Гранкин И.В. Парламент России

Подождите немного. Документ загружается.

большинства людей. Конечно, это тяжелая плата за обеспечение реального права на

народовластие. Но такова действительность. На нынешнем этапе наша демократия только

пробивает свой путь, она в поиске оптимальных форм и проявлений. Страну захлестнуло

неоправданно большое количество выборов. Главная задача демократических процессов

сводится к тому, чтобы демократия умела объединять всех людей, даже тех, кто

придерживается противоположных позиций30. Объединять она должна и властные

структуры, органы государственной власти, ибо их сила не в разрозненных самостоятельных

действиях, а в согласованной целенаправленной деятельности.

Непреходящим, всевозрастающим значением демократии обусловлена и роль народного

представительства. Как утверждает М.В. Баглай, народное представительство выполняет

функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей

системе правления демократический характер31.

Представительство является важным правовым институтом многих отраслей права —

гражданского, гражданско-процессуального, у голо вно- процессуального,

предпринимательского. Его суть в правоотношении, в котором одно лицо (представитель) на

основании имеющегося у него полномочия выступает от имени другого лица

(представляемого), непосредственно создавая (изменяя, прекращая) для него пра-

30 См. Ефимов В.И. Указ, соч., с. 101.

31 См. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М: Норма-Инфра-М,

1998, с. 423.

ва и обязанности32. Применительно к нашему исследованию имеет отношение норма

Гражданского кодекса РФ, устанавливающая, что не являются представителями лица,

действующие, хотя и в чужих интересах, но от собственного имени".

Следует отметить, что в политологической литературе широко используется термин

«политическое представительство», близкий по содержанию с народным

представительством. Так, С.В. Устименко утверждает, что отношения, возникающие между

субъектами власти и позволяющие выступать одному из них в качестве представителя

другого (других), осуществлять от его (их) имени властные полномочия, иную политическую

деятельность, являются отношениями политического представительства34. По нашему

мнению, понятие «народное представительство» более точно и конкретно указывает на

реальный источник власти. В науке конституционного права категория народного

представительства является одной из важных и сложной по своей структуре. В практике

государственного строительства отношение к народному представительству — основной

критерий существующих политических режимов. Кроме того, от степени развития народного

представительства зависит форма государства, иерархия, структура и компетенция органов

государственной власти. Наиболее широко проявляется народное представительство в

парламентских республиках, ведущей особенностью которых является верховенство

парламента в системе государственных органов.

Всем этим обусловлено и внимание ученых-юристов к народному представительству.

Традиционно и вполне обоснованно с этой категорией связывают проявление

демократического самоопределения народа, его суверенитета в процессе свободных выборов

представительных и законодательных органов35. В то же время среди исследователей нет

единого мнения в определении этой научной катего-

32 См. Юридическая энциклопедия, с. 350.

31 Гражданский кодекс Российской Федерации. Ст. 182, ч. 2. СПб , 1997.

3J См. Устименко СВ. Сущность и формирование отношений политического

представительства в современной России. Автореферат диссертации на соискание ученой

степени доктора философских наук. М., 1996, с. 13.

и См. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.. Юристь, 1995, с. 337—

340; Горобец В.Д, Парламент Российской Федерации. М., 1998, с. 14-23.

рии. Ряд ученых, например С.А. Авакьян, отмечает, что этим понятием охватываются не

только коллегиальные органы, состоящие из избранных народом представителей —

депутатов, но и главы исполнительной власти, которые, по его мнению, «производны от

народа в силу их выборности и выражают его интересы»36. Более широко рассматривает

категорию представительства А.С. Автономов, полагающий, что Президент РФ осуществляет

представительство и является представительным органом государственной власти37.

Последнее толкование категории «народное представительство» — неточно, ибо в этом

случае выхолащивается, размывается его сущность. На наш взгляд, выборное должностное

лицо не является народным представителем. По своей природе он предназначен не для

представления интересов всего народа или его части в какой-либо властной структуре, а для

осуществления определенного набора полномочий, связанных с управлением, воздействием

на весь народ или его часть. Эти полномочия устанавливаются не волей избирателей, а

действующим законодательством, планами, программами, указаниями вышестоящих

органов. При выборе должностного лица для избирателей определяющими являются

организаторские способности претендентов, их умения проводить в жизнь конкретные

решения. Для депутатов самое главное — способность максимально точно выражать в

разрабатываемых законах волю народа, по меньшей мере своих избирателей.

Выборные должностные лица на современном этапе государственного устройства России,

как правило, представляют собой единоличные исполнительные органы государственной

власти либо возглавляют их. И их предназначение — не аккумулировать волю народа в своих

решениях, что требуется от депутатов, а проводить в жизнь законы, в которых она

традиционно формулируется. Выборные управленцы представляют не народ или часть его, а

соответствующий государственный орган внутри страны или за ее

36 Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации» // Сб.:

Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М.: Издательство

Московского университета, 1998, с. 5.

37 См. Автономов А.С. О категории представительства в конституционном праве // Сб.:

Проблемы народного представительства в Российской Федерации, с. 18, 22—23.

пределами. Это представительство можно назвать административным или должностным. Его

суть в осуществлении представительства соответствующего органа, а не народа. Такой

подход закрепляется и в конституциях. Так, согласно ст. 80 Конституции РФ Президент

Российской Федерации представляет Россию внутри страны и в международных

отношениях. И это верно. Он является главой государства, что дает ему право представлять

государство и внутри страны, и за ее пределами. Если бы его считать представителем народа,

а не государства, то совершенно непонятно, кого он представляет внутри страны. Ведь за

этим понятием стоит сам народ. Следовательно, в таком случае представитель народа

представляет перед народом самого себя, а не народ. Точно так же выборный президент

республики или глава администрации субъекта Российской Федерации не осуществляет

представительство населения внутри и вне соответствующего субъекта. Каждый из них

представляет исполнительный орган. Одно из подтверждений тому порядок формирования

Совета Федерации Федерального Собрания РФ, установленный ст. 95 Конституции РФ.

Выборное должностное лицо в ней называется представителем не народа, а исполнительного

органа государственной власти, Не возлагает на этих лиц функцию народного

представительства законодательство республик и других субъектов Российской Федерации.

Таким образом, административное представительство принципиально отличается от

народного представительства. Для депутата фактор избрания народом имеет принципиальное

значение. Иным способом он не может стать таковым. Его предназначение в рамках

законодательной деятельности — представлять интересы всего народа и максимально

выражать его волю или, по меньшей мере, волю своих избирателей.

Следовательно, водораздел между указанными видами представительства — в их разном

содержании и направленности. Отнесение выборных должностных лиц исполнительных

органов государственной власти к числу народных представителей повлекло бы смешение

функций различных государственных органов, нарушало бы принципы государственного

устройства. При таком подходе на теоретическом уровне утрачивается объективно

существующая потреб-

ность проводить дифференциацию государственных органов по их предназначению, а также

разграничивать обусловленную этим предназначением компетенцию.

По нашему мнению, народное представительство проявляется только в процессе избрания и

функционирования представительных органов, предназначенных прежде всего для принятия

коллективных решений в форме конституций, законов и других общеобязательных правовых

актов в интересах народа. Для органов народного представительства основополагающим

является не только порядок их формирования, но и обязательная коллегиальность в процессе

принятия законов и других решений. Они позволяют максимально широко представлять, а

затем объединять волю народа или части его в рамках всего государства, отдельного субъекта

Российской Федерации или административно-территориальной единицы. Необходимость в

этом есть потому, что ни одно общество не может существовать без законов, а закон, как

известно, есть выражение общей воли. Именно для этого и нужны народные представители,

образующие специализированные органы, принимающие законы. Право народа на участие в

этом процессе впервые было сформулировано во французской Декларации прав человека и

гражданина 1789 г. В ее шестой статье было записано, что закон есть выражение общей воли.

Все граждане имеют право принимать участие лично или через своих представителей в

создании закона.

Таким образом, лишь в рамках органов, создающих законы, могут действовать и

раскрываться в полной мере выборные народные представители. Только они выступают

связующим звеном между государством, его законодательным органом и народом. Путем

функционирования таких органов, выступающих обязательной властной структурой в

демократических правовых государствах, в полной мере проявляется народный суверенитет.

Именно в связи между законодательным органом и народом — особая значимость народных

представителей. Они выступают первичными носителями воли народа и преобразуют ее в

законы. Поэтому, по нашему мнению, в настоящее время не утратило значение определение

народного представительства как «осуществление народом государственной власти через

избираемых самим народом представителей, уполномоченных им

выражать его интересы и государственную волю»38. Данное определение основывается на

доминирующем в советский период учении В.И. Ленина о Советах, который отмечал, что

«только выборные могут говорить государственным законодательным языком»39. Думается,

этот политико-теоретический постулат не утратил актуальность и в наше время. Во всяком

случае он точно определяет природу и предназначение народного представительства, отличие

представительного органа от исполнительного, который, как уже отмечалось, призван

проводить требования закона через индивидуальные акты в практическую деятельность.

Для народного представительства характерно возникновение определенных правовых

отношений между народным представителем и соответствующей группой избирателей. Они

отличаются от представительства, регулируемого, нормами гражданского и ряда других

отраслей права. Правоотношения народного представительства связаны с государственной

властью, формированием государственной воли. Такие правоотношения возникают,

естественно, при наличии двух субъектов — избранника народа и избирателей. При этом для

народного представителя возникают определенные обязанности перед избирателями,

которые, хотя и не оформлены специальным договором, но несут как бы договорный

характер, на что справедливо обратила внимание Н.В. Щербакова40. Ведь до избрания

депутатом кандидат в депутаты обнародует свою программу, а избиратели, поддержав его

большинством голосов, доверяют ему выступать от их имени. По мнению Н.В. Щербаковой,

избранный представитель должен работать на общественных началах. Однако в настоящее

время этот признак данного договора утрачен.

В то же время в связи с расширением практики внедрения свободного мандата договорные

отношения между избранником и избирателями весьма условные. Это отражается на

качестве народного представительства, уровне работы депутатов. После выборов такие

отношения основываются не на нормах права, а на моральных обязательствах депутата. Их

неисполнение не имеет для депутата никаких последствий.

м См. Барабашев Г.В., Шеремет К Ф. Советское строительство. М." Юридическая литература,

1981, с. 46—47.

39 Ленин В.И. Полк. собр. соч., т. 35, с. 109.

40 См. Щербакова Н.В. К вопросу о сущности представительной власти // Сб.: Проблемы

народного представительства в Российской Федерации, с. 29-31.

Внедрение практики избрания выборных должностных лиц, призванных осуществлять

исполнительные функции, по нашему мнению, также ослабляет народное представительство.

Это ведет к раздроблению, размыванию народного суверенитета, сталкиванию

законодательных и исполнительных органов между собой по поводу приоритетов при

отражении в своих актах народной воли. Поэтому народное представительство должно

осуществляться через представительные и законодательные органы всех уровней. Это

обусловлено не только многовековыми традициями, но и тем, что они обладают полным

набором признаков, характерных для органов народного представительства: избрание

народом на периодически проводимых выборах, коллегиальность, наличие механизма

влияния на их деятельность со стороны избирателей.

Мы разделяем мнение Н.А. Богдановой, утверждающей, что только в совокупности все выше

названные свойства дают качество представительного органа41, что коллегиальность

отличает его от всенародно избранного президента или иного формируемого населением

единоличного органа государственной власти.

Указанные признаки народного представительства одновременно являются и его

принципами. Оттого, насколько глубоко они проникли в жизнь общества и государства,

настолько эффективно народное представительство. Уровень развития этого

демократического института является одним из главных критериев власти народа. К

сожалению, в современной России в полной мере не обеспечивается народное

представительство. Конституционная интерпретация принципа разделения властей крайне

ограничивает возможности для его эффективного функционирования и дальнейшего

развития.

\В действительности не весь народ, а весьма незначительные группы населения становятся

источником получения властных полномочий для большинства Депутатов. Как правило, они

являются представителями незначительных групп избирателей. Это обусловлено тем, что

свободные выборы, рассматриваемые как высшее непосредственное выражение власти

народа, нередко превращаются в систему акций по одурачиванию и подкупу избирателей со

стороны наибо-

*' См. Богданова Н.А К вопросу о понятии и моделях народного представительства в

современном государстве // Сб.. Проблемы народного представительства в Российской

Федерации, с. 13.

лее ретивых претендентов на депутатские мандаты. Такие кандидаты заинтересованы в

низкой активности самих избирателей. Подрывает принцип народного представительства и

действующее избирательное законодательство, признающее выборы в представительные

органы состоявшимися при явке всего двадцати пяти процентов избирателей.

Принижает значение народного представительства узаконенная как на общефедеральном, так

и на уровне субъектов России практика выборов должностных лиц, образующих

единоличные исполнительные органы либо руководителей таких органов. Опять-таки та же

низкая активность избирателей, большой разброс их голосов между многими претендентами

на президентские или губернаторские кресла не позволяют считать «победителей» подлинно

народными избранниками.

Провозглашенная в Конституции РФ самостоятельность законодательных и исполнительных

органов, воспринимаемая ими как независимость друг от друга, стала причиной

многочисленных конфликтов между их руководителями. Яркой приметой современной

государственной жизни стали противостояние Правительства РФ и Государственной Думы,

несогласованность действий последней с действиями Президента РФ. Пользуясь

«покровительством* Президента и безразличным отношением Правительства, Министерство

финансов России постоянно задерживает выделение Государственной Думе

предусмотренных федеральным бюджетом средств. Таким образом, осложняется

деятельность российского парламента в целом. Как позор можно охарактеризовать то, что

Государственная Дума закончила 1998 г., имея более 103 млн. руб. долга различным

организациям, обеспечивающим ее работу. Кстати, по принципу «как хочу, так и ворочу»

исполнительная власть относится и к судебной власти. Вследствие недофинансирования

судов по существу их деятельность оказалась парализованной42. И это безобразие творится

при наличии конституционной нормы (ст, 124 Конституции РФ), предполагающей

финансирование судов, обеспечивающее «возможность полного и независимого

осуществления правосудия».

42 Подробно об этом см. «Парламентская газета», 1998, 30 сентября.

Еще хуже обстоит дело в Кемеровской, Тульской областях и в ряде других субъектов, где

вследствие противоправных действий выборных должностных лиц исполнительных органов

власти была парализована деятельность представительных органов. И здесь исполнительная

власть злоупотребляла правами распорядителя финансовых средств при решении споров с

законодательной властью. Парадоксальность подобных ситуаций заключается в том, что

реальных мер, направленных на преодоление таких «локальных войн» между названными

властными структурами, ни Конституция РФ, ни республиканское и иное субъектное

законодательство не предусмотрело. Де-юре не могут по своей инициативе вмешиваться в

отношения между конфликтующими государственными органами субъектов РФ и

федеральные органы власти. Нет каких-либо рычагов воздействия на них и у избирателей. В

этой связи, как справедливо отмечает С.А. Авакьян43, отношения народного

представительства в настоящее время не отражают каких-либо юридических обязательств

представительных учреждений и депутатов перед народом, что практически нет

конституционной ответственности выборных перед народом. Это, по существу, сводит до

уровня пустой декларации положения ст. 3 Конституции РФ об осуществлении народом

власти. Реальная жизнь показывает, что народ как совокупность всех граждан России

отстранен от власти. Периодически проводимые выборы лишь выступают методом

обеспечения ле-гитимности власти, а не проявлением власти народа. Места в российском

парламенте, законодательных органах субъектов Российской Федерации оказались

желанными для криминальных элементов, стали предметом торга и получения доходов для

многих организаторов выборных кампаний.

Выборы в органы законодательной и исполнительной власти превратились в дорогостоящее

«шоу», возможность получить выборную должность или мандат депутата все более и более

зависит от финансовой поддержки сторонних организаций с сомнительной репутацией. До

сих пор осталась не расследованной явно противоправная попытка выноса из здания

Правительства РФ 500 тыс. долл. США во время

43 См. Авакьян С.А Указ, соч , с. 6.

выборов Президента в 1996 г. Без должного реагирования остались и факты противоправных

деяний со стороны отдельных претендентов на депутатские мандаты при подготовке

декабрьских 1998 г. выборов Законодательного Собрания в Санкт-Петербурге. Все это ставит

под угрозу развитие демократических начал в стране, не способствует формированию

подлинных органов народного представительства.

Идеологи принципа разделения властей видели в нем способ ограничения абсолютной

власти, недопущения развития авторитарных тенденций при осуществлении государственной

власти. Но этот принцип нельзя считать максимально эффективным методом

государственного управления, так как он влечет за собой разрыв единства, целостности

власти, создает условия для внутренних конфликтов между незначительными группами

людей, получившими властные полномочия. Данный принцип не дает полного представления

о всей системе властных отношений, проявляющихся в жизнедеятельности государства.

Поэтому нельзя его идеализировать, как это делает P.M. Дзидзоев, который утверждает, в

частности, что идея разделения власти нашла убедительное подтверждение в теории и

практике конституционного строительства и в доказательствах сегодня не нуждается44.

Между тем возникают трудности, когда требуется определить и обосновать место

президентов в классической триаде ветвей власти. Так, с одной стороны, Президент РФ не

относится ни к одной из властей, названных в ст. 10 Конституции РФ, и следовательно,

следуя ее логике, не обладает государственной властью, которая делится на законодательную,

исполнительную и судебную. А с другой стороны, в следующей 11 ст. Конституции РФ

указывается, что Президент РФ осуществляет государственную власть. Спрашивается:,

какую? В этих статьях Конституции РФ ответа на данный вопрос нет. Нет четкого ответа на

него и в научной литературе. Авторы Комментария Конституции Российской Федерации,

изданного в 1994 г., утверждают: «Президент не является органом какой-либо власти»45. Но

ре-

44 См. Дзидзоев P.M. Конституционный строй России в прошлом и настояшем // Сб.: Труды

Московской государственной юрндической академии. М.: Юристь, 1998, с. 60.

** См. Комментарий Конституции Российской Федерации. М.: Юридическая литература,

1994, с. 96.

аяьно, да и по той же Конституции РФ, он обладает государственной властью, т.е. в силу

своих конституционных полномочий вправе распоряжаться возможностями и силой

государства для подчинения своей воле государственных органов и неофаниченного круга

фаждан, для выполнения ими обусловленных его волей действий. Легитим-ным

инструментом для этого являются нормативные указы Президента РФ. При этом они,

согласно одному из определений Конституционного Суда Российской Федерации, имеют

силу закона, когда отсутствует закон, регулирующий общественные отношения в сфере

изданного президентского указа.

В связи со значительным объемом у Президента РФ властных полномочий высказываются

мнения о четвертой, а может быть первой применительно к России, ветви государственной

власти — президентской власти. Однако при-, знание ее существования нарушает

классическое разделение властей и ст. 10 Конституции РФ. На официальном уровне не

признается власть средств массовой информации, которую нередко называют четвертой

властью. Теорию разделения властей неполной считает Ю.А. Веденеева, так как в ней нет

якобы места для избирательной власти. £е суть — в «разделении между обществом и

государством функции политического господства и управления»4*. В ка-Честве четвертой

власти Г. Тосунян и А. Викулин называют денежную власть47. И основания для этого,

конечно, есть. В нынешних условиях власть денег и тех, кто их имеет или ими

распоряжается, безусловно велика.

Таким образом, вполне очевиден более широкий спектр властных проявлений, чем это

указано в ст. 10 Конституции РФ. Невозможно загнать в прокрустово ложе классической

триады ветвей власти все властные правоотношения. Отсюда слабость государственного

устройства, основанного на принципе разделения властей. Внедрение в практику этого

Принципа создает предпосылки и для взаимоизоляции властных структур, и для распада

государственного единства48.

46 См. Представительная демократия и электорально-правовая культура. М: Весь мир, 1997,

с. 20-21

" Тосунян ГЛ., Викулин А.Ю. Деньги и власть. М.: Дело, 1998, с. 5. 48 См. Ефимов В.И. Указ,

соч., с. 210

Еще Гегель писал: «Представление о так называемой независимости властей друг от друга

заключает в себе ту основную ошибку, что независимые власти тем не менее должны

ограничивать друг друга. И посредством этой же независимости уничтожается единство

государства, которое надлежит требовать прежде всего»49. А за уничтожением этого

единства следует и распад государства, о чем ярко свидетельствует трагическая судьба

Советского Союза. Такую же судьбу уже нередко предрекают и Российской Федерации. Так

что эксперименты с устройством государства — не безобидная вещь. Неправильное

распределение властных полномочий влечет за собой расбалансировку государственного

механизма.

Уязвимость концепции разделения властей требует поиска более эффективных моделей

властеотношений. Думается, необходимо отказаться от ее дальнейшего принудительного

внедрения в практику государственного строительства России. «Полное разделение властей

абсурдно, оно вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения

политической системы»50. Поэтому нужна замена концепции разделения властей на

концепцию распределения полномочий властных органов в соответствии с их природой и

предназначением при обеспечении определенных приоритетов представительных,

законодательных органов государственной власти. Таким образом, будет сохранено самое

главное для государства — его единство. В этом случае повысится и значение народного

представительства как связующего звена между государством и народом. Народ будет иметь

четкие ориентиры в процессе делегирования (передачи) своей власти государственным

органам власти. Это позволит поднять его роль в управлении государством и повысить

ответственность за конкретные результаты избранных им органов. Без осознания такой

ответственности народ будет оставаться не столько субъектом власти, сколько ее объектом.

Принцип коллегиальности — важный отличительный принцип народного представительства

Его проявление в реальной действительности нельзя признать удовлетворительным. Прежде

всего особую тревогу вызывает резкое сокра-

49 Гегель Г Указ соч . с 339

50 Ефимов В И Указ соч , с 210

щение количества законодательных (представительных) органов в субъектах Российской

Федерации. В каждом из них имеется только по одному такому органу При этом они, как

говорится, «варятся в собственному соку», т.е. лишены официальной поддержки со стороны

российского парламента и не имеют возможности опираться на нижестоящие звенья

государственных органов из-за отсутствия таковых. Законодательные органы субъектов

Российской Федерации весьма малочисленны, что безусловно сужает их возможности как

представительных органов. Обычно они состоят из 30—50 депутатов, что не позволяет

представить в них все социальные группы населения. Лица, попавшие в законодательные

органы в условиях жесткой конкуренции, далеко не всегда знают о заботах большинства

населения и реально представляют интересы относительно небольшого числа избирателей. И

как следствие такого положения органы народного представительства выглядят «карликами»

по сравнению с мощными и развитыми структурами исполнительной власти.

Не проявляется в должной мере принцип коллегиальности в деятельности российского

парламента. Различные методы формирования палат позволяют сделать вывод о том, что

только Государственная Дума является органом народного представительства, так как

состоит из выборных народных представителей для законодательной работы

непосредственно в российском парламенте. Вторая палата, которую часто называют, правда,

без должных юридических оснований «верхней», не является по своей сути органом

народного представительства В соответствии со ст. 95 Конституции РФ Совет Федерации —

это орган представительства законодательных и исполнительных органов государственной

власти субъектов Российской Федерации, так как формируется из их руководителей в силу

своего должностного положения. Естественно, в таком составе Совет Федерации вряд ли

можно отнести к органам народного представительства. А вот об ущемлении власти народа

факт его существования говорит в полный голос. Так, М.В. Баглай, к примеру, обоснованно

считает, что решение вопроса о порядке формирования Совета Федерации трудно назвать

абсолютно удачным5'.

См Баглай MB Указ соч . с 447

В.Д. Горобец отмечает, что принцип народного представительства при указанном выше

способе формирования Совета Федерации в значительной мере ущемляется52.

Отсутствие свободных выборов во вторую палату свидетельствует о том, что

многонациональный народ России не уполномочивал ее членов выступать в процессе

законотворческой деятельности от его имени. Не получали они соответствующего права и

при выборах на указанные выше должности в субъектах Российской Федерации. Все это

требует поиска оптимального решения проблемы верхней палаты Российского парламента. В

этой связи представляется заслуживающим внимания предложение Е.И. Колюшина о

выведении Совета Федерации из состава федерального парламента53.

Функционированию народного представительства препятствует отсутствие в современной

России какого-либо механизма влияния избирателей на деятельность депутатов и других

выборных лиц. После принятия Конституции РФ 1993 г., по существу, оборвалась обратная

связь между ними. В результате российские избиратели были лишены возможности влиять

на деятельность своих представителей в процессе осуществления ими законодательных и

иных депутатских полномочий. Н.В. Щербакова пишет, что рядовой избиратель практически

бессилен перед избранным им самим и на его деньги избранником, который зачастую

отстаивает лишь собственные интересы. Власть доверенного лица превзошла волю

доверителя54. Чтобы поставить барьеры на пути таких метаморфоз, необходимо в

Конституции РФ, в действующем законодательстве предусмотреть перечень прав

избирателей, обеспечивающих их влияние на депутатов на протяжении всего периода

осуществления депутатами властных полномочий. Этого требует специфика

функционирования российской государственности. ,В этом видится одно из условий

нормального функционирования и развития народного представительства.

Отказ от права отзыва депутата и другие «демократические» новшества при образовании

российского парламента, на наш взгляд, только ослабили его. Свободный мандат создал

м См. Горобец В.Д, Указ, соч., с. 21.

" См. Коаюшин Е.И. О концепции реформирования Совета Федерации // Сб.: Проблемы

народного представительства в Российской Федерации, с, 75-80.

и См. Щербакова Н.В Указ, соч., с. 32.

3»

условия для злоупотребления доверием избирателей со стороны многих десятков депутатов

Государственной Думы. В то же время избиратели оказались лишенными возможности

контролировать деятельность депутатского корпуса. В этом кроется одна из причин

обоюдного отчуждения депутатов и их избирателей. В условиях резкого отторжения народа

от деятельности представительных и законодательных органов вряд ли серьезно можно

говорить о его власти в стране. Право один раз в четыре-пять лет подойти к избирательным

урнам не дает полноценных оснований для таких утверждений.

Таким образом, в Российской Федерации народное представительство как реальное

проявление народной воли, внутреннего суверенитета народа в настоящее время находится в

критическом положении. Это тормозит процессы создания демократического правового

государства, формирования отношения к человеку, его правам и свободам как к высшей

ценности. Хотя именно такая цель ставится в ст. 2 Конституции РФ.

Важнейшими условиями преодоления такого положения являются, с одной стороны,

активизация деятельности государства и его органов по повышению уровня политического и

правового воспитания народа, расширению навыков по управлению делами государства,

осуществлению иных политических прав. Тезис В.И. Ленина о том, что государство сильно

сознательностью масс, не утратил своего значения. Поэтому необходимо создать

дифференцированную систему политического и правового воспитания граждан с учетом их

возрастных, профессиональных и иных особенностей. При этом имеется в виду обязательное

изучение политологии и основ права во всех учебных заведениях, расширение сферы

лекционной пропаганды, использование средств массовой информации55. Но эту работу

эффективно можно развернуть в условиях постоянного повышения уровня благосостояния

народа, решения проблем выживания, голода, безработицы и прочих социальных недугов. С

другой стороны, требуется целенаправленная работа по повышению роли и влияния

представительных органов власти как ос-

JS Эти вопросы находились в поле зрения советских органов. См.: Гран-кин И.В. Местный

совет и правовое воспитание населения. М,: Юридическая литература, 1978.

новного института любого демократического государства на решение всех актуальных

проблем жизни общества.

Народное представительство — не двуликий Янус. Народ не должен делить свою власть

между различными государственными структурами, ибо это неизбежно приводит к их

противостоянию. Но народ должен и может наладить контроль за деятельностью своих

представителей в органах власти. Подлинное народное представительство проявляется

только в комплексном подходе к осуществлению власти народом. Комплексность включает в

себя следующие взаимосвязанные компоненты: право на свободные выборы доверенных лиц

и право контроля за их деятельностью, Признание права контроля за деятельностью

народных представителей влечет за собой право на оценку их труда и право на отзыв лиц, не

оправдавших доверие избирателей. И если признается на конституционном уровне власть

народа, на таком же уровне должны быть закреплены ее гарантии. В качестве важной

организационной гарантии выполнения народом своего высокого предназначения могут

выступить общественные органы народной инициативы. Они должны играть роль

противовеса законодательным и представительным органам и таким образом снять проблему

«узурпации власти» парламентом, чего опасаются апологеты концепции разделения властей.

Создание общественных органов народной инициативы целесообразно на всех уровнях

формирования представительных и законодательных органов государственной власти. Такие

органы могли бы стать вторым организационным институтом народного представительства,

функционировать на его принципах. Их существование позволяло бы в рамках народного

представительства создать определенный баланс сил, ограничить возможность отрыва

государственной власти от власти народа.

Общественные органы народной инициативы не должны иметь властных полномочий. Их

полномочия следует сводить к праву оценки деятельности представительного

законодательного органа государст„.:ннои власти за определенный период и праву

инициировать перед избирателями отзыв депутатов, не надлежащим образом исполняющих

обязанности народного представителя. Необходимость в существовании подобных

общественных органов подтверж-

ЗЕ

дают реалии российского парламентаризма. Функционирование общественных органов

народной инициативы, с одной стороны, будет стимулировать депутатов на добросовестное

выполнение полномочий народного представителя в органе государственной власти,

создавать предпосылки для формирования профессиональных законодателей и защитников

народных интересов. С другой стороны, эта структура может способствовать развитию

политического и правового сознания миллионов граждан, их участию в управлении делами

государства, будет гарантировать принятие ими компетентных решений в ходе выборов

народных представителей в российский парламент, другие законодательные органы.

Таким образом, ^власть народа лучше всего обеспечивается через развитие народного

представительства. Наиболее подходящая форма его проявления — парламентская

республика. Именно такая форма государственного устройства способствует максимальному

влиянию народа на Органы власти. Именно в парламентской республике обеспечивается

максимальный рост самосознания и самовыражения народа. Б.Н. Чичерин писал:

«Парламентское правление служит признаком политической зрелости народа»56.

Парламентская республика основывается на принципе народовластия. Центральным звеном

ее государственного устройства выступает парламент. Его право на такое место обусловлено

интересами народа. Ни один другой государственный орган не может в силу своей природы

обеспечить народное представительство. Парламент же не только обеспечивает народное

представительство, но и фокусирует в себе основные наиболее значимые потоки

идеологического и политического плюрализма. Полновластный парламент обеспечивает и

единство государственной власти, и рациональное распределение между другими

государственными органами властных полномочий.

Анализу реального положения нынешнего парламента Российской Федерации посвящены

следующие главы настоящей книги.