Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

. § 3. Полномочия Правительства РФ и его деятельность 263

скими

актами являются правительственные (государственные) про-

граммы, о которых говорилось выше.

Акты министерств и ведомств могут иметь нормативный харак-

тер, но если такие акты затрагивают права, свободы и обязанности

человека и гражданина

(правила

пользования транспортом, свя-

зью и т.д.), относятся к определенным сторонам правового статуса

общественных объединений, имеют межведомственный характер, то

они подлежат обязательной государственной регистрации в Мини-

стерстве юстиции РФ. Оно проверяет их на предмет соответствия за-

конам, актам вышестоящих органов. Лишь после этого они подлежат

регистрации (о чем указывается в самом акте) и обязательному обна-

родованию (публикуются, в частности, в «Российской газете»). Такие

акты имеют форму приказов, постановлений, инструкций, разъясне-

ний о применении того или иного закона, указа Президента РФ, по-

становления Правительства (в сфере ведения министерства) и под-

писываются руководителем министерства (ведомства).

Выполняя свои задачи, Правительство РФ действует в тесном

контакте с Президентом РФ, указы которого оно обязано испол-

нять. Правительство взаимодействует с Федеральным Собрани-

ем, в котором имеет свое представительство (это статс-секретари

министерств — уполномоченные представлять министра и мини-

стерство в парламенте). Основная задача представительства — ко-

ординировать деятельность федеральных исполнительных орга-

нов в парламенте. Деятельность Правительства тесно связана с су-

дебными органами. Правительство через соответствующие органы

и учреждения (министерства юстиции, внутренних дел, их испра-

вительные учреждения, судебных исполнителей и т.д.) обеспечива-

ет исполнение судебных решений.

Реализация актов Правительства РФ, а также его повседневная

деятельность осуществляется государственными служащими. Внут-

реннюю деятельность Правительства, его текущую работу обеспечи-

вает рабочий Аппарат Правительства. В Аппарате Правительства соз-

даны департаменты и отделы, в которых состоят должностные лица,

находящиеся на федеральной государственной службе, и работники

вспомогательных служб, не являющиеся чиновниками.

Федеральные отраслевые органы осуществляют контроль за вы-

полнением федерального законодательства в соответствующей об-

ласти. Они вправе отзывать лицензии, их уполномоченные должно-

стные лица, если это устанавливает закон, вправе налагать админи-

стративные взыскания (штрафы и др.). Так, в октябре 2002 г. Мини-

стерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовых

коммуникаций РФ в связи с нарушением законов прекратило веща-

264 Глава 10. Исполнительная власть в системе управления государством

ние

телерадиокомпании «Московия» и поставило вопрос о дисцип-

линарной ответственности руководителей государственной компа-

нии «Маяк».

Выполнение актов Правительства, министерств и ведомств обес-

печивается посредством повседневной деятельности различных

управляющих органов и должностных лиц. Число «управленцев»

растет (это общемировая тенденция, связанная со многими фактора-

ми современного развития, в частности, увеличением производитель-

ности труда в сфере экономики). Следует заметить, однако, что раз-

личие между

«работающими»

и «управленцами» весьма условно и

все более стирается. Кроме того, далеко не все управленцы действу-

ют в сфере исполнительной власти, многие звенья управления в об-

разовании, медицине, на предприятиях и т.д. не относятся к собст-

венно исполнительной власти, эти служащие хотя и находятся на

службе в государственных учреждениях, не являются чиновниками.

Властное управление реализуется государственным аппаратом

исполнительной власти, который составляют должностные лица, ра-

ботающие в органах государства. Это прежде всего федеральная госу-

дарственная служба (есть и государственная служба субъектов РФ,

создаваемая по предметам совместного с Федерацией ведения и по

предметам, отнесенным к ведению субъектов РФ). В различных орга-

нах федеральной государственной службы в сфере экономики, соци-

альных отношений, политики, духовной жизни трудится большой от-

ряд государственных служащих. Более 575 тыс. из них находятся на

классифицированной государственной службе (в органах законода-

тельной власти — 10,4

тыс.

человек, исполнительной власти — 456,1

тыс.,

судебной власти — 105,7 тыс., в других федеральных органах

3,4

тыс.)

Им присваиваются категории («Б», «В»)

, квалифицирую-

щие разряды (действительный государственный советник 1, 2, 3-го

класса и др.). Большинство федеральных государственных служащих

служит в федеральных территориальных органах министерств и ве-

домств (управлениях, отделах министерств и ведомств в семи феде-

ральных округах, субъектах РФ, в

городах,

районах). Не все феде-

ральные министерства и ведомства имеют территориальные органы,

Всего в органах

государственной

власти и местного самоуправления насчитыва-

ется 1,1 млн служащих, т.е. восемь человек на 1000

населения,

из них в местном самоуп-

равлении работают более 400 тыс.

человек,

остальные — на государственной службе

субъектов РФ. См.: Кадры органов государственной власти. К 200-летию образования

министерств. М.. 2002. С. 2. 5.

Ранее выделялась категория «А», в новейших законах она не упоминается. Лица

категории

«А»,

занимающие высшие посты в

государстве,

обычно не относятся к собст-

венно государственным служащим, они рассматриваются как политические деятели.

§ 4. Ответственность Правительства РФ 265

например, их не имеет Федеральная служба по финансовому оздо-

ровлению и банкротству, а некоторые создают межтерриториальные

(для ряда субъектов РФ) органы (например, Федеральный надзор по

ядерной и радиационной безопасности). Действует специальный за-

кон, регламентирующий деятельность федеральной государственной

службы, положения которого относятся не только к государственной

службе в сфере исполнительной власти.

Одно из главных зол чиновничества — бюрократизм. Мировая

практика свидетельствует, что противостоять ему могут только разви-

тые институты общества — парламент, суды, независимые средства

массовой информации, партии, профсоюзы, другие общественные объ-

единения, использование форм непосредственной демократии, участие

граждан в управлении

(партищшация),

деятельность политической

оппозиции. Другое зло — коррупция. По данным антикоррупционного

комитета, вред, который причиняет коррупция чиновников в России,

оценивается в 20 млн долл. в месяц (имеются и другие оценки). Чи-

новники несут ответственность перед гражданами и юридическими

лицами за причинение им вреда при нарушении закона.

§ 4. Ответственность Правительства РФ

За свою деятельность Правительство РФ несет ответственность, ко-

торая имеет прежде всего политический характер и выражает-

ся в увольнении Правительства в отставку. Оно может нести также

гражданско-правовую ответственность, если его незаконными актами

причинен материальный ущерб юридическим или должностным фи-

зическим лицам. Возможна уголовная ответственность министров за

совершение ими преступлений при исполнении служебных обязан-

ностей (за общеуголовные преступления министры отвечают как

обычные граждане).

Политическую ответственность Правительство несет перед Пре-

зидентом РФ и перед парламентом (перед Государственной Думой).

Ответственность перед Президентом РФ имеет абсолютный харак-

тер. Он вправе уволить Правительство в отставку в любой момент по

своему усмотрению вне связи с какими-то обстоятельствами, указан-

ными в Конституции РФ. Практически это происходит в связи с

увольнением в отставку Председателя Правительства (премьер-мини-

стра). Президент РФ Б.Н.Ельцин неоднократно увольнял по своему

усмотрению Председателя Правительства в отставку, часто даже без

объяснения причины (такого объяснения не требуют ни Конститу-

ция РФ, ни Федеральный конституционный закон о Правительстве).

266 Глава 10. Исполнительная власть в системе управления государством

Президент РФ может

также

уволить Правительство при наличии

определенных юридических фактов, предусмотренных Конституци-

ей РФ: при отказе Правительству в доверии или при выражении ему

недоверия.

Министры также несут ответственность перед Президентом РФ.

«Силовые» министры, министр иностранных дел, некоторые другие

руководители служб и ведомств подчинены ему непосредственно и

несут ответственность только перед ним. Остальные министры также

ответственны перед Президентом РФ, хотя их деятельностью непо-

средственно руководит премьер-министр и Правительство в целом.

Президент неоднократно увольнял отдельных министров из состава

Правительства, объявлял выговоры заместителям министров. Пред-

седатель Правительства также объявлял публичные замечания от-

дельным министрам.

Контроль парламента в отношении Правительства РФ в опреде-

ленных формах применяется, но ответственность Правительства перед

парламентом имеет ограниченный характер. Во-первых, перед Сове-

том Федерации Правительство ответственности не несет. Совет Феде-

рации не вправе отказывать Правительству в доверии и даже ставить

этот

Вопрос.

Во-вторых, ответственность Правительства перед Госу-

дарственной Думой из-за альтернативного полномочия Президен-

та РФ (права уволить или не увольнять при вотуме недоверия) не без-

условна.

Государственная Дума не может уволить Правительство в

от-

ставку даже при двух вотумах недоверия. Это прерогатива Президен-

та. Кроме того, как говорилось выше, вотум недоверия только тогда

имеет юридическое значение, когда он внесен дважды в течение трех

месяцев. В противном случае он считается недействительным.

Акты и действия Правительства могут быть

обжатованы

в суд.

Так, в 1998 г. Верховный Суд РФ, который организационно обеспе-

чивает деятельность судов РФ, обратился в Конституционный

Суд РФ с жалобой по поводу того, что Правительство РФ (Мини-

стерство финансов РФ) не выделяет запланированных средств из

бюджета для работы судов. Обжаловались в

Конституционны]!

Суд РФ некоторые акты Правительства, затрагивавшие конституци-

онные права

личности.

§ 5. Правительства в субъектах Федерации и их роль в

управлении

В подавляющем большинстве субъектов РФ полномочия правитель-

ства, как уже отмечалось, выполняет глава субъекта (губернатор и др.).

Глава субъекта РФ периодически созывает руководство

департамен-

§ 5. Правительства в субъектах Федерации 267

тов, управлений администрации и других должностных лиц на сове-

щания, которые имеют консультативный характер. Решения на них

принимаются не коллегиально, а главой субъекта.

Как самостоятельный орган исполнительной власти правительст-

во, возглавляемое премьер-министром, существует в единичных субъ-

ектах РФ (Карелия, Татарстан и др.). Положение правительства субъ-

ектов РФ в системе управления неодинаково. В тех субъектах, где нет

должности главы субъекта РФ, руководитель правительства, созда-

ваемого при участии местного парламента, выполняет некоторые пол-

номочия главы субъекта РФ, а остальные полномочия осуществляет

правительство. В большинстве субъектов РФ, где правительство по

существу не является самостоятельным органом, им непосредственно

руководит глава субъекта РФ (губернатор, мэр и др.), совмещающий

должность главы субъекта РФ с должностью фактически премьер-ми-

нистра. Должность последнего в штатном расписании (регистре)

должностей многими субъектами РФ даже не предусмотрена. Там, где

такая должность существует отдельно от должности главы субъек-

та РФ, фактическим

руководитатем

местного правительства является

президент, губернатор субъекта РФ. Премьер-министр субъекта РФ

нередко проводит заседания местного правительства, и предлагаемые

им решения принимаются без голосования, но это касается тех заседа-

ний правительства (без участия главы субъекта РФ), на которых обсу-

ждаются и решаются менее существенные вопросы.

Правительство субъекта РФ (как правило, совместно с главой

субъекта) осуществляет полномочия, во многом аналогичные полно-

мочиям Правительства РФ, в сфере экономики, социальных отноше-

ний, образования и науки, охраны природы, правопорядка и т.д. По

определенным вопросам оно принимает решения по своему усмотре-

нию, по другим вопросам, относящимся к совместной компетен-

ции, — только в том случае, если вопрос не урегулирован актами

Правительства РФ, другими федеральными органами. В отличие от

Правительства РФ местное правительство субъекта РФ не

решает

самостоятельно

вопросы обороны, государственной безопасности,

иностранных дел, но оно занимается этими вопросами, выполняя по-

становления Правительства РФ.

Глава 11

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВОМ

§ 1. Роль судебной власти в государственном управлении

Понятие судебной власти. В различных странах, в том числе в России,

действует множество юридических органов: органы расследования,

прокуратура, адвокатура, нотариат и др. Некоторые из них могут быть

только

государственными

(например прокуратура), другие имеют и

государственный, и частный характер (государственные и частные но-

тариусы). Адвокатура представляет собой самоуправляющуюся орга-

низацию. Особое место среди юридических органов занимает суд.

Судебная власть является ветвью государственной власти. Об-

щественные суды (товарищеские, третейские и др., церковные суды

в России — архиерейские суды митрополичьих округов, Священный

Синод) такой власти не

имеют

Решения общественных судов для

принудительного исполнения требуют подтверждения со стороны го-

сударственного суда (решения церковных судов к рассмотрению го-

сударственными судами не принимаются). Другие юридические уч-

реждения (в том числе государственные), должностные лица, находя-

щиеся на юридической службе (включая аппарат судов), судебной

властью не обладают. Они либо в той или иной форме сотрудничают

с судами, либо обслуживают деятельность судов. В федерациях

(в том числе в России) существует целостная система судов, у субъ-

ектов федераций своей судебной системы, как правило, нет, сущест-

вуют только отдельные суды по определенным вопросам (исключе-

ние — США, где каждый штат имеет свою судебную систему, хотя

и в США суды штатов применяют федеральное законодательство, а

решающую роль играют федеральные суды, окончательные решения

принимает Верховный суд США).

1\1униципа1ьные

образования (в отличие от нормотворческих и ис-

полнительных органов) своих судов не имеют

(действующие

в лих

суды являются судами государства или субъектов РФ (мировые

судьи).

Судебная власть существенно отличается от законодательной и ис-

полнительной. Суд не создает общих правил поведения (законов), как

это делает парламент (исключением являются лишь

прецеден-

§ 1. Роль судебной власти в государственном управлении 269

ты в странах англосаксонского права), он не занимается исполнитель-

ной деятельностью. Власть суда имеет конкретный характер. Дейст-

вуя в особой процессуальной форме (ее значение подчеркивается тем,

что нарушение формы процесса может повлечь за собой отмену реше-

ния суда, которое правильно по существу), суд рассматривает и реша-

ет конкретные дела: уголовные, в которых он оценивает доказательст-

ва совершения преступления и выносит приговор; гражданские, в ко-

торых решает имущественный или иной спор между сторонами (физи-

ческими и юридическими лицами); административные (как правило,

споры между гражданами и органами управления); трудовые (споры

между работодателями и работниками) и др. Принимая решения по

таким делам, суд разрешает конфликты в обществе, используя госу-

дарственную власть. Решение конфликтов в обществе — особый при-

знак судебной власти. Суд осуществляет правосудие, обеспечивает гос-

подство права, защиту прав граждан. Он устанавливает также наибо-

лее значимые юридические факты. Суд принимает решения в соответ-

ствии с законом и внутренним убеждением, сложившимся у судьи,

судебной коллегии в процессе рассмотрения дела.

Государственная судебная власть принадлежит не судебному уч-

реждению как таковому, включающему штатный персонал судей,

секретарей, работников канцелярии (в некоторых зарубежных стра-

нах — судебных следователей (следственных судей) и прокуроров), а

судебной коллегии, судебному составу (иногда это один судья), когда

заседание суда официально открыто и формализовано для рассмот-

рения дела. Судебная власть осуществляется в судебном процес-

се, в форме особой процедуры. Заседание суда может состоять из

профессиональных судей (не менее трех) либо одного или несколь-

ких судей и определенного числа народных заседателей (обычно —

двух) в сохранившихся странах тоталитарного социализма

, заседате-

лей (ассизы, шеффены) или присяжных заседателей (обычно 12,

но в США бывает и больше, и меньше). Гражданские иски рассмат-

риваются обычно коллегией профессиональных судей (мелкие

иски — одним судьей), хотя в некоторых штатах США и в граждан-

ских делах участвуют присяжные заседатели. Народные или присяж-

ные заседатели всегда входят в состав суда при рассмотрении сущест-

венных уголовных дел, а при рассмотрении дел, влекущих суровое

наказание, участвует более широкий состав присяжных (во Фран-

ции — три судьи и девять заседателей, в США — один судья и в неко-

России народных заседателей не существует. Исключение составляет Чечен-

ская Республика, где этот институт временно сохраняется.

270 Глава

11-

Судебная власть в

системе

управления государством

торых штатах до 24 присяжных). Народные заседатели (в ряде

стран — заседатели) имеют одинаковые права с судьей,

участвуя

постановлении решения, определении наказания. Присяжные прини-

мают лишь решение по вопросам: имело ли место деяние, совершил

ли его ответчик (обвиняемый) и, главное, виновен ли он, а также о

смягчающих вину обстоятельствах (в некоторых странах). Наказание

назначает судья. Он же принимает решение и по гражданскому иску,

если дело рассматривается с участием присяжных заседателей

(США, Швеция и др.).

Положение и роль суда в обществе. Положение суда в общест-

ве противоречиво. С одной стороны, суд, участвуя в управлении об-

ществом и государством, обладает широкими полномочиями, кото-

рых лишена и законодательная, и исполнительная власть. Прини-

мая решение, суд может на основе закона лишить человека свободы

и даже жизни, отобрать у физического или юридического лица иму-

щество (конфискация), закрыть газету, распустить политическую

партию, заставить государственный орган отменить принятое реше-

ние и возместить лицу или организации ущерб, причиненный неза-

конными действиями должностных лиц, лишить родителей роди-

тельских прав и т.д. С другой стороны, это сравнительно слабая

власть. Она не опирается непосредственно на поддержку граждан-

избирателей, как законодательная власть, не имеет таких силовых

механизмов, как исполнительная власть (роль судебных приставов

не так велика, к тому же последние — это аппарат не судов, а Мини-

стерства юстиции). Сила судебной власти коренится в уважении

суда гражданами и должностными

лицами,

в непререкаемости су-

дебных решений, их неуклонном исполнении.

Противоречиво положение суда и в политическом аспекте. В от-

личие от законодательной и исполнительной власти, непосредствен-

но участвующих в политике (партийные фракции в парламенте, пар-

тийное правительство), при осуществлении судебной власти

полити-

ческое давление должно быть исключено. Суд не должен руково-

дствоваться политическими или иными мотивами при рассмотрении

конкретного дела. В то же время суд часть общества, и государст-

венная политика не может не оказывать на него влияние. Особенно

это относится к высшим и конституционным судам. Некоторые ре-

шения Конституционного Суда РФ (например, о компартии, об отно-

шениях Федерации и ее субъектов и др.) приняты не без влияния по-

литических мотивов. С учетом политических мотивов принимались

некоторые решения Верховного Суда РФ в избирательных кампани-

ях (о регистрации, отказе от регистрации кандидатов, избирательных

Роль судебной власти в государственном

управлении

271

объединений), Высшего арбитражного суда (по делам некоторых осо-

бенно крупных акционерных обществ).

Противоречиво положение суда и с точки зрения его роли в об-

ществе. С одной стороны, суд, выполняя прежде всего охранитель-

ную функцию, по своим качествам, кадровому составу и положе-

нию в государственном механизме имеет консервативную природу,

характеризуется высокой степенью бюрократизма. С другой стороны,

суд защищает права индивида от произвола государства и давления

«большинства», отстаивает законные интересы «меньшинства», обе-

регая тем самым свободу личности.

Своими

решениями

суд поддерживает и укрепляет существую-

щий порядок, легитимность государственного управления, содейст-

вуя тем самым его большему контролю над обществом. Будучи же

органом государства, он может противопоставить себя ему и его уч-

реждениям, когда они выходят за пределы законов, норм, созданных

ими же. Тем самым суд ограничивает государство, содействуя разви-

тию

демократических

начал.

Решая споры, поддерживая позитивные социальные нормы в об-

ществе, заставляя добросовестно выполнять контракты, взыскивая

долги и налоги, запрещая недобросовестную конкуренцию, пресекая

монополистическую практику, наказывая разного рода мошенниче-

ство, суды укрепляют экономическую стабильность в обществе.

Они поддерживают политическую стабильность, наказывая участ-

ников путчей и заговоров, объявляя незаконными террористические

организации, партии, цели которых противоречат конституционно-

му строю.

Суд играет значительную идеологическую роль, воспитывает у

граждан уважение к закону, принятым в обществе стандартам пове-

дения.

Все эти задачи суд может выполнять только в условиях его пра-

вильной ориентации, соответствия принципов его деятельности об-

щечеловеческим ценностям. Напротив, извращенные формы суда

(например чрезвычайные суды, действующие как органы прямого по-

давления), неправосудные решения оказывают деструктивное влия-

ние на общество.

Судебная ветвь власти имеет свои органы судейского самоуправ-

ления. Во многих зарубежных странах это Советы магистратуры

(в число магистратов входят судьи, судебные следователи (следст-

венные судьи) и прокуроры, в России — съезды судей, советы судей,

избранные квалификационные коллегии судей. Только по решениям

квалификационных коллегий назначаются судьи (кроме высших су-

дов, назначаемых в соответствии с Конституцией РФ Советом Феде-

272 Глава

11.

Судебная власть в системе управления государством

рации), судьи освобождаются от должности, перемещаются в другие

суды, могут быть преданы суду по обвинению в преступлении (такие

процессы имели место, в том числе в 2004 г. в отношении трех мос-

ковских судей).

•

§ 2. Судебная система в Российской Федерации

Виды судов. В соответствии с Конституцией РФ правосудие в России

осуществляется только судом посредством конституционного, граж-

данского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 1 и 2

ст.

118).

В Российской Федерации действуют федеральные суды и

суды субъектов РФ. Федеральные суды

это Конституционный

Суд РФ, Верховный Суд РФ, верховные суды республик в составе

РФ, краевые, областные, городские суды, суды автономной области и

автономных округов, районные суды, военные и специализирован-

ные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрис-

дикции, а также арбитражные суды (Высший Арбитражный Суд РФ,

арбитражные суды округов, субъектов РФ). К судам субъектов РФ

относятся конституционные (в республиках в составе РФ) и устав-

ные суды (в других субъектах РФ), а также мировые судьи, являю-

щиеся судами общей юрисдикции субъектов РФ. Однако все они со-

ставляют единую систему судов РФ, организованы на основе общих

принципов, установленных федеральными законами, применяющи-

ми федеральное законодательство.

Конституционные (уставные) суды. Конституционный Суд РФ

состоит из 19

судей,

назначаемых Советом Федерации по представле-

нию Президента РФ. Судьи назначаются на 15 лет, предельный возраст

для пребывания в этой должности 70 лет. Назначение на второй срок

не допускается. Конституционный Суд РФ избирает на три года Пред-

седателя, заместителя Председателя и судью-секретаря. Суд рассматри-

вает дела и принимает решения в пленарных заседаниях и в заседаниях

двух палат, состоящих из 9 и 10 судей. Некоторые дела могут рассмат-

риваться только в пленарных заседаниях (о соответствии конституций

и уставов субъектов РФ Конституции РФ, о выступлении

законода-

тельной инициативой по предметам ведения суда и др.). Решения суда

(постановление, определение, заключение, послание парламенту, вы-

ступление с законодательной инициативой) принимаются открытым

голосованием в совещательной комнате путем поименного опроса су-

дей. Судья не вправе воздерживаться от голосования.

Конституционный Суд РФ проверяет соответствие Конститу-

ции РФ федеральных актов и актов субъектов РФ, конституцион-

ные и уставные суды субъектов РФ проверяют соответствие пра-