Графский В.Г. Всеобщая история права и государства

Подождите немного. Документ загружается.

Тема 20. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв. 427

округов в пользу крупных городов. Отныне города с населением от

15 до 50 тыс. человек выбирали только по одному депутату, а в круп-

ных городах такая же квота устанавливалась для округов в 50 тыс.

Практиковалась мажоритарная система выборов (побеждал тот, кто

собирал относительное большинство голосов). Реформа не смогла

устранить всех диспропорций между числом избирателей и квотой

депутатских мест.

Судебная реформа

Реформы судебных учреждений были вызваны целым рядом при-

чин. Самым главным поводом послужило то обстоятельство, что к

традиционному множеству источников права (обычное право, общее

право, право справедливости, обновляющееся торговое право, кано-

ническое право и законы парламента) прибавилась весьма громозд-

кая система судов, которые эти источники должны были применять.

Общее право применялось в основном в трех главных судах общего

права: право справедливости применялось в Суде канцлера, канони-

ческое право — в церковных судах, торговое и морское право —

в Высоком суде Адмиралтейства.

Особенное неудобство создавала двойственность юрисдикции су-

дов общего права и Суда канцлера, в результате которой истец мог

заявить два отдельных иска в отношении одних и тех же фактов на-

рушения права. Дело усугублялось еще и скандальным пренебреже-

нием персонала Суда канцлера своими служебными обязанностями,

процветанием волокиты и взяточничества. Имелись коллизии в

юрисдикции судов общего права и Высокого суда Адмиралтейства.

Сложной и неоднородной являлась система апелляции как по граж-

данским, так и по уголовным делам.

Почти все эти несовершенства были устранены законами, приня-

тыми в промежутке между 1825 и 1875 гг. Завершение эти перемены

получили в Законах о судоустройстве 1873 и 1875 гг., которые всту-

пили в силу одновременно 1 ноября 1875 г. В итоге судопроизводст-

во стало более упорядоченным и единообразным. Для разбора мел-

ких исков были созданы суды графств, каждый из которых имел сво-

его судью, назначаемого канцлером из числа опытных адвокатов

(барристеров) со стажем работы не менее семи лет. С введением

юридической помощи малоимущим эти суды стали более доступны-

ми. Создание судов по делам о наследствах и разводах покончило с

юрисдикцией церковных судов в отношении людей, не являющихся

духовными лицами.

Законы 1875 г. оформили создание нового Верховного суда, кото-

рому была передана юрисдикция всех высших судов общего права и

права справедливости. Он был поделен на две части — Высокий суд

и Апелляционный суд. Высокий суд стал обладать юрисдикцией трех

428 Часть вторая. Современная история

бывших судов общего права — Суда казначейства, Суда общих тяжб

и Суда королевской скамьи, а также Суда канцлера, Суда по делам о

наследствах и разводах, Высокого суда Адмиралтейства и некоторых

других территориальных судов. Высокий суд получил также право

рассматривать апелляции на решения судов графств. В нем были об-

разованы пять отделений, которые фактически воспроизводили на-

звания прежних высших судебных инстанций. Отделения Высокого

суда являлись не отдельными судами, а инстанциями с равной ком-

петенцией. Например, судья одного отделения мог заседать в качест-

ве судьи в любом другом отделении.

Апелляционному суду была передана юрисдикция Суда казначей-

ской палаты, Апелляционного канцлерского суда, Апелляционного

суда Ланкастера, юрисдикция по морским делам (за исключением

призовых дел) Судебного комитета Тайного совета. В палату лордов

в качестве пожизненных ее членов были введены лица, имеющие

юридическое образование и получающие особую плату за участие в

осуществлении судебных функций палаты лордов.

Административное право

и административная юстиция

Исследователи исполнительной власти и внутреннего управления

XIX в. (Лоренц фон Штейн и др.) обратили внимание на известный

контраст между методами государственного и административного

права. Если первым управляет идея формальной организации, то над

вторым довлеют материальные цели и заботы, которые складывают-

ся в жизни под воздействием различных потребностей. Администра-

тивное, или, как его тогда называли, полицейское, право было связа-

но с попечением о культурном благоустройстве (язык, националь-

ность, общественная нравственность, религия, воспитание и

хозяйственная деятельность). Оно регулировало политику в этой об-

ласти. Особого внимания заслуживает область административного

правосудия, которое имело весьма своеобразный опыт организации

и регулирования в Англии Нового времени, особенно в период со-

циальных реформ, происшедших в XIX в.

Практика Англии в этой области давно признана поучительной в

европейской литературе (работы Гнейста и др.), хотя складывалась

она постепенно, путем различных компромиссов и обретения жиз-

ненного опыта. Еще со времени нормандского завоевания централь-

ные правительственные учреждения, помимо военных и налоговых

забот, взяли на себя также область правосудия и национального бла-

гоустройства. Королевская власть предоставляла заботу об общест-

венном благоустройстве автономным учреждениям — гильдиям,

церкви, но контролировала правильность и целесообразность их

действий в судебном порядке. Делалось это при помощи обязатель-

Тема 20. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв. 429

ных «представлений» со стороны населения, к которым обращались

королевские разъездные судьи. Определенную роль выполняла вод-

ная полиция (состояние водостоков, резервуаров, осушительных со-

оружений, плотин). На ежегодных ярмарках эпизодически функцио-

нировали суды «запыленных ног» (Pie-Powder Courts), которые стали

прообразом коммерческих судов.

В XVI в. рядом со Звездной палатой при Тайном совете сущест-

вовала палата для дел бедных людей (Court of Poor Men Causes), или

палата прошений, председателем которой был лорд-хранитель тай-

ной печати, а членами — специальные чиновники, именовавшиеся

магистрами прошений (masters of requests). Сюда обращались по бед-

ности или по отсутствию законных путей к осуществлению своих

прав и когда не было надежды добиться удовлетворения своих при-

тязаний в обыкновенных судах. Суды относились к этой палате вра-

ждебно, и она была упразднена в годы первой революции вместе со

Звездной палатой.

Начиная с 1775 г. возникает доктрина признания личной ответст-

венности должностных лиц за официальные действия. Она опреде-

ляется общими судами согласно с общим правом или со специаль-

ными законами (статутами). В этот период принципиальные поло-

жения административного права извлекаются из «довольно

загадочной поговорки» (77. Г. Виноградов) о том, что «король не мо-

жет быть не прав» (the King do not wrong), т. е. король не может быть

повинен в правонарушении. На этом фундаменте в английском пра-

ве сложился принцип, согласно которому государство не несет от-

ветственности за правонарушения, совершаемые от его имени. Отве-

чают за эти нарушения чиновники, исполнители; желательность

восстановления всякого нарушенного права при этом признается и

обеспечивается при помощи «прошения о праве» (Petition of Right).

При этом сохраняется возможность для уголовного преследования

исполнителей — министров, генерального атторнея, начальников де-

партаментов.

Существенное значение в этой практике имело обособление про-

цедур восстановления права и ответственности за его нарушение.

Такое обособление исключает возможность иска об убытках против

казны. Возмещение таких убытков становится обязанностью долж-

ностного лица, действовавшего от лица казны. Государство, в свою

очередь, может принять на себя расходы в этом направлении, счита-

ла судебная доктрина рассматриваемого периода, но принять их ис-

ключительно по доброй воле или из милости. Ответственность долж-

ностного лица и соответствующие иски деликатного свойства могли

быть вызваны действиями, совершаемыми небрежно, ошибочно или

без достаточного полномочия.

Таким образом, суд (судебная власть) становился своеобразным

гарантом прав сограждан и самого правового строя. В делах, связан-

ных с контролем за администрацией, у суда было три важных техни-

430 Часть вторая. Современная история

ческих приема — контроль при помощи судебных приказов (writs),

направленных к подчиненным судебным инстанциям или админист-

ративным учреждениям. Эти приемы возникли в XVIII—XIX вв. и

после упорядочения сделались основными процессуальными катего-

риями в административном и судебном праве.

Воспрещение (prohibition). Приказ издавался, чтобы не допускать

присвоения судебными учреждениями не принадлежащей им компе-

тенции (первоначально был нацелен на обуздание церковных судов

и чиновных священнослужителей).

Предписание (mandamus). Приказ предназначался для тех случаев,

когда высшие суды, и в особенности Суд королевской скамьи, при-

знавали за истцом или жалобщиком несомненное право, но находи-

ли, что оно недостаточно обеспечено существующими процессуаль-

ными средствами. Таким приказом следовало воспользоваться в тех

случаях, когда законом не было установлено процессуального сред-

ства, но справедливость, интересы благоустройства и разумное

управление требовали такого средства. Этот же приказ использовал-

ся тогда, когда речь шла об уклонении подчиненных судов от выпол-

нения своих законных обязанностей. Предписание в этом случае

сводилось к тому, что судам предписывалось выслушать и решить

дело, но по существу решения ничего не говорилось и никаких кон-

кретных рекомендаций не давалось.

Осведомление (certiorary). Приказ об осведомлении имеет целью

проверку состояния дел в подчиненном суде или административном

учреждении с целью удостоверения в его правильности, законности

с процессуальной стороны. При этом делались различия между дей-

ствиями, требующими административного благоусмотрения, и акта-

ми судебного свойства, связанными с апелляцией или разновидно-

стью кассации (в последнем случае судебная власть обязывалась

представить сведения для проверки вышестоящим судом).

После начала в 1832 г. социальных и избирательных реформ, вы-

двинувших на первый план интересы среднего класса, центральная

власть довольно долго не могла обеспечить известного единства ру-

ководящих действий и взглядов и потому некоторое время правила,

но не управляла. Вместе с тем она отказалась от «военной выправки»

бюрократических действий и порядков, столь результативных и ха-

рактерных для Пруссии, и сохранила многие характерные элементы

либерального режима — самоуправление местностей, личные свобо-

ды и инициативы.

В этот период судебная власть становилась почти единственным

соединительным и упорядочивающим звеном между парламентом и

местными политическими организациями. С помощью администра-

тивного права судьи содействовали известному соглашению в работе

центральных учреждений и местного самоуправления, склонного

действовать по старинке. В этих условиях независимая судебная,

«одинаково чуждая бюрократической централизации и местному са-

Тема 20. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв. 431

модурству» (Виноградов П. Г. Исторические основы английского ад-

министративного права. Пг., 1917) власть стала посредником и авто-

ритетом при разрешении административных споров.

Судебная власть утверждала в данной обстановке силу и автори-

тет «соображений справедливости, выходящей за пределы легально-

сти» (например, сына уволили из кадетов за подделку документа; суд

его оправдал; к ответственности по иску «прошение о праве» при-

влечен начальник училища). Судебная власть стала гарантией при-

влечения к ответственности местных и областных организаций за

злоупотребления и ошибки подчиненных им лиц. Кроме того, ее

контролю подлежали министерские акты, обязательные постановле-

ния, которые подвергались проверке на соответствие общественным

интересам. Правда, на практике это вело к «введению приблизитель-

ных юридических оценок, на глаз».

Так проходил процесс приспособления испытанного аппарата су-

дебной автономии к новой задаче контроля над многообразными по-

луадминистративными, полусудебными учреждениями, относящими-

ся к области особого административного, точнее, особого публичного

права. И цель такого приспособления — противодействие попыткам

«подчинить публичное право идеям административной целесообраз-

ности и бюрократической благоусмотрительности» (П. Г. Виноградов).

Создание гражданской службы

С увеличением объема правительственной власти кабинета мини-

стров произошло значительное увеличение чиновного и военного

аппаратов, которые, в свою очередь, сильно повлияли на возвыше-

ние роли правительства в государственно-властной деятельности.

Одним из элементов этой громадной административной структуры

стала гражданская служба, которая целиком является творением

XIX в. и отмечена, по мнению английских комментаторов, следую-

щими важными свойствами: высокой оперативностью, неподкупно-

стью и аполитичностью.

В первой половине XIX в. кадры административных ведомств

комплектовались на основе патронирования. Вакансии на граждан-

ской службе заполнялись друзьями и родственниками министров и

тех членов парламента, на которых надо было воздействовать или

которых надо было вознаградить в целях усиления поддержки пра-

вительства или существующего парламентского большинства. При

смене правительства некоторые лица теряли свои посты в государст-

венном аппарате и на их место назначались сторонники нового пра-

вительства.

Дальнейшее продвижение по службе зависело от положения пра-

вящей партии в парламенте. Одним из следствий патронирования

нередко была такая ситуация, при которой многие должности были

432 Часть вторая. Современная история

надежно монополизированы земельной аристократией и в централь-

ном, и в местном аппаратах администрации. Обострение в середине

века конкуренции и притязаний со стороны городских промышлен-

ных и торгово-финансовых кругов сопровождалось, в частности, и

требованиями о реформе гражданской службы.

Эти требования были сформулированы в 1853 г. в специальном

парламентском слушании по докладу Норскоута — Тревельяна.

Чарлз Тревельян, один из докладчиков, в течение многих лет зани-

мался административной работой в Индии, где реформы админист-

ративной службы уже были проведены в жизнь и значительно

уменьшили масштабы взяточничества и семейственности в админи-

стративных структурах Ост-Индской компании. Судя по некоторым

комментариям, здесь был частично использован политико-организа-

ционный опыт древнеиндийских государств.

Суть реформы состояла в следующем. Вводилась система откры-

тых экзаменов как единственный способ комплектования службы.

Экзамены проводились постоянной комиссией по делам граждан-

ской службы, свободной от вмешательства министров и членов пар-

ламента. Так обеспечивалась изоляция службы от влияния партии

большинства в палате общин. Персонал гражданской службы по об-

разцу Ост-Индской компании подразделялся на два разряда — выс-

ший (интеллектуальный, определяющий общее направление дея-

тельности) и низший (технический и обслуживающий персонал).

Проведение реформы стало возможным далеко не сразу. Она

встретила сильное сопротивление земельной аристократии. Помогла

избирательная реформа 1867 г. и новая расстановка сил в парламен-

те. В 1870 г. канцлер казначейства Роберт Лоу из либерального каби-

нета Гладстона сумел добиться издания в Тайном совете приказа о

проведении в жизнь рекомендаций доклада Норскоута—Тревельяна

1853 г.

Первоначально гражданская служба представляла единый орга-

низм без строгого горизонтального деления на разряды; принцип

конкурсных экзаменов тоже претворялся поначалу в разных формах.

Впоследствии должности высшего («руководящего») состава получи-

ли ныне сохраняющееся название класса администраторов (другие

переводы термина — административный класс, командующий класс

и т. п.). Экзамены для зачисления в этот класс осуществлялись по

программе классических и математических наук и в том объеме, в

котором они изучались в публичных школах, а также в Оксфорде и

Кембридже. Когда в 1873 г. во время слушаний в специальном коми-

тете вопроса о состоянии дел в области комплектования граждан-

ской службы было высказано мнение о весьма значительных затра-

тах, связанных с изучением математических и классических дисцип-

лин, Р. Лоу было заявлено, что подобные расходы на нужды

внутренней управленческой деятельности оправданы тем, что речь

Тема 20. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв. 433

идет об общении государственных служащих не только со своими

согражданами, но и с внешним миром.

Отношение к гражданской службе сильно изменилось в XX в. в

связи с большими темпами профессионализации и бюрократизации

управленческой деятельности не только в государственной, но и во

многих других областях организованной социальной активности. Эта

сторона общественной жизни была в большей степени заметна пред-

ставителям наук, основанных на конкретных эмпирических наблю-

дениях (социология, политология), и в меньшей — формально-дог-

матической юриспруденции. Все это дало основание Р. Мюру, авто-

ру монографии «Как управляется Британия» (рус. пер. 1936 г.),

напомнить афоризм Э. Бёрка о том, что большинство людей отстает

в своем политическом развитии по меньшей мере на 50 лет, и уче-

ные-конституционалисты не являются здесь исключением. Вопреки

некоторым авторитетным мнениям английских конституционали-

стов полувековой давности (Милль, Бэджгот и др.) могущественный

класс постоянных (несменяемых) профессиональных чиновников

существует, хотя и не фиксируется формальным конституционным

правом.

Именно этот мощный и растущий элемент бюрократии предстает

вовне «бесконтрольным чиновничеством», которое доктрине разде-

ления властей противопоставляет более подходящую ему доктрину

концентрации ответственности. Наиболее «бюрократизированным»

из всех правительственных учреждений Р. Мюр считал колониальное

ведомство. Именно здесь практика сосредоточения управления в ру-

ках бюрократии делала ответственность министра или верховенство

решений парламента «одинаково нереальными».

Британская империя

Британская империя начала создаваться как мировая торговая

империя, и только после колониального передела мира между евро-

пейскими державами-метрополиями она превратилась в мировую

колониальную империю, над которой, как в свое время над террито-

рией Священной Римской империи в период правления Карла V,

никогда не заходило солнце.

Еще во времена правления Эдуарда VI из Англии была снаряжена

экспедиция на поиски северо-восточного пути в Индию и Китай.

Два корабля разметало бурей, и лишь корабль «Эдуард Бонавентура»

с капитаном Ричардом Ченслером прибыл в августе 1553 г. в устье

Северной Двины. Путешественники впоследствии добрались до Мо-

сквы и были приняты царем Иваном IV. Ченслер получил грамоту

на право свободной торговли с московским царством, и в следую-

щем, 1554 г. в Лондоне была создана первая торговая компания, по-

лучившая название Московской.

434 Часть вторая. Современная история

Наибольшее количество торговых компаний было учреждено

Елизаветой I. Компания Восточных земель создана в 1579 г. для тор-

говли со Скандинавией и Балтикой, компании Левантийская —

в 1581 г. для торговли с Оттоманской империей, Африканская ком-

пания образована в 1588 г. для работорговли и, наконец, знаменитая

Ост-Индская компания создана в 1600 г. для торговли с Индией и в

порядке соперничества с Голландией, которая контролировала тор-

говлю с Нидерландской Ост-Индией (Индонезией).

Елизавета I, последняя представительница династии Тюдоров, за-

кончила свое правление в 1603 г. королевой Англии, Ирландии и

Виргинии. Королева Анна, последняя из династии Стюартов, завер-

шила правление в 1714 г. как королева Великобритании и Ирландии,

12 американских колоний, семи колоний Карибских островов, Но-

вой Шотландии (с 1710 г.) и Нью-Брансуика (с 1713 г.). Королева-

долгожительница Виктория, последняя представительница Ганно-

верской династии (1837—1901), имела титул королевы Великобрита-

нии и Ирландии, с мая 1876 г. — императрицы Индии, а также

28 колоний, аннексированных и приобретенных в Африке, Азии,

Австралии и Океании — от Новой Зеландии (1840) до Трансвааля

(1900).

Для уяснения особенностей британской колонизации новых тер-

риторий и стран в разных районах земного шара во многом типичен

опыт колонизации Индии. С 1600 по 1745 г. английская Ост-Инд-

ская компания формально продолжала заниматься торговой деятель-

ностью, однако фактически вторгалась в сферу решения проблем ад-

министративно-территориального, военного характера и т. п.

В Индии, самой крупной английской колонии в Азии, которую

впоследствии назовут жемчужиной британской короны, и в Ниге-

рии, колонии в Западной Африке, была опробована и затем широко

использована так называемая система косвенного управления, при ко-

торой наряду с централизованной организацией управления допус-

калась значительная автономия для различных племен, феодальных

княжеств и иных административно-территориальных единиц.

Другим важным нововведением англичан в Индии стало создание

особого слоя гражданских (административных) служителей-чинов-

ников, что впоследствии было использовано в других колонизован-

ных территориях и владениях. В Индии гражданские служащие Ост-

Индской компании нанимались по контракту, затем они приносили

присягу и включались в разряд так называемого административного

класса. Другим разрядом был слой технического вспомогательного

персонала. Начиная с 1853 г. класс администраторов стал отбираться

на основе конкурсных экзаменов. Принимаемым на работу служа-

щим запрещалось торговать и принимать подарки. Они получали

жалованье, позволявшее им жить с комфортом и даже скопить со-

стояние. Затем эта модель подбора служащих была скопирована в

самой метрополии и введена в действие с 1870 г.

Тема 20. Конституционная история Англии XVIII—XIX вв. 435

Все заморские владения Великобритании довольно жестко кон-

тролировались из Лондона с помощью института губернаторов коло-

ний. Даже если колония добивалась известной автономии, губерна-

тор имел тем не менее право давать или не давать свое согласие на

принятие конкретного закона парламентским собранием колонии

поселенцев. Согласно Акту о колониальных законах 1865 г., ни один

закон, изданный местным парламентом, не может противоречить

статутам английского парламента; со временем ряд колоний с белы-

ми (европейскими) поселенцами получил известную самостоятель-

ность, оформленную в виде статуса доминиона (самоуправляющейся

территории). Британская Северная Америка (Канада) получила зна-

чительную автономию в 1867 г., Австралия, Новая Зеландия и Юж-

но-Африканский Союз получили ее лишь в начале XX в. К 1914 г.

Британия превратилась в крупнейшую колониальную державу. На ее

долю приходилось в это время 57% территорий и 71% зависимого

населения на земном шаре.

Контрольные вопросы

Что англичане подразумевают под своей Конституцией?

Как возникли кабинет министров и двухпартийная система?

Какое направление перемен можно обнаружить в избирательных

реформах XIX в.?

Чем была вызвана судебная реформа?

Что такое административная юстиция?

Как складывалось английское административное правосудие?

Какие достоинства и недостатки англичане видят в организации

государственной службы?

Когда возникла британская империя?

Литература

Дайси Л. В. Основы государственного права Англии. СПб., 1907;

Харвей Дж., Худ К. Британское государство. М., 1951. Гл. XII: Граж-

данская служба; История буржуазного конституционализма.

XIX век. М., 1986. Гл. 1.

1 5 Графский В.Г.

Тема 21. Конституционная

история США XVIII-XIX вв.

Война 13 британских поселенческих колоний за независимость. Декла-

рация независимости США от 4 июля 1776 г. Конфедерация независи-

мых штатов 1781 г. Причины перехода к федерации. — Конституция

1787 г. Билль прав 1791 г. — Территориальное расширение федерации и

новые политические размежевания. Возникновение двухпартийной сис-

темы. — Гражданская война северных и южных штатов и новые по-

правки к Конституции. — Реформа гражданской службы. Закон Пэнд-

лтона от 16 января 1883 г.

Война 13 британских поселенческих колоний

за независимость. Декларация независимости США

от 4 июля 1776 г. Конфедерация независимых штатов

1781 г. Причины перехода к федерации

В начале XVII столетия в Северной Америке возникает несколько

поселений английских колонистов, которые получили общее назва-

ние «Новая Англия» (1643). Со временем эти поселения обособляют-

ся, чему способствуют различия в социальном или религиозном со-

ставе поселенцев, в способах самоуправления и др. Часть поселений

возникла на основе королевских жалованных грамот (хартий) на

снаряжение соответствующей экспедиции, на владение землями, на

общее руководство делами поселенцев-колонистов и на иные вари-

анты лично-зависимых феодальных отношений. Так появляется

Виргиния (1607), названная в честь «Королевы-девственницы» (Ели-

заветы I). Так возникает Пенсильвания, которая названа в честь

сподвижника Карла II адмирала Уильяма Пенна и означает в пере-

воде «лесные угодья Пенна».

В 1606 г. была составлена и пожалована королем Виргинская хар-

тия, где были зафиксированы гарантии «свобод, привилегий и иму-

щества». В 1619 г. в Джеймстаун, главный административный центр

поселенцев, прибывает первая партия рабов-негров для виргинских

плантаторов. В этом же году 30 июля Виргинской компанией учреж-

дается первое в Новом Свете представительное собрание законодате-

лей, которое через четыре года примет развернутое законодательство

о гражданских служащих колонии. В июне 1776 г, Виргиния станет

местом выработки классической модели Декларации прав и свобод,