
содержание Государственной Думы было выделено 742 590,2 тыс. руб., на Совет Федерации
— 266 714,7 тыс. руб. При этом непосредственно Государственной Думой получено 692 069,0
тыс. руб., а Советом Федерации — 244 814,7 тыс. руб. В эти суммы входят и расходы на
содержание аппаратов палат Федерального Собрания. Для сравнения отметим, что сумма
бюджетных средств, выделенных Управлению делами Президента Российской Федерации,
составляет 12 402 187,5 тыс. руб., в том числе для функционирования главы государства —
Президента Российской Федерации — 726 553,7 тыс. руб.4
Внесение соответствующих сумм в Ведомственную структуру не означает в нынешних
условиях своевременное их выделение. Финансирование, к примеру, Думы, равно как и иных
бюджетных организаций, полностью зависит от Министерства финансов РФ. За первые
четыре месяца 1998 г. Государственная Дума была профинансирована только на 70% от
полагающихся денег. А по состоянию на 9 июня 1998 г. она имела неоплаченных счетов на
сумму 107445 тыс. руб., в том числе ее задолженность за автотранспорт составила 37684 тыс.
руб., железнодорожному и авиатранспорту — 13329 тыс. руб., обеспечение деятельности
депутатов и их помощников — 18 250 тыс. руб.5 К окончанию первой половины 1998 г.
положение чуть улучшилось: эта палата была профинансирована на 87%, ее долг сократился
до 90 млн. руб., но задолженность по транспорту оставалась в размере 30 млн., не
выплаченная аппарату зарплата — 15 млн. руб. Долг за обслуживание копировально-
множительной техникой составил 4 млн. руб.6 После финансового обвала 17 августа 1998 г.
задолженность Государственной Думы из-за ее не-дофинансирования из средств
федерального бюджета стала возрастать. Как отмечалось, к концу 1998 г. она не смогла
избавиться от долгов, закончив его с минусом в 103 млн. руб. Не полностью финансировался
и Совет Федерации.
В Государственной Думе ведутся поиски сокращения расходов, но серьезные структурные
изменения в организации работы депутатского корпуса и аппарата не осуществляются.
4 См «Российская газета», 1998, 1 апреля. s См «Коммерсант», 1998, 11 июня. 6 См. «Время»,
1998, 3 июля
ш
Проблемы и трудности, обусловленные внутренним устройством Федерального Собрания
РФ, могли бы быть ре-щены без изменения действующей Конституции РФ путем реализации
следующих предложений.
1. Целесообразно сократить количество заместителей председателей палат до двух в Совете
Федерации и до трех в Государственной Думе. Такие сокращения позволят поднять значение
должности заместителя Председателя палаты до заметной и значимой фигуры в решении
задач, стоящих перед палатами, повысить их роль в организации работы депутатского
корпуса. Кроме того, подобная мера позволит сократить секретариаты, обслуживающие
соответствующих должностных лиц и перепрофилировать их работников на иную
необходимую для палат работу.
2. Целесообразно изменить состав Совета Государственной Думы. Представляется, что он
должен состоять из Председателя Государственной Думы, его заместителей, председателя
Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы и четырех
руководителей депутатских фракций, представляющих победившие на выборах партии и
политические движения. Каждый член Совета должен иметь право решающего голоса. Это
позволит усилить роль заместителей Председателя палаты и Председателя Комитета по
Регламенту и организации работы Государственной Думы в деятельности по координации
работы депутатского корпуса и образованных из числа депутатов комитетов и комиссий.
3. Имеет смысл формировать депутатские объединения из числа депутатов — членов
победивших на выборах партий и политических движений, т.е. только в форме
парламентских партийных фракций. Это будет способствовать повышению роли партий в
парламентской деятельности, станет стимулом для развития партий, укрепления их связей с
избирателями, в полной мере соответствовать прогрессивным тенденциям, проявляющимся в
жизни парламентов многих государств, где существует многопартийная система7. Для
обеспечения процесса формирования депутатских фракций на основе партийной