Франчук В.И. Основы общей теории социального управления
Подождите немного. Документ загружается.
и противопоставлению социального управления политике. Особенно заметно
это проявляется на уровне государственного управления, являющегося частным
(хотя и наиболее сложным) случаем социального управления. На наших глазах
происходит обособление политического управления (руководства), считающего
себя выше государственного управления.
Так, по мнению С.А.Гуреева [23], политическое управление включает
деятельность законодательных, исполнительных и судебных органов власти, а
также различных политических партий, а государственное управление - это
всего лишь «реализация исполнительной власти через государственный
аппарат».
По мнению О.З.Муштука и М.В.Цибульской [65], политическое
руководство (управление) состоит в определении стратегических целей и
перспектив общественного развития, а социальное управление - в их
реализации. К функциям политического руководства авторы относят:
- программно-стратегическую - определение целей, задач, путей развития
общества, разработка конкретных программ его деятельности;
- нормотворческую - формирование и введение правовых норм и правил, их
применение и контроль за соблюдением как основы политического
регулирования общественной жизни;
- политико-просветительскую - духовно-идеологическая интеграция
индивида и социальных групп в политическое общество, формирование
массового политического сознания;
- мобилизационную - привлечение и организация людских и
материальных ресурсов для выполнения различных социальных задач;
- охранительную - защита данного общественно-политического строя, его
исходных базовых ценностей и принципов, обеспечение внешней и
внутренней безопасности;
- распределительную - создание и распределение материальных и
духовных ценностей;
- консолидирующую - артикуляция и согласование коллективных
интересов и требований различных социальных групп и институтов и их
объединение;
- внешнеполитическую - установление и развитие международных
отношений.
Таким образом, авторы не только отделяют политическое управление
(руководство) от государственного управления, но отводят последнему лишь
вспомогательную роль.
Тенденция обособления политического управления является, на наш взгляд,
следствием непонимания природы социального управления и политики. В связи
с этим уместно процитировать видных современных американских ученых
Дж.Рэбина и Дж.Баумана [136], по мнению которых «разделение политики и
управления оказалось катастрофическим как в научном, так и в политическом
отношении... Кризис в американском публичном управлении является в
конечном итоге проблемой политической науки; теория управления есть
теория политики».
Разделяя эту точку зрения, мы считаем, что политическое управления
есть управление государственное. Недаром в словаре В.Даля [24] политика
определяется как «наука государственного управления». Такое понимание,
известное еще с античных времен (слово «политика» означало в
древнегреческом языке искусство управлять полисом, обществом, людьми),
актуально и в наши дни.
Вместе с тем, политическое (т.е. государственное) управление нельзя
отождествлять с социальным. Политическое управление, как это следует из
предыдущего раздела, является частным (хотя и наиболее сложным)
проявлением социального. Другими словами, социальное управления
включает в себя политическое, а не наоборот, как это часто пытаются
представить некоторые политологи.
Второе, на что хотелось бы обратить внимание,- это стремление
некоторых политиков отделить государственное управление от
законодательной деятельности. Так, В.Е.Чиркин [111] подразделяет
основные правовые формы осуществления функций государства - на
«законодательствование, государственное управление, правосудие и
контрольную деятельность». В.Жириновский и С.Стрельников делят все
виды государственной деятельности на законодательство, правосудие и
управление. Следует заметить, что в недалеком прошлом законодательные
органы именовались органами государственной власти, а исполнительные -
органами государственного управления. Сейчас в Конституции РФ и те и
другие названы органами государственной власти - соответственно
законодательной и исполнительной. Таким образом, Конституция дает
однозначный ответ: государственная власть (и следовательно,
государственное управление) включает в себя законодательную власть, а не
замещает ее.
Еще одна крайность, на которую хотелось бы обратить внимание - это
отождествление социального управления с менеджментом.
В связи с переходом российской экономики к рыночным отношениям
доминирующей философией управления стал менеджмент, практически
вытеснивший старую марксистско-ленинскую философию социального
управления, характерную для 60-70-х годов, из учебных программ
экономических, социальных и даже технических вузов. Старая школа
социального управления не смогла выдержать жесткой конкуренции и без
борьбы уступила свои позиции американской школе.
Пришествие менеджмента на российскую землю наблюдается уже во
второй раз. В 20-е годы это происходило по инициативе Ленина,
организовавшего движение за научную организацию труда (НОТ), в основе
которого лежала известная система Ф.Тейлора – основателя менеджмента. В
конце 80-х годов по инициативе российских экономистов-«рыночников»,
стоявших в то время у власти, произошло второе пришествие менеджмента,
распространившего свое влияние не только на экономические, но и
социальные науки, включая социологию.
Многие понимают, что менеджмент как наука об управлении фирмой не
может заменить социальное управление, рассматриваемое обычно как наука
об управлении обществом. Управлять обществом значительно сложнее,
поэтому функции социального управления значительно сложнее и
разнообразней функций менеджмента.
Как следует из указанных выше (в разделе 6.3.) функций социального
управления, функции менеджмента составляют примерно около одной трети
всех функций социального управления (остальные две трети составляют
функции политического управления), поэтому их отождествление
недопустимо. Менеджмент не может претендовать на место социального
управления, однако он является необходимой его составляющей.
Из сказанного здесь следует три важных вывода:
1.Политическое управление (руководство) нельзя отделять от
государственного управления, ставя его выше последнего. Вместе с тем оно
является частным (хотя и наиболее сложным ) случаем социального
управления.
2.Законодательная деятельность является важнейшей функцией
социального управления, поэтому ее нельзя отрывать от государственного
управления, являющегося разновидностью социального управления.
3.Менеджмент нельзя отождествлять с социальным управлением,
поскольку он является частью последнего.
Таким образом, социальное управление включает как политическое
управление, так и менеджмент.
7.2.ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕХАНИЗМ И СОЦИАЛЬНЫЙ
МЕХАНИЗМ ОБЩЕСТВА
Переживаемый страной кризис обусловлен кризисом государственного
управления, имеющим системный характер, поэтому частичные
преобразования российского государственного механизма (ГМ) не способны
качественно улучшить ситуацию. Необходима кардинальная, научно
обоснованная перестройка всего ГМ, способная исправить исторически
сложившиеся недостатки действующего ГМ, к которым относятся:
несогласованность действий законодательной и исполнительной ветвей
власти, их коррумпированный характер, раздутость бюрократического
аппарата, дублирование выполняемых функций, неинституциональный
(теневой) характер значительной части ГМ, оторванность власти от народа.
Эти недостатки обусловлены не только неприятием властью предлагаемых ей
социальных проектов, многие из которых действительно являлись
утопическими, но главное, отсутствием правильного понимания самой
природы государства как социального института.
В самом деле, открывая любой учебник по теории государства и права,
мы знакомимся с множеством гипотез происхождения государства
(теологической Фомы Аквинского, патриархальной Аристотеля,
органической Г.Спенсера, теорией насилия Л. Гумпловича, психологической
Г.Тарда, теорией общественного договора Ж Руссо, историко-
материалистической теорией К. Маркса). Однако какую из них взять за
основу – неизвестно.
Далее. Что можно узнать из учебной и научной литературы о
предназначении государства и основном содержании его деятельности?
В этом вопросе также мы не найдем достаточной ясности. Так, Платон,
Аристотель и Гегель считали, что основным предназначением государства,
смыслом его существования является утверждение нравственности; Гроций
основной смысл видел в достижении социального блага; Гоббс видел
основное предназначение государства в достижении общей безопасности;
Руссо и Лассаль считали, что основной миссией государства является
утверждение общей свободы; Маркс и Энгельс видели в государстве орудие
классовой борьбы; наконец, современные теоретики государства [23] видят в
нем средство достижения социального компромисса, учета и координации
интересов различных групп населения.
Перейдем теперь к функциям государства. Современные учебники по
государствоведению и политологии дают противоречивое представление о
функциях государства. Так, В.Е.Чиркин [111] делит все функции государства
на экономические, социальные, политические, идеологические. В другом
учебнике [50] к указанным функциям добавляются функции охраны
правопорядка, экологическая (охраны окружающей среды), обороны,
межгосударственное сотрудничество. В.В.Глущенко [20] к функциям
государства относит также финансовую, техногенную,
природопользовательскую, информационную, культурно-воспитательную,
развития, маркетинга, производства, менеджмента. Как видим, в отношении
функций государства также отсутствует единство взглядов.
Наконец, попытаемся выяснить структуру ГМ. А.Ю.Малышев [56]
относит к государственному механизму России следующие институты:
Президента, Администрацию Президента, Правительство, Совет
Безопасности, Центральный Банк, Федеральное Собрание (Совет Федерации
и Государственную Думу), Счетную палату, Верховный суд, Высший
Арбитражный суд, Конституционный суд, Прокуратуру.
В то же время в современном учебнике по теории государства и права
[110] ГМ рассматривается совсем иначе.
В узком смысле, под ГМ понимается государственный аппарат,
включающий:
- законодательные органы (парламент РФ, парламенты республик в
составе России, представительные органов государственной власти на
местах);
- исполнительные органы (Правительство РФ, федеральные министерства
и ведомства, правительства республик в составе РФ, главы администраций
краев, областей, мэры городов, главы администраций сельских и городских
районов);
- судебные органы, осуществляющие правосудие и разрешающее споры
между различными субъектами права (суды конституционные, общие и
арбитражные);
- надзорные органы, осуществляющие контроль и надзор за законностью
как в целом, так и в различных сферах общественной жизни (органы
прокуратуры, финансового и таможенного контроля, инспекции и др.).
В широком смысле – это совокупность всех государственных органов и
организаций, осуществляющих функции государства (государственные
предприятия и учреждения, вооруженные силы, милиция, тюрьмы, колонии и
др.).
Как видим, и здесь обнаруживается слишком широкий разброс мнений.
Таким образом, ни в отношении происхождения государства, ни в
отношении его предназначения, ни в отношении его структуры и функций
нет необходимой ясности.
Какое новое государство смогут после этого построить наши выпускники?
Очевидно, что сегодняшние студенты должны быть правильно
сориентированы в этом крайне важном вопросе.
На состоявшемся недавно (в июне 2000 г.) в Москве II-ом Всероссийском
конгрессе политологов была выражена озабоченность состоянием дел в этой
области и особо подчеркнута крайняя важность и актуальность проблем
государственного строительства, отягощенных грузом устаревших
представлений о ГМ, от которого многим политикам и государствоведам
бывает трудно избавится.
В последние годы в общественных науках наметилась смена парадигм и
оживление интереса к тем научным направлениям, которые были в
вытеснены идеологией марксизма. В частности, заметно возрос интерес к
позитивизму и органицизму, основателями которых являлись О.Конт и
Г.Спенсер, которые считали, что общество имеет специальный механизм,
который Конт называл социальным механизмом, а Спенсер - регулятивной
системой, обеспечивающей сохранение общества как единого целого.
В связи с этим возникает вопрос: совпадает ли социальный механизм с
тем, что называют государственным механизмом?
Ответ на этот вопрос дают общая теория социальных организаций [105] и
общая теория социального управления, в соответствии с которыми ГМ – это
легитимная часть социального механизма общества, осуществляющего
выявление и решение социальных проблем (экономических, военных,
энергетических, экологических и др.), благодаря которому общество живет и
развивается как социальная целостность.
Помимо легитимной (явной) части, социальный механизм имеет еще
латентную (скрытую, теневую) часть.
К латентной части социального механизма общества относятся
негосударственные структуры, участвующие в выявлении и решении
социальных проблем, такие как СМИ, церковь, политические партии и
общественные движения, крупные предприниматели, называемые у нас
олигархами. Четкие границы латентной части установить достаточно сложно
(для этого требуются специальные исследования). Важно лишь то, что
латентная часть социального механизма может играть определяющую роль в
государственном строительстве и управлении, поэтому проектируя новый
ГМ необходимо это учитывать.
О существовании латентной части социального механизма говорит
многое. Недаром недавно избранный президент В.Путин на встрече в Кремле
с видными российскими бизнесменами (олигархами) говорил о них, как о
лицах, сформировавших прежнее правительство, и попросил их
содействовать в проведении экономических реформ. Недаром также
известный философ, писатель и обществовед А.Зиновьев [37] различает два
уровня западной государственности: «уровень государственности в обычном
смысле, на котором фигурирует демократия, и уровень сверхгосударствен-
ности. Структура второго плохо изучена, вернее говоря - познание ее есть
одно из важнейших табу западного общества. Официально считается, будто
ничего подобного тут вообще нет. Однако в средствах массовой информации
время от времени проскакивают материалы, которые убедительно говорят о
наличии и реальной мощи ее».
Таким образом, научные и фактические данные говорят за то, что ГМ - это
лишь видимая нами часть социального механизма, основная часть которого
имеет нелегитимный характер. Учитывая, что последняя играет не меньшую
роль в управлении обществом (из-за нее происходит «пробуксовка» многих
реформ), чем собственно ГМ, следует, что совершенствовать надо не только
ГМ, а весь социальный механизм в целом.
В связи с этим возникает вопрос: можно ли обнаружить нелегитимную
часть социального механизма? Положительный ответ на этот вопрос может
быть получен лишь при условии правильного понимания принципов работы
социального механизма, а именно, если он будет рассматриваться как
механизм, обеспечивающий выживание общества путем выявления и
решения его проблем.
Если придерживаться этой точки зрения, то социальный механизм
осуществляет все указанные выше (в разделе 6.3.) функции социального
управления, в том числе, и латентные функции, выполняемые
негосударственными органами, а также исполнительские функции. Поэтому
зная кто (какие лица и структуры) выполняет латентные функции (осознавая
это или нет), можно выйти на латентную часть социального механизма.
Однако для этого необходимо провести соответствующие исследования.
В настоящее время наблюдаются процессы институционализации
функций социального управления, имеющих латентный и полулатентный
характер, о которых в недалеком прошлом мало кто знал. Это касается,
прежде всего, функций структурного регулирования, управления
государственными проблемами и управления общественной культурой.
Парадокс заключается в том, что государство почти всегда занималось
этими функциями, однако до сих пор они не признаны официально как
функции государственного управления. В самом деле, хорошо известно, что
еще римский император Дилектиан ввел (для удобства управления и сбора
налогов) административное деление всей огромной территории Римской
империи на 101 район, чем в дальнейшем пользовались многие
государственные руководители. Самый свежий пример - разделение
территории России на 7 федеральных округов. Очевидно, что
территориальное деление означает одновременно и структурное, поскольку
появляются новые социальные системы.
На протяжении многовековой истории России государство постоянно
интересовалось структурой общества и часто занималось закреплением и
поддержкой тех или иных слоев населения. Так, хорошо известны примеры
законодательного закрепления государством системы сословной организации
общества при Иване III, Василии Ш, Петре I, Екатерине II. «Общество и
государство здесь трудно разграничить: каждое сословие, слой, группа
выполняет определенные служебные функции, занимая строго определенное
место в общественной иерархии, закрепленной в законодательстве» [98].
В настоящее время функция структурного регулирования, несмотря на ее
широкое применение на практике, наиболее полно институционализирована
лишь в части экономических применений. Имеется ввиду структурное
регулирование экономики [36], предполагающее создание и внедрение новых
экономических организаций и институтов. Что касается управления (или
регулирования) социальной структурой общества, то процесс
институционализации этой функции только начался. Тоже самое относится к
функциям управления государственными проблемами и общественной
культурой.
7.3.ОБЩЕСТВЕННОЕ РАЗВИТИЕ КАК УПРАВЛЯЕМЫЙ ПРОЦЕСС
С решением каждой новой проблемы в обществе появляются (вводятся)
новые институты, инновации, ценности и т.д. При этом обычно происходит
замена (вытеснение) старых средств решения проблем новыми. Такая замена
(вытеснение) может вызывать заметные структурные изменения (например,
когда вводятся новые социальные институты вместо старых), что часто
трактуется как развитие общества (организации), понимаемое как процесс
структурных изменений.
Однако далеко не все связывают развитие со структурными изменениями.
Т.Веблен [114], например, рассматривал развитие общества как процесс
естественного отбора социальных институтов. Ю.Фигатнер [102] считает, что
важнейшим механизмом социальной эволюции являются рецепции –
заимствование и усвоение социальных институтов иных обществ и
предшествующих исторических этапов.
Современные институционалисты [134] рассматривают развитие общества
как процесс изменений, вызванный заменой старых институтов новыми.
Известно также множество инновационных концепций развития [81], в
которых развитие рассматривается как результат введения новаций.
В связи с этим представляется целесообразным связывать развитие
общества с процессом замены старых образцов общественной культуры
(ООК) новыми.
Следует отметить, что введение новых ООК необходимо лишь при
решении неординарных проблем. Если последние не решаются, то наступает
стагнация (состояние застоя) общества.
Поскольку общество «живет» пока она решает свои проблемы, то в
определенном смысле можно сказать, что развитие общества - это способ его
выживания.
Существуют два основных вида общественного развития. Первый вид -
естественное (неуправляемое) развитие, когда обновление ООК происходит
естественным путем. Это означает, что новые институты и другие ООК
возникают в обществе непреднамеренно и постепенно заменяют старые без
какого-либо влияния «сверху». Закрепление в обществе тех или иных ООК
осуществляется в основном благодаря общественному мнению,
являющемуся проявлением коллективного разума. За свои ошибки он сурово
наказывается природой, отбраковывающей недостаточно «разумные»
общества, где общественное мнение оказалось не на должной высоте.
Второй вид - управляемое развитие, связанное с насильственным
закреплением и введением тех или иных ООК. Закрепление в обществе
новых ООК осуществляется с помощью легитимных институтов власти.
Новые ООК могут вводиться с помощью различных методов управления
(административных, правовых, экономических и др.) и закрепляются, в
основном, законодательным путем. При этом некоторые ООК, удерживаемые
насильственно, не приживаются в общественной культуре и уходят в
небытие вместе со сменой власти, что подтверждает важность общественного
мнения для управления развитием общества.
В современных обществах происходит смешанное развитие: одна часть
ООК «вырастает» естественным путем, другая - «насаждается сверху»,
поэтому можно лишь говорить о доминировании того или иного типа
развития.
Вывод о том, что развитие общества - это принципиально управляемый
процесс, имеет важное практическое значение, так как до сих пор многие
отрицают всякую возможность управлять общественным развитием.
Управляемое развитие может быть демократическим, авторитарным или
комбинированным (смешанным). Демократическое развитие наиболее близко
к естественному развитию, поскольку при нем государство законодательно
закрепляет ООК, сложившиеся в обществе естественным путем.
Авторитарное развитие наиболее отдалено от естественного развития,
поскольку власть, не считаясь с общественным мнением, «насаждает» свои
ценности, нормы и социальные институты. Такое развитие связано с ростом
социальной напряженности в обществе, что приводит к потере его
устойчивости (стабильности).
Хотя общественное развитие - управляемый процесс, однако требуется
еще умение им управлять. Может показаться, что ведущие западные страны
(Германия, Франция, Швеция), где экономические кризисы становятся все
реже, научились управлять общественным развитием. Однако, причину
относительного благополучия этих стран надо искать не в умении управлять
своим развитием, а в демократическом стиле управления, не позволяющем
делать резких движений и закрепляющем в основном те ООК и те решения,
которые уже «выношены» обществом.
Для того, чтобы ответить на вопрос: в каком направлении должно
развиваться российское общество, необходимо сначала понять как оно
развивается. Без этого всякие прогнозы относительно будущего России, а тем
более программы типа «500 дней» являются не более, чем утопиями. К
утопиям можно отнести и поиски национальных идей или целей развития
общества. Как можно ставить цели развития общества, не зная, как оно
развивается и не умея им управлять?
Известно немало примеров, когда некоторые общества (в частности,
Россия) достигали значительных экономических и социальных успехов за
сравнительно небольшой период, однако, как показывает история, эти успехи
имели временный характер и не свидетельствуют об умении управлять
своим развитием.
Марксистская философия, под впечатлением которой долгое время
находились западные страны и Россия, предполагала объективный характер
общественного развития и не допускала мысли о возможности управлять
этим процессом, что на десятки лет заморозило исследования в этом
направлении. Лишь в последние десятилетия исследования снова
продолжились. Хотя говорить о конкретных успехах еще рано, очевидно
одно: главной целью современного общества является устойчивое развитие.
К такому выводу пришли участники Всемирной конференции в Рио-де-
Жанейро (1992 г.), представители государств более чем 150 стран мира,
включая нашу страну.
В соответствии с принятой резолюцией, каждая страна должна
разработать свою национальную концепцию (модель) устойчивого развития
и в дальнейшем перейти к ее реализации. В России эти работы также
проводились и продолжаются [99].
Однако, следует учесть, что однозначного понимания устойчивого
развития нет до сих пор, поэтому существует множество авторов концепций
устойчивого развития, каждый из которых вносит свое содержание в понятие
«устойчивое развитие».
Мы не будем здесь анализировать многочисленные интерпретации
устойчивого развития, приведем лишь свою, которой будем придерживаться
в следующем разделе: устойчивое развитие - это управляемое развитие,
которое удовлетворяет разумные потребности всех слоев населения
общества. Отметим, что в нашем определении речь идет не о всех, а лишь о
разумных потребностях населения, то есть потребностях, определяемых
ценностями, которые должны формироваться на основе знаний.
7.4.РАЗУМНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК ОСНОВА
УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВА
Под социальной политикой часто понимают деятельность государства
по социальной защите малоимущих слоев населения, оказанию социальной
помощи безработным, старикам, детям, инвалидам и другим социально
незащищенным группам населения.
Однако подобное понимание является слишком узким, что, в частности,
отметили участники «круглого стола », организованного в прошлом году
Комитетом Совета Федерации по вопросам социальной политики. По их
мнению, которое мы разделяем, под социальной политикой следует понимать
деятельность, связанную с удовлетворением жизненно важных социальных
потребностей не отдельных групп или слоев населения, а всего населения
страны.
Такое расширенное толкование социальной политики нам представляется
принципиально важным.
Принимая эту точку зрения за основу, можно сделать вывод, что социальная
политика, поскольку она направлена на удовлетворение социальных
потребностей общества или, другими словами, на решение его социальных
проблем, является главной функцией любого государства, без выполнения
которой немыслимо существование современного общества. Более того, из
расширенного понимания социальной политики следует, что экономическая
политика государства является частью социальной политики и не надо их
разделять, как это делают некоторые.
Любое государство – большое или малое, тоталитарное или
демократическое обязательно проводит определенную социальную политику.
Однако делается это не всегда разумно. О разумности проводимой
государством социальной политики можно судить, например, по индексу
развития человеческого потенциала (ИРЧП), включающему три основные
позиции: среднюю продолжительность жизни, уровень образования и доходы
населения. По данным ООН, Россия фактически покинула группу развитых
стран и сейчас по ИРЧП занимает 72 место в мире (рядом с Эквадором,
Оманом и Саудовской Аравией).
На наш взгляд, ИРЧП является наиболее объективным показателем
разумности осуществляемой государством социальной политики.
Что нужно сделать, чтобы социальная политика нашего государства стала
более разумной? Данный вопрос является крайне важным и актуальным, так
как от ответа на него зависит, сможет ли Россия выйти из затянувшегося
кризиса.
Какой должен быть новый ГМ, способный проводить разумную
социальную политику и обеспечить устойчивое развитие российского
общества в ХХI веке?
Ответ на этот вопрос некоторые связывают с поиском подходящей для
России модели государственного управления экономикой. При этом часто
называют аргентинскую, японскую, шведскую, немецкую и др. Этот путь, на
наш взгляд, вряд ли является приемлемым для России. Во-первых, потому
что нельзя отождествлять модель управления экономикой с моделью
управления обществом (страной), что иногда допускается. Экономика это
институт общества, но не само общество. Во-вторых, каждая из этих моделей
имеет национальный характер, то есть ориентирована на определенную
национальную культуру, поэтому внедрение какой-либо из этих моделей в