Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства РФ 253

и сложная, но целостная система органов исполнительной власти

Федерации и ее субъектов.

Органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов нахо-

дятся в тесной организационно-правовой связи. Федеральное прави-

тельство координирует работу органов исполнительной власти субъ-

ектов РФ, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют

с аналогичными структурами в системе исполнительной власти субъ-

ектов. Единство

исполнительной

власти, однако, не является абсо-

лютным. Поэтому конституции и уставы субъектов РФ иногда

уточняют: органы исполнительной власти субъекта входят в единую

систему в части осуществления полномочий по предметам совмест-

ного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 53 Устава Оренбург-

ской области), так как исключительные полномочия Федерации

(предметы ведения) осуществляют федеральные органы, а исключи-

тельные полномочия субъекта РФ — органы субъекта. Федеральные

исполнительные органы не могут выходить за эти рамки и нарушать

предусмотренные Конституцией РФ права субъектов РФ (их ис-

ключительные полномочия в форме «остаточной» компетенции).

В сфере исключительных полномочий субъектов РФ необходимое

единство действий органов исполнительной власти обеспечивается

не директивными указаниями федеральных органов, а в результате

реализации принципа верховенства федерального права, верховен-

ства Конституции РФ.

Все органы и должностные лица огромного аппарата исполни-

тельной власти, осуществляющие ее на основе делегирования от Пра-

вительства РФ (в определенных случаях — от Президента РФ) или

от других высших органов государственной власти в субъектах РФ

(в сфере исполнительной власти субъектов РФ), должны действо-

вать на основе

закона

и в соответствии с указаниями вышестоящих

органов. Вместе с тем они обладают дискреционными полномочиями:

правом принимать решения по своему усмотрению, но в пределах

закона.

§ 2. Состав, порядок формирования и отставка

Правительства РФ

Состав Правительства РФ. Правительство РФ состоит из Председа-

теля,

erq-заместителя

и федеральных министров. Министрами явля-

ются не только лица, возглавляющие министерства. Главы некоторых

федеральных ведомств (например, ФСБ России) тоже имеют ранг фе-

дерального

министра

и входят в состав Правительства РФ с правом

решающего голоса.

254 Глава 10. Исполнительная власть в системе управления государством

В соответствии с изменениями, внесенными в законодательст-

во в 2004 г., министры могут состоять в партиях и быть их руководите-

лями.

Правительство орган коллегиальный. Свои решения оно прини-

мает на заседаниях (возможны и другие формы, о которых говорится

ниже, но важные решения принимаются только на заседаниях). По-

скольку Правительство РФ представляет собой коллектив, то воз-

можно принятие им решений большинством голосов (это часто быва-

ет за рубежом, особенно в коалиционных правительствах нескольких

партий). Юридически Председатель Правительства РФ (премьер-

министр) - первый среди равных, но на практике голосование про-

водится очень редко. Мнение премьер-министра имеет решающее

значение.

Министры

назначаются Президентом РФ после заслуши-

вания мнения премьера и во многом зависят от него.

Структуру Правительства РФ, его персональный состав опреде-

ляет Президент РФ после консультации с Председателем Правитель-

ства. Однако решающее значение имеет слово Президента РФ.

Председатель Правительства РФ ведает организацией работы

Правительства, представляет Правительство внутри и вне страны, ве-

дет заседания, подписывает акты Правительства, представляет Пре-

зиденту РФ предложения о структуре

федератьных

органов испол-

нительной власти, назначении и освобождении заместителя Предсе-

дателя Правительства и федеральных министров, наложении на них

дисциплинарных взысканий (взыскания налагает Президент РФ).

Председатель Правительства обязан систематически информировать

Президента РФ о работе Правительства.

Заместитель Председателя Правительства РФ участвует в выра-

ботке и

ре&тазации

политики Правительства, подготовке и исполне-

нии его решений, координирует и контролирует работу групп мини-

стерств. Он замещает Председателя Правительства в его отсутствие.

Федеральные министры участвуют в подготовке решений Пра-

вительства РФ, их принятии, исполняют их, руководят соответст-

вующими федеральными органами исполнительной власти. В неко-

торых составах Правительства РФ были «министры без портфеля»

(как правило, один), имевшие решающий голос на его заседаниях.

Иногда были министры, не имевшие звания «федеральный ми-

нистр» (по вопросам социально-экономического развития Чечни,

национальных отношений). Они не входили в состав Правительст-

ва, и присутствовали на заседаниях по приглашению с правом сове-

щательного голоса. Министры такого рода не руководили какими-

либо органами исполнительной власти, а в основном оказывали по-

§ 2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства РФ 255

мощь Председателю Правительства, выполняли его поручения и за-

нимались координационной работой в сфере своей деятельности.

В современном составе Правительства РФ имеются две группы

федеральных министров. Одна из них подчинена непосредственно

Президенту РФ («силовые» и некоторые другие министры). В их

отношении Правительство РФ выполняет только координационную

роль (прежде всего на заседаниях состава Правительства). Другая

группа подчинена Правительству, которое в их отношении прини-

мает обязывающие решения (министры здравоохранения и социаль-

ного развития, культуры и массовых коммуникаций и др.).

Наряду с федеральными министерствами есть также другие цен-

тральные органы государственного управления. Их обобщенно назы-

вают ведомствами. Ведомства имеют разные названия (службы,

агентства и др.). Это «автономные» ведомства, не входящие в состав

министерств, но есть ведомства с такими же названиями, которые

входят в состав министерств. Часть «автономных»

ведомств

и их ру-

ководителей подчинены Президенту РФ, другая часть «автономных»

федеральных ведомств (они имеют названия служб и агентств: анти-

монопольная, по тарифам, государственной статистики, по финансо-

вым рынкам и др., космическое агентство) подчинена Правительству

РФ. Руководители таких ведомств не имеют ранга федеральных ми-

нистров. Среди ведомств и служб, действующих в составе мини-

стерств, в ходе реформы выделены надзорные ведомства (они обычно

называются службами) и непосредственно управляющие (они имеют

названия и служб, и агентств). Министерство определяет государст-

венную политику в сфере своей деятельности. Конкретно задачи и

функции министерств и автономных ведомств определяются положе-

ниями о них. Положения о министерствах и ведомствах, подчинен-

ных непосредственно Президенту РФ, утверждаются его указами, по-

ложения о других ведомствах — подписываются Председателем Пра-

вительства РФ. Положение о Министерстве сельского хозяйства

включает 32 вопроса его ведения, о Министерстве финансов — 28, о

Министерстве здравоохранения и социального развития — 100 и т.д.

В заседаниях Правительства по приглашению его Председателя

могут участвовать руководители других центральных органов и иные

лица. Однако они имеют лишь совещательный голос и не участву-

ют в принятии решений.

В составе Правительства может действовать более узкий ор-

ган — его президиум (в настоящее время не создан).

Из состава членов Правительства образуются комиссии

советы,

объединяющие группу министров, близких по профилю работы (ко-

256 Глава 10. Исполнительная власть в системе управления государством

миссии по внешней политике, по экономике, по координации соглаше-

ний о разделе продукции, по вопросам СНГ и

др.)-

Часто создаются

межведомственные комиссии (например, по финансовому оздоровле-

нию сельскохозяйственных производителей), реже — временные ко-

миссии (например, Комиссия по оперативным вопросам; в кризис-

ных условиях создавался оперативный штаб Правительства РФ для

стабилизации экономического положения). Председателем некото-

рых наиболее важных комиссий может быть Председатель Прави-

тельства, другими руководят его заместитель, министры.

Порядок формирования Правительства РФ. Процедура форми-

рования Правительства РФ начинается с того, что Президент РФ вы-

бирает по своему усмотрению кандидатуру Председателя Правитель-

ства и

вносш

эту кандидатуру на рассмотрение Государственной

Думы для получения согласия. Государственная Дума рассматривает

представленную кандидатуру в течение недели. Ее согласие выража-

ется тайным или открытым голосованием (необходимо получить

большинство голосов от общего (конституционного) состава Думы).

После трехкратного отклонения (на практике еще ни разу не имело

место) представленных кандидатур (кандидатуры) Президент назна-

чает Председателя

11равительства

по своему усмотрению, распускает

Государственную Думу и назначает новые выборы.

После получения согласия Думы Президент РФ назначает Пред-

седателя Правительства, который в течение недельного срока пред-

ставляет ему предложения о структуре Правительства (перечень ми-

нистерств, ведомств) и кандидатуры конкретных лиц. Хотя кандида-

туру на должность заместителя Председателя Правительства РФ и

федеральных министров предлагает премьер-министр, решающее

слово принадлежит Президенту РФ. Назначения производит он, из-

давая указ о составе Правительства РФ.

Прекращение полномочий Правительства РФ. Существуют раз-

личные основания прекращения полномочий Правительства

РФ, в том числе:

1) оно слагает полномочия перед вновь избранным Президен-

том РФ в день вступления его в должность. Президент может сохра-

нить прежний состав Правительства, но юридически создается новое

Правительство с применением указанных выше процедур;

2) Правительство подает в отставку, о чем объявляет его Предсе-

датель. Инициатива отставки исходит от самого Правительства;

3) решение об отставке Правительства может принять Прези-

дент РФ по своей инициативе (ч. 2 ст.

117

Конституции РФ), что оз-

начаем

увольнение Правительства в отставку. Президент РФ

отправ-

§ 2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства РФ 257

ляет в отставку премьер-министра, но это означает увольнение всего

Правительства;

4) Правительство может быть уволено Президентом РФ в ре-

зультате двойного вотума недоверия или однократного отказа в до-

верии, что происходит путем голосования в Государственной Думе

(необходимо большинство голосов от общего состава). Прези-

дент РФ обязан объявить об отставке Правительства либо распус-

тить Государственную Думу с назначением новых выборов. Если

Дума отказывает в доверии Правительству по его инициативе, Пре-

зидент в течение семи дней принимает решение об отставке Прави-

тельства либо распускает Думу с назначением новых выборов. Рас-

пускать Государственную Думу без назначения даты выборов нельзя;

5) Правительство может прекратить свои полномочия по инициа-

тиве его Председателя. Он может подать Президенту РФ заявление о

невозможности исполнения своих полномочий (основания могут быть

самыми разными: болезнь, ситуация, сложившаяся в Правительстве,

и др.). Прекращение полномочий Председателем Правительства оз-

начает отставку Правительства.

Во всех случаях прекращения полномочий Правительства оно

продолжает действовать до формирования нового состава.

Заместитель Председателя Правительства РФ и министры также

могут подать в отставку. Она принимается Президентом РФ, уведом-

лять Государственную Думу не требуется. Президент РФ назначает

на место ушедших в отставку новых членов Правительства.

Функции Правительства РФ. Правительство РФ, управляя

страной, осуществляет следующие функции. Во-первых, оно действу-

ет как высший орган исполнительной власти, ему подчинены другие

центральные федеральные исполнительные органы государственной

власти (за исключением подчиненных непосредственно Президен-

ту РФ) и в конечном счете — все другие федеральные исполнитель-

ные органы. Правительству РФ подчинены также исполнительные

органы субъектов РФ по вопросам исключительных предметов ведения

Федерации и по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъ-

ектов. Во-вторых, Правительство РФ обеспечивает координацию и

единство деятельности органов исполнительной власти, в том числе

координирует деятельность министерств и ведомств, непосредствен-

но подчиненных

Президенту

РФ. В-третьих, Правительство РФ осу-

ществляет управленческую деятельность на территории всей страны.

Оно вправе принимать постановления и распоряжения, которые обя-

зательны к исполнению в Российской Федерации (ч. 2 ст.

115

Кон-

ституции РФ).

17-7977

258 Глава 10.

Исполнительная

власть в системе управления государством

§ 3. Полномочия Правительства РФ и его деятельность

Полномочия Правительства РФ. Правительство РФ обладает широ-

кими полномочиями в различных сферах общественной жизни. Оно

может делегировать исполнение части своих полномочий отраслевым

федеральным органам исполнительной власти (министерствам и др.)>

если эти полномочия не относятся к исключительным полномочиям

Правительства. По соглашениям (договорам) с органами исполни-

тельной власти субъектов РФ Правительство может передавать по-

следним часть своих полномочий, а органы исполнительной власти

субъектов РФ передавать Правительству РФ долю своих полномо-

чий. Однако и то, и другое возможно, если это не противоречит Кон-

ституции РФ и федеральным законам. В течение нескольких лет после

принятия Конституции РФ таких соглашений о взаимном делегирова-

нии полномочий между различными органами исполнительной вла-

сти Федерации и ее субъектов было подписано более 500. Затем эта

практика почти прекратилась.

Полномочия Правительства РФ закреплены в Законе о

Прави-

тельстве РФ

1997

г. В нем содержится детальный перечень полномо-

чий Правительства по нескольким направлениям, включающий око-

ло 80 пунктов.

В сфере обеспечения прав и свобод личности, выполнения гражда-

нином своих конституционных обязанностей, законности и охраны

общественного порядка Правительство РФ осуществляет меры, на-

правленные на обеспечение безопасности личности, законности и об-

щественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общест-

венно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укре-

плению кадров и материально-технической базы правоохранитель-

ных органов, по обеспечению деятельности органов судебной власти.

Оно не устанавливает своими актами основные права и обязанности

граждан, основы законности, порядок деятельности судов. Это делает

парламент. Главное направление деятельности Правительства в этой

сфере — обеспечительное.

В сфере экономики Правительство РФ осуществляет общее регу-

лирование экономических процессов и управляет государственным

сектором экономики, федеральной государственной собственностью.

Оно обеспечивает единство экономического пространства, единую

финансовую политику, свободу экономической деятельности, про-

гнозирует социально-экономическое развитие страны, разрабатывает

и осуществляет программы развития приоритетных отраслей эконо-

мики, разрабатывает и представляет Государственной Думе феде-

ральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Думе

§ 3. Полномочия Правительства РФ и его деятельность 259

отчет об этом, управляет государственным внутренним и внешним

долгом России, принимает меры по защите отечественных товаро-

производителей, охране природы и др. Главное направление деятель-

ности Правительства в этой сфере — создание условий для функцио-

нирования экономики и ее регулирование.

В социальной сфере Правительство РФ обеспечивает проведе-

ние единой государственной социальной политики, реализацию

конституционных прав граждан в области социального обеспечения,

способствует его развитию, принимает меры по реализации трудо-

вых прав граждан, разрабатывает программы сокращения и ликви-

дации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ, а

также проведение единой государственной миграционной полити-

ки, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоро-

вья, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополу-

чия в стране, разрабатывает и осуществляет меры государственной

поддержки развития науки, в том числе обеспечивает поддержку

фундаментальной науки, приоритетных направлений прикладной

науки, проведение единой государственной политики в области об-

разования и др. Основным направлением деятельности Правитель-

ства в этой сфере является государственная поддержка.

В сфере духовной жизни общества Правительство РФ обеспечи-

вает условия для идеологического плюрализма, оказывает поддержку

передовым идеям, но пресекает разжигание социальной, расовой, на-

циональной и религиозной розни, политический экстремизм. Основ-

ными направлениями деятельности Правительства в этой сфере яв-

ляются стимулирование (по отношению к плюрализму мнений и

прогрессивным идеям) и контроль за соблюдением Конституции РФ

и законов в духовной сфере жизни общества.

В сфере обороны, государственной безопасности, внешней полити-

ки и международных отношений Правительство РФ осуществляет

меры по обеспечению обороны и государственной безопасности (под

руководством Президента РФ), организует оснащение вооружением

и военной техникой, материальными средствами и услугами Воору-

женных Сил РФ, других войск и военных формирований. Оно обес-

печивает функционирование военного производства, реализацию

внешней политики России, представительство Российской Федера-

ции в иностранных государствах и международных организаци-

ях, в пределах своих полномочий заключает международные догово-

ры, обеспечивает выполнение международных обязательств России и

наблюдает за выполнением международных договоров другими уча-

стниками, разрабатывает и реализует государственную полити-

ку в сфере международного сотрудничества и др. Основными направ-

260 Глава

10.

Исполнительная

власть в системе управления государством

лениями деятельности Правительства в данной сфере являются пря-

мое управление и контроль.

Осуществляя свои полномочия, Правительство РФ принимает

множество правительственных программ по самым разным вопросам

(в сфере образования, здравоохранения, транспорта и т.д.). Они име-

ют в основном ориентирующий характер, но в них часто содержатся

и конкретные обязывающие положения.

Формы деятельности Правительства РФ. Для осуществления

полномочий Правительства РФ ему предоставлено право законода-

тельной инициативы по всем вопросам, включая изменение Консти-

туции РФ. Законопроекты, подготовленные от имени Правительства,

вносятся в Государственную Думу только по его решению. Лишь

Правительство может вносить законопроект о государственном бюд-

жете. В Правительство направляются все законопроекты и поправки

к ним, поступающие в палаты Федерального Собрания, и оно вправе

направлять в Совет Федерации и Государственную Думу официаль-

ные отзывы на рассматриваемые

законопроекты

и предложения о их

изменениях. Эти отзывы подлежат обязательному оглашению в Со-

вете Федерации и Думе (обычно на заседаниях соответствующих ко-

митетов, готовящих к слушанию законопроекты).

Правительство дает свои заключения на законопроекты, имеющие

финансовый характер. Без

его

заключений такие законопроекты пар-

ламент рассматривать и, следовательно, принимать не может. Это от-

носится к законопроектам о введении или отмене налогов, о выпуске

государственных займов, об изменении финансовых обязательств го-

сударства, ко всем законопроектам, предусматривающим расходы за

счет федерального бюджета. Председатель и члены Правительства

вправе присутствовать на любых заседаниях палат, их комитетов и

комиссий и имеют право быть выслушанными. Им предоставляется

слово для первоочередного выступления.

В случае постановки депутатами Государственной Думы и члена-

ми Совета Федерации вопросов, касающихся деятельности Прави-

тельства РФ, его Председателя, членов, они имеют право получить

разъяснения о причинах постановки таких вопросов и должны быть

приглашены на обсуждение.

Основные вопросы деятельности Правительства могуг быть ре-

шены им только коллегиально, на заседаниях. Исключительно на за-

седаниях Правительства принимаются решения о внесении в Госу-

дарственную Думу законопроектов, в частности, о представле-

нии в Государственную Думу проекта федерального бюджета и от-

чета о его исполнении, государственных бюджетов внебюджетных

§ 3. Полномочия Правительства РФ и его деятельность

261

фондов (социального и др.); проектов, связанных с созданием сво-

бодных экономических зон, и др. На заседаниях Правительства ус-

танавливается номенклатура товаров, в отношении которых приме-

няется государственное регулирование; определяется объем выпус-

ка (стоимость) государственных ценных бумаг; рассматриваются про-

граммы приватизации федеральной государственной собственности;

вопросы предоставления дотаций, субсидий, иной поддержки за

счет средств федерального бюджета на безвозвратной основе или

при сроке возврата более двух лет; рассматриваются вопросы при-

обретения государством акций, вопросы заключения международ-

ных договоров РФ, подлежащих ратификации; принимаются реше-

ния о подписании соглашений с органами исполнительной власти

субъектов РФ; образуется президиум Правительства; принимаются

проекты положений о некоторых федеральных министерствах и дру-

гих отраслевых федеральных органах исполнительной власти (госу-

дарственных комитетах, федеральных надзорах и др.); устанавлива-

ется порядок создания и обеспечения деятельности территориаль-

ных органов, выполняющих полномочия федеральных министерств

и ведомств на местах; утверждаются регламент

Правительства

РФ и

Положение об Аппарате Правительства РФ.

На заседаниях Правительства, как правило, председательствует

Председатель Правительства, по его поручению может председатель-

ствовать заместитель Председателя. На заседаниях вправе председа-

тельствовать также Президент РФ. Решение на заседаниях Прави-

тельства может быть принято путем голосования

его

членов. Голосо-

вание проводится крайне редко, если имеется несколько вариантов

решения. В этом случае сначала проводится рейтинговое голосова-

ние, а затем осуществляется доработка одного-двух проектов, полу-

чивших наибольшее число голосов.

В заседаниях Правительства могут участвовать председатели па-

лат Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ, Верховно-

го Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Счетной палаты, Ге-

неральный прокурор, иные лица, но в случае, если это установлено

федеральными законами, или в порядке, определенном самим Прави-

тельством. Заседания могут иметь открытый и закрытый характер.

Представителям прессы обычно разрешается присутствовать толь-

ко в начале открытого заседания, иначе создаются помехи для ра-

боты. Материалы к заседанию Правительства, ход их рассмотре-

ния на заседании, протоколы относятся к служебной информации,

порядок распространения которой (в том числе через средства мас-

совой информации) регулируется федеральным законом или са-

мим Правительством.

262 Глава 10. Исполнительная власть в системе управления государством

Оперативные вопросы, относящиеся к деятельности Правитель-

ства, может решать на своих заседаниях президиум Правительства

(если он будет создан).

Как уже говорилось, по проблемам, имеющим межотраслевое

(межрегиональное)

значение,

создаются межведомственные комис-

сии и советы. Они обсуждают смежные вопросы, вырабатывают

проект решения, представляемый Правительству, или рекоменда-

ции для министров, входящих в комиссию (совет). Комиссии (сове-

ты) не являются органами исполнительной власти. Их рекоменда-

ции приобретают юридическую силу после издания соответствую-

щих постановлений Правительства или приказов министров.

Особой формой является деятельность Правительства через

его агентов. Они по

его

поручениям выполняют определенные зада-

чи. Агенты Правительства РФ Российский банк развития и Рос-

сийский сельскохозяйственный банк обеспечивают возврат задол-

женностей юридических лиц, субъектов РФ и муниципальных обра-

зований по бюджетным кредитам, Росэксимбанк обеспечивает под-

держку государственного экспорта промышленной продукции,

открытое акционерное общество Росагроснаб занимается возвратом

задолженностей по аренде на селе и т.д.

Правительство РФ стремится поддерживать связь с населением.

Его

заседания открыты для прессы, транслируются по телевидению

(в записи). В Доме Правительства есть общественная приемная, су-

ществует месячный график прием граждан министрами, обычно по

пятницам с

10'часов.

Правительство решает, какой министр будет

вести прием (предпочтение отдается вопросам жизни общества, тре-

бующим безотлагательного решения).

Акты Правительства РФ и их реализация. Решения, принимае-

мые на заседаниях Правительства РФ, иногда записываются

лишь в протокол заседания и являются протокольными решениями,

но чаще оформляются как акты Правительства — постановления и

распоряжения. Как правило, постановления имеют нормативный ха-

рактер, распоряжения - ненормативный. И те, и другие — акты под-

законные, они издаются на основе и во исполнение Конституции РФ

и законов, не могут противоречить им, а также указам Президен-

та РФ. Порядок подготовки проектов постановлений и распоряжений

Правительства урегулирован специальным постановлением Прави-

тельства. Такие проекты могут вноситься в Правительство его члена-

ми, руководителями отраслевых и межотраслевых центральных орга-

нов федеральной исполнительной власти (например, ведомствами), а

также главами исполнительной власти субъектов РФ. Специфиче-