Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 1. Место и роль прокуратуры в государственном управлении 283

Совет Федерации назначает и отстраняет по предложению Генераль-

ного прокурора его заместителей.

Прокуроры субъектов РФ назначаются сроком на пять лет Гене-

ральным прокурором РФ, но в соответствии со ст. 129 Конститу-

ции РФ они должны назначаться по согласованию с соответствую-

щими субъектами. Прокуроры городов

районов, прокуроры специа-

лизированных прокуратур (например, военных, транспортных) также

назначаются Генеральным прокурором РФ на пять лет и могут быть

отстранены им от должности.

В прокуратуре РФ имеется коллегия, в состав которой входят Ге-

неральный прокурор, его заместители, другие прокуроры, назначен-

ные Генеральным прокурором. Коллегия — совещательный орган. Ее

решения проводятся в жизнь приказом Генерального прокурора, если

он согласен с этими решениями.

Органы военной прокуратуры возглавляет Главный военный про-

курор, подчиненный Генеральному прокурору РФ. Он назначается

на пять лет и является заместителем Генерального прокурора по

должности. Свои полномочия военные прокуратуры осуществляют

независимо от командования и органов военного управления.

Основы правового статуса прокуроров. Прокурорами и следова-

телями могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое об-

разование и обладающие необходимыми профессиональными и мо-

ральными качествами, способные по состоянию здоровья выполнять

соответствующие обязанности. На должность помощников прокуро-

ров и следователей низовых (районных, городских) прокуратур в ис-

ключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся в выс-

ших учебных заведениях по юридической специальности. При назна-

чении на должность может быть установлен испытательный срок до

шести месяцев.

Прокуроры и следователи органов прокуратуры должны быть не-

зависимы от политических пристрастий. Они не могут быть членами

выборных и иных органов государственной власти и местного само-

управления, членами общественных объединений, преследующих по-

литические цели, принимать участие в их деятельности. В органах и

учреждениях прокуратуры не могут создаваться такого рода объедине-

ния. Прокуроры не могут быть связаны решениями общественных

объединений, в которых они состоят, не вправе совмещать свою основ-

ную деятельность с иной, не только оплачиваемой, но и безвозмездной

деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Прокуроры и следователи не обязаны давать какие-либо объясне-

ния по существу находящихся в их производстве дел, а также пред-

284 Глава 12- Прокуратура в системе управления государством

ставлять их кому-либо для ознакомления (кроме случаев, установ-

ленных федеральным законом). Из этого правила сделано исключе-

ние для физических лиц,

отношении которых проводится проку-

рорская проверка. Конституционный Суд РФ 17 января 2000 г,

постановил, что ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Рос-

сийской Федерации» неконституционна. Прокурор не только обязан

сообщить гражданину о характере и причинах производимой в отно-

шении него прокурорской проверки, но и не вправе отказывать граж-

данину в ознакомлении с материалами проверки, с делом, находя-

щимся в производстве. Однако это относится только к тем случаям,

когда прокурорская проверка затрагивает права и свободы конкрет-

ного лица.

Для осуществления своих полномочий прокуроры вправе участ-

вовать в заседаниях федеральных органов законодательной и испол-

нительной власти, органов субъектов РФ, местного самоуправления.

Они также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими пред-

ставлений и протестов этими органами, коммерческими и некоммер-

ческими организациями. Не допускаются задержание, привод, лич-

ный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и транспор-

та. Исключения составляют ситуации, когда это предусмотрено феде-

ральным законом для обеспечения безопасности других лиц

или в случае задержания при совершении преступления. Любая про-

верка о правонарушении, совершенном прокурором или следовате-

лем, производство расследования, возбуждение уголовного дела

яв-

ляются исключительной компетенцией органов прокуратуры (кроме

случаев, когда прокурор или следователь застигнут на месте преступ-

ления).

В 2002 г. в Закон о прокуратуре внесены дополнения, устанавли-

вающие специальную защиту (меры безопасности и социальную за-

щиту) прокуроров и следователей, членов их семей, а в случае необ-

ходимости и иных

родственников

Функции прокуратуры. Главная задача прокуратуры — осуществле-

ние от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Консти-

туции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Надзор за конституционностью и законностью осуществляется проку-

ратурой в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и закона,

единства законности и ее укрепления,

защиты

прав человека и гражда-

нина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Прокуроры осуществляют надзор за:

См.: Российская газета. 2002.

5окт.

§ 2. Прокурорский надзор 285

1) соблюдением Конституции РФ и исполнением законов феде-

ральными министерствами и ведомствами, представительными (за-

конодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, орга-

нами местного самоуправления, органами контроля, их должностны-

ми лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими право-

вых актов. Из сферы прокурорского надзора исключены высшие

органы государственной власти, в том числе Правительство РФ. Что

же касается правовых актов законодательных и исполнительных ор-

ганов государственной власти субъектов РФ, то Конституционный

Суд РФ подтвердил надзорные права соответствующих федеральных

прокуроров в отношении таких актов. Кроме того, согласно постанов-

лению Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г.

по заявле-

нию прокурора суды вправе признавать законы субъектов РФ недей-

ствующими (но они не могут признавать их недействительными и ут-

рачивающими юридическую силу);

2) соблюдением прав и свобод человека и гражданина теми же

органами и должностными лицами, перечисленными выше, а также

органами управления и руководителями коммерческих и некоммер-

ческих организаций;

3) исполнением законов органами,

осуществляющим]!

оператив-

но-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4) исполнением законов администрацией учреждений, исполняю-

щих наказание или иные меры принудительного характера, назначен-

ные судом, а также надзор в отношении администрации мест содер-

жания задержанных и заключенных под стражу.

§ 2. Прокурорский надзор

Надзорная деятельность прокурора. Под прокурорским надзором

понимается контрольная деятельность прокуратуры, имеющая це-

лью обеспечение точного и единообразного исполнения Конститу-

ции и законов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а

также соблюдения законных обязанностей органами государства,

должностными лицами, общественными объединениями, гражданами

и негражданами, находящимися в РФ как стране пребывания. Про-

верка исполнения законов проводится на основании поступив-

шей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов,

требующих проверки прокурора. Осуществляя проверку, прокурор

может беспрепятственно входить на территории и в помещения про-

СЗ

РФ. 2000.

№16.

Ст. 1774.

286 Глава

Прокуратура в системе управления государством

веряемых органов, требовать от руководителей и других

проверяе-

мых лиц представления необходимых документов и материалов, вы-

зывать должностных лиц и граждан по поводу нарушения законов.

На основании материалов проверки прокурор требует привлечения

лиц, нарушивших закон, к ответственности или возбуждает дело об

административном производстве, уголовное дело (принимает об

этом мотивированное постановление).

Прокурор осуществляет надзор за местами лишения свободы. Он

обязан немедленно освободить любого, задерживаемого без законных

оснований. Требования прокурора относительно соблюдения закона,

устанавливающего порядок и условия содержания задержанных, под-

лежат исполнению администрацией.

Значительные полномочия принадлежат прокурору в судебном

процессе. Он осуществляет уголовное преследование в суде, высту-

пая в качестве государственного

обвинителя,

в соответствии с ГПК

РФ он является стороной в гражданском процессе, если этого требу-

ют защита прав граждан, интересов общества и государства. Если

прокурор

усматривает,

что акт суда является незаконным или не-

обоснованным, он приносит протест в порядке надзора или обраща-

ется с представлением к вышестоящему прокурору, который, в свою

очередь, может принести протест в порядке надзора.

В тех случаях, когда установлено нарушение прав человека и гра-

жданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства

(например, умаление чести и достоинства), и лицо по состоянию здо-

ровья или иным причинам не может лично защищать себя в суде,

либо такие нарушения касаются значительного числа граждан или

приобрели особое общественное значение, прокурор предъявляет и

поддерживает гражданский иск в интересах пострадавших в суде об-

щей юрисдикции или в арбитражном суде.

Акты прокурорского надзора (прокурорского реагирования).

Различаются четыре вида актов реагирования прокурора при осуще-

ствлении надзора: постановление, протест, представление, предосте-

режение.

Постановление

это акт о возбуждении уголовного дела или

производства об административном правонарушении в отношении

должностного лица, нарушившего закон. Исходя из характера право-

нарушения, прокурор самостоятельно принимает решение об уголов-

ном или административном деле.

Протест приносится на противоречащий закону правовой

акт в орган либо к должностному

лицу,

который издал этот акт. Про-

тест может быть принесен также в суд, если прокурор считает незакон-

§ 2. Прокурорский надзор 287

ным или необоснованным решение суда. Протест подлежит обязатель-

ном}' рассмотрению, о результатах которого незамедлительно (не

позднее чем в десятидневный срок) сообщается прокурору в письмен-

ной форме.

Представление — это обращение прокурора к органу или долж-

ностному лицу об устранении допущенных нарушений закона. Оно

подлежит безотлагательному рассмотрению. При этом коллегиаль-

ным органом прокурору сообщается о дне заседания. В течение ме-

сяца со дня внесения представления должны быть приняты кон-

кретные, меры по устранению допущенных нарушений, их причин.

О результатах принятых мер должно быть сообщено прокуро-

ру в письменной форме. В случае принятия Правительством РФ по-

становления, противоречащего Конституции РФ и законам, пред-

ставление не вносится, но Генеральный прокурор информирует об

этом Президента РФ.

Предостережение о недопустимости нарушения закона возможно

при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

В этом случае прокурор или его заместитель объявляет в письменной

форме должностным лицам предостережение. При неисполнении

требований, изложенных в указанном предостережении, должност-

ное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к

ответственности.

Глава 13

ДРУГИЕ ОРГАНЫ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВОМ И ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВА НА

МЕСТАХ

§ 1. Центральные органы с особым статусом

Разделение властей и центральные органы государства. Выше уже

говорилось о том, что вне классической триады разделения властей ос-

таются некоторые органы государства (например прокуратура). Име-

ются и другие органы, которые, занимая особое положение в государ-

ственном аппарате или примыкая к другим органам государства, отли-

чаются с точки зрения их организации и деятельности.

К числу таких органов относятся Центральная избирательная ко-

миссия, Центральный банк РФ, Счетная палата, Уполномоченный по

правам человека и некоторые другие.

Центральная избирательная комиссия федеральный государст-

венный орган, на членов которого распространяются права и обязан-

ности государственных служащих. Центральная избирательная комис-

сия состоит из

человек, занимающих свои должности на определен-

ный срок (четыре года), что отличает их от других государственных

служащих, занимающих должности бессрочно (до достижения пенси-

онного возраста, если они проходят периодическую аттестацию).

Срочное исполнение государственной службы (на различное число

лет и иногда без права переизбрания или переназначения через два-

• три срока) предусмотрено и для названных выше органов и должност-

ных лиц. Другая особенность органов состоит в их разнородном фор-

мировании: они назначаются по частям разными высшими органами

государства (естественно, это не относится к Уполномоченному по

правам человека).

Члены Центральной избирательной комиссии назначаются по тре-

тям (по пять человек) Президентом РФ, Советом Федерации и Госу-

дарственной Думой. Обычно сначала проводится рейтинговое

голосо-

вание в отношении всех выдвинутых депутатами, депутатскими объе-

динениями и т.д. кандидатур, а затем осуществляется назначение.

Центральная избирательная комиссия организует подготовку и про-

ведение выборов, референдумов Российской Федерации. Она

осущеетв-

Центральные органы с особым

статусом

289

ляет руководство другими избирательными комиссиями, может назна-

чать членов в их состав, реформировать комиссии (это имело место, на-

пример, в 2003 г. по отношению к избирательной комиссии Краснояр-

ского края). Другие избирательные комиссии обязаны выполнять ее

указания, данные в пределах ее полномочий. Государственные органы,

органы местного самоуправления, государственные и муниципальные

учреждения, их должностные лица обязаны оказывать содействие Цен-

тральной избирательной комиссии (как и другим избирательным ко-

миссиям), в частности, осуществлять охрану их помещений, предостав-

лять на безвозмездной основе им транспортные средства, средства свя-

зи, техническое оборудование. Эти же обязанности возлагаются на орга-

низации, имеющие государственную или муниципальную долю в своем

складочном (уставном) капитале, превышающую 30%.

Центральная избирательная комиссия осуществляет контроль за

соблюдением избирательных прав граждан и права на участие в рефе-

рендумах; организует разработку нормативов технологического обору-

дования, необходимого для работы комиссий, и осуществляет кон-

троль за их соблюдением; принимает меры по организации единого

порядка распределения эфирного врмени и печатной площади для

проведения предвыборной агитации; обеспечивает реализацию феде-

ральных целевых программ, связанных с проведением выборов; прово-

дит профессиональную подготовку членов избирательных комиссий и

обучение избирателей; распределяет поступающие от государства фи-

нансовые средства для проведения выборов; рассматривает жалобы на

избирательные комиссии и др. Центральная избирательная комиссия

издает разъяснения по вопросам применения федеральных законов о

выборах и референдуме. Инструкции Центральной избирательной ко-

миссии обязательны для всех избирательных комиссий в РФ. Она оп-

ределяет результаты выборов и референдумов, выдает избранным на

федеральных выборах лицам документы об избрании.

Свои функции Центральная избирательная комиссия осуществ-

ляет независимо от других органов государственной власти.

Центральный банк РФ (Банк России) занимает особое место в сис-

теме управления. Согласно ст. 75 Конституции РФ его основная

функция — защита и обеспечение устойчивости рубля, эту функцию

он осуществляет «независимо от других органов государственной вла-

сти». Сопоставление Центрального банка РФ с другими органами го-

сударственной власти и положение о его независимости (при осущест-

влении его функций) означает, что ему присущи определенные (час-

тичные) государственно-властные полномочия. В соответствии с Фе-

деральным законом от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке

Российской Федерации (Банке России)» (с множеством изменений)

- 7977

290 Глава 13.

Друпк*

органы в системе управления государством

он во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и прово-

дит единую государственную денежно-кредитную политику, не подчи-

нен ему. По вопросам, отнесенным к его компетенции,

Центрачьный

банк РФ издает нормативные акты в форме указаний, положений и

инструкций, обязательные для всех федеральных органов государст-

венной власти, органов субъктов РФ, местного самоуправления, всех

юридческих и физических лиц. Нормативные акты Центрального бан-

ка РФ могут быть обжалованы в суд в том же порядке, как другие фе-

деральные нормативные акты.

Кроме того, Центральный банк РФ занимается развитием и укре-

плением банковской системы, обеспечением эффективного и беспе-

ребойного функционирования платежной системы. Получение при-

были не является целью деятельности Банка.

Центральный банк РФ имеет уставной капитал (3 млрд руб.), но

он не вправе самостоятельно участвовать в капиталах кредитных ор-

ганизаций. Такое разрешение может быть предоставлено только фе-

деральным законом (оно существует). Он может участвовать в устав-

ных капиталах определенных зарубежных банков (их перечень уста-

новлен законом), но не в их коммерческих организациях. Это означа-

ет, что Банк не является коммерческой организацией.

Действуя как управленческая структура, Центральный банк РФ

монопольно осуществляет эмиссию наличных денег, организует де-

нежное обращение, организует систему рефинансирования. Он также

вправе распоряжаться своим имуществом включая золотовалютные

резервы. Изъятие и обременение этого имущества без согласия Банка

не допускаются. Центральный банк РФ дает указания другим бан-

кам, не подчиненным ему непосредственно. В

частноста,

своим ука-

занием

2001

г. он установил предельный размер расчетов

наличными

деньгами в РФ между юридическими лицами.

Центральный банк РФ выдает разрешения, приостанавливает и

отменяет операции валютных бирж по покупке и продаже иностран-

ной валюты; устанавливает правила осуществления расчетов в Рос-

сийской Федерации с иностранными государствами, международны-

ми организациями и правил проведения банковских операций; осу-

ществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной

системы РФ (если иное не установлено федеральными законами);

принимает решение о государственной регистрации кредитных

орга-

низаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществле-

ние банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает

их; осуществляет банковский надзор за деятельностью кредитных ор-

ганизаций и банковских групп; регистрирует эмиссию ценных бумаг

' § 1. Центральные органы с особым статусом 291

кредитными организациями; устанавливает и публикует официаль-

ные курсы иностранных валют по отношению к рублю и др.

Банк России подоточетен Государственной Думе. Она назначает

на должность и освобождает от должности Председателя России по

представлению Президента РФ; назначает на должность и освобож-

дает от должности членов Совета директоров Банка, по представле-

нию Председателя Банка, согласованному с Президентом РФ; на-

правляет и отзывает представителей Государственной Думы в На-

циональном банковском совете в рамках своей квоты.

Центральный банк РФ представляет в Государственную Думу и

Президенту РФ информацию в порядке, установленном федеральны-

ми законами. Государственная Дума рассматривает годовой отчет

Банка и принимает по нему решение.

Управление Банком осуществляют Национальный банковский

совет, Председатель Банка и Совет директоров.

Национальный банковский совет является коллегиальным ор-

ганом Центрального банка РФ. В состав Национального банковского

совета входят 12 человек, из которых двое направляются Советом

Федерации из числа членов Совета Федерации, трое — Государствен-

ной Думой из числа ее депутатов, трое — Президентом Российской

Федерации, трое — Правительством РФ. Членом Национального

банковского совета является также Председатель Банка.

К компетенции Национального банковского совета относится:

рассмотрение годового отчета Центрального банка РФ; утверждение

на основе предложений Совета директоров общего объема расходов

на содержание служащих Банка и общего объема капитальных вло-

жений и прочих административно-хозяйственных расходов, допол-

нительных расходов при необходимости; рассмотрение вопросов со-

вершенствования банковской системы РФ; рассмотрение проекта ос-

новных направлений единой государственной денежно-кредитной

политики; решение вопросов, связанных с участием Банка в капита-

лах кредитных организаций; назначение главного аудитора Банка и

рассмотрение его докладов; ежеквартальное рассмотрение информа-

ции Совета директоров по основным вопросам деятельности Банка

(кредитно-денежная система, банковский надзор, валютное регули-

рование и др.); утверждение по предложению Совета директоров от-

четов Банка, порядка распределения его прибыли, остающейся в рас-

поряжении Банка, и др.

Председатель Центрального банка РФ назначается на должность

Государственной Думой сроком на четыре года большинством голо-

сов от общего числа депутатов Государственной Думы по предложе-

нию Президента РФ. Одна и та же кандидатура не может вноситься

19*

292 Глава

)

3. Другие органы в системе управления государством

более двух раз. Одно и то же лицо не может занимать должность

Председателя Банка более трех сроков подряд.

Председатель Банка действует от имени Центрального банка РФ

и представляет его интересы без доверенности; подписывает норма-

тивные акты Банка, решения Совета директоров, протоколы его засе-

даний,

соглашения,

заключаемые Банком России; назначает на долж-

ность и освобождает от должности заместителей Председателя Бан-

ка, распределяет между ними обязанности; обеспечивает реализацию

функций Банка в соответствии с федеральными законами и несет

всю полноту ответственности за деятельность Банка.

В Совет директоров входят Председатель Центрального банка

РФ и 12 членов, которые работают на постоянной основе в Банке.

Члены Совета директоров назначаются Государственной Думой сро-

ком на четыре года по представлению Председателя Банка, согласо-

ванному с Президентом РФ. При этом они не могут быть депутатами

Государственной Думы и

членами

Совета Федерации, депутатами за-

конодательных (представительных) органов субъектов РФ, депутата-

ми органов местного самоуправления, государственными служащи-

ми, а также членами Правительства РФ, не могут состоять в полити-

ческих партиях, занимать должности в общественно-политических и

религиозных организациях.

Председательствует на заседаниях Совета директоров Председа-

тель Банка, а в случае его отсутствия — лицо, его замещающее, из

числа членов Совета директоров.

Решения Совета директоров принимаются большинством голо-

сов от числа присутствующих на заседании членов Совета директо-

ров при кворуме в семь человек и обязательном присутствии Предсе-

дателя Банка России или лица, его замещающего.

Совет директоров во взаимодействии с Правительством РФ раз-

рабатывает проект основных направлений единой государственной

денежно-кредитной политики и представляет документ для рассмот-

рения в Национальный банковский совет, а также Президенту

РФ, в Правительство РФ и Государственную Думу; готовит и пред-

ставляет в Национальный

банковски]!

совет на утверждение различ-

ные предложения и др.

Центральный банк РФ взаимодействует с кредитными организа-

циями, их ассоциациями и союзами, проводит консультации с ними

перед принятием наиболее важных решений нормативного характера,

представляет необходимые разъяснения, рассматривает предложения

по вопросам регулирования банковской деятельности. Банк России

обязан давать ответ в письменной форме кредитной организации по