Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления

Подождите немного. Документ загружается.

§ 1. Центральные органы с особым статусом 293

вопросам, отнесенным к его компетенции, не позднее чем в месячный

срок со дня получения письменного запроса кредитной организации.

Счетная палата РФ — постоянно действующий орган государст-

венного финансового контроля, образуемый Федеральным Собрани-

ем РФ и подотчетный ему.

В рамках своей компетенции она обладает организационной и

функциональной независимостью.

В состав Счетной палаты входит ее Председатель, заместитель

Председателя, аудиторы и аппарат Счетной палаты. Председатель

Счетной палаты, осуществляющий руководство ее деятельностью, а

также его заместитель назначаются на должность Государственной

Думой по представлению Президента РФ сроком на шесть лет. Они

могут быть переназначены.

Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, воз-

главляющие определенные направления деятельности Счетной пала-

ты. Аудиторами Счетной палаты могут быть назначены граждане РФ,

имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельно-

сти в области государственного контроля, экономики, финансов.

При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государ-

ственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет.

Аудиторы Счетной палаты имеют право присутствовать на засе-

даниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и

комиссий, коллегий федеральный органов исполнительной власти и

иных государственных органов. Они не вправе заниматься другой оп-

лачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и

иной творческой

деятельности.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы

Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельно-

сти, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету

Федерации и Государственной Думе, образуется Коллегия Счетной

палаты, в состав которой входят Председатель Счетной палаты, его

заместитель и аудиторы Счетной палаты.

Проверки и ревизии проводят инспекторы Счетной палаты. При

выполнении своих служебных обязанностей по проведению бюджет-

но-финансового контроля они имеют право: беспрепятственно посе-

щать государственные органы, предприятия, учреждения и организа-

ции, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независимо от

форм собственности, воинские части и подразделения, входить в лю-

бые производственные, складские, торговые и канцелярские помеще-

ния, если иное не предусмотрено законодательством РФ; опечаты-

вать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы, а

при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотребле-

294 [лава

13.

Другие органы в системе управления государством

ний — изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъя-

тия и копии или опись изъятых документов.

Инспекторы Счетной палаты наделены определенными властны-

ми полномочиями. Требования инспекторов Счетной палаты, связан-

ные с исполнением ими своих служебных обязанностей, являются

обязательными для государственных органов, а также для предпри-

ятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности и

форм собственности.

Задачами Счетной палаты являются: организация и осуществле-

ние контроля за своевременным исполнением доходных и расходных

статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет-

ных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; опреде-

ление эффективности и целесообразности расходов государственных

средств и использования федеральной собственности; оценка обосно-

ванности доходных и расходных статей проектов федерального бюд-

жета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая

экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных

правовых актов федеральных органов государственной власти, пре-

дусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерально-

го бюджета, или влияющих на формирование и исполнение феде-

рального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

контроль за управлением и обслуживанием государственного внут-

реннего и внешнего долга РФ; анализ выявленных отклонений. Кон-

троль осуществляется на основе принципов законности, объективно-

сти, независимости и гласности.

Контрольные полномочия Счетной

пататы

распространяются на

все государственные органы (в том числе их аппараты) и учрежде-

ния РФ, на

федеральные

внебюджетные фонды, на органы местного

самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компа-

нии и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциа-

ции и иные объединения вне зависимости от видов и форм собствен-

ности, если они получают, перечисляют, используют средства из феде-

рального бюджета или используют

федеральную

собственность либо

управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законо-

дательством или федеральными органами государственной власти

на-

логовые, таможенные и иные льготы и преимущества. На деятельность

общественных объединений, негосударственных фондов и иных него-

сударственных некоммерческих организаций контрольные полномо-

чия Счетной палаты

распространяются

в части,

связанно]!

с получени-

ем, перечислением или использованием ими средств

федерат

ьного

бюджета, использованием федеральной собственности и управлением

ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством

§ 1. Центральные органы с особым статусом 295

или

федерачьными

органами государственной власти налоговых, та-

моженных и иных льгот и преимуществ.

Все органы государственной власти РФ, органы местного само-

управления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, орга-

низации, независимо от форм собственности, и их должностные лица

обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию,

необходимую для обеспечения ее деятельности. При проведении ре-

визий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предпри-

ятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансо-

вых учреждений всю необходимую документацию и информацию по

вопросам, входящим в ее компетенцию. По требованию Счетной па-

латы Центральный банк РФ, коммерческие банки и иные кредитно-

финансовые учреждения обязаны представлять ей необходимые до-

кументальные подтверждения операций и состояния счетов прове-

ряемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организа-

ции обязаны представлять по требованию Счетной палаты справки и

копии документов по операциям и расчетам с ними.

Осуществляя контрольные полномочия, Счетная палата проводит

экспертизу и дает заключения. По результатам проведенных контроль-

ных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной

власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и

организаций представления для принятия мер по устранению выявлен-

ных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и при-

влечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении

законодательства РФ и бесхозяйственности. Представление Счетной

палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок

или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. В слу-

чаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения госу-

дарственных денежных или материальных средств, а также иных зло-

употреблений Счетная палата незамедлительно передает

материалы

проверки или ревизии в правоохранительные органы.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйст-

венной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих

государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с

этим безотлагательного пресечения, а также в

случаях

умышленного

или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения

представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведе-

ния контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать

администрации проверяемых предприятий, учреждений и организа-

ций обязательные для исполнения предписания.

При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной

палаты не должны вмешиваться в оперативную деятельность прове-

296 Глава 13. Другие органы в системе управления государством

ряемых объектов, а также предавать гласности свои выводы до завер-

шения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта

(заключения).

Счетная палата ежеквартально представляет Федеральному Соб-

ранию оперативный отчет о ходе исполнения государственного бюд-

жета и регулярно информирует Государственную Думу и Совет Фе-

дерации о результатах проводимых контрольных мероприятий.

Уполномоченного по

правам

человека в Российской Федерации на-

значает на должность и освобождает от должности Государственная

Дума большинством голосов, В выдвижении кандидатов на эту долж-

ность могут участвовать Президент РФ, Совет Федерации, Государ-

ственная Дума, депутаты индивидуально или в виде депутатских

объединений. Уполномоченным по правам человека может быть гра-

жданин РФ, достигший 35 лет, имеющий познания в области прав и

свобод человека, опыт их защиты. Уполномоченный назначается на

пять лет и может занимать эту должность, не более чем два срока

(в 1995 г. Государственная Дума сместила Уполномоченного по пра-

вам человека досрочно).

Уполномоченный по правам человека способствует с помощью

конституционных средств восстановлению нарушенных прав, совер-

шенствованию законодательства о правах человека и приведению

его в соответствие с международными стандартами, правовому про-

свещению в области прав человека и способов их защиты. Он впра-

ве беспрепятственно посещать все органы власти, опрашивать долж-

ностных лиц и получать от них необходимые документы, касающие-

ся прав человека и гражданина. При выполнении своих функций

Уполномоченный независим от каких-либо органов государствен-

ной власти, не подчинен им. Он не может участвовать в политиче-

ской деятельности, заниматься другой оплачиваемой или неоплачи-

ваемой деятельностью кроме научной, педагогической, творческой,

не может быть депутатом (хотя обладает неприкосновенностью,

аналогичной депутатской). Уполномоченный не наделен властными

полномочиями, он не принимает нормативные правовые акты, не

вправе давать указания, обязывающие государственные органы или

должностных лиц. Основным содержанием его деятельности явля-

ется рассмотрение жалоб о нарушениях основных прав человека и

гражданина (жаловаться могут и находящиеся на территории РФ

неграждане), анализ состояния прав человека и гражданина в стране

и подготовка об этом ежегодного доклада (он публикуется в перио-

дической печати), проверка соблюдения конституционных прав.

Уполномоченный рассмотривает жалобы на действия (бездействие)

органов государства, субъектов РФ, местного самоуправления,

§ 2. Органы государственного управления на местах 297

должностных лиц, государственных служащих, но при условии,

если ранее заявитель уже обжаловал эти действия в административ-

ные или судебные органы, но не согласен с их решениями. Впрочем,

имели место случаи, когда с жалобами обращались непосредственно

к Уполномоченному (минуя ее предварительное рассмотрение в дру-

гих органах), и он реагировал на них.

Уполномоченный вправе отклонить жалобу, если она не относит-

ся к предметам его ведения (большинство поступающих жалоб имен-

но такого рода). В случае отклонения жалобы Уполномоченный ука-

зывает причины этого и разъясняет, какие средства можно использо-

вать, если права (хотя и не конституционного характера) подлежат

защите. Отказ обжалованию не подлежит.

Если Уполномоченный принял жалобу, он может ограничиться

разъяснением о методах защиты прав, но может предпринять другие

действия. Он вправе: 1) передать жалобу государственному органу,

органу местного самоуправления, должностному лицу, к компетен-

ции которых относится разрешение жалобы по существу;

обра-

титься в суд с заявлением о нарушении прав и свобод и участво-

вать в судебном процессе; 3) обратиться с ходатайством к компетент-

ным органам о возбуждении административного, дисциплинарного

производства (и соответствующего наказания виновных), о возбуж-

дении уголовного дела в отношении должностного лица; 4) обратить-

ся в прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную

силу решения (приговора, определения) суда; 5) обратиться к долж-

ностному лицу, имеющему право приносить протест на решения, из-

ложив

свои

доводы.

Уполномоченный наделен правом принимать меры по защите

прав и свобод и по своей инициативе в случаях, имеющих особое об-

щественное значение, для защиты интересов лиц, не способных само-

стоятельно использовать правовые средства защиты. Он вправе пред-

ложить Государственной Думе создать специальную

комиссию

для

парламентского расследования фактов грубого или массового нару-

шения прав и свобод, выступать в Думе по этим вопросам.

В некоторых субъектах РФ (Татарстан, Свердловская область,

г. Москва и др.) действуют свои уполномоченные по правам челове-

ка, есть уполномоченные по правам детей. Однако их деятельность

недостаточно эффективна.

§ 2. Органы государственного управления на местах

Как указывалось выше, на местах (в городских и сельских поселениях,

муниципальных районах) действуют органы местного самоуправления,

решающие вопросы местного значения. Однако в муниципальных посе-

298 Глава 13. Другие органы в системе управления государством

лениях, в субъектах РФ, в федеральных округах, объединяющих группы

субъектов, необходимо решать и вопросы общегосударственного значе-

ния: назначать и выдавать людям государственные пенсии, проводить

призыв на военную службу, осуществлять правосудие, создавать систему

медицинского обслуживания, управлять железнодорожным транспор-

том и др. Для этого нужны иные органы и должностные лица, которые

занимались бы отраслевым государственным управлением, т.е. управле-

нием теми сторонами жизни общества, данного коллектива, которые

имеют общегосударственное значение. Такими органами являются тер-

риториальные органы федеральных органов

исполнительной

власти.

На всей территории РФ действуют

законы

РФ, указы Президен-

та РФ, постановления Правительства РФ, приказы и инструкции фе-

деральных минстерств и ведомств, других центральных органов госу-

дарства. Реализацией этих актов на местах занимаются территори-

альные отраслевые органы федеральных министерств и ведомств (а

также министерств и ведомств субъектов РФ), т.е. местные органы

отраслевого государственного управления. Они необходимы для осу-

ществления полномочий Российской Федерации, причем полномо-

чиями в пределах исключительных предметов ведения наделены

только они; органы местного самоуправления, как уже говорилось,

решают лишь вопросы местного значения. Исключения возможны

лишь в том случае, если органам местного самоуправления передают-

ся некоторые функции государственных органов (с соответствующи-

ми

материатьными

средствами). Поскольку общегосударственные

полномочия необходимо осуществлять не только в поселениях и рай-

онах, но и в субъекте РФ или в федеральном округе, на уровне субъ-

екта РФ или федерального округа тоже функционируют органы фе-

деральных министерств и ведомств.

В поселениях, муниципальных районах необходимо осуществ-

лять также полномочия, принадлежащие субъектам РФ в соответст-

вии с их предметами ведения, причем и в том случае, когда субъекты

РФ выполняют функции, проистекающие из совместных предметов

ведения Федерации и ее субъектов (если соответствующие вопросы

не урегулированы органами Федерации). Поэтому на территории му-

ниципальных образований могут создаваться также территориальные

органы власти субъектов РФ, которые наряду с федеральными орга-

нами рассматриваются как органы государственной власти. Таким

образом, на одной и той же территории могут существоать три вида

органов: федеральные, субъектов РФ и местного самоуправления,

полномочия которых

разфаничены

федеральными законами.

В отличие от органов местного самоуправления, которые являются

органами общей компетенции (решают все вопросы местного значе-

§ 2. Органы государственного управления на местах 299

ния),

федеральные органы и органы субъектов РФ на местах имеют

отраслевую компетенцию и

функциональ7юе

назначение. Это управле-

ния, отделы и отделения различных министерств и ведомств. Мин-

стерства и ведомства РФ, во-первых, создают органы, которые осуще-

ствляют полномочия, относящиеся к предметам исключительного ве-

дения Федерации. Аналогичных органов не имеют субъекты РФ. Это

управления, отделы, отделения Министерства обороны РФ, Мини-

стерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций

и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службы

безопасности,

Федеральной службы по атомной энергии и др. Они

имеют и другие названия (например военные комиссариаты у Мини-

стерства обороны РФ). В субъектах РФ они обычно называются

управлениями, название «управление» применяется также к местным

органам министерств и ведомств, создаваемым в федеральных округах

(об их специфике говорилось выше). В крупных муниципальных обра-

зованиях территориальные органы федеральных министерств и ве-

домств, как правило, называются отделами, в мелких — отделениями.

Во-вторых, федеральные министерства и ведомства РФ создают

на местах свои территориальные органы, которые осуществляют пол-

номочия, относящиеся к совместным предметам ведения Федерации

и ее субъектов. Они обычно имеют аналогичные названия. В отличие

от территориальных органов, федеральных министерств и ведомств,

о которых речь шла выше, управления, отделы, отделения по вопро-

сам совместного ведения могут создавать и отраслевые органы управ-

ления субъектов РФ. Наконец, субъекты РФ могут создавать (в том

числе в муниципальных образованиях) свои территориальные орга-

ны исполнительной власти, наделенные полномочиями которые от-

носятся к исключительной компетенции субъектов РФ («остаточные

полномочия»). Такие органы могут быть созданы, например, в сфере

использования природных ресурсов, не имеющих важного значения

(например, карьерного песка).

Все территориальные органы одинаковых по своему профилю

министерств, ведомств, департаментов (в субъектах РФ), их управле-

ния, отделы, отделения подчинены вышестоящим на основе принци-

па «вертикали исполнительных органов». Такая подчиненность будет

иметь место и в том случае, если территориальные органы субъек-

та РФ создаются по предметам исключительного ведения субъектов.

Органы на местах будут подчинены органам субъекта РФ, но они не

будут подчинены органам федеральных министерств, поскольку речь

идет об исключительных полномочиях субъектов РФ, предусмотрен-

ных Конституцией РФ.

Глава 14

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ

И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Понятие местного самоуправления

Административно-территориальное деление государственной терри-

тории и территориальный публичный коллектив населения. Террито-

рия любого государства (кроме «карликовых государств») разделена

на

административно-территориальные

единицы. Они учитываются

при создании местного самоуправления. Обычно муниципальные об-

разования создаются в границах административно-территориальных

единиц. Однако независимо от того, совпадают или нет территориаль-

но эти явления, административно-территориальная единица и муни-

ципальное образование — разные правовые понятия, и управляются

они по-разному. Население административно-территориальной еди-

ницы может управляться только назначенными сверху представителя-

ми государства (чиновниками общей компетенции — губернаторами,

префектами,

начатьниками

районов и др.). Например, округ в Моск-

ве — это административно-территориальная единица, возглавляемая

назначенным префектом. Основой

муниципал),кого

образования яв-

ляется определенная социально-территориальная

ббщность

людей —

территориальный коллектив населения, он сам создает свои выборные

органы, местное самоуправление. Создаваемые в пределах округа рай-

оны в Москве - это

территориальные

коллективы, они выбирают свои

органы управления (районные управы и др.).

В административно-территориальных единицах зарубежных

стран (например, во Франции) часто встречается сочетание назна-

ченного сверху чиновника общей компетенции, который осуществля-

ет государственные полномочия, и выборных органов местного само-

управления (советов и др.), которые решают задачи местного значе-

ния. При таком сочетании административно-территориальные еди-

ницы рассматриваются тоже как территориальные коллективы.

Сказанное не означает, что на территории муниципального образова-

ния действуют только его выборные органы. Как уже говорилось

выше, в муниципальных образованиях могут быть образованы терри-

ториальные органы (отделы, отделения) государственных

мини-

§ 1. Понятие местного самоуправления 301

стерств. Они решают вопросы не местного значения, как муници-

пальные органы, а государственного значения. Это — местные органы

отраслевого государственного управления. Существование таких ор-

ганов не изменяет статуса муниципального образования как террито-

риального коллектива, где существует местное самоуправление.

Муниципальная публичная власть и местное самоуправление.

Концепция местного самоуправления исходит из того, что сущест-

вуют разные виды публичной власти. Государственная власть РФ

распространяется на вею территорию государства и даже вне ее (на

подвижную территорию, например, военные корабли в открытом

море), государственная (государствоподобная) власть субъек-

та РФ — на его территорию. Местное самоуправление имеет ло-

кальный характер, оно автономно в пределах каждого муниципаль-

ного образования в рамках его полномочий. Это — власть коллек-

тива населения в пределах определенной территории и в пределах

полномочий, установленных конституцией и законом, публичная

негосударственная власть народа, муниципального образования,

власть территориального публичного коллектива. Она использует-

ся для решения вопросов местного значения и осуществляется гра-

жданами непосредственно путем применения институтов прямой

демократии (выборы, референдум и др.) или через избираемые ор-

ганы (советы, мэры и др.).

Все эти институты непосредственной и представительной демо-

кратии в муниципальных образованиях объединяются под общим на-

званием местного самоуправления. Местное самоуправление в Рос-

сии — это форма осуществления народом

своей

власти, обеспечиваю-

щая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными за-

конами, а в определенных случаях — основными законами

субъектов РФ, самостоятельно и под свою ответственность решение

населением вопросов местного значения непосредственно (например

путем местного референдума) и (или) через органы местного само-

управления, исходя из интересов населения и с учетом исторических

и иных местных условий.

В России около 155 тыс. поселений, от крупных городов до дере-

вень с населением 30—50 человек. Однако, хотя Закон о местном само-

управлении в России был принят еще в 1995 г., лишь в меньшинстве

административно-территориальных единиц на деле созданы муници-

пальные образования и местное самоуправление. К 2004 г. местное са-

моуправление существовало лишь в

субъектах РФ из 89. В соответ-

ствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих прин-

ципах организации местного самоуправления» в Российской Федера-

302 Глава 14. Муниципальная публичная власть и местное самоуправление

ции

с 2006 г. должно осуществляться повсеместное создание

муниципальных

образований,

где

для этого существуют условия.

В науке высказываются различные взгляды на суть местного са-

моуправления. Традиционными оппонентами являются сторонники

двух крупных теорий — общественной и государственной. Первая

больше исходит из должного, вторая лучше учитывает сущее.

Общественная теория местного самоуправления возникла в связи

с борьбой против королевского абсолютизма и засилием чиновников.

Сначала в городах, а затем в сельских поселениях и других админист-

ративно-территориальных единицах население отстояло право созда-

вать свои выборные органы, которые управляли

местным]!

делами.

Первоначально это оформлялось хартиями, даруемыми монархами

городам. Затем другие территориальные коллективы стали прини-

мать свои уставы, став муниципальными образованиями наряду с го-

родами. Муниципальные образования имеют свой бюджет, свою соб-

ственность, содержат за свой счет подчиненных им служащих (муни-

ципальная служба). Что же касается вопросов государственного зна-

чения, то общественная теория исходила из

того,

что их решают

назначенные государственные служащие, не подчиненные местному

самоуправлению. Такие служащие, согласно этой теории, не должны

назначаться в единицы, признанные общинами (ими первоначально

признавались только городские поселения). В настоящее время, од-

нако, некоторые прежде небольшие города разрослись в мегаполисы

(например, Нью-Йорк в США), но теоретически они остаются общи-

нами. Должностные лица общей компетенции сюда не назначаются,

но в городах обычно создаются делегатуры министерств (отделы,

управления и др.), о которых говорилось выше. Они

выполняю!

об-

щегосударственные полномочия по вопросам своего ведения.

На

уровне городских и сельских поселений (кроме городов Моск-

вы и Санкт-Петербурга, которые являются субъектами Федерации),

на уровне районов местное самоуправление действует и в России.

Поскольку его органы не входят в систему органов государственной

власти, сторонники общественной теории в России отстаивают обще-

ственную природу местного самоуправления. Согласно обществен-

ной теории должностные лица местного самоуправления — «агенты»

общества, их деятельность является негосударственной по своему ха-

рактеру.

Государственная теория местного самоуправления исходит из

того, что местное самоуправление в конечном счете - часть целост-

ного управления обществом. Основы местного самоуправления

(принципы организации, полномочия и др.) определяются законом

государства. Поэтому сторонники этой теории считают, что местное