Франчук В.И. Основы общей теории социального управления
Подождите немного. Документ загружается.
Это средство логически вытекает из определения проблем социальной
организации. В самом деле, если проблемы – это отклонение от социальных
норм, которые изменяются как естественным, так и искусственным путем,
то, следовательно, есть возможность решать проблемы путем
целенаправленного изменения социальных норм.
Например, грязь на улицах российских городов, связанная с тем, что почти
все бросают мусор (пивные банки, окурки сигарет, полиэтиленовые пакеты,
обертки и т.д.) где попало, стала серьезной социальной проблемой. Для ее
решения необходимо прививать детям новую (точнее, хорошо забытую
старую) социальную норму поддерживать чистоту в городе как у себя дома.
Очевидно, что с такой задачей без института семьи и системы образования не
обойтись.
Некоторые проблемы практически невозможно решить без формирования
новых социальных норм или ценностей. Это относится, главным образом, к
нравственным проблемам, решаемым семьей, школой, вузом, и церковью,
закладывающих у человека наиболее глубокие и устойчивые социальные
нормы и ценности, передаваемые из поколение в поколение.
Как считают многие ученые [52,54,76], система ценностей является
главным стабилизирующим фактором любого общества, который
обеспечивается системой воспитания и образования. «Размывание» системы
базовых ценностей общества означает потерю его стабильности и
жизнеспособности.
Для того, чтобы разрушить любое общество, не надо ни пушек, ни
снарядов, не надо никакого внешнего вторжения. На Западе, видимо, это
хорошо понимают. Достаточно разрушить общество изнутри, лишив его
систему воспитания (институт семьи) и образования необходимых ресурсов и
навязывая через СМИ свою систему ценностей. Именно это и происходит в
настоящее время с Россией, где при попустительстве властей происходит
борьба двух систем ценностей: базовой, прививаемой семьей, школой и
вузом, и американской, навязываемой СМИ. От результата этой борьбы во
многом зависит будущее России.
5.Целевые комплексные программы (ЦКП)
До начала перестройки (до 1985г.) ЦКП считались чуть ли не главным
средством решения социальных и социально-экономических проблем
общества. Достаточно вспомнить многочисленные и разнообразные
программы, составляемые и выполняемые на союзном, республиканском и
региональном уровнях (продовольственные, жилищные, энергетические,
транспортные, охраны природы и здоровья населения). Несмотря на свою
низкую эффективность, ЦКП (их стали называть, просто программами или
комплексными программами) и до сих пор являются одним из основных
средств решения федеральных, территориальных и отраслевых проблем.
Составляются они и на уровне отдельных предприятий.
Главное достоинство ЦКП заключается в том они изначально имеют
межотраслевой характер и развивают у руководителей проблемное мышление,
увязывая воедино все, что как то может повлиять на решение проблемы.
6.Межорганизационное сотрудничество (кооперация)
Некоторые возникающие проблемы имеют общий характер, т.е. они
касаются не одной, а нескольких организаций. В таких случаях организации
объединяются (временно или постоянно) или координируют свои действия.
Иногда организация обращается за помощью к другим организациям для
решения своих проблем. В таких случаях также происходит регулирование
межорганизационных отношений, позволяющее мобилизовать ресурсы
нескольких организаций для решения общих проблем или проблем отдельных
организаций. Для регулирования межорганизационных отношений в крупных
организациях имеются специальные органы управления. Примерами таких
органов на уровне государственного управления являются министерства
иностранных дел, министерства межнациональных отношений, министерства
по делам различных союзов и договоров. На уровне отдельных предприятий
примерами таких органов являются отделы по международным связям.
Как видим, для решения своих проблем социальная организация имеет
широкий выбор управленческих средств (классический менеджмент,
социальные институты, инновации, культурные ценности, ЦКП,
межорганизационные объединения), применение которых зависит от
специфики решаемых проблем.
Возникает естественный вопрос: каким образом для решения определенных
проблем выбираются те или иные средства? К сожалению, приходится
констатировать, что этот выбор определяется далеко не научными методами и
во многом зависит от субъективного фактора, в результате чего происходит
накопление проблем и, как следствие, рост социальной напряженности.
Из предыдущего можно сделать следующие выводы:
1.Cоциальные организации действительно осуществляют выявление и
решение стоящих перед ними проблем. При этом некоторые проблемы
документируются, оставляя реальные свидетельства об их постановке и
решении. Вместе с тем отсутствует единство понимания проблем
организации и соответственно единых требований к их постановкам и
технологии решения;
2.Для решения проблем организации используются различные средства
(способы), выбираемые в зависимости от их специфики и наличия
проблемных знаний. Ординарные проблемы обычно решаются в рамках
существующих структурных подразделений с помощью функций, методов и
технологий классического менеджмента. Неординарные проблемы решаются
путем создания и введения новых нормативно-правовых актов, социальных
институтов, инноваций, социальных ценностей, межорганизационного
сотрудничества (кооперации).
3.Для того, чтобы правильно выбирать те или иные управленческие
средства для решения социальных проблем, руководителям необходимо
иметь проблемное мышление, наряду с отраслевым и территориальным.
6.3.ФУНКЦИИ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Начиная с античных времен, представление о социальном управлении и
его функциях неоднократно изменялось и не утвердилось вплоть до
настоящего времени.
Еще в античные времена Аристотель в качестве основных функции
государственного «правления» рассматривал законодательную,
исполнительную и судебную.
Основатели менеджмента совсем иначе отнеслись к управлению, чем их
предшественники. В частности, Анри Файоль[101] пишет: «Я предлагаю
следующее определение: управлять - значит предвидеть, организовывать,
распоряжаться, координировать и контролировать. Предвидеть – означает
учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать –
означает строить двойной – материальный и социальный организм
предприятия; распоряжаться – означает заставлять персонал надлежаще
работать; координировать – означает связывать, объединять, гармонизовать
все действия и все усилия; контролировать – означает заботиться о том,
чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным
распоряжениям».
Как видим, указанные функции существенно отличаются от
законодательной, исполнительной и судебной функций. Это отличие
объясняют обычно различием управляемых объектов (общество и фирма). В
таком случае получается, что функции управления не являются
универсальными, так как зависят от вида рассматриваемой организации.
Необходимость выработки универсального представления об управлении
привела многих исследователей к идее обратной связи как основе управления
и надежде на кибернетику, которая в конце 40-х и в 50-х годах претендовала
на роль универсальной науке об управлении в обществе, живом организме и
машине. Формированию кибернетического подхода к управлению во многом
способствовал системный подход (системный анализ), чрезвычайно
популярный в мире в 60-70-е годы.
В конце 60-х и 70-е годы в России под влиянием идей кибернетики и
системного анализа в рамках марксистско-ленинской философии появляется
множество теоретических работ по социальному управлению [7,71,77].
Представители этого направления исследований (В.Г.Афанасьев,
Г.И.Петров, В.С.Основин, Б.М.Лазарев) понимали под социальным
управлением управление обществом. При этом к функциям социального
управления они относили: выработку и принятие управленческих решений,
организацию (как процесс), регулирование, учет и контроль, информация
(как процесс), сбор, обработка, хранение, анализ, руководство, планирование,
прогнозирование, моделирование, подбор, расстановка и воспитание кадров.
Состав этих функций включает, с одной стороны, функции
классического менеджмента (планирование, организация, регулирование,
контроль, прогнозирование), а с другой – функции управления
кибернетических систем (моделирование, информацию, выработку и
принятие управленческих решений).
На наш взгляд, указанные выше функции безусловно могут быть отнесены
к разряду функций социального управления, однако они не достаточны для
управления таким сложным социальным объектом, каковым является
общество. Среди них, в частности, отсутствуют законодательные и
правоохранительные функции, а также ряд других функций связанных с
выявлением и решением социальных проблем.
В конце 80-х годов в связи с переходом к рыночной экономике
происходит второе пришествие менеджмента в Россию (первое состоялось в
20-е годы, когда повсеместно внедрялись так называемые школы научной
организации труда (НОТ) - российский вариант системы Тейлора) и
постепенное вытеснение социального управления менеджментом. Так, в
настоящее время менеджмент преподается не только экономистам, как 8-10
лет назад, но также социологам и юристам.
Менеджмент не только расширил сферу своего влияния, расширился и
состав его функций. Различные авторы вносили и продолжают до сих пор
вносить свои коррективы в перечень классических функций, добавляя к нему
новые функции (целеполагание, принятие решений, подбор персонала,
мотивация, согласование, учет, анализ и др.). Фактически почти в каждой
публикации по управлению содержится список управленческих функций,
который хоть немного, но отличается от других подобных списков.
В 90-ом году Р. Томпсон [139], проанализировавший множество
публикаций на эту тему, пришел к выводу, что для современной деловой
организации характерны следующие функции управления:
- интеграция деятельности членов организации;
- взаимодействие – формирование и поддержание контактов;
- восприятие, фильтрование и распространение информации;
- распределение ресурсов;
- предупреждение нарушений и управление текучестью кадров;
- ведение переговоров;
- проведение инноваций;
- планирование;
- контроль и направление деятельности подчиненных.
Как видим, перечень функций управления значительно расширился по
сравнению с первоначальным. Однако прошло совсем немного времени, как
опять пришлось пересматривать список функций управления в сторону его
расширения. Так, некоторые авторы стали относить к функциям управления
функции стратегического управления, управления кадрами, ресурсами,
финансами, маркетингом, рисками, инновациями и др.
Исходя из принятого нами представления об организации как устойчивой
социальной целостности, решающей свои проблемы, следует, что любая
организация осуществляет комплекс функций, связанных с выявлением
(обнаружением) проблем, их распознаванием, ранжированием, сортировкой,
исследованием, подготовкой решений, контролем за реализацией решений,
анализ результатов решений.
Указанные функции были впервые обнаружены, по-видимому, С.Янгом
[118], а затем уточнялись И.Ансофом [5] и другими авторами. Они образуют
единый комплекс, поэтому их иногда называют функциями управления
проблемами (issue management).
Следует при этом заметить, что данные авторы исходят из
рационалистической (целевой) модели организации, поэтому проблемы они
понимают как отклонения от целей организации, а не от социальных норм.
Исходя из рассмотренных в предыдущем разделе управленческих
средств решения социальных проблем, следует, что к функциям социального
управления целесообразно, помимо функций управления проблемами,
отнести также функции правового регулирования, структурного
регулирования, ценностного регулирования, управления инновациями,
межорганизационного регулирования. Указанные функции отвечают за
сохранение целостности организации, поэтому их следует относить к
функциям политического управления.
Правовое регулирование означает способность решать проблемы с
помощью нормативно-правовых актов и предусматривает разработку
и введение новых нормативно-правовых актов, корректировку старых. Кроме
того, правовое регулирование предусматривает законодательное закрепление
или запрещение естественно сложившихся порядков.
Структурное регулирование означает способность решать проблемы с
помощью создания и введения новых или закрепления (или запрещения)
существующих организационных структур, социальных институтов,
специально созданных организаций и предусматривает разработку и
внедрение новых организационных систем, изменение старых систем.
Ценностное регулирование заключается в целенаправленном изменении
социальных ценностей, включая социальные нормы организации с целью
решения социальных проблем. Ценностное регулирование предусматривает
закрепление или запрещение тех или иных социальных (социокультурных)
ценностей.
Управление инновациями заключается в разработке и внедрении
собственных инноваций, или использовании «чужих» для решения
социальных проблем. Управление инновациями предусматривает
закрепление и запрещение тех или иных инноваций.
Межорганизационное регулирование означает способность решать общие
проблемы путем объединения нескольких организаций на временной или
постоянной основе. Эта функция предполагает создание договоров, союзов,
ассоциаций и других видов объединений.
Примерный состав функций социального управления приведен в табл.
Таблица
Функции социального управления
Функции выживания и развития
(функции политического упр-ния)
Функции
управления
Функции
управления
Функции
управления
проблемами
Функции
управления
развитием
основной
деятельностью
правоохранительной
деятельностью
Предвидение
и выявление
проблем
Анализ и
исследование
проблем
Целеполагани
е
Подготовка
решений
Контроль за
реализацией
решений
Анализ
выполнения
решений
Правовое
регулирование
Структурное
регулирование
Управление
инновациями
Ценностное
регулирование
Регулирование
межорганизационны
х
отношений
Планирование
Организовывани
е
Руководство
Координация
Контроль за
исполнительской
деятельностью
Прокурорский
надзор
Контроль
Ревизия
Инспекция
Управление
судопроизводством
Из таблицы видно, что с помощью управления в общем случае
осуществляется два вида деятельности – основная (производственная) и
деятельность, связанная с выживанием и развитием организации. Основная
(производственная) деятельность осуществляется в рамках действующих
структур с помощью функций и методов традиционного менеджмента.
Деятельность, связанная с выживанием и развитием организации требует
управления проблемами организации и управления развитием, для чего
необходимы разработка и принятие управленческих решений. Наконец,
поскольку легитимное управление осуществляется путем законодательного
закрепления принимаемых управленческих решений, то необходимы также
функции управления правоохранительной деятельностью. Таким образом,
функции социального управления включают как функции традиционного
менеджмента, так и функции подготовки и принятия управленческих
решений, а также функции законодательного закрепления управленческих
решений и контроля за их выполнением.
Конечно, приведенный в табл. состав функций, вряд ли способен
разрешить все противоречия относительно понимания социального
управления и его функций, которые накопились у приверженцев различных
взглядов на управление, тем не менее, мы надеемся, что он будет
способствовать сближению позиций.
Как следует из таблицы, традиционные функции управления (функции
управления исполнительской деятельностью) составляют менее половины
всех функций управления, что во многом объясняет неудачные попытки
управления обществом с помощью в основном функций классического
менеджмента.
Многие из указанных функций (в частности, функции управления
проблемами организации и функции развития) имеют скрытый (неявный,
латентный) или полускрытый характер, что приводит к неадекватным
представлениям. В частности, популярное представление об организации как
целенаправленной системе является следствием недостаточной осознанности
нетрадиционных функций управления. В результате многие руководители не
видят большой разницы между управлением обществом и большой
фабрикой. А разница между тем огромна – как между человеком и машиной
(роботом). Если машину (фабрику) конструировал сам человек, хорошо
знающий, как она функционирует и чего можно от нее ожидать, то общество
никто не конструировал, и законы его развития нам пока почти не известны,
поэтому, в отличие от фабрики, целеполагание к нему может быть
применимо лишь тогда, когда будут получены объективные знания о законах
функционирования общества. Без таких знаний все попытки устанавливать
перед обществом конкретные цели (коммунизм, развитый социализм,
цивилизованная рыночная экономика) являются не более чем утопиями,
вызванными искаженным представлением об обществе как большой
фабрике.
Сказанное выше приводит к выводу о необходимости
институционализации (научного и общественного признания) латентных и
полулатентных функций управления и совершенствовании их выполнения,
что позволит повысить жизнеспособность организаций и их способность
достигать поставленных целей.
Кроме того, необходимо также признание широкой научной
общественностью такого феномена как «коллективный разум», ставшим по
существу одним из основных институтов управления. То, что называют
«коллективным разумом» (общественным или национальным сознанием),
является проявлением указанных выше латентных и полулатентных функций
социального управления. Можно говорить о недостатках коллективного
сознания, о необходимости его совершенствования или конструирования, но не
признавать этот феномен нельзя, точно также, как нельзя признавать отсутствие
разума и памяти у людей, хотя нельзя конкретно указать, где они находятся.
6.4.СОЦИАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ И МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ
Итак, социальная организация, независимо от ее происхождения,
обладает способностью выявлять и решать проблемы с помощью
многообразных средств (ООК), которые она создает сама или использует в
готовом виде. Эта уникальная способность требует уникального социального
механизма, осуществляющего сложные управленческие и производственные
функции.
Понятие «социальный механизм» прочно вошло в социологию. Так, в
«Социологическом энциклопедическом словаре» [90] социальный механизм
определяется как «взаимодействие социальных структур, норм, институтов,
образцов поведения и т.д., посредством которого обеспечивается
функционирование социальной системы».
Убедительным примером, доказывающим существование социальных
механизмов является государственный механизм. Однако государственный
механизм (государство) нельзя отождествлять с социальным механизмом, он
является лишь легитимной частью последнего.
В некоторых небольших естественных организациях (семьи,
неформальные группы, эгалитарные общества), а также искусственных
организациях, социальный механизм совпадает с самой организацией.
Однако в больших естественных и естественно-искусственных организациях
такого совпадения не наблюдается, и социальный механизм является частью
организации. Правда, не всегда легко бывает «увидеть» этот механизм, так
как часто он имеет скрытый (латентный) характер.
С момента научного и общественного признания социального механизма
многие ученые старались разобраться в его работе. В связи с этим появилось
множество научных публикаций с различными объяснениями
функционирования этого механизма, часто называемого регулирующей
системой или системой управления.
Сравнительно недавно (в 50-60-егоды) считалось, что социальный
механизм состоит из двух взаимосвязанных частей (объекта управления и
субъекта управления) и его основная роль заключается в достижении цели
(целей), поставленной перед организацией.
Подобные модели, называемые кибернетическими, позволяли объяснить
целенаправленность организаций, однако недостаточно адекватно объясняли
причину их устойчивости. Последняя объяснялась действием в организации
дополнительного гомеостатического механизма, поддерживающие
критические параметры организации в определенных границах, подобно
тому, как в живом организме поддерживается температура, давление крови и
т.п. Однако, как показал Т.Парсонс [135], социальный организм значительно
сложней. В нем нет неизменных социальных норм, превышение которых
грозит организации гибелью. Эти нормы постоянно меняются, т.е. находятся
в состоянии динамического равновесия.
Современное представление о социальном механизме организации
заметно отличается как от кибернетической модели, так и от модели
Т.Парсонса.
Социальный механизм организации рассматривается как состоящий не из
двух, как в кибернетической модели, а из трех частей: объекта управления,
механизма текущего управления и механизма выживания и развития (рис.3).
Объект управления составляют исполнители (социальные субъекты и
физические лица). Механизм текущего управления осуществляет
непосредственное управление объектом, выполняя решения механизма
выживания и развития. И, наконец, последний механизм, его целесообразно
называть политическим механизмом, является главным, ведущим
механизмом, осуществляющим выявление проблем организации и принятие
управленческих решений.
Рис.3 Принципиальная схема социального механизма организации
Механизм выживания и развития (политический механизм) в
совокупности с механизмом текущего управления будем в дальнейшем
называть механизмом управления, а объект управления в совокупности с
механизмом текущего управления - исполнительным механизмом. Это
обусловлено разделением функций, выполняемых социальным механизмом
на управленческие и производственные. Таким образом, механизм
управления специализируется на управленческих функциях, а
исполнительный механизм - на производственных.
Как мыслится работа социального механизма организации?
Механизм выживания и развития (политический механизм или
политическая система) распознает проблемы по отклонениям от
общепринятых в организации социальных норм (жизненных стандартов) и
после предварительного анализа делит их на ординарные и неординарные.
Ординарные проблемы направляются в соответствующие структурные
подразделения организации для рутинного решения. Другими словами, они
передаются исполнительному механизму без какой-либо его перестройки и
решаются им с помощью средств традиционного менеджмента.
Неординарные проблемы требуют принятия специальных мер, которые могут
заключаться в:
- специальной разработке и введении в организации новых ООК
(регламентных и организационных институтов, инноваций, культурных
ценностей и др.);
- поддержке инициатив «снизу» и создании и введении ООК «сверху»;
- использовании прецедентов;
- заимствовании и введении «чужих» ООК.
Выбор конкретных мер должен осуществляться не только на основе опыта
руководителей и специалистов организации, но также на основе информации
о прецедентах и других проблемных знаний, касающихся решаемых
проблем. Эти меры имеют комплексный характер и при необходимости
вводятся в действие в виде нормативно-правовых актов (законов, указов,
постановлений и т.п.), в том числе в виде планов или комплексных программ
(ЦКП).
Реализация этих мер сопряжена с заменой старых ООК на новые и
приводит к преобразованию (развитию) организации. Особенно заметны
такие преобразования, если они связаны с изменением структуры
организации вследствие создания новых организационных институтов.
Закрепление новых институтов и других ООК, внедренных с помощью
нормативно-законодательных актов, осуществляется с помощью
правоохранительного механизма.
Для решения проблем организация использует все свои ресурсы
(трудовые, материальные, финансовые, информационные), распределяя их
как по структурным подразделениям (для решения ординарных проблем), так
и под новые структуры (для решения неординарных проблем). Результаты
решения проблем должны анализироваться, а опыт решения проблем
(положительный и отрицательный) накапливаться и использоваться в
дальнейшем для решения аналогичных проблем.
Как видим, в данном описании ведущую роль играет механизм выживания
и развития (политический механизм), обеспечивающий устойчивость
организации. Он передает исполнительному механизму ординарные
проблемы для решения, а главное, преобразует его при необходимости
решения неординарных проблем. Это преобразование может заключаться, в
частности, в создании в структуре исполнительного механизма нового
подразделения (министерства, департамента, отдела), ориентированного на
решение проблемы с одновременным реформированием или упразднением
старых.
Такое представление о социальном механизме находит свое
подтверждение в реальной действительности. Для примера рассмотрим
современное общество и его государственный механизм.
Современное парламентское государство, которое мы рассматриваем как
легитимную часть социального механизма общества, состоит из парламента,
исполнительной и правоохранительной систем. При этом парламент
занимается выявлением проблем общества и подготовкой законодательных
актов для их решения, т.е. выполняет функции механизма выживания и
развития; исполнительная власть занимается собственно реализацией
решения проблем в соответствии с принятыми законодательными актами;
правоохранительная система следит за соблюдением законов и других
нормативных актов всеми членами общества. Таким образом, парламент
можно условно отнести к механизму выживания и развития, правительство и
правоохранительные органы - к исполнительному механизму.
Таким образом, наблюдается хорошее совпадение принятой
концептуальной модели социального механизма общества с действующим
государственным механизмом, что подтверждает ее адекватность.
Социальные механизмы имеются во всех организациях, независимо от их